Demandante: Colfondos AFP Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pasivos Pensionales y Contribuciones Parafiscales Rad: 25000-23-41-000-2025-01293-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA CONSEJERO DE ESTADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2025-01293-01 Demandante: COLFONDOS AFP Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE PASIVOS PENSIONALES Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES - UGPP Tema: Revoca sentencia que declaró la improcedencia de la acción y niega las pretensiones SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 18 de septiembre de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, declaró improcedente la acción de cumplimiento.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud 1. Colfondos S.A., actuando a través de apoderado judicial1, promovió acción de cumplimiento en contra de Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pasivos Pensionales y Contribuciones Parafiscales (UGPP) en la que pretende que se dé cumplimiento a lo establecido en el artículo 24 de la Ley 100 de 1993. 2.
Como consecuencia, ordenar a la UGPP que inicien las acciones de cobro «contra el departamento de Sucre2» a fin de que se determine si hubo o no pago de aportes a CAJANAL correspondiente al período comprendido entre el mes de febrero de 1993 al mes de noviembre de 1995. 1 El abogado Juan Fernando Granados Toro, apoderado general de la sociedad accionante. 2 Los hechos de la demanda se refieren al municipio del Atlántico; sin embargo, al momento de las pretensiones la actora se refirió al municipio de Sucre.
Demandante: Colfondos AFP Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pasivos Pensionales y Contribuciones Parafiscales Rad: 25000-23-41-000-2025-01293-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2. Hechos 3. En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente3: 4.
La parte actora sostuvo que la señora Isabel Ariza Sarmiento es afiliada a la AFP COLFONDOS y actualmente se encuentra pendiente la definición de su bono pensional como una de las fuentes de la financiación de su pensión, para lo cual a través de la AFP se están realizando las gestiones para lograr la reconstrucción de su historia laboral, esto en virtud de lo señalado en el artículo 20 del Decreto 656 de 1994. 5.
La señora Ariza Sarmiento prestó sus servicios laborales en la Secretaría de Salud del Atlántico. Los tiempos que harían parte del bono pensional, de conformidad con lo expedido en el CETIL y cotizados a CAJANAL, corresponden al período comprendido entre el mes de octubre de 1977 al mes de agosto de 1978 y del mes de mayo de 1987 al mes de agosto de 1995. 6.
De conformidad con lo señalado en el certificado expedido a través del sistema CETIL, los aportes fueron efectuados a CAJANAL, razón por la cual, en principio corresponderían a la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público el pago del cupón de bono pensional. 7. De acuerdo con el reporte de la página de la OBP del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no se encuentran planillas de pago de aportes a CAJANAL, lo cual enunció citando el error 4438 para dichos tiempos. 7.
Indicó que AFP COLFONDOS no ha podido solicitar el reconocimiento de cupón de bono pensional, pues para este caso se encuentra bloqueado hasta que no se aporten las planillas de pago de aportes a CAJANAL. 8. De acuerdo con el reporte de la OBP del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el departamento del Atlántico aparece como asumida por la Nación a partir de abril de 1978. 9.
Esto significa que desde octubre de 1977 a marzo de 1978 existe una deuda presunta a cargo del departamento del Atlántico, razón por la cual se solicitó a la UGPP a través de comunicación de 18 de julio de 2025, se dé cumplimiento a lo establecido en el artículo 24 de la ley 100 de 19934. 3 En este acápite no serán incluidas las consideraciones subjetivas, citas de sentencias, apreciaciones sobre el alcance de las decisiones adoptadas, ni otros comentarios formulados reiteradamente como parte de los hechos, que no corresponden estrictamente al marco fáctico de la acción. 4 A continuación, el apoderado de Colfondos hizo referencia a otros hechos relativos a la señora Rosa García Montalvo y al departamento de Sucre; sin embargo, no corresponden con los demás hechos de la demanda ni con los anexos, por lo que la Sala entiende que se trató de un error al copiar y pegar.
Demandante: Colfondos AFP Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pasivos Pensionales y Contribuciones Parafiscales Rad: 25000-23-41-000-2025-01293-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 3. Trámite de la solicitud en primera instancia 10. Mediante providencia del 22 de agosto de 20255, el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, admitió la demanda y ordenó la notificación a la UGPP. 4.
Contestación de la demanda 11. El apoderado de la UGPP señaló que la acción es improcedente por cuanto se cuentan con otros medios judiciales o administrativos para lograr el cumplimiento de la ley. 12. Indicó que las medidas específicas de cobro frente al departamento de Sucre y la determinación de la existencia del pago de aportes a Cajanal son asuntos que requieren de un procedimiento administrativo complejo y de la verificación de documentos históricos. 13.
Consideró que el demandante contaba con la posibilidad de acudir a la vía ordinaria de nulidad y restablecimiento del derecho para impugnar los actos previos o para cuestionar omisiones en la liquidación de aportes. 14. Además, en el caso concreto, el actor alegó que la UGPP había incumplido la norma; sin embargo, no presentó un acto administrativo claro y exigible que establezca una obligación directa y específica para la UGPP. 15.
Manifestó que la pretensión formulada por el actor busca que la UGPP realice acciones frente al departamento de Sucre; sin embargo, la entidad no tiene competencia ni responsabilidad respecto de las obligaciones de otra, cuando la entidad principal tiene sus competencias y se verifique que no ha cumplido. 5. Sentencia de primera instancia 16.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, por medio de sentencia del 18 de septiembre de 2025, declaró improcedente la acción, por cuanto consideró que, la obligación cuya exigencia se pretende está sujeta a valoraciones previas de la Administración e incluso a un eventual debate judicial en sede ordinaria, por lo que la acción de cumplimiento no es el mecanismo idóneo para resolver el asunto. 5 Índice 00004 de Samai.
Expediente del tribunal. Demandante: Colfondos AFP Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pasivos Pensionales y Contribuciones Parafiscales Rad: 25000-23-41-000-2025-01293-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 6. La impugnación6 17. La AFP Colfondos cuestionó la decisión del juez de primera instancia, señalando que éste interpretó erróneamente las pretensiones de la acción. Indicó que el fallo entendió que lo solicitado era el cobro de aportes parafiscales mediante acción de cumplimiento, cuando en realidad la demanda se dirigió a exigir el cumplimiento del artículo 24 de la Ley 100 de 1993, que impone a las administradoras de pensiones el deber de iniciar acciones de cobro en caso de presunto incumplimiento del empleador. 18.
Sostuvo que la norma en cuestión no otorga una facultad discrecional, sino que consagra un deber obligatorio para las administradoras de pensiones, incluida la UGPP, al asumir las funciones de Cajanal, de iniciar las gestiones de cobro frente a los empleadores morosos. De no interpretarse así, se vaciaría de contenido la disposición legal y se vulnerarían los derechos de los afiliados al sistema general de pensiones. 19.
Argumentó que, en ningún momento se ha solicitado el reconocimiento del pago de aportes, sino que lo que se pretende es que la UGPP en el marco de sus competencias como entidad que sustituyó a CAJANAL efectúe las acciones de cobro para determinar si hubo o no pago de aportes. 20. Finalmente, enfatizó que COLFONDOS no puede iniciar ese cobro de aportes, pues no es una deuda en favor de la AFP, sino en favor de CAJANAL, no siendo aceptable que UGPP niegue su vínculo con CAJANAL porque el legislador le llamó Unidad Administrativa Especial y no administradora de pensiones, dado que reemplazó a CAJANAL en todas sus funciones, entre ellas, las de cobro jurídico.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 21. La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada el 18 de septiembre de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera Subsección A, según lo dispuesto en los artículos 1507 y 1528 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo 6 La sentencia del 18 de septiembre de 2025 fue notificada el 3 de octubre de 2025, y el escrito de impugnación fue radicado mediante correo electrónico ese mismo día, término que se encuentra oportuno. 7 Artículo 150: Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. 8 Artículo 152: (…) 14.
De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. Demandante: Colfondos AFP Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pasivos Pensionales y Contribuciones Parafiscales Rad: 25000-23-41-000-2025-01293-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo trece del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado9. 2.
Objeto de la decisión 22. Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada Corporación judicial en la sentencia de 18 de septiembre de 2025, que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento. 23. Por tanto, la Sala deberá verificar si se cumple con los presupuestos de procedibilidad y precedencia de la acción de cumplimiento y, como consecuencia, establecer si es viable exigirle a la entidad demandada el cumplimiento del artículo 24 de la Ley 100 de 1993. 3.
Generalidades de la acción de cumplimiento 24. La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos. 25. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.
Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º].
La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]. (iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. 9 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.
Demandante: Colfondos AFP Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pasivos Pensionales y Contribuciones Parafiscales Rad: 25000-23-41-000-2025-01293-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 (iv) Que no se pretenda la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º]. 26.
Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii, iii o iv], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. 27. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].
Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. 4. La constitución de la renuencia 28. En el artículo 8.º, la Ley 393 de 1997 señaló que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]». 29.
Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual «[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»10. 30. Esta Corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud hecha por el interesado «[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»11. 31.
Según el criterio reiterado de la Sala, la renuencia debe entenderse como la negativa del accionado frente al requerimiento, bien porque no brinde respuesta oportuna o porque, a pesar de ser proferida en tiempo, sea contraria al querer del ciudadano12. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre 20 de 2011, expediente No. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 11 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre 21 de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo 17 de 2011, expediente 2011-00019. 12 Sobre el particular pueden consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000- 2016-02003-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez y sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez.
Demandante: Colfondos AFP Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pasivos Pensionales y Contribuciones Parafiscales Rad: 25000-23-41-000-2025-01293-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 32. Es necesario que la solicitud permita determinar claramente que lo pretendido por el interesado es el efectivo cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es precisamente la constitución en renuencia de la parte demandada. 33.
Como fue establecido en el numeral 5.º del artículo 10.º de la Ley 393 de 1997, el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción respecto de la parte accionada deberá acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano. 33. La parte accionante, para acreditar el requisito de procedibilidad, aportó constancia del correo electrónico del 14 de agosto de 2025 dirigido a la UGPP, en el que solicitó el cumplimiento del siguiente artículo: 34.
Sin embargo, en el expediente no obra prueba de que la UGPP diera respuesta a la solicitud de la parte actora; por tanto, para la Sala, está acreditado el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción. 5. De la procedencia de la acción de cumplimiento 35. Según lo previsto en la Ley 393 de 1997, esta acción no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para hacer efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que, de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante. 6.
Normas que se pide cumplir 36. La parte actora pretende el cumplimiento del artículo 24 de la Ley 100 de 2023, que dispone: LEY 100 DE 1993 (diciembre 23) “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.” Artículo 24. Acciones de Cobro. Corresponde a las entidades administradoras Demandante: Colfondos AFP Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pasivos Pensionales y Contribuciones Parafiscales Rad: 25000-23-41-000-2025-01293-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 de los diferentes regímenes adelantar las acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las obligaciones del empleador de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.
Para tal efecto, la liquidación mediante la cual la administradora determine el valor adeudado, prestará mérito ejecutivo. 37. En el sub judice la parte actora solicitó que se ordene a la entidad accionada iniciar las acciones de cobro contra el departamento del Atlántico13 a fin de que se determine si hubo o no pago de aportes de seguridad a Cajanal en relación con la señora Isabel Ariza Sarmiento en los periodos comprendidos entre octubre de 1977 a agosto de 1978 y de mayo de 1987 a agosto de 1995. 38.
De conformidad con el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento resulta improcedente cuando el actor dispone de otros mecanismos judiciales o administrativos idóneos para alcanzar el objeto de su pretensión. 39. En el caso concreto, el a quo concluyó que la acción era improcedente porque lo perseguido por Colfondos comportaba la satisfacción de un interés particular, en contravía de lo antes expuesto.
Asimismo, consideró que el demandante pretendía sustituir los mecanismos judiciales dispuestos para ventilar la controversia. 40. Sin embargo, la Sala advierte que tal razonamiento resulta equivocado, por cuanto desconoce que la verdadera pretensión de la AFP no es la ejecución del cobro mismo, sino que se inste a la UGPP a dar inicio a las acciones de cobro que la ley presuntamente le impone en virtud del artículo 24 de la Ley 100 de 1993. 41.
En este escenario, no existe en el ordenamiento jurídico otro medio idóneo que permita a la AFP exigir a la UGPP el ejercicio del derecho de acción, en caso de que ello encaje dentro de sus competencias. Como consecuencia, la acción de cumplimiento se erige como el único mecanismo previsto por el ordenamiento jurídico para lograr que la demandada ejecute lo solicitado por Colfondos, en caso de que esto resulte del deber legal aparentemente establecido en el artículo 24 de la Ley 100 de 1993. 42.
Adicionalmente, en las sentencias del 7 de abril y 11 de agosto de 202214, en las cuales esta Sección estudió la pretensión de cumplimiento del mismo apartado normativo invocado por la demandante en el proceso de la referencia, se concluyó la procedencia de la acción en atención, entre otras, a las siguientes consideraciones: Al respecto, la Sala considera que, en este caso, si bien se señaló la 13 A pesar de que, de forma errada indicó en algunos apartes de la demanda que se trataba del departamento de Sucre. 14 Consejo de Estado, Sección Quinta: sentencia del 7 de abril de 2022.
M.P. Rocío Araújo Oñate, rad.17001-23-33-000-2021-00325-01; y sentencia del 11 de agosto de 2022. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, rad. 17001-23-33-000-2022-00091-01. Demandante: Colfondos AFP Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pasivos Pensionales y Contribuciones Parafiscales Rad: 25000-23-41-000-2025-01293-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 improcedencia por subsidiariedad, lo cierto es que en la demanda y como se precisó en la impugnación, el actor solo pretende la exigibilidad de una obligación de hacer a cargo de la demandada y que considera que se deriva de la normativa referida, consistente en adelantar las acciones de cobro eficaces, para lo cual, no se advierte que el solicitante tenga a su alcance otros medios judiciales. 43.
Asimismo, la disposición es actualmente exigible porque no está derogada ni suspendida y su cumplimiento, en principio, no implica el establecimiento de gasto no presupuestado para la Administración. 44. Tampoco se evidencia que lo pretendido por el accionante involucre la protección de derechos fundamentales propios que puedan ser invocados vía acción de tutela, lo que torna procedente la acción de cumplimiento. 7.
Análisis del caso concreto 45. La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el acatamiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. 46. No obstante, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”.
Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable”. 47. Al respecto, resulta importante recordar que esta <sección ha indicado las características que deben tener los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional: mandatos imperativos, expresos e inobjetables.
Es así, que en reciente providencia precisó su postura de la siguiente manera15: [E]l mandato previsto en la ley o en el acto administrativo no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible, bastara con que se trate de un deber imperativo, expreso e inobjetable. Considerar que, si el precepto no tiene todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar no puede ser exigible para el sujeto pasivo de la obligación, implicaría aceptar que las disposiciones son ineficaces desde todo punto de vista y por tanto no podrían ser enjuiciables vía acción de cumplimiento.
Esto a su vez, supondría ir en contra del espíritu del constituyente quien estatuyo en el artículo 87 de la Carta, una acción que le permita a toda persona solicitar la realización efectiva de los mandatos señalados en las leyes y los actos administrativos ante cualquier autoridad, para «hacerle frente a las omisiones de las autoridades públicas, y de los particulares que ejerzan 15Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 25 de enero de 2024, radicado 25000-23- 41-000-2022-00243-01, MP Pedro Pablo Vanegas Gil.
Demandante: Colfondos AFP Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pasivos Pensionales y Contribuciones Parafiscales Rad: 25000-23-41-000-2025-01293-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 funciones públicas, en el ejercicio de toda actividad jurídica o material, legalmente debida y cuya ejecución sea posible de realizar»16. 48.
En el caso bajo examen, la AFP Colfondos solicita que se ordene a la entidad demandada dar cumplimiento al mandato previsto en el artículo 24 de la Ley 100 de 1994, disposición que establece, en términos categóricos, que corresponde a las entidades administradoras del sistema pensional desplegar las actuaciones necesarias para obtener el pago de las cotizaciones incumplidas por los empleadores. 49.
Sobre este punto, resulta claro que la norma referida contiene un mandato de carácter imperativo, cuyo cumplimiento no se deja a la discrecionalidad de la Administración, sino que impone una obligación jurídica concreta e ineludible. Se trata, por consiguiente, de un deber legal expreso dirigido a las entidades administradoras, que les ordena adelantar las gestiones de cobro pertinentes para garantizar la sostenibilidad del sistema y la protección efectiva de los derechos pensionales de los afiliados. 50.
Incluso, sobre esta obligación, la Corte Constitucional, en la sentencia T- 502 de 2020, enfatizó: Cuando existe un vínculo laboral vigente y el empleador no paga las cotizaciones al Sistema General de Pensiones, incumple la obligación establecida en el artículo 2217 de la Ley 100 de 199318, y la Administradora de Fondos de Pensiones a la que esté afiliado su trabajador debe, conforme lo dispone el artículo 2419 de la referida ley, adelantar las acciones de cobro de los respectivos aportes adeudados. 51.
Como consecuencia, el debate que corresponde resolver a la Sala no se centra en la existencia o no del deber de cobro, el cual surge de manera indiscutible de la disposición legal, sino en determinar si la UGPP se encuentra cobijada por la obligación en comento y, por ende, debe adelantar las acciones de cobro solicitadas en el presente proceso. 52.
Al respecto, conviene destacar que la determinación del marco competencial de la UGPP requiere mencionar el proceso de extinción de 16 Ramelli Arteaga, A. 2000. La acción de cumplimiento: ¿Un instrumento jurídico al servicio del Estado social de derecho en Colombia? Revista derecho del Estado. 8 (jun. 2000), 85– 125. 17 Ley 100, artículo 22: “Obligaciones del Empleador.
El empleador será responsable del pago de su aporte y del aporte de los trabajadores a su servicio. Para tal efecto, descontará del salario de cada afiliado, al momento de su pago, el monto de las cotizaciones obligatorias y el de las voluntarias que expresamente haya autorizado por escrito el afiliado, y trasladará estas sumas a la entidad elegida por el trabajador, junto con las correspondientes a su aporte, dentro de los plazos que para el efecto determine el Gobierno. // El empleador responderá por la totalidad del aporte aun en el evento de que no hubiere efectuado el descuento al trabajador”. 18 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. 19 Ley 100, artículo 24: “Acciones de Cobro.
Corresponde a las entidades administradoras de los diferentes regímenes adelantar las acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las obligaciones del empleador de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. Para tal efecto, la liquidación mediante la cual la administradora determine el valor adeudado, prestará mérito ejecutivo”.
Demandante: Colfondos AFP Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pasivos Pensionales y Contribuciones Parafiscales Rad: 25000-23-41-000-2025-01293-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Cajanal. En efecto, el artículo 1 del Decreto 2196 de 200920 ordenó la supresión y liquidación de dicha entidad, en desarrollo de lo previsto en el artículo 155 de la Ley 1151 de 200721. 53.
Seguidamente en su artículo 3°, inciso 2°, se estableció que Cajanal continuaría de manera transitoria con la administración de la nómina de pensionados hasta tanto tales funciones fueran asumidas por la UGPP: […] Igualmente Cajanal, EICE, en liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007. 54.
De la norma en cita, podría concluirse, como lo sostiene la demandante, que aun cuando la naturaleza de la UGPP no corresponda en estricto sentido al de una administradora del sistema pensional en los términos del artículo 24 de la Ley 100 de 1993, lo cierto es que, como consecuencia de la transición institucional, adquirió competencias propias de administración y, en esa medida, se encuentra llamada a desplegar las funciones de gestión y cobro que resulten necesarias frente a los recursos que los empleadores adeudaran a la extinta Cajanal. 55.
Sin embargo, se advierte que la señora Ariza Sarmiento inicialmente se encontraban afiliada al régimen de prima media administrado por Cajanal y, posteriormente, fue trasladada al régimen de ahorro individual con solidaridad (RAIS), administrado por la AFP Colfondos, en virtud de los procesos de selección y traslado previstos en las normas del Sistema General de Pensiones. 56.
En particular, con relación a los efectos jurídicos de dicho traslado, el artículo 2.2.2.3.2 del Decreto 1833 de 201622 dispone que:
ARTÍCULO 2. 2.2.3.2. Traslado de recursos. Por razón de la selección, procede el traslado de los recursos a la administradora de pensiones 20Artículo 1°. Supresión y liquidación. Suprímase la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, creada por la Ley 6ª de 1945 y transformada en empresa industrial y comercial del Estado, descentralizada de la rama ejecutiva del orden nacional, mediante la Ley 490 de 1998, vinculada al Ministerio de la Protección Social.
Para todos los efectos utilizará la denominación “Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación”. En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicha entidad entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar en un plazo de dos (2) años, que podrá ser prorrogado por el Gobierno Nacional, mediante acto administrativo debidamente motivado. 21Artículo 155.
De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. […] Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.
En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. 22 “Por medio del cual se compilan las normas del Sistema General de Pensiones”. Demandante: Colfondos AFP Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pasivos Pensionales y Contribuciones Parafiscales Rad: 25000-23-41-000-2025-01293-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 seleccionada, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2.2.2.3.3. del presente Decreto. 57.
La disposición transcrita deja en claro que el traslado no se limita a la administración de nuevas cotizaciones futuras, sino que comprende la transferencia integral de los recursos pensionales asociados al afiliado y, por tanto, la subrogación en los derechos y deberes propios de la entidad administradora anterior. De esta manera, una vez culminado el proceso de traslado, la nueva administradora, en este caso, AFP Colfondos, asume la totalidad de las obligaciones inherentes a la gestión de la cuenta individual del afiliado, incluyendo las acciones tendientes a garantizar la integridad de los aportes que deben obrar en dicha cuenta. 58.
A su vez, el artículo 17 del Decreto 656 de 199423 establece que: Artículo 17º.- Las sociedades administradoras deberán obtener y mantener actualizada toda la información previsional de los afiliados, de tal forma que estén en capacidad de determinar con precisión el momento en el cual cada uno de ellos cumple los requisitos para acceder a una pensión por vejez. 59.Tal disposición implica que corresponde a las administradoras, como responsables directas de la gestión de las cuentas individuales, identificar, recopilar y verificar toda la información relevante sobre los aportes efectuados, o no efectuados, durante la vida laboral del afiliado, incluso cuando dichos aportes se relacionen con periodos en los que la afiliación se encontraba bajo la administración de una entidad distinta. 60.
Por consiguiente, es la AFP Colfondos quien debe obtener la información necesaria relacionada con los aportes pensionales de la señora Ariza Sarmiento, inclusive aquella concerniente a los pagos que, en su momento, debieron efectuarse ante Cajanal. 61. En ese orden, de la interpretación conjunta de las normas mencionadas se desprende que es la actual administradora del régimen la entidad llamada a dilucidar la información sobre los aportes presuntamente dejados de efectuar por el departamento del Atlántico y, de ser el caso, adelantar las acciones de cobro pertinentes conforme al artículo 24 de la Ley 100 de 1993. 62.
Como consecuencia, no puede trasladarse a la UGPP el deber legal que la normativa atribuye expresamente a las administradoras del régimen, pues ello implicaría desbordar el ámbito de sus competencias y desconocer la estructura del sistema pensional. 63. Por las razones expuestas, la Sala concluye que la obligación de adelantar las acciones de cobro frente a los empleadores morosos corresponde exclusivamente a la AFP Colfondos, como actual administradora de las 23 Por el cual se establece el régimen jurídico y financiero de las sociedades que administren fondos de pensiones.
Demandante: Colfondos AFP Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pasivos Pensionales y Contribuciones Parafiscales Rad: 25000-23-41-000-2025-01293-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 cuentas individuales de la señora Ariza Sarmiento, y no a la UGPP24.
Por consiguiente, se revocará la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 18 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que declaró la improcedencia de la acción de la referencia y, en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: en firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx 24 Al respecto, ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 16 de octubre de 2025, radicado 25000-23-41-000-2025-01280-01 (acumulado con 25000-23-41-000-2025-01312-00), C.P. Gloria María Gómez Montoya.