CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., seis (6) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-01929-011 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B Acción: Tutela (impugnación) Derechos: Debido proceso y medio ambiente sano Tema: Tutela contra providencia judicial que decide medida cautelar de suspensión provisional Decisión: Confirma sentencia de primera instancia que declaró improcedente el amparo Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la parte actora contra el fallo del 5 de junio de 2025, emitido por el Consejo de Estado, Sección Cuarta2, que declaró improcedente el trámite constitucional de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala enunciará los argumentos expuestos por el tutelante frente a la vulneración alegada, luego se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente respecto a las pretensiones de este mecanismo constitucional. La demanda de tutela.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, quien actúa a través de apoderado, interpuso el presente recurso de amparo, con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y un medio ambiente sano, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. 1 Expediente digital disponible en Samai. 2 Wilson Ramos Girón. Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-01929-01 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B 2 Por consiguiente, solicitó: 6.1.
AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, derecho de defensa y contradicción, derecho a un ambiente sano y proteger el principio de separación de poderes.
6.2. DEJAR SIN EFECTOS el Auto de 14 de marzo de 2025 y el Auto 28 de marzo de 2025, proferidos por la magistrada NELLY YOLANDA VILLAMIZAR DE PEÑARANDA, adscrita al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN B, por la evidente vulneración que configura la totalidad de su contenido y sus determinaciones, a los derechos y principio previamente mencionados, lo cual configuró una vía de hecho por defecto fáctico y orgánico. 6.3.
EXHÓRTESE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN B, al seguimiento estricto del cumplimiento de las órdenes de la sentencia proferida en el marco de la A.P. Expediente 2001-00479, río Bogotá. Hechos3. Relata el accionante que, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, ambiente sano y «principio de separación de poderes», con los autos de 14 y 28 de marzo de 2025, proferidos dentro de la acción popular con radicado 25000-23-15-000-2001-00479-024, pues dichas providencias suspendieron el trámite de expedición de la resolución por medio de la cual, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible establecía «[…] los lineamientos para el ordenamiento ambiental de la Sabana de Bogotá».
Expone que, la mencionada acción popular había sido promovida para proteger los derechos colectivos frente a la contaminación del Río Bogotá; que, fue resuelta en primera instancia el 16 de septiembre de 2004 y parcialmente modificada por el Consejo de Estado el 28 de marzo de 2014, ordenándose varias medidas de restauración ecológica y la creación de un comité de verificación del fallo.
Señala que, en desarrollo de los incidentes de verificación de cumplimiento, el Tribunal practicó una inspección judicial el 24 de febrero de 2025 en el Páramo de Chingaza y el Embalse de Chuza; allí diversas entidades advirtieron que el proyecto de resolución ministerial sobre la Sabana de Bogotá desconocía las órdenes de la sentencia y se elaboró sin la participación interinstitucional exigida.
Posteriormente, en audiencia del 14 de marzo de 2025, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, la Alcaldía Mayor de Bogotá y otras autoridades advirtieron que el proyecto de resolución mediante el cual el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible «establecía los lineamientos para el ordenamiento ambiental de la Sábana de Bogotá» 3 Visibles en el escrito de tutela en el expediente digital de primera instancia en SAMAI, índice 2. 4 Mediante dicho radicado puede ser consultada la acción popular en SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-01929-01 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B 3 desconocía los principios de coordinación y participación, pues no había convocado a las entidades locales, en especial al Consejo Estratégico para la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá, indispensables para cumplir las órdenes proferidas en la acción popular 25000- 23-15-000-2001-00479-00/01 y para «garantizar una política ambiental coherente».
En esa misma diligencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, concluyó que se satisfacían los requisitos previstos en los artículos 25 y 34 de la Ley 472 de 1998 y 230 y 231 del CPACA y, como medida cautelar, dispuso reiniciar íntegramente el trámite reglamentario, considerando que el proyecto contravenía el Decreto 1981 de 2015, el cual, impone informar y coordinar la implementación de la norma con sus destinatarios para salvaguardar la seguridad jurídica.
Contra tal decisión, el ministerio interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación; sin embargo, mediante proveído del 28 de marzo de 2025, el Tribunal desestimó la reposición y concedió la apelación en efecto devolutivo ante el Consejo de Estado. 1.2 Contestaciones de la acción. 1.2.1 El Ministerio de Justicia y del Derecho5 manifestó que la presente acción constitucional no está dirigida contra la entidad y que, no ha vulnerado los derechos fundamentales alegados por el accionante. 1.2.2 El Servicio Geológico Colombiano6 indicó que, la acción de tutela es procedente, pues —según expone— «la providencia impugnada genera un impacto negativo sobre la administración pública y los derechos colectivos al suspender indebidamente el trámite del acto administrativo, sin una justificación suficiente».
Además, adujo que, la providencia objeto de este mecanismo constitucional, vulnera el principio de seguridad jurídica, teniendo en cuenta que se aparta de los criterios establecidos por esta Corporación en materia de medidas cautelares. 1.2.3 El municipio de Mosquera7 sostuvo que, las decisiones judiciales cuestionadas se ajustaron al ordenamiento jurídico, pues se garantiza la participación de los entes territoriales en la adopción de los lineamientos del plan de ordenamiento ambiental; precisó que la medida cautelar, no versa sobre el fondo, sino que ordenó reiniciar etapas en pro de asegurar una participación adecuada por parte de los afectados. 5 Visible en el expediente digital en SAMAI, índices 12 y 61. 6 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 13. 7 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 15.
Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-01929-01 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B 4 1.2.4 El Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”8 señaló no haber incurrido en acción u omisión que vulnere los derechos de la parte demandante y solicitó su desvinculación. 1.2.5 La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico9 solicitó ser desvinculada porque, al carecer de personería jurídica, su representación judicial recae en el Ministerio de Vivienda y, por ende, no ostenta legitimación en la causa por pasiva; además, la medida cautelar cuestionada desborda sus competencias regulatorias.
Alegó que, ninguna acción u omisión le era imputable —pues ya había sido absuelta en la acción popular del río Bogotá— y advirtió la existencia de otra tutela sobre los mismos hechos, por lo que, pidió ser excluida del proceso. 1.2.6 El representante a Cámara por Bogotá Gabriel Becerra Yañez10 allegó solicitud de coadyuvancia a la parte tutelante, afirmando que el Tribunal accionado vulneró el principio de separación de poderes al ordenar repetir etapas de la resolución ambiental de la Sabana de Bogotá, pese a que el acto aún no se había perfeccionado, lo que implicó una intromisión en la órbita exclusiva del Ejecutivo.
En consecuencia, solicitó amparar el debido proceso y la separación de poderes y dejar sin efectos las providencias cuestionadas. 1.2.7 La Agencia Nacional de Licencias Ambientales11 sostuvo que, al ser una unidad administrativa especial adscrita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, sin personería jurídica, sus funciones se limitan al licenciamiento y seguimiento ambiental, por lo que, carece de competencia respecto de la medida cautelar cuestionada.
Añadió que no se dirigió reproche alguno a su actuación, de modo que no existe nexo fáctico ni jurídico con la presunta vulneración de derechos, circunstancias que justifican su exclusión del proceso. 1.2.8 El municipio de Funza12 manifestó que la tutela resultaba improcedente por incumplir la subsidiariedad, dado que, el Ministerio de Ambiente había interpuesto apelación —aún no resuelta— contra la decisión del 14 de marzo de 2025 que ordenó reiniciar el trámite para adoptar los lineamientos del plan de ordenamiento ambiental de la Sabana de Bogotá. Precisó que dicha medida, resultaba necesaria para garantizar los principios de coordinación y participación, que exigían la intervención de las autoridades territoriales en la formulación del referido plan. 8 Visible en el expediente digital en SAMAI, índices 16 y 18. 9 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 19. 10 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 21. 11 Visible en el expediente digital en SAMAI, índices 22 y 60. 12 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 24.
Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-01929-01 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B 5 1.2.9 La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca13, adujo que no se configuró vulneración de derecho fundamental alguno, teniendo en cuenta que, no fue la autoridad que profirió las decisiones impugnadas ni intervino en su adopción. 1.2.10 El municipio de La Calera14 afirmó la falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no profirió ni intervino en las providencias cuestionadas y sus competencias no guardan conexidad con las pretensiones de la tutela.
En consecuencia, solicitó su desvinculación del trámite. 1.2.11 ENEL Colombia S.A. E.S.P15 solicitó negar el amparo solicitado al carecer legitimación en la causa por pasiva pues no tuvo participación en los hechos que dieron lugar a la supuesta vulneración de los derechos fundamentales del accionante. 1.2.12 El municipio de Tocancipá16 peticionó negar el amparo, argumentando que no se cumple con el requisito de subsidiariedad, pues, actualmente se encuentra en trámite el recurso de apelación. 1.2.13 El Instituto de Desarrollo Urbano – IDU–17 invocó su desvinculación, al no contar con legitimación en la causa por pasiva.
Asimismo, manifestó que la acción de tutela es improcedente, al no cumplirse con el requisito de relevancia constitucional. 1.2.14 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B18 manifestó que la tutela es improcedente por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, argumentando que aún no se ha decidido el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 14 de marzo de 2025, mediante el cual, se decretó la medida cautelar que el accionante reprocha. 1.2.15 El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio19 sostuvo que carece de legitimación por pasiva y solicitó su desvinculación del trámite, por cuanto no intervino en los hechos que originaron la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por el accionante. 13 Visible en el expediente digital en SAMAI, índices 26 y 30. 14 Visible en el expediente digital en SAMAI, índices 27 y 62. 15 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 28. 16 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 31. 17 Visible en el expediente digital en SAMAI, índices 32 y 38. 18 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 33. 19 Visible en el expediente digital en SAMAI, índices 34, 35, 40 y 46.
Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-01929-01 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B 6 1.2.16 La Cámara Regional de la Construcción de Bogotá y Cundinamarca20 expuso que la acción de tutela resultaba improcedente por no satisfacer el requisito de subsidiariedad, dado que aún se encuentra pendiente de decisión el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 14 de marzo de 2025. 1.2.17 El municipio de Chía21 solicitó negar el amparo invocado en la acción de tutela, argumentando que no se cumple con el requisito de subsidiariedad, dado que actualmente se encuentra en trámite el recurso de apelación promovido por la apoderada del accionante contra el auto que decretó la cautela. 1.2.18 La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. (EAAB – ESP)22 señaló que la acción de tutela es improcedente, por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, teniendo en cuenta que el tutelante interpuso recurso de apelación de apelación contra el proveído cuestionado y este aún no ha sido resuelto. 1.2.19 La Secretaría Distrital Jurídica del Distrito de Bogotá23 manifestó que la acción de tutela es improcedente por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, en la medida en que aún, se encuentra en trámite el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 14 de marzo de 2025.
Asimismo, sostuvo que, no se configura una cuestión de relevancia constitucional que justifique la intervención del juez de tutela. 1.2.20 El Grupo Energía de Bogotá S.A. E.S. P24 indicó que la acción de tutela resulta improcedente por no satisfacer el requisito de subsidiariedad, ya que, el recurso de apelación presentado por la parte demandante se encuentra en trámite ante la jurisdicción competente.
Además, solicitó negar el amparo constitucional al no demostrarse la existencia de un perjuicio irremediable que justifique la intervención del juez de tutela como mecanismo transitorio. Adujo que, carecía de legitimación en la causa por pasiva, al no tener relación con la presunta vulneración de los derechos fundamentales alegados por el accionante. 1.2.21 El Municipio de Cota25 solicitó negar el amparo, en razón que, las providencias cuestionadas por el accionante tenían como propósito la protección del medio ambiente. 20 Visible en el expediente digital en SAMAI, índices 36, 41 y 45. 21 Visible en el expediente digital en SAMAI, índices 37, 44 y 82. 22 Visible en el expediente digital en SAMAI, índices 39 y 50. 23 Visible en el expediente digital en SAMAI, índices 42 y 63. 24 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 43. 25 Visible en el expediente digital en SAMAI, índices 47 y 51.
Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-01929-01 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B 7 Asimismo, durante la tramitación del proyecto de acto administrativo mediante el cual se fijan los lineamientos del Plan de Ordenamiento Ambiental en la Sabana de Bogotá, no se garantizaron los principios de coordinación y participación. 1.2.22 La Defensoría del Pueblo26 adujo que la controversia se superaría si el Ministerio de Ambiente formula y expide el plan de ordenamiento ambiental de la Sabana de Bogotá conforme a las órdenes fijadas en las sentencias que decidieron la acción popular.
Indicó, haber intervenido activamente en ese trámite para la protección del medio ambiente y, en ese contexto, afirmó que no es atribuible a la entidad vulneración de garantías superiores. 1.2.23 La Personería de Bogotá27 manifestó que se declarara improcedente la acción de tutela, al considerar que no se configura vulneración alguna de derechos fundamentales. 1.2.24 La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres28 peticionó su desvinculación del trámite de tutela al considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva. 1.2.25 La Secretaría Distrital de Ambiente29 solicitó declarar improcedente la acción de tutela, por cuanto no se evidencia vulneración de derechos fundamentales y no se cumple con el requisito de subsidiariedad. 1.2.26 El municipio de Tenjo30 expresó que la medida cautelar que motivó la presente acción de tutela fue adoptada conforme a los deberes legales de coordinación y participación en asuntos ambientales.
En su criterio, no resulta procedente dejarla sin efectos, como pretende el accionante, especialmente cuando aún está pendiente de resolución el recurso de apelación presentado contra el auto del 14 de marzo de 2025. 1.2.27 El municipio de Cogua31 indicó que debía de rechazarse el amparo invocado, al considerar que no se acreditó la existencia de un daño irremediable que justificara la intervención del juez constitucional.
Además, sostuvo que los autos cuestionados fueron proferidos en ejercicio legítimo de las competencias establecidas en el ordenamiento jurídico. 26 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 48. 27 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 49. 28 Visible en el expediente digital en SAMAI, índices 52 y 57. 29 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 53. 30 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 54. 31 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 55.
Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-01929-01 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B 8 1.2.28 La Procuraduría General de la Nación32 señaló que se debía de declarar improcedente la acción de tutela, al considerar que no se cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que, el recurso de apelación contra el auto del 14 de marzo de 2025 aún se encuentra en curso.
Asimismo, solicitó su desvinculación del proceso por carecer de legitimación en la causa. 1.2.29 La Agencia Nacional de Minería33 solicitó su desvinculación del trámite de tutela por carecer de legitimación en la causa por pasiva, argumentando que las funciones que le han sido legalmente asignadas no guardan relación alguna con los hechos ni con las pretensiones planteadas por el accionante. 1.2.30 La Contraloría General de la República34 requirió su desvinculación del proceso de tutela, al considerar que no tiene legitimación en la causa por pasiva, dado que no ha intervenido en los hechos que originaron la supuesta vulneración de derechos fundamentales. 1.2.31 El municipio de Cucunubá35 sostuvo que el proyecto de acto administrativo cuestionado desconoció la normativa superior y las competencias de las entidades territoriales con incidencia en la recuperación del Río Bogotá, al no convocarlas para discutir los lineamientos del plan de ordenamiento ambiental de la Sabana de Bogotá. Por ello, se vulneró el principio de coordinación y justificó la medida cautelar decretada por la autoridad accionada. 1.2.32 El municipio de Madrid36 manifestó que la acción de tutela resulta improcedente, ya que no se cumple con el requisito de subsidiariedad.
Sostuvo que, la parte actora cuenta con un recurso de apelación en curso contra el auto del 14 de marzo de 2025. Finalmente, solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional al no haber emitido las providencias cuestionadas. 1.2.33 El municipio de Tabio37 solicitó declarar improcedente la acción de tutela, al considerar que no se cumplen los requisitos de procedibilidad.
Además, señaló que los 32 Visible en el expediente digital en SAMAI, índices 56 y 71. 33 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 58. 34 Visible en el expediente digital en SAMAI, índices 59 y 70. 35 Visible en el expediente digital en SAMAI, índices 64 y 67. 36 Visible en el expediente digital en SAMAI, índices 65 y 68. 37 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 66.
Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-01929-01 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B 9 autos reprochados por el accionante fueron expedidos conforme a lo establecido en el ordenamiento jurídico. 1.2.34 La Nación – Ministerio de Educación Nacional38 peticionó que fuera desvinculado del trámite de tutela al considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que, no tuvo participación alguna en los hechos que dieron origen a la presente acción ni en la expedición de los actos cuestionados. 1.2.35 El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales - IDEAM39 solicitó su desvinculación del trámite de tutela, argumentando que no tiene legitimación en la causa por pasiva, ya que no participó en la expedición de los autos cuestionados ni en los hechos que dieron lugar a la presunta vulneración de derechos fundamentales. 1.2.36 La Agencia Nacional de Infraestructura –ANI40 argumentó su desvinculación del trámite de tutela al considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva, dado que las funciones que le han sido asignadas no guardan relación con los hechos ni con las pretensiones de la acción. 1.3 Providencia impugnada.
En sentencia del 5 de junio de 2025, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, teniendo en cuenta que se encuentra pendiente por resolver el recurso de apelación interpuesto contra la decisión del 14 de marzo de 2025 proferida por el Tribunal accionado. Adicionalmente estimó que, no se configuraba un perjuicio irremediable, al considerar que la decisión buscaba incluir a las demás autoridades en la formulación de los lineamientos para la Sabana de Bogotá, con lo cual, se pretendía garantizar los principios de coordinación y participación, sin que se evidenciara una amenaza inminente, grave o impostergable a los derechos fundamentales del tutelante.
De otro lado, negó las solicitudes de desvinculación de la Agencia Nacional de Minería, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la Agencia Nacional de Infraestructura, la Agencia Nacional de Licencias Ambientales, la Comisión de Regulación de Agua Potable, la empresa ENEL Colombia SA ESP, el Grupo de Energía de Bogotá, el municipio de La 38 Visible en el expediente digital en SAMAI, índices 69, 73 y 77. 39 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 72. 40 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 76.
Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-01929-01 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B 10 Calera, el Ministerio de Educación Nacional, el municipio de Madrid, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la Procuraduría General de la Nación y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
Por último, desestimó la solicitud de coadyuvancia presentada por el representante a la Cámara por Bogotá, Gabriel Becerra Yáñez. 1.4 La impugnación Inconforme con la anterior decisión, el tutelante la impugnó, sosteniendo que la acción constitucional era procedente porque el recurso de apelación no ofrecía una protección idónea ni eficaz, su decisión podía tardar indefinidamente y, durante ese lapso, la Sabana de Bogotá permanecería sin los lineamientos indispensables para evitar usos desregulados del suelo.
Afirmó, además, que esa parálisis configuraba un perjuicio irremediable, dado que exponía a la cuenca del Río Bogotá a afectaciones ambientales graves e irreversibles, con impacto directo en la seguridad hídrica y la biodiversidad de la región. Señaló igualmente que, el Tribunal había vulnerado el debido proceso al imponer la medida cautelar sin permitir un debate probatorio completo ni valorar los estudios técnicos aportados por la cartera, lo que restringía su derecho de defensa.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 3241 del Decreto ley 2591 de 199142 y 2543 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 201944 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. 41 «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente». 42 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 43 «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto». 44 Por medio del cual se expide «el reglamento interno del Consejo de Estado».
Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-01929-01 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B 11 Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema jurídico.
Le corresponde a esta Subsección determinar, si la acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad; de ser así, se deberá establecer si a la parte actora se le están vulnerando los derechos fundamentales alegados, al haberse decretado una medida cautelar en la acción popular con radicado núm. 25000-23-15-000-2001-00479- 02. 2.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-01929-01 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B 12 uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C- 590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración;
(iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible;
(vi) que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-01929-01 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B 13 Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual, solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que, la Sala Plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales45, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 201246, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y 45 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270- 01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 46 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-01929-01 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B 14 la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos47. 2.5 Requisito de Subsidiariedad de la acción de tutela.
El carácter subsidiario de la acción de tutela hace referencia a que solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, no debe perderse de vista que aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que se pretenda evitar la causación de un perjuicio irremediable.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional48 y ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es menester que quien depreca el amparo de un derecho fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. De lo anotado se puede concluir, entonces, que la acción de tutela no solo es improcedente cuando el accionante aún cuenta (o contó) con otro medio de defensa, sino también cuando este tiene (o tuvo) la posibilidad de acudir ante las autoridades que presuntamente han quebrantado sus derechos constitucionales fundamentales a efectos de solicitar de ellas una respuesta favorable o la satisfacción de sus intereses.
De manera que la falta de diligencia del demandante, entendida como la renuencia o el uso tardío de los medios ordinarios de defensa previstos en la normativa legal, constituye una causal válida para declarar la improcedencia de la acción constitucional frente al caso particular49. Así entonces, también ha previsto la jurisprudencia constitucional que el recurso de amparo no es procedente cuando el marco jurídico ofrece otro mecanismo para la 47 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 48 Corte Constitucional, T-480 de 2011, entre otras. 49 En esos términos lo precisó la Corte Constitucional en sentencia T-375 de 2018, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-01929-01 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B 15 protección de los derechos, sin embargo, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas para el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues, de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria.
En otras palabras, si la situación fáctica es de tal gravedad que los recursos ordinarios resultan ineficaces para defender los derechos fundamentales, el juez de tutela debe adoptar las medidas necesarias que neutralicen las causas de vulneración o amenaza con la finalidad de evitar un menoscabo o de hacer cesar una violación a prerrogativas inalienables.
Ahora bien, el perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que, si bien deben ser valoradas en cada caso concreto, deben acreditarse los siguientes supuestos: «(i) el perjuicio debe ser inminente, es decir, no basta con que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) el perjuicio que se cause sea grave, lo que implicaría, en consecuencia, un daño de gran intensidad sobre la persona afectada;
(iii) las medidas que se requieran para evitar la configuración sean urgentes; y (iv) la acción es impostergable, es decir, en caso de aplazarse la misma sea ineficaz por inoportuna»50. En consecuencia, cuando el caso bajo estudio reúna los anteriores requisitos se hará necesaria la intervención del juez constitucional para el restablecimiento de los derechos involucrados a través de medidas inmediatas de protección, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras el juez competente decide de fondo la acción correspondiente51.
Asimismo, la jurisprudencia constitucional52 ha precisado que el perjuicio irremediable debe ser probado por la persona que lo alega, pues si bien no es dable exigir el cumplimiento de una carga probatoria rigurosa en asuntos donde se discute la violación de derechos fundamentales, el tutelante debe demostrar al menos someramente los posibles perjuicios que se llegaren a originar en los hechos que motivaron la presentación de la solicitud de amparo, por cuanto al juez constitucional no le concierne probar las circunstancias fácticas en que se fundamenta la acción de tutela, salvo que sea evidente la inminencia del perjuicio. 50 Corte Constitucional, Sentencia T-003 de 2022.
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 51 Consejo de Estado, sección segunda, sentencias AC-2010-00032 de 18 de marzo de 2010, y AC-2010-01795-01 de 9 de diciembre de 2010. 52 Corte Constitucional, auto 164 de 21 de julio de 2011, M. P. María Victoria Calle Correa. Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-01929-01 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B 16 2.6 Solución al caso concreto.
En el presente asunto, se observa que, el señor Gustavo Moya Ángel promovió acción popular, la cual, se identificó con radicado núm. 25000-23-15-000-2001-00479-00/01 con el fin de proteger los derechos colectivos afectados por la contaminación del Río Bogotá. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, en sentencia del 16 de septiembre de 2004, amparó tales derechos y ordenó medidas de restauración del afluente y creó un comité de verificación de cumplimiento.
La decisión fue recurrida y el Consejo de Estado, Sección Primera, el 28 de marzo de 2014, modificó lo resuelto, en el sentido de ampliar la protección a los derechos al equilibrio ecológico y al aprovechamiento racional de los recursos naturales, y ajustó órdenes que excedían la competencia de ciertas entidades. Para verificar el cumplimiento de lo decidido, el Tribunal accionado tramitó incidentes de verificación, para lo cual, llevó a cabo inspección judicial en el Páramo de Chingaza y el Embalse de Chuza, en la que intervinientes, como el apoderado de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, entre otros, expresaron su preocupación por el proyecto de resolución del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible sobre el ordenamiento ambiental de la Sabana de Bogotá. Señalaron que, dicho proyecto contrariaría órdenes de las sentencias, entre ellas, al no convocar a las autoridades locales, en especial al Consejo Estratégico para la Cuenca.
En consecuencia, el Tribunal requirió a los Ministerios de Justicia y del Derecho (quien actuaba como ministro ad hoc para el proceso del Río Bogotá) y Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible para que, rindieran informe sobre los soportes técnicos que sustentan el referido proyecto. Ahora bien, en el asunto sub judice la Sala evidencia que, la inconformidad del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible radica en que, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, decretó una medida cautelar en el trámite de verificación de cumplimiento, en la cual, se ordenó reiniciar íntegramente el trámite reglamentario del proyecto por medio del cual la cartera ministerial accionante establecía «[…] los lineamientos para el ordenamiento ambiental de la Sabana de Bogotá».
Frente a esa decisión, la parte tutelante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación. Mediante auto del 28 de marzo de 2025, el Tribunal negó la reposición y concedió la apelación en efecto devolutivo ante esta Corporación. Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-01929-01 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B 17 Por su parte, al verificar el trámite de la acción popular radicado núm. 25000-23-27-000- 2001-90479-1753 que cursa en la Sección Primera del Consejo de Estado, se observa que, mediante providencia del 26 de junio de 202554, se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra lo ordenado el 14 de marzo de 2025; sin embargo, contra ese proveído se interpusieron solicitudes de aclaración55.
En ese orden de ideas, la acción de tutela de la referencia no satisface el requisito de subsidiariedad, por cuanto el proceso se encuentra en curso y, aun, siendo resuelta la apelación por parte de esta Corporación, subsisten solicitudes de aclaración pendientes de decisión. Al respecto, cabe anotar que, el artículo 302 del Código General del Proceso (CGP) preceptúa que «[…]cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud.» En consecuencia, habiéndose solicitado la aclaración de la providencia por medio de la cual se resuelve la decisión objeto de reproche en este mecanismo constitucional, el actor debe esperar a que se decida definitivamente el asunto, antes de acudir a la acción de tutela, pues ésta, no se instituyó como un mecanismo alternativo, simultáneo ni como una instancia adicional para atender cuestiones que deben ser dirimidas al interior de otras diligencias judiciales o administrativas.
Resulta oportuno señalar que, ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es indispensable que quien depreca el amparo de un derecho fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa judicial que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. En tales condiciones (la existencia de otros medios de defensa), es aplicable la preceptiva del numeral 1 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, norma que guarda estricta armonía con el artículo 86 de la Constitución Política, en atención a la cual la acción de tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial»56.
Además, en este punto la Sala destaca que, el ejercicio de la acción de tutela no habilita al juez constitucional para sustituir los procedimientos jurisdiccionales ni interferir en ellos, 53 Con dicho numero de radico se identifica el proceso de acción popular en esta Corporación. 54 Visible a índice 5 de SAMAI. 55 Visibles a índices 23, 24, 25 y 25 de SAMAI del proceso núm. 25000-23-27-000-20019-0479-17 que cursa en esta Corporación. 56 Artículo 86 de la Carta Política.
Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-01929-01 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B 18 a menos que exista un perjuicio irremediable, o una evidente vulneración al debido proceso, lo que no fue acreditado en este asunto.
III. DECISIÓN En virtud de lo expuesto, la Sala concluye que, las circunstancias propias del asunto no colman los presupuestos legales ni jurisprudenciales para la procedencia del amparo constitucional, razón por la cual, se impone confirmar la sentencia impugnada, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 5 de junio de 2025, a través de la cual, el Consejo de Estado, Sección Cuarta declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la motivación de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la Sección Cuarta de esta Corporación y remitir copia.
CUARTO. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991, enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Acción de tutela: 11001-03-15-000-2025-01929-01 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B 19 Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.