CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Radicación: Ejecutivo 19001-23-33-000-2022-00012-01 (0055-2024) Demandante: Sonia González Rodríguez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)

RESUELVE

APELACIÓN DE AUTO QUE DECRETA EMBARGO La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), por conducto de apoderado, contra el auto del 10 de octubre de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca, que decretó medida cautelar de embargo.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. Sonia González Rodríguez, a través de apoderado, presentó demanda ejecutiva1 en contra de la UGPP, con el propósito de que se libre mandamiento de pago por los siguientes montos: A. Por el Capital adeudado correspondiente al retroactivo conformado por las mesadas causadas y la diferencia pensional desde el 30 de abril de 2012, hasta la fecha de presentación de la demanda ejecutiva, la suma de OCHENTA Y SIETE MILLONES CIENTO CINCUENTA Y TRES MIL NOVECIENTOS CUATRO PESOS M/CTE ($87´153.904).

B. Por los intereses moratorios correspondientes al 1.5% del interés corriente bancario legal, desde la fecha del pago parcial, hasta la presentación de la presente solicitud de ejecución de sentencia para que se adelante proceso ejecutivo, mes de diciembre de 2021, por un valor de TRES MILLONES QUINIENTOS DIECINUEVE MIL SETECIENTOS NOVENTA Y SIETE PESOS M/CTE ($3´519.797).

C. Por los intereses moratorios correspondientes al 1.5% del interés corriente bancario legal, que se causen desde la fecha de presentación de la presente solicitud, (diciembre 2021), hasta el día que se verifique el pago total de la obligación. [sic para toda la cita] 1 Samai, índice 00002, ED_19001233300320220001(.zip), 03-DemandaEjecutiva.

Radicación: 19001-23-33-000-2022-00012-01 (0055-2024) Demandante: Sonia González Rodríguez Demandado: UGPP 2 2. La anterior pretensión se fundamenta en el incumplimiento de la sentencia del 26 de agosto de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca dentro del proceso 19001-23-33-002-2014-00336-00, en la que se condenó a la UGPP a pagar a favor de la aquí ejecutante una pensión gracia a partir del 30 de abril de 2012, con inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados por ella durante el año previo a la fecha en que consolidó su derecho pensional, junto con los correspondientes reajustes legales, intereses moratorios e indexación. Providencia confirmada parcialmente por el Consejo de Estado, mediante fallo del 21 de abril de 2017, que revocó la condena en costas. 3.

La actora adujo que el 25 de julio de 2017 pidió de la UGPP el cumplimiento de la precitada sentencia; entidad que emitió Resolución RDP 002395 del 24 de enero de 2018, por la cual reconoce la pensión gracia en cuantía de $2.407.644, a partir del 7 de mayo de 2012, con la inclusión en nómina de pensionados en el mes de marzo de 2018, y ordena pagar un retroactivo por $226.947.421,92.

No obstante, el 21 de septiembre de 2018 formuló solicitud para el pago de los intereses moratorios de conformidad con el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), reiterada el 19 de mayo de 2020. 4. El 6 de junio de 2020 nuevamente presentó petición de cumplimiento, por cuanto la UGPP incurrió en error al no incluir en la liquidación de la pensión reconocida la totalidad de los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior al estatus pensional, negada por Resoluciones RDP 17256 del 28 de julio de 2020 y RDP 22051 del 29 de septiembre del mismo año. 5.

Sin embargo, el 11 de enero de 2021 insistió en su reclamación, ante la cual la UGPP expide la Resolución RDP 15565 del 23 de junio de 2021, a través de la cual reliquida la pensión gracia en cuantía de $2.530.857 desde el 7 de mayo del 2012, pero con efectos fiscales a partir del 11 de enero de 2018, por prescripción trienal, pese a que esta no fue decretada en las sentencias en las que se ordenó reconocer esa prestación desde el 30 de abril de 2012.

Dicho acto administrativo fue incluido en nómina de septiembre de 2021, con la que se sufragó un retroactivo por $1.054.277. 1.2. La solicitud de medida cautelar 6. La accionante, por conducto de su apoderado, en el escrito de demanda, solicitó como medida cautelar la siguiente: […] una vez se haya Notificado el Mandamiento de Pago, se decrete el embargo y secuestro de los dineros que posea la entidad demandada en los establecimientos bancarios que a continuación anuncio: Banco Popular, Banco de Bogotá, Banco Davivienda, Banco de Occidente, Banco de Colombia, Banco Bancafe, Banco superior, banco Agrario, Banco Santander, Banco Colpatria, Banco AV Villas, Banco Bilbao Vizcaya Argentaria Colombia S.A. (BBVA ), Banco Caja Social BCSC, Banco de Crédito, Banco de la República de Colombia, Banco GNB Sudameris y/o cualquier otro establecimiento bancario o financiero en donde la Accionada posea recursos.

Radicación: 19001-23-33-000-2022-00012-01 (0055-2024) Demandante: Sonia González Rodríguez Demandado: UGPP 3 1.3. Auto que libró mandamiento de pago 7. En auto del 23 de agosto de 20232 el Tribunal Administrativo del Cauca libró mandamiento de pago contra la UGPP «por concepto de capital e intereses adeudados, teniendo como base la Sentencia del 26 de agosto de 2015 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA y la sentencia de segunda instancia de 21 de abril de 2017 proferida por el CONSEJO DE ESTADO»; y por «las costas y agencias en derecho que serán liquidadas en la oportunidad procesal respectiva». 1.4.

Auto objeto del recurso de apelación 8. El Tribunal Administrativo del Cauca decretó la medida cautelar de embargo deprecada por la parte accionante, mediante auto del 10 de octubre de 20233, en los siguientes términos:

PRIMERO. – Adicionar el auto de 23 de agosto de 2023, Decretar el embargo de las sumas de dinero que a cualquier título (cuentas de ahorro, cuentas corrientes, CDT, CDAT, tenga la UGPP, en las siguientes entidades bancarias: a) Banco Popular. b) Banco de Bogotá. c) Banco Davivienda. d) Banco de Occidente. e) Banco de Colombia. f) Banco Bancafe. g) Banco Superior. h) Banco Agrario. i) Banco Santander. j) Banco Colpatria. k) Banco AV Villas. l) Banco Bilbao Vizcaya Argentaria Colombia S.A. (BBVA). m) Banco Caja Social BCSC. n) Banco de Crédito. o) Banco GNB Sudameris.

Se ADVIERTE a las Entidades Bancarias que la medida de embargo SOLO RECAE SOBRE LOS DINEROS QUE PUEDEN SER OBJETO DE EMBARGO, por lo tanto, dicha medida no se hará efectiva en caso de que se trate de sumas de dinero exceptuadas en el artículo 684 del C.P.C y se sujetará a lo dispuesto en los artículos 18 y 91 de la Ley 715 de 2001 y al artículo 21 de Decreto 28 de 2008.

No obstante, deberá observarse que procede el embargo frente a bienes de naturaleza en principio inembargables, provenientes del Presupuesto General de la Nación, por tratarse del pago de una sentencia judicial, pero en los términos del criterio sentado por la Corte Constitucional en las sentencias citadas y la sentencia C- 543 de 2013, de lo cual indefectiblemente se exceptúa: i) lo establecido en el parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, esto es, los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito y ii) los recursos del Fondo de 2 Samai, índice 00002, ED_19001233300320220001(.zip), 10AutoLibraMandamientoPAgo. 3 Samai, índice 00002, ED_19001233300320220001(.zip), 22AutoDecretaMedidasCautelares.

Radicación: 19001-23-33-000-2022-00012-01 (0055-2024) Demandante: Sonia González Rodríguez Demandado: UGPP 4 Contingencias, en los términos del parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA; mas no en lo correspondiente al monto asignado para sentencias, por tratarse de un proceso ejecutivo cuyo título de recaudo es una sentencia judicial.

SEGUNDO. - Por Secretaría General, se librarán los oficios correspondientes. 9. El tribunal consideró que, de conformidad con el artículo 599 del Código General del Proceso (en adelante CGP), «hay lugar a decretar las medidas cautelares solicitadas; razón por la cual se adicionará el auto de 23 de agosto de 2023, que libró mandamiento de pago», pero no respecto del Banco de la República.

Por consiguiente, en aplicación de su inciso 3.°, fijó el monto del embargo en $136.010.552, que corresponde a la suma del capital ($90.673.701) y el 50% ($45.336.851). 10. En relación con la inembargabilidad de los recursos de la UGPP por hacer parte del presupuesto nacional, indicó que «el título ejecutivo aquí presentado, corresponde aquellos que se encuentran enlistados dentro de las excepciones al “principio de inembargabilidad”, por tratarse de un título ejecutivo proveniente del Estado y así lo ha sostenido la Corte Constitucional en Sentencias C-793 de 2002, C-566 de 2003, C- 1154 de 2008, C-539 de 2010 y C-543 de 2013 y el Consejo de Estado en auto de 8 de mayo de 20144». 1.5.

Recurso de apelación 11. La UGPP interpuso recurso de apelación5 contra el auto que decretó medida cautelar de embargo, toda vez que sus recursos se hallan incorporados en el presupuesto general de la Nación, razón por la cual gozan de la protección de inembargabilidad según lo preceptuado por los artículos 6º de la Ley 179 de 1994, por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 (orgánica del presupuesto), 36 de la Ley 1485 del 14 de diciembre de 2011 y 177 del Código Contencioso Administrativo. 12.

Sostuvo que las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que los conforman, son inembargables, por expresa prohibición consagrada en el artículo 19 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Igualmente, el artículo 1º de la Ley 15 de 1982 dispone la inembargabilidad de los dineros oficiales destinados al pago de las pensiones y su manejo en una cuenta especial, de modo que en ningún caso puedan ser objeto de cambio o traslado alguno; y en similar sentido lo establece el artículo 134 de la Ley 100 de 1993. 13.

Solicitó tener en cuenta la certificación de inembargabilidad, expedida por la subdirectora financiera de la UGPP, en la que consta que sus rentas y recursos, independientemente de la denominación del rubro presupuestal o de la cuenta bancaria en que se encuentren, están incorporados al presupuesto general de la Nación, razón por la que gozan de esa protección de inembargabilidad en los términos de los artículos 6 de la Ley 179 de 1994 y 40 de la Ley 1815 de 2016, así como de la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2017. 4 Expediente 11001-03-27-000-2012-00044-00 (19717) C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 Samai, índice 00002, ED_19001233300320220001(.zip), 25RecursoApelacionUGPP.

Radicación: 19001-23-33-000-2022-00012-01 (0055-2024) Demandante: Sonia González Rodríguez Demandado: UGPP 5 14. Adujo que tampoco pueden recaer las medidas cautelares sobre los recursos propios de la UGPP, porque no es pagadora de pensiones, ya que el pago de las mesadas liquidadas por esta entidad se realiza con cargo a los recursos parafiscales del sistema general de pensiones, que son administrados por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (Fopep), como lo precisó la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en sentencia 45470 del 14 de diciembre de 2016. 15.

Agregó que el tribunal no debió decretar la medida cautelar por cuanto la solicitud no indicó los bienes, recursos o cuentas que son de propiedad del demandado, por ser este el objeto en el que debe recaer el embargo, pues la UGPP es retenedor y recaudador de impuestos, «como por ejemplo la retención en la fuente que les aplica a sus empleados por salario, dineros estos que si bien están en las cuentas de la Entidad no son de propiedad de la UGPP, de allí que al solicitar la medida cautelar se debe denunciar por el solicitante si son recurso de propiedad de la ejecutada». 1.6.

Trámite procesal 16. Por auto del 24 de noviembre de 20236, el Tribunal Administrativo del Cauca concedió, en el efecto devolutivo, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 17. La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto que decretó medida cautelar de embargo, en atención a la competencia prevista en los artículos 125, numeral 2, literal h)7; 1508 y 243, numeral 59, del CPACA. 2.2.

Oportunidad del recurso 18. El artículo 244 del CPACA, modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 202110, 6 Samai, índice 00002, ED_19001233300320220001(.zip), 27AutoConcedeRecursoApelacion. 7 «ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.

En primera instancia esta decisión será de ponente». 8 «ARTÍCULO 150. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE RADICACIÓN. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código […]». 9 «ARTÍCULO 243.

APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […] 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar». 10 «Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos. <Artículo modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: 1.

La apelación podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición. Cuando se acceda total o parcialmente a la reposición interpuesta por una de las partes, la otra podrá apelar el nuevo auto, si fuere susceptible de este recurso. 2. Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente a continuación de su notificación en estrados o de la del auto que niega total o parcialmente la reposición. De inmediato, el juez o magistrado dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales, con el fin de que se pronuncien, y a continuación, resolverá si lo concede o no, de todo lo cual quedará constancia en el acta. 3.

Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días. De la sustentación se dará traslado por secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo Radicación: 19001-23-33-000-2022-00012-01 (0055-2024) Demandante: Sonia González Rodríguez Demandado: UGPP 6 establece que el recurso de apelación contra autos notificados a través de estado electrónico debe interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los 3 días siguientes a su notificación o del que niega total o parcialmente la reposición. 19.

Descendiendo al caso concreto, se tiene, en cuanto a la oportunidad para impugnar la decisión, que el referido recurso fue interpuesto por la parte demandada el 17 de octubre de 202311, esto es, dentro del término de ejecutoria del auto del 10 de los mismos mes y año12. 20. Así las cosas, al evidenciarse que el recurso fue interpuesto en tiempo, se procederá a su estudio y decisión. 2.3.

Problema jurídico 21. Se circunscribe a determinar si resulta procedente en el presente asunto la medida cautelar de embargo de las sumas de dinero depositadas en cuentas corrientes o de ahorro o cualquier otro título bancario o financiero que posea la UGPP, o por el contrario, como lo alega la entidad ejecutada, no es pertinente dada la inembargabilidad de sus recursos públicos, por pertenecer al presupuesto general de la Nación, teniendo en cuenta que el pago de las mesadas pensionales que reconoce las realiza con cargo a los recursos parafiscales del sistema general de pensiones, que son administrados por el Fopep. 22.

La Sala para resolver el planteamiento expuesto, desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) medida cautelar de embargo en procesos ejecutivos e inembargabilidad de rentas del presupuesto general de la Nación y (ii) caso concreto. 2.4. Medida cautelar de embargo en procesos ejecutivos e inembargabilidad de rentas del presupuesto general de la Nación 23.

En principio, cabe precisar que en los procesos ejecutivos el artículo 599 del CGP establece la posibilidad de decretar, como medidas cautelares, el embargo y secuestro de bienes, a partir de las siguientes reglas: (i) la solicitud en ese sentido podrá formularse desde la presentación de la demanda; (ii) el juez podrá limitarlas a lo necesario y el valor de los bienes no podrá «exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas prudencialmente calculadas, salvo que se trate de un solo bien o de bienes afectados por hipoteca o prenda que garanticen aquel crédito, o cuando la división disminuya su valor o su venalidad». 24.

Asimismo, (iii) el ejecutado que proponga excepciones de mérito o el tercero afectado con la medida podrá pedir del juez que ordene al ejecutante «prestar caución hasta por el 10% del valor de la ejecución para responder por los perjuicios que se ordene. Los términos serán comunes si ambas partes apelaron. Este traslado no procederá cuando se apele el auto que rechaza la demanda o niega total o parcialmente el mandamiento ejecutivo.

Surtido el traslado, el secretario pasará el expediente a despacho y el juez o magistrado ponente concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado. 4. Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano». 11 Samai, índice 00002, ED_19001233300320220001(.zip), 24RemisorioRecursoApelacionUGPP. 12 El 12 de octubre de 2023 la secretaría del tribunal envió mensaje de datos a los sujetos procesales en el que se comunicó el auto y se anexó su texto (Samai, índice 00002, ED_19001233300320220001(.zip), 23NotificacionAutoDecretaMedidasCautelares), por lo que, en aplicación del artículo 205 del CPACA, la notificación se entiende surtida a los 2 días hábiles siguientes, esto es, el 17 de octubre de 2023.

Radicación: 19001-23-33-000-2022-00012-01 (0055-2024) Demandante: Sonia González Rodríguez Demandado: UGPP 7 causen con su práctica, so pena de levantamiento». 25. No obstante, el artículo 593 del mencionado estatuto procesal, en relación con el embargo de sumas de dinero depositadas en establecimientos bancarios y similares, prevé como cuantía máxima de tal medida aquella que no exceda el valor del crédito y las costas más un cincuenta por ciento (50%). 26.

Por su parte, el artículo 594 ibidem, que enumeró los bienes excluidos de órdenes de embargo, incluyó en esa lista a los incorporados al presupuesto general de la Nación; no obstante, en su parágrafo impartió reglas de procedencia de dicha medida frente a esos recursos en caso de existencia de algún fundamento legal, así: Bienes inembargables.

Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. […] Parágrafo.

Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.

En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.

Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.

En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene. 27. El Decreto 111 de 15 de enero de 1996, por el cual se compilan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto, ya disponía la inembargabilidad de las rentas incorporadas al presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman, en los siguientes términos: Radicación: 19001-23-33-000-2022-00012-01 (0055-2024) Demandante: Sonia González Rodríguez Demandado: UGPP 8 ARTÍCULO 19.

Inembargabilidad. Son inembargables las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias.

Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4º del título XII de la Constitución Política. Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta (L. 38/89, art. 16; L. 179/94, arts. 6º, 55, inc. 3º). 28.

La precitada norma fue objeto de control de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional que, en sentencia C-354 de 199713, decidió su exequibilidad y avaló la posibilidad de embargar los bienes y rentas incorporados al presupuesto de la Nación cuando se pretenda hacer efectiva una obligación de naturaleza laboral, «cuya satisfacción es necesaria para realizar el principio de la dignidad humana y hacer efectivo el ejercicio del derecho fundamental al trabajo en condiciones justas y dignas». 29.

Asimismo, la Corte Constitucional, en sentencia C-566 de 200314, reiteró que la inembargabilidad de los aludidos bienes solo «se ajusta a la Constitución en la medida en que ello no impida la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias surgidas de las obligaciones laborales»; derrotero que reafirmó en fallo C-1154 de 200815, en el que puntualizó las tres excepciones frente a su aplicación: 4.3.1.- La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.

Al respecto, en la Sentencia C-546 de 1992, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 (inembargabilidad de rentas y recursos del Presupuesto General de la Nación), en el entendido de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”. […] Este criterio ha sido reiterado en diversas oportunidades, tanto en asuntos de tutela como de control abstracto de constitucionalidad16, y apunta a la realización efectiva de derechos laborales reconocidos en sentencia judicial o en actos administrativos que así lo dispongan en forma inequívoca. 4.3.2.- La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos 13 M. P. Antonio Barrera Carbonell. 14 M. P. Álvaro Tafur Galvis. 15 M. P. Clara Inés Vargas Hernández.

Dicho criterio también se expuso en el fallo C-539 de 2010. 16 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, T-025 de 1995, T.262 de 1997, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003 y T-1195 de 2004. Radicación: 19001-23-33-000-2022-00012-01 (0055-2024) Demandante: Sonia González Rodríguez Demandado: UGPP 9 reconocidos en dichas providencias.

Así fue declarado desde la Sentencia C-354 de 1997, donde la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”. […] Esta postura también ha sido reiterada de manera uniforme en la jurisprudencia constitucional17. 4.3.3.- Finalmente, la tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.

En la Sentencia C-103 de 1994 la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de varias normas del Código de Procedimiento Civil relativas a la ejecución contra entidades de derecho público y la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación. […] 4.4.- Las reglas de excepción anteriormente descritas lejos de ser excluyentes son complementarias, pero mantiene plena vigencia la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación. Además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado. 30.

Así las cosas, la primera excepción a la regla de inembargabilidad de las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman, atañe a créditos u obligaciones de origen laboral, con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; la segunda cuando esté concernido el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos en ellas reconocidos; y la tercera en caso de títulos emanados del Estado que contienen una obligación clara, expresa y exigible. 31.

Además de lo anterior, no es dable desconocer la previsión contenida en el parágrafo 2.º del artículo 19518 del CPACA, acerca de la inembargabilidad de los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y del Fondo de Contingencias, en armonía con el 2.8.1.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015, por el cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, el cual preceptúa dicho atributo para las cuentas corrientes abiertas exclusivamente a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público: 17 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002 y C-192 de 2005, entre otras. 18 «PARÁGRAFO 2o.

El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria». Radicación: 19001-23-33-000-2022-00012-01 (0055-2024) Demandante: Sonia González Rodríguez Demandado: UGPP 10 ARTÍCULO 2.8.1.6.1.1.

Inembargabilidad en cuentas abiertas a favor de la Nación. Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva.

Parágrafo. En ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito. 32. Igualmente, acerca de la inembargabilidad de recursos deben observarse las disposiciones de los artículos 318 del Decreto 1222 de 198619, 134 de la Ley 100 de 199320, 25 de la Ley 80 de 199321, 18 y 91 de la Ley 715 de 200122, 275 (parágrafo 2.°) de la Ley 1450 de 201123, 45 de la Ley 1551 de 201224, 25 de la Ley 1751 de 201525, 357 de la Ley 1819 de 201626 y 133 de la Ley 2056 de 202027. 2.5.

Caso concreto 33. En punto a resolver el problema jurídico planteado, se advierte que en la providencia impugnada se ordenó medida cautelar de embargo de las sumas de dinero que a cualquier título (cuentas de ahorro, cuentas corrientes, CDT o CDAT) tenga la UGPP, con la advertencia dirigida a las entidades bancarias, acerca de que «SOLO RECAE SOBRE LOS DINEROS QUE PUEDEN SER OBJETO DE EMBARGO», en armonía con la restricción fijada en los artículos 18 y 91 de la Ley 715 de 2001, 21 de Decreto 28 de 2008, 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015 y 195 (parágrafo 2.°) del CPACA, y en consonancia por el criterio decantado por la Corte Constitucional en las sentencias C- 793 de 2002, C-566 de 2003, C-1154 de 2008, C-539 de 2010 y C-543 de 2013. 34.

En su escrito de alzada, la UGPP alega la aplicación de la regla de inembargabilidad de sus bienes, al considerar que: (i) están incorporados en el presupuesto general de la Nación, (ii) la medida cautelar es improcedente sobre aquellos destinados al pago de las pensiones y (iii) también resulta impertinente respecto de los recursos propios de la entidad, como quiera que el pago de las mesadas pensionales se realiza con cargo a los recursos parafiscales del sistema general de pensiones, que son administrados por el Fopep. 35.

Previo al análisis del caso en cuestión, es esencial recordar que, como lo ha 19 «Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental». 20 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». 21 «Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública». 22 «por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». 23 «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014». 24 «Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios». 25 «Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones». 26 «Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones». 27 «Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías».

Radicación: 19001-23-33-000-2022-00012-01 (0055-2024) Demandante: Sonia González Rodríguez Demandado: UGPP 11 señalado esta corporación28, el recurso de apelación delimita el problema jurídico y los aspectos de hecho y de derecho que deben ser objeto de análisis. Por consiguiente, en aplicación del principio de congruencia, el estudio de la Sala se circunscribirá exclusivamente a los argumentos expuestos en el recurso, es decir, acerca de la aplicación de la regla de inembargabilidad en los términos aducidos por la entidad ejecutada. 36.

De acuerdo con lo explicado en el acápite anterior, en razón a que la presente demanda ejecutiva tiene como propósito obtener el cumplimiento de una sentencia judicial atinente al reconocimiento de una pensión gracia, carece de asidero jurídico el argumento de la UGPP acerca de la prohibición de embargo sobre los bienes y derechos de los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación, cuanto más, si el crédito cuyo pago se reclama, además de provenir de una orden judicial, se relaciona con una prestación propia de la seguridad social29. 37.

En lo referente al reparo planteado por la UGPP acerca de la inembargabilidad de los recursos destinados al pago de pensiones, el artículo 134 de la Ley 100 de 1993 establece: INEMBARGABILIDAD. Son inembargables: 1. Los recursos de los fondos de pensiones del régimen de ahorro individual con solidaridad. 2. Los recursos de los fondos de reparto del régimen de prima media con prestación definida y sus respectivas reservas. 3.

Las sumas abonadas en las cuentas individuales de ahorro pensional del régimen de ahorro individual con solidaridad, y sus respectivos rendimientos. 4. Las sumas destinadas a pagar los seguros de invalidez y de sobrevivientes dentro del mismo régimen de ahorro individual con solidaridad. 5. Las pensiones y demás prestaciones que reconoce esta Ley, cualquiera que sea su cuantía, salvo que se trate de embargos por pensiones alimenticias o créditos a favor de cooperativas, de conformidad con las disposiciones legales vigentes sobre la materia. 6.

Los bonos pensionales y los recursos para el pago de los bonos y cuotas partes de bono de que trata la presente Ley. 7. Los recursos del fondo de solidaridad pensional.

PARÁGRAFO. No obstante lo dispuesto en el presente artículo, las cotizaciones voluntarias y sus rendimientos financieros solo gozarán de los mismos beneficios 28 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 20 de septiembre de 2018, radicado 08001-23-33-000-2013- 00580-01(22144), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 29 En iguales términos se ha pronunciado esta Subsección en autos del 30 de septiembre de 2021, expediente 41001-23-31-000-2010-00577-02 (2459-2018); 10 de febrero de 2022, expediente 41001-23-31-000-2014-00476- 01 (4000-2021), M. P. César Palomino Cortés; 17 de noviembre de 2022, expediente 68001-23-33-000-2013- 00858-02 (1921-2019), M. P. Carmelo Perdomo Cuéter; 19 de septiembre de 2024, expediente 08001-23-33-000- 2013-00621-02 (0226-2024), M. P. Jorge Edison Portocarrero Banguera; y 8 de mayo de 2025, expediente 76001- 23-33-000-2022-00847-02 (0438-2025), M. P. Juan Enrique Bedoya Escobar.

De igual modo, la Subsección A en proveído del 29 de mayo de 2025, expediente 25000-23-42-000-2022-00318-01 (6704-2022), M. P. Luis Eduardo Mesa Nieves. Radicación: 19001-23-33-000-2022-00012-01 (0055-2024) Demandante: Sonia González Rodríguez Demandado: UGPP 12 que la Ley concede a las cuentas de ahorro en UPAC, en términos de inembargabilidad. 38.

Aunque la citada previsión normativa impone una regla clara acerca de la inembargabilidad de los dineros pertenecientes al sistema general de seguridad social en pensiones, lo cierto es que, en el auto apelado, al momento de decretar la medida cautelar el tribunal de instancia precisó a las entidades bancarias a oficiar que aquella recaía sobre los que pueden ser objeto de embargo y fue explícito frente a la exclusión de esta medida en relación con: i) Los recursos del sistema general de participaciones (al hacer la remisión a los artículos 18 y 91 de la Ley 715 de 2001 y al artículo 21 de Decreto 28 de 2008). ii) Los depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo con el artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015. iii) Los asignados para el pago de sentencias o conciliaciones y del Fondo de Contingencias, conforme al parágrafo 2.° del artículo 195 del CPACA. 39.

Pese a que no fue manifiesto el tribunal en torno a que también se incluyen en la prohibición de embargabilidad los dineros pertenecientes al sistema general de seguridad social en pensiones, como quiera que la advertencia de que la medida cautelar recae solo sobre los dineros que pueden ser objeto de embargo, no impone que deba ser explícito en relacionar todas las previsiones normativas que establezcan la inembargabilidad. 40.

En efecto, ante el requerimiento judicial las entidades bancarias están en la obligación de informar acerca de aquellos recursos que podría ser inembargables, pues, se insiste, el tribunal les indicó que solo son objeto de retención los que no estén bajo tal prohibición, por lo que al encontrarse esa restricción normativa establecida también impone su observancia por parte de las entidades financieras que la ejecutarán. 41.

Por otro lado, en lo que se refiere a la improcedencia de esa medida frente a dineros propios de la UGPP, toda vez que las prestaciones pensionales se sufragan con recursos parafiscales del sistema general de pensiones, que son administrados por el Fopep, esta Subsección30, al resolver asuntos como el presente, ha explicado que «a) los aportes que realizan los empleadores y los trabajadores al sistema General de Seguridad Social tienen destinación específica y son inembargables, atendiendo a su naturaleza de parafiscales, por lo que no le pertenecen a la entidad que los administra31 y; b) la sentencia que se pretende ejecutar impuso una obligación a cargo de la UGPP32, mas no del FOPEP, fondo que no puede actuar de manera autónoma ni participa en el reconocimiento del derecho pensional33». 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto del 11 de abril de 2024, expediente 18001-23-40-000-2016-00242-02 (0328-2024), M. P. César Palomino Cortés. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 5 de diciembre de 2022, expediente 47001 23 33 000 2017 00071 01 (2676-2022), M.P., Rafael Francisco Suárez 32 Antes Caja Nacional de Previsión Social, para los fines de este asunto 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 3 de octubre de 2022, expediente 50001 23 31 000 2011 00674 02 (3792-2022), M.P., Gabriel Valbuena Hernández.

Radicación: 19001-23-33-000-2022-00012-01 (0055-2024) Demandante: Sonia González Rodríguez Demandado: UGPP 13 42. Por lo tanto, no es de recibo el planteamiento de la recurrente, habida cuenta que la obligación en torno al pago de la pensión gracia impuesta en la sentencia base de recaudo corresponde a la UGPP, como entidad condenada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió, a la que le compete el reconocimiento de la aludida prestación, además del pago del correspondiente retroactivo, con independencia de que la administración de los recursos que respalden esa pensión la tenga asignada el Fopep. 43.

En todo caso, cabe recordar que, en virtud del artículo 597 del CGP, en aras de preservar la sostenibilidad fiscal y presupuestal de las entidades u organismos sobre cuyos recursos recae una medida cautelar de embargo, el Procurador General de la Nación, el ministro del respectivo ramo o el director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se encuentran facultados para pedir su levantamiento.

Asimismo, el artículo 599 ibidem prevé la posibilidad para el ejecutado de solicitar del correspondiente despacho judicial que el embargo sea sobre otros bienes de su propiedad, salvo cuando se trate de un embargo fundado en garantía real. 44. Adicionalmente, en este asunto la UGPP tampoco allega los documentos pertinentes para demostrar cuáles cuentas o en qué entidades bancarias se resguardan los dineros que estima tienen destinación específica, sin que exista fundamento legal alguno para que sea dable trasladar esa carga al ciudadano; así lo decidió esta Subsección, en auto del 19 de septiembre de 202434, en los siguientes términos: Por lo anterior, no le asiste razón a la UGPP en sus alegaciones, dado que se pretende el pago de una obligación laboral que se deriva de una sentencia judicial ejecutoriada, encontrándose así en una de las situaciones que la Corte Constitucional y esta Corporación han señalado como excepción al principio de inembargabilidad de los recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación. Así las cosas, si bien ciertos componentes del erario han sido revestidos por la ley y la Constitución con una protección especial para evitar su sustracción del patrimonio estatal como prenda garante del pago de sus obligaciones, la rigurosidad de tal restricción cede si, tras haberse vencido el plazo para que la autoridad correspondiente cumpliera voluntariamente (legal o contractual), esta no ha satisfecho los créditos de origen laboral, ni los impuestos en una sentencia. Por tanto, en atención a que el objeto de este trámite ejecutivo es obtener el cumplimiento de un fallo judicial, la prohibición de embargo sobre los recursos de la UGPP pierde fuerza, por lo que garantizan la deuda que aquella tiene con el ejecutante.

Especial prevalencia se predica de la pretensión cautelar del caso, puesto que el crédito cuyo pago se demanda, además de mostrarse como una orden judicial, se relaciona con una prestación de origen laboral35. Por otro lado, en cuanto al reparo expuesto por la UGPP dirigido a que las cuentas bancarias embargadas tienen destinación específica para cubrir los gastos de 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 19 de septiembre de 2024, expediente 08001-23- 33-000-2013-00621-02 (0226-2024), M.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera. 35 En ese sentido se ha pronunciado esta Sala en autos de 30 de septiembre de 2021, expediente 41001-23-31- 000-2010-00577-02 (2459-2018), 10 de febrero de 2022, expediente 41001-23-31-000-2014-00476-01 (4000- 2021).

De igual modo, la subsección A de la sección segunda de esta Corporación ha compartido este criterio en sentencia de tutela de 10 de junio de 2021, expediente 11001-03-15-000-2020-04268-01, C. P. Gabriel Valbuena Hernández. Radicación: 19001-23-33-000-2022-00012-01 (0055-2024) Demandante: Sonia González Rodríguez Demandado: UGPP 14 seguridad social, impuestos, así como los pagos parafiscales de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) que contiene recursos de terceros, pertenecientes al Sistema de Protección Social, entre otras; debe resaltarse que la orden del a quo, estuvo encaminada al embargo y retención de los dineros que se encuentren depositados en las cuentas de ahorro, corrientes, CDT, bonos o títulos de capitalización, cuyo titular sea la UGPP, cuando la entidad reciba recursos del Presupuesto General de la Nación, sin individualizar concretamente las cuentas, dado que señaló 18 entidades bancarias, por lo que llama la atención de la Sala que la UGPP no aporte prueba alguna de las cuentas a que alude que contienen específicamente esos dineros para ser objeto de valoración, sumado a que no se identifican los bancos en las que se encuentran las mismas.

No obstante, al considerarlo pertinente se precisa que, en todo caso las entidades bancarias, destinatarias de la medida, deben aplicar el embargo atendiendo la naturaleza de los dineros que posea la UGPP, evitando embargos de dineros de terceros o que pongan en riesgo el interés general sobre el particular, pues se insiste en que la medida recae sobre 18 entidades bancarias con una limitación en el valor total a embargar.

Ahora, en el caso de procederse de forma contraria, debe acudirse a los mecanismos procesales dispuestos para proteger la sostenibilidad financiera o presupuestal de la entidad ejecutada, conforme a lo preceptuado en el artículo 597 del CGP, tal como se anticipó en párrafos precedentes. Por lo anterior, resulta dable concluir que los recursos pretendidos en embargo por el ejecutante, pese a, en principio, ser inembargables, por hacer parte del presupuesto general de la Nación, pueden ser objeto de retención preventiva y de eventual traslado al patrimonio del acreedor. 45.

A partir de lo anterior, se colige que en razón a que el proceso ejecutivo promovido por la señora Sonia González Rodríguez tiene como propósito obtener el cumplimiento de una sentencia judicial referente a un derecho de carácter pensional, en atención a los precedentes tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, la prohibición de embargo de los recursos de la UGPP, con base en el cual fundamenta sus reparos de apelación, no es absoluta, máxime cuando la medida cautelar de embargo propende a la garantía del derecho que se reconoce en la providencia judicial objeto de recaudo y a la seguridad jurídica. 46.

En consecuencia, se confirmará el auto del 10 de octubre de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca, que decretó medida cautelar de embargo; y se dispondrá incorporar copia de esta decisión en el expediente 19001-23-33-000-2022- 00012-02 (0879-2025), correspondiente al recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia que se encuentra en trámite en esta corporación. En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado,

RESUELVE

Primero. Confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca, el 10 de octubre de 2023, que decretó medida cautelar de embargo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Incorporar una copia de esta decisión en el expediente 19001-23-33-000- 2022-00012-02 (0879-2025). Radicación: 19001-23-33-000-2022-00012-01 (0055-2024) Demandante: Sonia González Rodríguez Demandado: UGPP 15 Tercero. Dejar las anotaciones de rigor en el Sistema de Gestión Judicial, SAMAI y finalizar la presente actuación en el referido sistema de gestión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.