Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., tres (3) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) I. ASUNTO POR RESOLVER Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto de 16 de diciembre de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante el cual se declaró probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y establecimiento del derecho y, en consecuencia, se dio por terminado el proceso.

II. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA 1. El 9 de agosto de 2016, el señor José Hernán Yunda Quimbaya, a través de apoderado judicial, presentó ante los Juzgados Administrativos de Neiva, Huila el medio de control de simple nulidad, con el fin que se concedieran las siguientes pretensiones: “1.- Declarar nula la sentencia del 13 de enero de 2015 proferida por el señor Jefe (sic) de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Policía Metropolitana de Neiva, por medio de la cual se le impuso el correctivo de 30 días de multa en primera instancia a mi poderdante dentro del proceso disciplinario No. MENEV-2014-67. 2.- Declarar nula la sentencia del 20 de julio de 2015 proferida por el señor Inspector Delegado de la Regional Dos de Policía con sede en Neiva Huila, por medio de la cual se confirmó la decisión de primera instancia de 30 días de multa a mi poderdante dentro del proceso disciplinario No. MENEV-2014-67”.

Los hechos que dieron lugar a la falta consistieron en que el patrullero José Hernán Yunda Quimbaya “para la fecha del 27 de marzo de 2014 el policial asumió con displicencia la orden emitida por un superior jerárquico, consistente en no salir de las instalaciones de la Metropolitana de Neiva por la garita denominada Mediterráneo”. 2. El 27 de octubre de 2016, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Neiva rechazó la demanda.

Consideró que el medio de control procedente, conforme con las pretensiones de la demanda, era el de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual se encontraba caducado. 3. El 2 de noviembre de 2016, la parte actora apeló la decisión. Insistió en que el medio de control instaurado era de simple nulidad, el cual no solo procedía contra los actos de carácter general sino contra las decisiones de carácter particular y concreto, cuando la pretensión estaba dirigida exclusivamente a que se hiciera un control de legalidad en abstracto.

Afirmó que no pretendía ningún restablecimiento del derecho y que, en caso que se declarara la nulidad de los actos acusados, no se generaba restablecimientos automáticos. De ahí que no podía configurarse la caducidad respecto de la acción de simple nulidad. 4. El 6 de marzo de 2017, el Tribunal Administrativo del Huila adoptó varias decisiones, como pasa a explicarse: a).

Declaró la nulidad de todo lo actuado, por falta de competencia del Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Neiva, toda vez que la autoridad que expidió los actos administrativos demandados era del orden nacional y, además, el proceso sí tenía cuantía. Por tanto, consideró que la competencia radicaba en los tribunales en primera instancia. b).

Adecuó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues las pretensiones estaban dirigidas a que se declarara la nulidad de los actos que impusieron una multa, por lo que automáticamente se generaría el no pago de dicha sanción y la no causación de intereses. c). Avocó el conocimiento del proceso. d). Requirió a la entidad demandada para que allegara copia de los actos acusados con su constancia de notificación y ejecutoria. 5.

El 4 de mayo de 2017, Tribunal Administrativo del Huila admitió la demanda y ordenó notificar a la parte demandada. 6. El 14 de junio de 2017, la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Propuso la excepción que denominó “presunción de legalidad” y “cobro de lo no debido”. 7.

El 28 de febrero de 2018, el magistrado ponente del Tribunal Administrativo del Huila adelantó la audiencia inicial que trata el artículo 180 del CPACA. En desarrollo de la misma, precisó que, teniendo en cuenta las pretensiones de la demanda, el medio de control era de nulidad y restablecimiento del derecho, no de simple nulidad. De acuerdo con ello, señaló que el fallo disciplinario quedó ejecutoriado el 12 de agosto de 2015, por lo que la demanda debió haberse presentado hasta el 12 de diciembre de 2015; sin embargo, el libelo fue presentado el 9 de agosto de 2016, es decir, por fuera del término de 4 meses.

El tribunal agregó que tampoco se cumplió con el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, razón que también daba lugar a que se declarara la ineptitud sustantiva de la demanda. En consecuencia, se declaró la caducidad del medio de control y la terminación del proceso. Contra dicha decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación, pues insistió en que el medio de control procedente era de simple de nulidad y no se perseguía ningún restablecimiento del derecho. 8.

El 20 de agosto de 2019, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ponencia del consejero Carmelo Perdomo Cuéter, devolvió el expediente al tribunal de primera instancia, por cuanto la decisión impugnada fue proferida por el magistrado ponente y no por la Sala, como lo ordenan los artículos 125 y 143 del CPACA. 9. El 12 de noviembre de 2019, el magistrado ponente del Tribunal Administrativo del Huila dejó sin efectos la decisión adoptada en la audiencia inicial celebrada el 28 de febrero de 2018 y, por tanto, convocó a las partes y a sus apoderados a una nueva diligencia. III.

PROVIDENCIA IMPUGNADA El 16 de diciembre de 2019, el Tribunal Administrativo del Huila, mediante decisión adoptada por la Sala, declaró probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, en consecuencia, dio por terminado el proceso. Los argumentos fueron los mismos que se esgrimieron en el auto del 28 de febrero de 2018, esto es, que, teniendo en cuenta las pretensiones de la demanda y la naturaleza de los actos acusados, el medio de control que procedía era el de nulidad y restablecimiento del derecho, no de simple nulidad.

Por tanto, en atención a que el fallo disciplinario quedó ejecutoriado el 12 de agosto de 2015 y la demanda fue presentada el 9 de agosto de 2016, se configuró el fenómeno de la caducidad. IV. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, el demandante interpuso y sustentó el recurso de apelación. Señaló que en el presente caso no se configuraba la caducidad, por cuanto el medio de control interpuesto era de simple de nulidad y no se perseguía ningún restablecimiento del derecho.

En la misma audiencia, el a quo concedió el recurso de apelación propuesto. V. CONSIDERACIONES 5.1. Competencia. Conforme a lo preceptuado en los artículos 125 literal g) y 243 numeral 1º del CPACA, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el Auto del 16 de diciembre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, que declaró la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y dio por terminado el proceso. 5.2.

Problema jurídico. De conformidad con los antecedentes expuestos, el problema jurídico se contrae a determinar si en el presente asunto, conforme las pretensiones de la demanda y la naturaleza de los actos acusados, el medio de control procedente es el de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho. En este último caso, procedería establecer si se configura el fenómeno de la caducidad, para controvertir la legalidad de las decisiones contenidas en los fallos disciplinarios que impusieron una multa al señor José Hernán Yunda Quimbaya. 5.3.

Caso concreto En el presente caso, la parte actora solicitó que se declarara la nulidad de la sentencia del 13 de enero de 2015 proferida por el Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Policía Metropolitana de Neiva, por medio de la cual se impuso el correctivo de 30 días de multa al señor Yunda Quimbaya, dentro del proceso disciplinario No. MENEV-2014-67 y la sentencia del 20 de julio de 2015 proferida por el Inspector Delegado de la Regional Dos de Policía de Neiva, por medio de la cual se confirmó la decisión. El Tribunal Administrativo del Huila declaró probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, en consecuencia, dio por terminado el proceso.

La Sala confirmará la decisión del a quo, pues, en atención al contenido de las pretensiones y la naturaleza de los actos administrativos demandados, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual no fue ejercido dentro de la oportunidad legal. En efecto, los actos acusados tienen un contenido subjetivo, particular y concreto, relacionados con la imposición de una multa por la falta disciplinaria cometida por el señor José Hernán Yunda Quimbaya, en su condición de patrullero de la Policía Nacional, consistente en incumplir una orden emitida por un superior jerárquico de no salir de las instalaciones de la Metropolitana de Neiva.

A lo anterior se agrega que la prosperidad de las súplicas de la demanda necesariamente implica un restablecimiento del derecho automático, pues el objeto del demandante es que se expulse del ordenamiento jurídico la sanción disciplinaria impuesta en su contra, lo cual trae como consecuencia el no pago de la multa y de los intereses moratorios causados.

En relación con las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, los artículos 137 y 138 del CPACA establecen: “Artículo 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.

Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente.

PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente (Negrillas fuera de texto). Artículo 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”.

De tiempo atrás, la jurisprudencia de esta Corporación se ha esforzado por diferenciar estos dos medios de control, según el propósito de la demanda y los efectos de la misma. Así, se ha precisado con suficiencia que el objeto de la acción de nulidad es la defensa de la legalidad y de la integridad del ordenamiento jurídico en abstracto, razón por la cual puede ejercerse por cualquier persona y en cualquier tiempo; mientras que el de nulidad y restablecimiento del derecho pretende, además de la defensa de la legalidad, el restablecimiento de un derecho particular y concreto.

De ahí que, el medio de control que se escoja por el interesado, no pueda ejercerse de forma caprichosa. A lo anterior se agrega el deber que tiene el juez de verificar que las demandas se tramiten por el procedimiento señalado en el ordenamiento jurídico y, en caso de ser necesario, está obligado a adecuar el proceso a la realidad de las pretensiones y de los hechos del libelo.

En este orden de ideas, se debe analizar en cada caso concreto el verdadero propósito del demandante, si realmente es salvaguardar la legalidad u obtener el restablecimiento del derecho y, con ello, evadir el término de caducidad. En el presente asunto, la Sala encuentra que lo pretendido por la parte actora es obtener la nulidad de unos actos administrativos de contenido particular y concreto a través de los cuales se impuso una sanción consistente en multa, por lo que resulta claro que de la eventual declaratoria de nulidad de los mismos se generaría un restablecimiento automático, consistente en la falta de obligatoriedad del pago de la multa y, además, de los intereses que se hubieren causado.

Adicionalmente, en el caso concreto el demandante no demostró que se hubieran configurado las excepciones previstas en el artículo 137 del CPACA, en cuanto no se acreditó que se tratara de recuperar bienes de uso público, o que los efectos nocivos del acto administrativo afectaran en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.

Así mismo, tampoco se observa que el legislador, en casos de imposición de multas, hubiera previsto que el medio de control para controvertir su legalidad fuera el correspondiente a la simple nulidad. De ahí que, si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, corresponde al juez tramitar el asunto conforme a las reglas del artículo 138 del CPACA, esto es, conforme el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tal y como se hizo en la primera instancia. Ahora, en cuanto a la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando los actos enjuiciados son de naturaleza disciplinaria, la Sección Segunda, en auto de unificación jurisprudencial, sostuvo que el término de caducidad para enjuiciar su legalidad debe contabilizarse a partir del acto de ejecución, siempre y cuanto impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio.

De esta manera, se señaló: «[…] En definitiva, es claro que en aquellos casos en los que haya sido emitido un acto ejecutando una sanción disciplinaria de retiro temporal o definitivo del servicio, y éste materialice la situación laboral del servidor público, debe preferirse la interpretación según la cual el término de caducidad de la acción contenciosa debe computarse a partir del acto de ejecución, en la medida en que ésta constituye una garantía para el administrado y una forma de facilitar el control de los actos de la administración. Distinto ocurre cuando no se presenta el escenario antes descrito, esto es, cuando o bien no existe un acto que ejecute la sanción disciplinaria de retiro del servicio, o cuando dicho acto no tiene relevancia frente a los extremos temporales de la relación laboral, situaciones que impiden aplicar el criterio expuesto en esta providencia y frente a las cuales debe contarse el término de caducidad a partir de la ejecutoria del acto definitivo que culminó el proceso administrativo disciplinario. […]”.

En el presente asunto, es importante precisar que los presupuestos fácticos del auto de unificación no son los mismos del asunto bajo examen, ello por cuanto la sanción impuesta al señor José Hernán Yunda Quimbaya tuvo que ver con una multa, es decir, la sanción disciplinaria no implicó el retiro temporal o definitivo del cargo que desempeñaba el demandante.

En este orden de ideas, el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el presente asunto debe contabilizarse teniendo en cuenta la fecha de ejecutoria de la decisión disciplinaria proferida en la segunda instancia. En los términos del literal d) artículo 164 del CPACA, cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso.

“(…) Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: [ ] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: [ ] c) Cuando se pretenda la nulidad o la nulidad y restablecimiento del derecho de los actos previos a la celebración del contrato, el término será de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a su comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso;

(…)”. La Sección Segunda de esta Corporación, referente al fenómeno jurídico de la caducidad, precisó lo siguiente: “(…) La caducidad genera la extinción del derecho de acción por el transcurrir del tiempo; de manera tal que la demanda debe ser presentada dentro del término de ley, en aras a salvaguardar el interés general y la seguridad jurídica.

Sin embargo, dicho lapso concluye ante la inactividad de quien encontrándose legitimado en la causa, no acciona en tiempo; por lo que la caducidad se presenta como un límite al ejercicio del derecho de acción del ciudadano”. Por lo expuesto, la Sala comparte la decisión del a quo, en cuanto declaró probada la excepción de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de decisiones contenidas en la sentencia del 13 de enero de 2015, proferida por el Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Policía Metropolitana de Neiva, por medio de la cual se impuso el correctivo de 30 días de multa al señor José Hernán Yunda Quimbaya, dentro del proceso disciplinario No. MENEV-2014-67 y la sentencia del 20 de julio de 2015 proferida por el Inspector Delegado de la Regional Dos de Policía con sede en Neiva Huila, por medio de la cual se confirmó la decisión de primera instancia. Según la información que reposa en el expediente, el fallo disciplinario quedó ejecutoriado el 12 de agosto de 2015, por lo que la demanda debió haberse presentado hasta el 12 de diciembre de 2015; sin embargo, el libelo fue presentado el 9 de agosto de 2016, es decir, por fuera del término de 4 meses.

En mérito de lo expuesto, se RESUELVE:

PRIMERO. CONFIRMAR el auto del 16 de diciembre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante el cual declaró probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, en consecuencia, dio por terminado el proceso.

SEGUNDO. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, para lo de su cargo, previas las anotaciones a las que haya lugar.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmada electrónicamente CESAR PALOMINO CORTÉS JORGE PORTOCARRERO BANGUERA Firmada electrónicamente Firmada electrónicamente