1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., cuatro (4) de junio de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 11001-03-15-000-2024-00455-01 Accionante: MARÍA DOLLY MÚNERA GIRALDO Y OTROS Accionado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (IMPUGNACIÓN) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedencia excepcional / FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir la discusión definida en el medio de control de reparación directa y el recurso extraordinario de revisión. SUBSIDIARIEDAD – No se cumple con el requisito por no haber hecho uso de los medios de defensa contemplados en el ordenamiento jurídico.
Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia del 14 de marzo de 2024, mediante la cual la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela de la referencia1. I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. El 31 de enero de 2024, los señores María Dolly Munera Giraldo, Jorge León Munera Giraldo, Héctor Ignacio Munera Giraldo, Rodrigo Hernán Munera Giraldo, María Doris de Jesús Cardeño Avendaño, Jaime de Jesús Cardeño Avendaño, Carmen Lucia Avendaño, Hernán Antonio Munera Avendaño, Saúl Antonio Munera 1 Que ingresó para fallo el 26 de abril de 2024.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00455-01 Accionante: María Dolly Múnera Giraldo y otros Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otros Referencia: Acción de tutela (impugnación) 2 Avendaño, Luz Mery Munera Avendaño, Hugo Alexander Munera Avendaño y Rosmira Munera Avendaño, mediante apoderado presentaron acción de tutela contra el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y la Sala Cuarta Especial de Decisión, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Hechos relevantes 2.
El 29 de agosto de 2002 a las 10:30 p.m., en la vereda “Las Lajas” o “Popalito” del Municipio de Barbosa – Antioquia, el señor Luis Javier Múnera Avendaño fue interceptado por miembros de un Batallón del Ejército Nacional, quienes lo acostaron a un lado de la vía y lo asesinaron. 3. Los demandantes aducen que los miembros del Ejército Nacional afirmaron que el señor Luis Javier Múnera Avendaño atracó a unos pasajeros de un bus de la empresa Expreso Bolivariano, lo hicieron aparecer como miembro del ELN y lo reportaron como muerto en combate. 4.
El 19 de noviembre de 2002 la señora María Dolly Múnera Giraldo y otros2 mediante apoderado judicial, presentaron demanda de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional con el fin de que se declararan responsables por los perjuicios ocasionados por la muerte de Luis Javier Múnera Avendaño. 5.
En sentencia del 30 de mayo de 2012, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Descongestión declaró que el daño era imputable a la Nación – Ministerio de Defensa- Ejército Nacional porque los agentes de la institución dispararon sus armas de dotación oficial contra el señor Luis Javier Múnera Avendaño, desatendiendo el decálogo de seguridad. 2 Los demandantes de la reparación directa corresponden a Dolly Múnera Giraldo, Ramón Antonio Múnera Márquez, María Belarmina Avendaño Duque, Román Antonio Múnera Giraldo, Jorge León Múnera Giraldo, Héctor Ignacio Múnera Giraldo, Rodrigo Hernán Múnera Giraldo, María Doris de Jesús Cardeño Avendaño, Jaime de Jesús Cardeño Avendaño, Carmen Lucia Avendaño, Hernán Antonio Múnera Avendaño, Saúl Antonio Múnera Avendaño, Luz Mery Múnera Avendaño, Hugo Alexander Múnera Avendaño y Rosmira Múnera Avendaño. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00455-01 Accionante: María Dolly Múnera Giraldo y otros Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otros Referencia: Acción de tutela (impugnación) 3 6.
Contra la anterior decisión, la Nación – Ministerio de Defensa - Ejército Nacional presentó recurso de apelación. Correspondió a la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado3 proferir sentencia de segunda instancia el 13 de diciembre de 2021, decisión en la que revocó la providencia de primer grado para negar las pretensiones de la demanda.
En la mentada providencia encontró acreditada la culpa exclusiva de la víctima, pues la actuación desplegada por Luis Javier Múnera Avendaño fue la que desencadenó la respuesta militar, sumado a las circunstancias de tiempo, modo y lugar de los hechos y a la presencia de civiles, que generó una reacción militar que resultó irresistible, imprevisible y externa a las fuerzas militares. 7.
Inconforme con el proceso de reparación directa, la señora Dolly Múnera Giraldo y otros4, presentaron recurso extraordinario de revisión. En resumen, los recurrentes sostienen que la demanda de reparación directa fue radicada el 19 de noviembre de 2002 y, para ese momento, la competencia para conocer de los procesos ordinarios estaba distribuida en los Tribunales Administrativos (única y primera instancia) y en el Consejo de Estado (única o segunda instancia), de conformidad con lo establecido en los artículos 131 y 133 del Código Contencioso Administrativo.
Asimismo, aducen que la cuantía se encontraba determinada en el Decreto Ley 597 de 1998. En este sentido, indicaron que el proceso inició con vocación de doble instancia; sin embargo, señalaron que las reformas introducidas por las leyes 446 de 1998 y 954 de 2005, de aplicación inmediata, convirtieron la controversia en una de única instancia ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, por cuanto la cuantía de la pretensión mayor era inferior a 500 SMLMV. 8.
Mediante providencia del 12 de julio de 2023, se declaró infundado el recurso extraordinario de revisión argumentando que no se encuentran acreditados los requisitos de la causal No.5 del artículo 250 del CPACA, pues no se originó en la sentencia proferida por la Subsección C – Sección Tercera del Consejo de Estado misma sino que se generó a partir del auto del 16 de octubre de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia y la decisión del 28 de enero de 2013 de esta 3 Cabe resaltar que este se admitió el 28 de enero de 2013. 4 Se identifica como parte recurrente a: Luis Carlos Múnera Giraldo, María Dolly Múnera Giraldo, Jorge León Múnera Giraldo, Héctor Ignacio Múnera Giraldo, Rodrigo Hernán Múnera Giraldo, María Doris de Jesús Cardeño Avendaño, Jaime de Jesús Cardeño Avendaño, Carmen Lucia Avendaño, Hernán Antonio Múnera Avendaño, Saul Antonio Múnera Avendaño, Luz Mery Múnera Avendaño, Hugo Alexander Múnera Avendaño y Rosmira Múnera Avendaño. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00455-01 Accionante: María Dolly Múnera Giraldo y otros Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otros Referencia: Acción de tutela (impugnación) 4 Corporación en la Sección Tercera – Subsección C en la que se concedió y admitió el recurso de apelación. Sin embargo, cabe resaltar que los recurrentes tuvieron varias oportunidades de presentar oposición a estas decisiones pero en todas guardaron silencio o no asistieron.
Pretensiones 9. Solicita la parte accionante lo siguiente: “Primero: Tutelar los derechos constitucionales fundamentales de los demandantes a la igualdad de trato frente a la ley, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia que fueron desconocidos por las sentencias proferidas el 13 de diciembre de 2021 por la Sección Tercera – Subsección “C” del Consejo de Estado, dentro del proceso ordinario de reparación directa con radicado N° 0500123310002002459101(45.843) C.P Nicolás Yepes Corrales y de 12 de julio de 2023 por la Sala Cuarta Especial de Decisión del Consejo de Estado dentro del recurso extraordinario de revisión con radicado 11001031500020230075900.
Segundo: Dejar sin efectos todo lo actuado por el Consejo de Estado dentro del proceso ordinario de reparación directa con radicado N° 05001233100020020459101(45.843), incluyendo el fallo proferido el 13 de diciembre de 2021 por la Sección Tercera Subsección C del Consejo de Estado y el 12 de julio de 2023 por la Sala Cuarta Especial de Decisión del Consejo de Estado dentro del recurso extraordinario de revisión con radicado 11001031500020230075900 y, en su lugar, declarar ejecutoriado el fallo proferido en única instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 30 de mayo de 2012.” Fundamentos de la demanda de tutela 10.
En criterio de la parte actora, la tutela cumple con los requisitos generales de la procedencia con ocasión a que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto orgánico y defecto procedimental absoluto. Por otro lado, la Sala Cuarta Especial de Decisión de la misma corporación incurrió en un defecto sustantivo por haberle dado tratamiento a una nulidad insanable, además de presentarse un defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial y vinculante. 11.
En primer lugar, argumentó que, sentencia proferida el 13 de diciembre de 2021 proferida por el ad quem incurrió en un defecto orgánico y procedimental absoluto ya que la demanda se radicó el 19 de noviembre de 2002, fecha para la Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00455-01 Accionante: María Dolly Múnera Giraldo y otros Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otros Referencia: Acción de tutela (impugnación) 5 cual la competencia funcional para conocer en primera o segunda instancia de los procesos ordinarios contencioso administrativo estaba distribuida entre Tribunales Administrativos (única y primera instancia) y el Consejo de Estado (única o segunda instancia) conforme a los artículos 131 y 132 del CCA que se encontraban subrogadas por el Decreto-Ley 597 de 1988, pero también se definía por la competencia funcional, es decir el artículo 2° del mismo decreto y subrogado por los artículos 128 a 132 del CCA. 12.
Sumado a lo anterior, esgrimió que conforme al artículo 131.10 del CCA en lo relacionado a la reparación directa, cuando estas sean promovidas contra la nación, entidades territoriales o entidades descentralizadas y si la cuantía no exceda $3’500.000 se establecerá como única instancia los Tribunales Administrativos. Sin embargo, resaltó que el artículo 4° del Decreto - Ley 597 de 1988 dispuso que las cuantías se ajustarán en un 40% cada 2 años esto sería a partir del 1° de enero de 1990 y se reajustaría automáticamente cada 2 años en el mismo porcentaje. 13.
En consecuencia, el proceso se inició ante el Tribunal Administrativo de Antioquia en primera instancia, dado que la cuantía superaba los 36´950.000. Sin embargo, años después de presentada la demanda, entró en vigor la Ley 954 de 2005, la cual ajustaba nuevamente las competencias de la jurisdicción de acuerdo con lo establecido en la Ley 446 de 1998, que especificaba que los Tribunales Administrativos tendrían competencia en única instancia para procesos cuyas cuantías estuvieran entre 100, 300, 500 y 1500 SMLMV.
Dado que la Ley 954 entró en vigor el 28 de abril de 2005 y los juzgados administrativos empezaron a operar el 1° de agosto de 2006, se deduce que los Tribunales Administrativos debían conocer en única instancia los procesos de reparación directa cuya cuantía fuera inferior a 500 SMLMV en el momento de la presentación de la demanda. 14.
Por tanto, para la entrada del funcionamiento de los Juzgados Administrativos, el proceso ya había ingresado al despacho del Tribunal para sentencia (10 de noviembre de 2005), por lo cual no había lugar a surtir la alzada ante el Consejo de Estado. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00455-01 Accionante: María Dolly Múnera Giraldo y otros Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otros Referencia: Acción de tutela (impugnación) 6 15.
Destacó que según lo estipulado en el artículo 138 del Código General del Proceso (CGP), en caso de declararse la falta de jurisdicción o competencia por razones objetivas de índole funcional, todo lo actuado conservará su validez y el expediente será remitido de manera inmediata al juez competente. Sin embargo, si se hubiese emitido una sentencia en lugar de ello, esta sería considerada inválida.
De manera similar, hizo mención al artículo 140 del Código de Procedimiento Civil (CPC), el cual establece que el proceso sería nulo en el caso de que el juez carezca de competencia, con el fin de resaltar la presencia de una nulidad insubsanable en el proceso. Además, subrayó que a través del CGP, el legislador ha establecido un régimen específico para las nulidades procesales, disponiendo que la falta de jurisdicción o competencia, ya sea por motivos subjetivos o funcionales, resultan improrrogables. 16.
Por otra parte, alegó que el proveído del 12 de julio de 2023, dictado por el Consejo de Estado – Sala Cuarta Especial de Decisión, incurrió en defecto sustantivo porque no tuvo en cuenta los artículos 13, 16, 136, 137 y 139 del Código General del Proceso (CGP), los cuales señalan que la falta de competencia por el factor funcional es improrrogable, so pena de configurar una nulidad insaneable. 17.
Además, argumentó que dicha providencia incurrió en desconocimiento del precedente fijado en la sentencia del 13 de agosto de 2021, proferida por esta Subsección5, que resolvió un recurso extraordinario de revisión fundado en la causal del numeral 5º del artículo 250 del CPACA —nulidad originada en la sentencia—, particularmente en la falta de competencia funcional, y dijo que esta corporación era competente para conocer en única instancia una acción de repetición contra el representante legal del Incoder, y en consecuencia, anuló la sentencia allí recurrida.
Trámite en primera instancia 18. Mediante auto del 2 de febrero de 2024, el despacho del magistrado Oswaldo Giraldo López admitió la tutela de la referencia, ordenó notificar al Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y a la Sala Cuarta Especial de Decisión; vinculó al Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Descongestión y a la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional como terceros interesados. 5 Radicación 11001-03-26-000-2020-00079-00 (66121), C.P Martha Nubia Velásquez Rico.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00455-01 Accionante: María Dolly Múnera Giraldo y otros Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otros Referencia: Acción de tutela (impugnación) 7 Además, ofició para que se remitiera el expediente del proceso 05001-23-31-000- 2002-04591-00 de Reparación Directa y 110010-3-15-000-2023-00759-00 del Recurso Extraordinario de Revisión y ordenó tener como pruebas los documentos aportados junto con la solicitud de tutela.
Intervenciones 19. La Sala Cuarta Especial de Decisión del Consejo de Estado solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, en tanto que, el recurso extraordinario de revisión fue intuido como un mecanismo excepcional al principio de la cosa juzgada, pues la finalidad es el restablecimiento de la justicia real y material como valor fundamental del Estado de Derecho.
Por tanto, su carácter extraordinario hace que se encuentre sujeto a un riguroso y ajustado cumplimiento de requisitos o causales que expresamente ha previsto el legislador, con el fin de que no se convierta en una tercera instancia. Además, mencionó que dentro de las causales dispuestas por el legislador, se encuentra el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, sin embargo, de declararse la misma, según por la parte actora, se hubiera dado en el momento que se concedió el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y no después, sumado a que, tuvo varias oportunidades para ponerlo de presente al interior del proceso ordinario, y solo hasta que se presentó la decisión de segunda instancia, contraria a sus intereses fue cuando alegó la configuración de esta causal.
Denotando que se busca discutir nuevamente un aspecto de mera legalidad, sin ningún tipo de carga argumentativa frente a los defectos alegados. 20. El Ministerio de Defensa pidió que se negaran las pretensiones de la demanda, debido a que el material probatorio allegado desde la primera instancia, demuestra la ausencia de responsabilidad administrativa con ocasión de la muerte del señor Munera Avendaño a pesar del comportamiento ilegal e imprudente que conllevó al actuar del Ejército Nacional y en segundo lugar, no se desconoció precedente alguno porque se resolvió la litis conforme a las pruebas obrantes en el plenario.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00455-01 Accionante: María Dolly Múnera Giraldo y otros Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otros Referencia: Acción de tutela (impugnación) 8 21. Advirtió que los argumentos expuestos por los accionantes no satisfacen los requisitos de relevancia constitucional y su finalidad es utilizar la acción de amparo como una tercera instancia, por cuanto la aludida causal de nulidad procesal no se originó en la sentencia que puso fin al proceso de reparación directa, de manera que no se configuraría un desconocimiento alguno del derecho a la igualdad, el debido proceso o el acceso a la administración de justicia, pues las decisiones se profirieron con observancia de todas las normas sustanciales y procedimentales.
En relación a la inmediatez, esgrimió que la decisión proferida por la Subsección es del 13 de diciembre de 2021 -notificada el 24 de marzo de 2022- excediendo el término jurisprudencial de 6 meses. Así mismo, de existir nulidad procesal, por falta de competencia razonada en la cuantía de las pretensiones, esta se suscitó con la expedición de los autos de 16 de octubre de 2012 del Tribunal Administrativo de Antioquia y el del 28 de enero de 2013 de esa Subsección, las cuales concedieron y admitieron el recurso de apelación, en ese sentido carecería aún más de este requisito.
Por otro lado, con respecto a la subsidiariedad, la parte accionante tuvo varias oportunidades procesales para alegar la falta de competencia que advierte como nulidad, ya sea con i) la improcedencia de la apelación interpuesta por la entidad demandada ii) El auto que concedía la apelación en el que se podía presentar un recurso de reposición conforme al artículo 348 del CPC; iii) El auto que admitía la apelación procedía el recurso de súplica de acuerdo con el artículo 363 del CPC y iv) En los alegatos de conclusión o en la audiencia de conciliación a la cual no comparecieron los accionantes, es decir que, fueron varias las oportunidades para advertir tal nulidad.
La sentencia de primera instancia 22. Mediante sentencia del 14 de marzo de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo constitucional invocado. 23. Indicó que los argumentos expuestos en la acción de tutela constituyen una reiteración del debate que ya se agotó en el recurso extraordinario de revisión que instauraron contra el fallo del 13 de diciembre de 2021, en el que también alegaron Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00455-01 Accionante: María Dolly Múnera Giraldo y otros Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otros Referencia: Acción de tutela (impugnación) 9 que esa decisión estaba viciada de nulidad por falta de competencia funcional del Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, buscando ventilar sus inconformidades frente a las conclusiones a las que llegó el juez natural del asunto sobre el caso planteado. 24.
Por otro lado, en relación al desconocimiento del precedente no basta solamente mencionarlo, sin embargo, la parte actora se limitó a invocar la sentencia del 13 de agosto de 2021 proferida por la Subsección A – Sección Tercera de esta Corporación, sin identificar el problema jurídico que se resolvió, ni efectuó una comparación entre los hechos estudiados para el caso de acreditar las reglas y subreglas contenidas en la ratio decidendi si le eran aplicables o no. Por tanto, no cumple con la carga argumentativa mínima que se exige cuando se incurre en el desconocimiento de un precedente. 25.
Concluyó que, el juez constitucional no puede inmiscuirse o pronunciarse por fuera de las competencias que le corresponden, porque sería este quien vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, al entrar en una valoración legal y fáctica de un proceso ordinario. Situación distinta sería cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado, porque ahí si comprometería el núcleo fundamental del debido proceso y lo relacionado al derecho a la defensa, pero la parte accionante se limitó a reiterar los argumentos que ya se habían estudiado en el Recurso Extraordinario de Revisión. La impugnación 26.
Contra la decisión precitada la parte accionante presentó impugnación mediante escrito en el cual reiteró los argumentos expuestos en la demanda de tutela6. 6 Cabe advertir que la parte accionante presentó impugnación, la cual se concedió mediante auto del 9 de abril de 2024 y notificado el 17 de los mismos mes y año. Sin embargo, el 19 de abril de 2024 se remitió a la Secretaría General de esta Corporación una segunda impugnación, la cual corresponde a un proceso diferente pero en el encabezado se cita el asunto de referencia. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00455-01 Accionante: María Dolly Múnera Giraldo y otros Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otros Referencia: Acción de tutela (impugnación) 10 II.
C O N S I D E R A C I O N E S 27. La Subsección confirmará el fallo impugnado, porque considera que la acción de tutela carece de relevancia constitucional y de subsidiariedad. 28. Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces7. 29.
Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber8: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos y ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 30.
Revisada la demanda, se evidencia que la señora María Dolly Múnera Giraldo y otros, acudieron a la acción de tutela con el propósito de reabrir el debate propuesto en el Recurso Extraordinario de Revisión que promovió en contra del Consejo de Estado – Sección Tercera Subsección “C”, cuando lo cierto es que, el mecanismo judicial de protección de derechos fundamentales no comporta una instancia adicional del proceso ordinario ni extraordinario. 31.
Tan evidente resulta que los accionantes buscan un nuevo análisis de los aspectos definidos por los jueces de instancia, que todos los argumentos que 7 Corte Constitucional, Sentencia T–422 del 16 de octubre del 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00455-01 Accionante: María Dolly Múnera Giraldo y otros Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otros Referencia: Acción de tutela (impugnación) 11 presentó en esta acción están dirigidos a insistir en que se originó una nulidad en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procedía ningún recurso; en resumen, la parte actora insiste que el Consejo de Estado carecía de competencia por razón de la cuantía para conocer del proceso en segunda instancia. 32.
Así lo expuso en el recurso extraordinario de revisión9 interpuesto contra la providencia del 13 de diciembre de 2021, en el que manifestó lo siguiente (transcripción literal): “[…].NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA POR FALTA DE COMPETENCIA FUNCIONAL. En este caso, el Consejo de Estado carecería de competencia funcional para decidir la controversia en segunda instancia, pues el proceso era de conocimiento, en única instancia, del Tribunal Administrativo de Antioquia, tal como se explicará a continuación. En efecto, la demanda fue radicada el 19 de noviembre de 2002, fecha para la cual la competencia funcional para conocer en primera o en segunda instancia los procesos ordinarios contencioso-administrativos estaba distribuida entre los Tribunales Administrativos (en única o primera instancia) y en el Consejo de Estado (en única o segunda instancia), según las normas de distribución de competencias previstas en los artículos 131 y 132 del Código Contencioso Administrativo, normas subrogadas por el Decreto - Ley 597 de 1988.
Es importante aclarar que para la época en que se encontraba el proceso de despacho para sentencia (10 de noviembre de 2005) ya habían sido creadas los Juzgados Administrativos por la Ley Estatutaria 270 y 1996 y sus competencias estaban fijadas por la ley 446 de (sic) 1998, el parágrafo del artículo 164 de la misma Ley 446 de 1998 dispuso qué “Mientras entran a operar los Juzgados Administrativos continuarán aplicándose las normas de competencia vigentes a la sanción de la presente ley”, de modo que la vigencia de la distribución de competencias previstas en la ley 446 de 1998 quedó suspendida, en principio, hasta que entrarán en funcionamiento los Juzgados Administrativos.
En ese sentido, para la fecha de interposición de la demanda que dio origen al proceso, la competencia, por razón de la cuantía, se determinaba atendiendo a los criterios contemplados en el Decreto - Ley 597 de 1998. Así, para las acciones de reparación directa, la competencia por razón de la cuantía estaba definida por el artículo 2 del Decreto – Ley 597 de 1988, el cual subrogó los artículos 128 a 132 del Código Contencioso Administrativo.
(…) lo anterior significa que para el año 2002, fecha de interposición de la demanda reparación directa que dio origen a este proceso, los tribunales administrativos conocían, en única instancia, de los procesos de reparación directa cuya cuantía 9 Visible en el documento denominado “036RecursoApelacionSenteciaDte (.pdf) NroActua 19” que obra a índice 19 de Samai del expediente electrónico de la primera instancia del proceso ordinario.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00455-01 Accionante: María Dolly Múnera Giraldo y otros Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otros Referencia: Acción de tutela (impugnación) 12 no excediera $36’950.000 y, en primera instancia, los procesos qué excedieran dicha suma. (…) Todo lo que acá se ha expuesto constituye la base para afirmar que existe una nulidad que se originó en la sentencia proferida el 13 de diciembre de 2021 por la Sección Tercera, Subsección “C”, del Consejo de Estado, debido a la falta de competencia funcional para decidir la controversia en segunda instancia. 33.
Aspectos que fueron analizados y definidos por la Sala Cuarta Especial de Decisión, mediante providencia del 12 de julio de 202310, en la que se declaró infundado el recurso extraordinario de revisión bajo los siguientes argumentos (transcripción literal): “75. Vistas todas las circunstancias que rodearon el proceso ordinario de reparación directa, la Sala debe aclarar que la falta de competencia alegada debió́ originarse en la sentencia, como fue visto, porque de lo contrario el vicio se habría originado a partir de la providencia que admitió́ la demanda o en este caso el recurso de apelación interpuesto en contra del fallo de primera instancia y en ese sentido no es causal de revisión28. 76.
Valga señalar que no es posible alegar como causal del recurso extraordinario de revisión una nulidad que hubiere acaecido en una etapa previa a la sentencia, máxime si se advierte que la proposición de nulidades procesales se encontraba sometida a las reglas de oportunidad y legitimación previstas en el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil. 77.
La jurisprudencia de esta corporación ha aceptado la posibilidad de alegar como nulidad originada en la sentencia aquella que, aunque ocurrida en momento anterior al de la emisión del fallo definitivo no apelable, no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso29. En este caso se configura esta hipótesis porque lo aquí́ alegado se hubiese podido promover en el trámite del proceso de reparación directa. 78.
En efecto, de lo expuesto la Sala prevé́ que la nulidad procesal alegada no se originó́ en la sentencia misma, por el contrario, resulta fácil concluir que la supuesta irregularidad se suscitó́ con la expedición del auto de fecha 16 de octubre de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia y la decisión del 28 de enero de 2013 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C que concedió́ y admitió́ el recurso de apelación, respectivamente.
Lo anterior porque en dichas providencias se determinó́ que se iba tramitar el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada. 79. Nótese que los recurrentes fueron citados a la audiencia de conciliación de que trata el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010 a efectos de pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra el fallo de primera instancia, y contrario a poner de presente la situación que hoy les aqueja, solicitaron «continuar con el trámite del proceso». 80.
Entonces, no se explica la Sala por qué, al momento de pronunciarse sobre el recurso de apelación, los accionantes consideraban que el asunto sí debía 10 Visible en el índice 17 de Samai en el radicado 11001031500020230075900. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00455-01 Accionante: María Dolly Múnera Giraldo y otros Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otros Referencia: Acción de tutela (impugnación) 13 continuar para segunda instancia ante el Consejo de Estado, pero con la sentencia en segundo grado y, al resultarle adversa a sus intereses, su parecer cambió. Esto, al sostener, en el recurso extraordinario de revisión, que la controversia era de única instancia. 81.
Aunado a ello, tuvieron a su disposición los recursos de reposición y súplica dispuestos por los artículos 180 y 183 del CCA en contra de las decisiones que concedieron y admitieron la impugnación. Sin embargo, optaron por guardar silencio. 82. En este punto conviene destacar lo que esa corporación ha precisado sobre el particular: [ ] en lo concerniente al momento procesal para invocarlas, pues aun cuando se trate de nulidades insubsanables, como la falta de competencia funcional, si esta no se produjo en la sentencia que puso fin al proceso, ya no habrá́ mecanismos procesales para impugnarla, en tanto la acción de revisión extraordinaria exige que el vicio de nulidad tenga su génesis en la providencia impugnada, y sólo así́ podrá́ el fallador de la revisión extraordinaria invalidar el carácter de cosa juzgada de ampara el fallo jurisdiccional que se encuentra ejecutoriado31. 83.
En ese orden de ideas, esta Sala Especial de Decisión considera que no se encuentran acreditados los requisitos de la causal número 5 del artículo 250 del CPACA, pues las situaciones que las partes consideran constituyen nulidad, no tuvieron su origen en la sentencia del 13 de diciembre de 2021 proferida por la Sección Tercera, Subsección C de esta corporación. 34.
Así las cosas, la Sala concluye que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional porque el objeto de la demanda es continuar con el debate propuesto en el recurso extraordinario, lo cual escapa de la órbita de intervención del juez constitucional, toda vez que la decisión acusada se sustenta en los principios de autonomía judicial y seguridad jurídica. 35.
En consecuencia, la Subsección considera que lo pretendido por la tutelante es que se realice un nuevo estudio frente a lo definido razonablemente por el juez natural, lo que conlleva a la improcedencia de la acción de tutela11, dado que, como lo ha señalado la Corte Constitucional, esta acción “es concebida como un ‘juicio de validez’ y no como un ‘juicio de corrección’ del fallo cuestionado12, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los 11 Corte Constitucional, Sentencia T-016 del 22 de enero de 2019.
M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. 12 Original de la cita: “Al respecto, la sentencia T-310 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva) indicó: “(…) la acción de tutela contra sentencias es un juicio de validez de la decisión judicial, basado en la supremacía de las normas constitucionales. Esto se opone a que la acción de tutela ejerza una labor de corrección del fallo o que sirva como nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado que dieron lugar al mismo.
En cambio, la tutela se circunscribe a detectar aquellos casos excepcionales en que la juridicidad de la sentencia judicial resulte afectada, debido a que desconoció el contenido y alcances de los derechos fundamentales’. Sobre el punto también se puede consultar la sentencia T-126 de 2018 (MP Cristina Pardo Schlesinger)”. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00455-01 Accionante: María Dolly Múnera Giraldo y otros Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otros Referencia: Acción de tutela (impugnación) 14 asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado, que dieron origen a la controversia”13. 36.
Por otro lado, cabe advertir que dado el carácter subsidiario y residual que identifica la acción de tutela, tampoco es procedente efectuar un estudio a la decisión adoptada por la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado que revocó la sentencia de primera instancia y que fue favorable a los intereses de las partes. 37.
En armonía con lo resuelto en el recurso extraordinario de revisión, la Sala constata que las decisiones que concedieron el recurso de alzada por el Tribunal y admitieron el recurso de apelación por la Subsección accionada, eran pasibles de los recursos ordinarios previstos en los artículos 180 y 183 del Decreto 01 de 1984, medios de defensa judiciales que no fueron usados por la parte interesada para poner de relieve los argumentos relativos a la cuantía del proceso, de cara al tránsito legislativo propuesto por la Ley 954 de 2005.
La parte actora, según se indicó en la providencia que resolvió el recurso extraordinario, tampoco efectuó manifestación en la audiencia de conciliación que se realizó por solicitud del Ministerio Público al tenor de lo previsto en el artículo 70 de la Ley 1395 de 201014. 38. La Sala encuentra que la parte accionante no hizo uso de los recursos y oportunidades de alzada para controvertir una de las providencias señaladas.
Por tanto, el escenario natural para salvaguardar los derechos fundamentales presuntamente vulnerados a los accionantes era el mismo medio de control de reparación directa en donde, en su calidad de demandantes, tuvieron la oportunidad de controvertir la decisión adoptada por la Subsección C – Sección Tercera del Consejo de Estado, sumado a que la parte actora no dio cuenta de las razones por las cuales se abstuvo de interponer los recursos y oportunidades procesales, ni aportó pruebas que demostraran la idoneidad y eficacia de los recursos ordinarios que tenía a su alcance para controvertir la decisión. 13 Corte Constitucional, Sentencia T-016 de 22 de enero de 2019.
M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. 14 Ver índices 30 y 31 del proceso 05001233100020020459101 “APODERADA DE LA PARTE DEMANDADA MINISTERIO DE DEFENSA - EJÉRCITO NACIONAL, MANIFIESTA QUE NO LE ASISTE ÁNIMO CONCILIATORIO”, en el que solo se hizo presente la parte demandada. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00455-01 Accionante: María Dolly Múnera Giraldo y otros Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C y otros Referencia: Acción de tutela (impugnación) 15 39.
Por no cumplirse con el requisito de subsidiariedad y de relevancia constitucional la Subsección confirmará la decisión pero por las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 14 de marzo de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado, por las razones expuestas.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF