Expediente: 11001-03-15-000-2026-01472-01 Demandante: Yesid Fernando Salazar Marín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Magistrado ponente: Wilson Ramos Girón Bogotá, D.C., 25 de agosto de 2026 Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2026-01472-01 Demandante: Yesid Fernando Salazar Marín Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Asunto: Auto que da apertura a incidente de desacato El Despacho decide respecto de la apertura del incidente de desacato promovido por el señor Yesid Fernando Salazar Marín contra la directora ejecutiva seccional de administración judicial de Manizales y el representante legal de la Administradora de Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir SA.
I.
ANTECEDENTES 1. De la demanda y el fallo de tutela En ejercicio de la acción de tutela, el señor Yesid Fernando Salazar Marín pidió la protección de sus derechos fundamentales a la salud, a la seguridad social, al mínimo vital, al debido proceso y a la dignidad humana. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de su desvinculación de la Rama Judicial desde el 1º de febrero de 2026, sin previo aviso y sin tener en cuenta que es un paciente diagnosticado con cáncer y que al momento de su retiro se encontraba incapacitado.
La demanda de tutela correspondió en primera instancia a esta Sección que, por sentencia del 30 de abril de 2026, resolvió: 1. Denegar la solicitud de desvinculación propuesta por el Instituto de Cancerología SAS, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la Dirección Seccional de Administración Judicial de Manizales, el Consejo Superior de la Judicatura y el fondo de pensión Porvenir SA. 2.
Amparar los derechos fundamentales a la salud, al trabajo, al mínimo vital, a la seguridad social y a la estabilidad laboral reforzada del señor Yesid Fernando Salazar Marín, por las razones expuestas en esta providencia. 3. Ordenar al Consejo Superior de la Judicatura y a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales que, previo a la realización de un estudio de vacantes temporales o definitivas disponibles, dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de esta providencia, reubique al señor Yesid Fernando Salazar Marín en algún cargo para el cual cumpla requisitos, de igual categoría o remuneración, y solo en caso de que se encuentre acreditada una imposibilidad, deberán pagar los salarios y prestaciones hasta que cese el estado de debilidad manifiesta por salud o sus incapacidades. 4.
Ordenar a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales, a la EPS Sura y al fondo de pensiones Porvenir SA, según corresponda, pagar los salarios, prestaciones sociales, cotizaciones y/o pago de incapacidades adeudadas dejadas de recibir por el señor Yesid Fernando Salazar Marín desde su desvinculación. Expediente: 11001-03-15-000-2026-01472-01 Demandante: Yesid Fernando Salazar Marín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.
Ordenar a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales, a la EPS Sura y al fondo de pensiones Porvenir SA que, de acuerdo con sus competencias y obligaciones, continúen realizando los pagos a que haya lugar respecto del señor Yesid Fernando Salazar Marín. 6. La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales, la EPS Sura y el fondo de pensiones Porvenir SA deberán rendir informe conjunto dentro de los cinco días siguientes a la notificación de esta providencia. 7.
Ordenar al señor Yesid Fernando Salazar Marín que, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, envíe al juez primero civil del circuito de Puerto Boyacá los conceptos, certificados médicos e historia clínica relevantes sobre su enfermedad, a efectos de que esa autoridad los remita a la Administradora de Riesgos Profesionales de la Rama Judicial para que, de proceder, emita el concepto técnico de que trata el artículo 3 literal C del Acuerdo Nro. 756 de 2000. 8.
Ordenar al juez primero civil del circuito de Puerto Boyacá que, dentro del día (1) siguiente al recibo de la documentación médica del accionante, remita tales soportes a la Administradora de Riesgos Profesionales de la Rama Judicial, a fin de que esta última, en el ejercicio de sus funciones, determine si debe recomendar las labores que el tutelante puede cumplir, dada su enfermedad, según lo establece el artículo 3 numeral C del Acuerdo Nro. 756 de 2000.
El juez, a su vez, deberá informar al Consejo Superior de la Judicatura la fecha en que remitió tal documentación a la Administradora de Riesgos Profesionales. 9. Ordenar al Consejo Superior de la Judicatura seguir el procedimiento de que trata el artículo 3 numeral C del Acuerdo Nro. 756 de 2000, de modo que, de no poder determinar las limitaciones y recomendaciones para el desempeño del cargo, deberá requerir a la Administradora de Riesgos Profesionales de la Rama Judicial, para que en el ejercicio de sus funciones determine si debe rendir concepto técnico sobre las funciones que puede cumplir el tutelante, en caso de que dicha recomendación no se haya expedido dentro de los 10 días hábiles.
Esto en razón de que el Consejo Superior de la Judicatura deberá tener en cuenta el concepto de la Administradora de Riesgos Profesionales de la Rama Judicial sobre las funciones a ejercer por el accionante, para el cargo en el que será reubicado. (…) La anterior decisión fue impugnada por el Consejo Superior de la Judicatura y, el 9 de julio de 2026, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, la modificó para:
PRIMERO: Amparar los derechos fundamentales a la seguridad social, a la salud y a la dignidad humana del señor Yesid Fernando Salazar Marín.
SEGUNDO: Ordenar a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Manizales que, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, efectúe los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud y al Sistema General de Pensiones del señor Yesid Fernando Salazar Marín correspondientes al período comprendido entre la fecha de su desvinculación de la Rama Judicial y aquella en que se defina de manera definitiva su situación prestacional derivada de la contingencia que afecta su capacidad laboral.
TERCERO: Ordenar a la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. reconocer y pagar al señor Yesid Fernando Salazar Marín las incapacidades médicas causadas durante los períodos respecto de los cuales la Dirección Seccional de Administración Judicial de Manizales efectúe las cotizaciones ordenadas en esta providencia, así como las incapacidades que se continúen generando en lo sucesivo, en los términos de ley.
De igual manera, deberá tramitar y decidir de forma preferente y prioritaria cualquier solicitud relacionada con las prestaciones económicas que puedan derivarse de la contingencia que afecta su capacidad laboral.
CUARTO: Negar las demás pretensiones de la solicitud de amparo. 2. Solicitud de incidente de desacato El demandante promovió incidente de desacato al considerar que la orden de tutela había sido incumplida. Dijo que continuaba sin acceso a servicios de salud, de seguridad social y sin atención oncológica integral. Expediente: 11001-03-15-000-2026-01472-01 Demandante: Yesid Fernando Salazar Marín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que desde el mes de febrero de 2026 no cuenta con atención médica continua, por dificultades presentadas en la afiliación y prestación efectiva de servicios de salud, pese a que es un paciente con diagnóstico de cáncer y manejo médico especializado pendiente.
Que se encuentra en espera de definición y continuidad de procedimientos médicos de alta relevancia clínica, tales como orquiectomía contralateral y definición de pertinencia para linfadenectomía retroperitoneal, procedimiento relacionado con su patología oncológica. Que la ausencia de afiliación y atención efectiva le ha impedido la expedición de incapacidades médicas, controles clínicos periódicos y continuidad del tratamiento integral requerido.
Que mientras las entidades demandadas discuten aspectos administrativos y de competencias para el cumplimiento de la orden de tutela, persiste su afectación a los derechos fundamentales amparados. 3. Trámite del incidente de desacato El 31 de julio de 2026, el despacho sustanciador requirió a la directora ejecutiva seccional de administración judicial de Manizales y el representante legal de la Administradora de Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir SA, para que, en el término de dos días, se pronunciaran sobre el presunto incumplimiento de las órdenes de tutela que fueron invocadas por el actor. 4.
Informe sobre cumplimiento La directora ejecutiva seccional de administración judicial de Manizales informó que ha amparado el derecho fundamental a la seguridad social del actor y adjuntó las planillas de pago de seguridad social de varios meses. Adicionalmente, aportó copia de las Resoluciones DESAJMAR26-557 15 de mayo de 2026 <<Por medio de la cual se da alcance a la resolución DESAJMAR26-687 del 23 de junio de 2026>> DESAJMAR26-719 7 de julio de 2026 <<Por medio de la cual se realiza el pago de aportes a seguridad social conforme a sentencia judicial-fallo tutela a un servidor retirado>>.
La Administradora de Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir SA pidió que se declarara que adelantó gestiones para dar cumplimiento a las órdenes impartidas, que se conminara al tutelante a que aportara las incapacidades médicas expedidas desde febrero de 2026 o informara si no le fueron emitidas y que no se adoptara medidas sancionatorias en su contra.
Manifestó que ha reconocido y pagado las incapacidades causadas al actor, al realizar los respectivos desembolsos mediante abonos a la cuenta bancaria suministrada por el señor Salazar Marín. Que evidenció un vacío temporal entre febrero y junio de 2026 respecto del cual no reposaban soportes médicos para establecer si existió continuidad en el proceso de incapacitante.
Que, por lo anterior, requirió al tutelante para que aportara las incapacidades médicas expedidas desde el mes de febrero de 2026, con el fin de verificar la eventual continuidad del proceso incapacitante; la aplicación de las reglas sobre prórroga; la correcta contabilización de días y la entidad responsable del pago de las prestaciones económicas reclamadas.
Que no ha rechazado ni negado definitivamente las incapacidades reclamadas por el actor y que, por el contrario, realizó estudio del caso, verificó la información disponible, Expediente: 11001-03-15-000-2026-01472-01 Demandante: Yesid Fernando Salazar Marín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co identificó una interrupción que requería validación adicional y solicitó la documentación necesaria para concluir el análisis y adoptar una determinación definitiva.
El 21 de agosto de 2026, el señor Yesid Fernando Salazar Marín pidió:
PRIMERO. Tener el presente escrito como actualización y ampliación de los hechos puestos en conocimiento mediante el memorial previamente radicado, e incorporarlo junto con sus anexos al expediente de la referencia.
SEGUNDO. Tener en cuenta, para efectos de verificar el cumplimiento de la sentencia, que la Dirección Seccional de Administración Judicial de Manizales informó y acreditó ante el Consejo de Estado, mediante oficio DESAJMAO26-1942 del 11 de agosto de 2026, el cumplimiento de los pagos al Sistema de Seguridad Social ordenados desde enero de 2026 y hasta la fecha.
TERCERO. Verificar el cumplimiento efectivo de la orden impartida a PORVENIR S.A., teniendo en consideración que la Dirección Seccional de Administración Judicial ya acreditó el cumplimiento de las obligaciones a su cargo y que la certificación expedida por PORVENIR S.A. registra reconocimientos económicos únicamente hasta el 21 de febrero de 2026.
CUARTO. Tener en cuenta la existencia de cuatro (4) nuevas incapacidades médicas, equivalentes a cuarenta y un (41) días, generadas a partir del 14 de julio de 2026 y presentadas en dos oportunidades ante PORVENIR S.A. con sus respectivos soportes médicos.
QUINTO. Requerir a PORVENIR S.A. para que informe de manera concreta, individualizada y documentada el estado actual de cada una de las cuatro incapacidades radicadas, las actuaciones adelantadas respecto de cada período y las razones por las cuales, a la fecha, no se ha materializado su reconocimiento económico.
SEXTO. Requerir a PORVENIR S.A. para que explique por qué, mediante la comunicación emitida el 21 de agosto de 2026, solicitó nuevamente al accionante aportar incapacidades e historia clínica correspondientes a períodos posteriores al 22 de febrero de 2026, pese a que dichos documentos ya habían sido presentados con las solicitudes objeto de respuesta.
SÉPTIMO. Adoptar las medidas necesarias para garantizar la materialización efectiva e integral de la sentencia, evitando que el accionante continúe sometido a radicaciones sucesivas de documentos ya aportados y a nuevos tiempos administrativos sin una definición material respecto de las prestaciones económicas reclamadas.
OCTAVO. En caso de verificarse incumplimiento injustificado de las órdenes impartidas, adoptar las medidas que correspondan conforme a los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, con el propósito de garantizar la eficacia material de la decisión constitucional. Dijo que la Dirección Seccional de Administración Judicial ya había acreditado el cumplimiento de la obligación que le había sido impuesta respecto del pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social.
Que, sin embargo, el componente económico de la orden judicial a cargo de Porvenir SA continuaba sin materializarse integralmente, debido a que había incapacidades sin reconocimiento económico. Que, el 14 de julio de 2026, fue sometido a una intervención quirúrgica consistente en <<orquiectomía radical con epidididectomía, bajo diagnóstico preoperatorio y postoperatorio confirmado C62.1 – tumor maligno del testículo descendido>>.
Que, como consecuencia de su condición médica y el proceso posterior a esa intervención, se le generaron cuatro incapacidades médicas, equivalentes en conjunto de 41 días. Que esas incapacidades fueron radicadas en dos oportunidades y que continuaban sin reconocerse. Expediente: 11001-03-15-000-2026-01472-01 Demandante: Yesid Fernando Salazar Marín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.
CONSIDERACIONES 1. Del cumplimiento del fallo de tutela y el incidente de desacato El trámite de la acción de tutela puede terminar con una sentencia que adopte medidas tendientes a proteger el derecho vulnerado o amenazado. Esas medidas pueden ser de acciones o de abstenciones. En ambos casos, las órdenes deben estar claramente definidas en la sentencia de tutela, de manera que la autoridad o particular demandado sepa con certeza la orden que debe cumplir.
Las órdenes que profiere el juez de tutela son de estricto e inmediato cumplimiento por parte de los funcionarios públicos o por los particulares, según el caso. Para que los mandatos sean cumplidos cabal y oportunamente, la ley contempla mecanismos que tienen por objeto asegurar el cumplimiento de la sentencia y, subsidiariamente, la sanción de los responsables del desacato.
Esos mecanismos son la orden de cumplimiento del fallo1 y el desacato2. El juez que conoce del incidente de desacato o de las solicitudes de cumplimiento deberá determinar si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa. Y, si existe incumplimiento, deberá determinar si el funcionario actuó de manera culposa o dolosa3.
El desacato, por tener un fin sancionatorio, busca establecer la responsabilidad subjetiva del funcionario o funcionarios que, en principio, han debido cumplir con las órdenes dadas en el fallo de tutela. Ahí sí juegan un papel importante todos los elementos propios del régimen sancionatorio, verbigracia: los grados y modalidad de culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, etcétera. 2.
Caso concreto El señor Yesid Fernando Salazar Marín presentó incidente de desacato, porque, a su juicio, no se había dado cumplimiento a la sentencia del 9 de julio de 2026, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Con la finalidad de decidir sobre la apertura del trámite incidental, es necesario identificar si las autoridades requeridas en el auto del 31 de julio de 2026 han atendido los respectivos mandatos judiciales.
Ahora, como se vio y de acuerdo con lo dicho por el propio tutelante, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales cumplió las órdenes que le fueron impuestas. Sin embargo, lo contrario ocurre con la Administradora de Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir SA. 1 Artículo 27 de Decreto 2591 de 1991: Cumplimiento del fallo.
Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. 2 Artículo 52 del Decreto 2591 de 1991: Desacato.
La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. 3 Sentencia C - 367 de 2014 «(…) para imponer la sanción se debe probar la culpabilidad (dolo o culpa) de la persona que debe cumplir la sentencia» Expediente: 11001-03-15-000-2026-01472-01 Demandante: Yesid Fernando Salazar Marín Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden de ideas, se dará apertura al incidente de desacato contra el representante legal de la Administradora de Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir SA.
Por lo expuesto, el Despacho III.
RESUELVE
1. Abrir el incidente de desacato promovido por Yesid Fernando Salazar Marín contra el representante legal de la Administradora de Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir SA. 2. Notificar personalmente al representante legal de la Administradora de Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir SA. En el evento de no ser el responsable del cumplimiento deberá informar el nombre y correo de notificaciones del responsable a efectos de que la secretaría de esta Corporación realice la notificación de este auto sin que medie orden adicional. 3.
Correr traslado, por el término de 3 días, para que el representante legal de la Administradora de Fondo de Pensiones y Cesantías Porvenir SA se pronuncie respecto del cumplimiento de la sentencia de tutela del 9 de julio de 2026. 4. Las comunicaciones, oficios, memoriales, escritos, pruebas documentales y demás que se presenten en este trámite judicial, se recibirán en la siguiente cuenta de correo electrónico del Consejo de Estado: secgeneral@consejodeestado.gov.co, o a través de la ventanilla virtual de Samai: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co.
Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN La validez e integridad de este documento pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador