CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., 14 de septiembre de 2022. Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-02432-01 Actor: Amalia de Las mercedes Martínez Avella. Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro.
Tema Tutela contra providencia judicial – acción de repetición y proceso ejecutivo – providencias que condenaron y libraron mandamiento de pago. Decisión: Confirma la improcedencia (Inmediatez). FALLO SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Amalia de Las Mercedes Martínez Avella, a través de apoderado judicial, contra la sentencia del 24 de junio de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia por no satisfacer el requisito de la subsidiariedad.
I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: Mediante Resolución 113 de 28 de febrero de 1992, se nombró a Myriam Yolanda Gil Quintero como almacenista de la División Administrativa del Instituto de Beneficencia y Lotería de Boyacá. Posteriormente, la Lotería de Boyacá EICE, a través de Resolución 3118 de 29 de diciembre de 1995, incorporó a Myriam Yolanda Gil Quintero como técnico coordinadora almacenista, código 4057, grado 10, de la Lotería de Boyacá. Mediante Ordenanza 722 de 31 de mayo de 1996, la Asamblea del departamento de Boyacá revistió de facultades extraordinarias al gobernador para trasformar el Instituto de Beneficencia y Lotería de Boyacá en una Empresa Industrial y Comercial del Estado (EICE) del orden departamental.
El 2 de febrero de 1998, Pedro Jaime Rojas Perico, en su calidad de secretario general de la Lotería de Boyacá, por orden del entonces gerente, Héctor Aníbal Ojeda Pinilla, requirió a la señora Gil Quintero para que, en conjunto con otros funcionarios, presentaran renuncia masiva de sus cargos, advirtiéndoles que dicha renuncia no tendría efectos.
Antes de que se hiciera efectiva su renuncia, la señora Gil Quintero se dirigió al gerente de la lotería y le indicó que había presentado una renuncia bajo una presunta situación de engaño, frente a la que se le indicó que ello había sido un requerimiento del gobernador de Boyacá. A través de Resolución 281 del 18 de marzo de 1998, se aceptó la renuncia de la señora Gil Quintero, esto fue, 33 días hábiles después de su presentación. En consecuencia, Myriam Yolanda Gil Quintero presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento de Boyacá y la Lotería de Boyacá, orientada a declarar la nulidad de la Resolución 281 de 18 de marzo de 1998.
El Juzgado Primero Administrativo de Tunja, a través de Sentencia del 30 de julio de 2009, negó las pretensiones de la demanda y contra dicha decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación por lo que el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante Sentencia del 28 de abril de 2012, revocó la decisión de primera instancia para, en su lugar, declarar la nulidad de la Resolución 281 de 1998 y ordenar pagar a los sucesores procesales de la demandante, los salarios y contraprestaciones causadas hasta la fecha de su deceso (9 noviembre de 2005).
La Lotería de Boyacá dio cumplimiento al fallo e inició acción de repetición en contra de Héctor Aníbal Ojeda Pinilla, pues consideró que al aceptar la renuncia de una funcionaría pública por fuera del término previsto, obró sin la diligencia que se le exigía como funcionario al servicio del Estado. El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante Sentencia del 24 de octubre de 2018, declaró responsable patrimonialmente al señor Ojeda Pinilla.
Con fundamento en la referida sentencia, la Lotería de Boyacá inició un proceso ejecutivo en su contra por lo que el Juzgado Trece Administrativo de Tunja, mediante Auto del 12 de marzo de 2021, libró mandamiento de pago ejecutivo a favor de la Lotería de Boyacá. El 10 de julio de 2021, Héctor Aníbal Ojeda falleció, así las cosas, los efectos de la acción de repetición y del proceso ejecutivo se trasladan a la señora Martínez Avella (aquí accionante), en calidad de viuda del señor Ojeda Pinilla, pues el bien inmueble sobre el cual decretaron las medidas cautelares corresponde a su lugar de habitación Argumentó la accionante que los derechos fundamentales invocados le fueron vulnerados por el tribunal judicial accionado, en tanto incurrió en defecto fáctico al no valorar el material probatorio aportado y las circunstancias que rodearon el caso, y aplicar indebidamente el Decreto 1950 de 1973 y el artículo 6 de la Ley 678 de 2001.
También, adujo que se violó directamente la Constitución, pues el Tribunal no acogió el precedente establecido por la Corte Constitucional en relación a la prohibición de afectar derechos fundamentales de las partes a partir de una providencia judicial. Pretensión Como consecuencia de lo anterior, solicitó: «[…] 1. Que se protejan los derechos fundamentales de los cuales se solicita Tutela. 2.
Que se ordene al Tribunal Administrativo de Boyacá que, en el término de 48 horas siguientes a la notificación del fallo de Tutela, proceda a revocar la sentencia dictada dentro del proceso de repetición Radicado No.15001-2331- 001-2011-00290-00, de la Lotería de Boyacá en contra de Héctor Aníbal Ojeda Pinilla 3. Que igualmente, se ordene al Juzgado 13 Administrativo de Tunja, que, en el término de 48 horas siguientes a la notificación del fallo de Tutela, proceda a revocar los autos que libraron mandamiento de pago, decretaron medidas cautelares y ordenaron seguir adelante a la ejecución, dictados dentro del proceso ejecutivo Radicado No. 15001-33-33-013-2020-00160-00, de la Lotería de Boyacá en contra de Héctor Aníbal Ojeda Pinilla […]» II.
ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante Auto de 6 de mayo de 2022, se admitió la acción de tutela presentada por Amalia de Las Mercedes Martínez Avella contra los magistrados del Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Trece Administrativo de Bogotá notificándolos como accionados; y, al Juzgado Primero Administrativo de Tunja, como tercero interesado, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
Adicionalmente, se negó la medida cautelar solicitada. III. INFORME RENDIDO EN EL PROCESO 3.1. El Juzgado Trece Administrativo de Tunja. El titular del mencionado despacho judicial rindió informe en el que indicó que no hubo ninguna circunstancia que lo relacionara con el trámite del proceso, y adujo que las presuntas irregularidades que dan lugar a la vulneración se generaron en la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo de Boyacá dentro del proceso de repetición. 3.2.
Lotería de Boyacá. El apoderado de la entidad mencionada dio respuesta al trámite de tutela manifestando que la acción de tutela no era procedente porque no se cumplió con el requisito de subsidiariedad, pues la parte actora no agotó los recursos judiciales a su alcance antes de acudir al juez de tutela. De tal manera, advirtió que el señor Ojeda Pinilla no interpuso ningún recurso en contra de la Sentencia de 24 de octubre de 2018 del Tribunal Administrativo de Boyacá. 3.3.
El Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Primero Administrativo de Tunja. Guardaron silencio. IV. LA SENTENCIA IMPUGNADA La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la sentencia de 24 de junio de 2022, declaró improcedente la acción de tutela al considerar que: «[…] 27. De la revisión del escrito de tutela, en contraste con los resultados de la página de consulta de procesos de la Rama Judicial de los procesos ordinarios, se advirtió que, todas las providencias enjuiciadas superan el plazo de 6 meses, contados a partir de la notificación, como se muestra a continuación: […] 28.
Por lo tanto, se evidencia que la acción de tutela no satisfizo el requisito de inmediatez, toda vez que la misma no se interpuso dentro un plazo razonable, pues, entre las fechas en que se notificaron las providencias enjuiciadas y la presentación de la tutela (29/4/2022)8, trascurrieron más de 6 meses. 29. Asimismo, la Sala advierte que no se configuró alguno de los supuestos especiales o circunstancias relacionadas en párrafo 25 de esta providencia, que permitan aceptar una interposición después de ese plazo. […]» V. LA IMPUGNACIÓN La parte actora la decisión del a quo, para lo cual hizo énfasis en el hecho de flexibilizar el requisito de inmediatez en atención a que la accionante pertenece al grupo poblacional de la tercera edad y a que, en principio, no tenía la posibilidad directa de interponer la acción de tutela al ser la esposa sobreviviente del señor Héctor Aníbal Ojeda (condenado en la referida acción de repetición), por no ser titular del derecho en este caso, pero al fallecer su esposo es cuando le surge dicho derecho.
VI. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de impugnación, el problema jurídico, procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y del caso concreto - inmediatez. 6.1.
Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 y el literal b) de los artículos 13 y 25 del Acuerdo No. 80 de 12 de marzo de 2019, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido el 24 de junio de 2022, por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 6.2.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y, vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
Adicional a lo anterior, debe señalarse que en los términos del artículo 38 del Decreto 2591 de 1992 también constituye causal de improcedencia, no solo de la tutela contra providencia judicial sino de cualquier acción judicial, la existencia de cosa juzgada –en este caso, constitucional-. 6.3. Del requisito de la inmediatez en el caso concreto.
De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación, para que la acción de tutela proceda contra una providencia judicial el actor debe cumplir, entre otras cosas, con la cláusula formal de la inmediatez, es decir, que debe haberla presentado en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la supuesta vulneración del derecho fundamental.
Sobre el mencionado requisito, en principio, la Sala determinó que debían tomarse normas positivas que dispusieran plazos máximos para el ejercicio de derechos de naturaleza fundamental; fue así como en virtud del artículo 93 de la Constitución Política, que hace alusión al bloque de constitucionalidad, haciendo uso del artículo 46.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, se tomó el término de 6 meses que ésta estipula para el ejercicio de los recursos de protección ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos como el plazo razonable y proporcionado que la acción de tutela exige cuando de controvertir una decisión judicial se trata.
No obstante, en asuntos posteriores, se observó que el derecho de acceso a la administración de justicia se consolidaba como un medio para el ejercicio y materialización de otros de igual naturaleza, como por ejemplo el debido proceso, la igualdad frente a decisiones judiciales, el respeto por el precedente vertical, etc., motivo por el cual se dispuso en cuanto al plazo para la presentación de la acción constitucional un término que varía entre 6 meses y 1 año dependiendo del derecho fundamental que razonadamente se haya invocado.
El anterior criterio fue asumido por la Sala sin perjuicio de asuntos excepcionales en los que el amparo se presenta en forma directa por el afectado sin el acompañamiento de un profesional del derecho -por cuanto la norma constitucional así lo permite-, situación que da a colegir que algunos ciudadanos, ajenos al conocimiento sobre las reglas legales y jurisprudenciales que rigieron el litigio ordinario donde obtuvieron una providencia desfavorable a sus pretensiones, desconocerían igualmente que en su caso se cometió una vía de hecho judicial o que en el mismo se incurrió en un defecto constitucional de aquellos que la técnica jurisprudencial durante largos años ha decantado.
En consecuencia, se sostuvo que como la acción de amparo no es una tercera instancia, es viable entender que solo hasta cuando los demandantes logren estructurar los cargos constitucionales que deberán presentar al Juez de revisión constitucional, podrán acudir ante éste. Así, la Sala concluyó que el término de inmediatez, dado que en materia de derechos fundamentales está prohibida la regresividad, debía atender a un plazo que varíe desde 6 meses a 1 año –contado a partir de la notificación de la providencia acusada- supeditado a la valoración que el juzgador realice sobre el caso concreto, teniendo en cuenta su gravedad y complejidad.
Se reitera que tal planteamiento solo es aplicable a asuntos excepcionales que reúnan las condiciones señaladas. Finalmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp: 110010315000201202201 01 (IJ), actor: Alpina Productos Alimenticios S.A., M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, advirtió lo siguiente: «[…] la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable.
Anotase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional. […]». De conformidad con lo expuesto, la Sala observa que en el presente caso no se satisface el requisito de la inmediatez para viabilizar formalmente esta tutela contra providencia judicial, ello, teniendo en cuenta que: i) la última de las decisiones cuestionadas es del 25 de junio de 2021 y fue notificada por correo electrónico el 28 de junio de la misma anualidad; y, ii) la acción de tutela fue presentada el 29 de abril de 2022, lo que significa que, iii) la actora acudió al juez constitucional después de haber transcurrido más de 9 meses de encontrarse ejecutoriada la providencia que considera vulneratoria de sus derechos fundamentales.
Asimismo, si bien es cierto que la Corte Constitucional ha sostenido que el juez de tutela debe analizar las circunstancias particulares de cada asunto para determinar la razonabilidad y proporcionalidad del periodo transcurrido para acudir al mecanismo de amparo, también lo es que la parte actora no allegó prueba, ni refirió alguna justificación que permitiera afirmar que la tardanza estuvo supeditada a un hecho de especial consideración que implique una excepción a la regla general fijada por esta corporación judicial.
Al respecto y en gracia de discusión, se observa que la parte activa del litigio argumentó que el 10 de julio de 2021, Héctor Aníbal Ojeda falleció (condenado en la acción de repetición de la referencia y cónyuge de la aquí accionante), por lo que los efectos de la acción de repetición y del proceso ejecutivo se trasladan a la señora Martínez Avella en calidad de viuda del señor Ojeda Pinilla.
Sin embargo, debe resaltarse que aún si se tuviera en cuenta la fecha del referido deceso para determinar la razonabilidad del plazo en hacer uso de este mecanismo resulta a todas luces excesivo. Lo anterior, sin tener en cuenta que la tutelante no menciona de manera alguna haber tenido conocimiento de la situación con posterioridad a los hechos mencionados y que, en todo caso, interpuso esta acción de amparo constitucional con la asesoría de un profesional del derecho, lo cual supone un amplio conocimiento de la normatividad aplicable para determinar la procedencia de la acción de tutela, máxime si se tiene en cuenta que en el proceso cuestionado no se alega una transgresión manifiesta y flagrante del debido proceso más allá de una inconformidad relacionada con la valoración efectuada por el juez natural del asunto.
De conformidad con todo lo expuesto, la Sala confirmará la decisión del a quo de declarar improcedente la acción de tutela presentada por la señora Amalia de Las Mercedes Martínez Avella en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá y otro, al no haberse superado el requisito general de procedencia de la inmediatez establecido para realizar un análisis de fondo del asunto planteado, de conformidad con en el Decreto 2591 de 1991 y ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación, al igual que los pronunciamientos de la Corte Constitucional, como quedó expuesto.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, VII. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la Sentencia de 24 de junio de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela promovida por la señora Amalia de Las Mercedes, en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Trece Administrativo de Tunja, de conformidad con las precisas razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. En acatamiento a las disposiciones del articulo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co: 8081/vistas/ documento/evalidador.