CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera Ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 13001-23-31-000-2007-00031-01(58546) Actor: CATALINA SEBASTIERI VERGARA Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA Y OTROS Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Tema: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD- El término de caducidad se contabiliza en la forma establecida por la ley, en este caso, el artículo 136 del CCA, en consonancia con lo dispuesto por esta Corporación en su jurisprudencia. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en contra de la sentencia de 19 de agosto de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar-Sala de Decisión Escritural No. 002, mediante la cual se declaró probada la excepción de caducidad y se negaron las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO Se acusó a la Rama Judicial de haber incurrido en error jurisdiccional en las providencias judiciales mediante las cuales sancionó a la accionante, por el desacato a un fallo de tutela. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda y su reforma El 30 de enero de 2007, la señora Catalina Sebastieri Vergara, por intermedio de apoderado judicial (fl. 8 c. n.° 1), interpuso acción de reparación directa en contra de la Nación-Ministerio del Interior y de Justicia, Nación-Rama Judicial y Distrito de Cartagena, con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables de los perjuicios que le fueron causados a raíz de la expedición de la sentencia de 29 de mayo de 1996, proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bolívar, la cual fue confirmada por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, en providencia de 12 de agosto de 1996, mediante las cuales se sancionó a la accionante con treinta días de arresto.
Radicación número: 13001-23-31-000-2007-00031-01(58546) Actor: Catalina Sebastieri Vergara Demandado: Nación-Ministerio de Defensa y otros Referencia: Reparación directa 2 El 9 de agosto de 2007, la parte actora reformó la demanda, en los acápites de hechos, pretensiones y pruebas (fls. 77-78 c. n.º 1). A partir de la lectura conjunta de la demanda y su reforma, se desprende la formulación de las siguientes pretensiones: Primera: Que se declare administrativamente responsables, o responsable, a la Nación Colombiana, Ministerio del Interior, de la Justicia y del Derecho, consejo Superior de la Judicatura en Bogotá, Alcaldía Municipal de Cartagena de Indias, a todos o a uno de ellos, individual o solidaria y mancomunadamente, de los daños y perjuicios causados a mi cliente, Catalina Sebastieri Vergara, con la expedición por el Tribunal Superior de Justicia de Bolívar en Cartagena, Sala Penal, fechada 29 de mayo de 1996, y confirmada por la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, providencia de agosto 12 de 1996.
Segunda: Que se condena a todos, a varios, o a uno de ellos, solidaria y mancomunadamente o individualmente a pagar a mi cliente, Catalina Sebastieri Vergara, la suma de un mil millones de pesos como lucro cesante y daño emergente y perjuicios materiales, debidamente indexada, o en últimas condenar a todos, varios o uno de los demandados mencionados a pagar la suma que resulte probada, igualmente indexada dentro del proceso.
Tercera: Que igualmente se condene a todos, varios o a uno de los demandados mencionados, mancomunada y solidariamente, o individualmente, a pagar a mi asistida ya mencionada, los perjuicios de orden moral causados por la expedición de la mencionada providencia sanción expedida por el Tribunal Superior de Justicia en Cartagena Sala Penal, y que se estiman en por lo menos un mil salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de proferir la sentencia respectiva.
Cuarta: Que se condene a todos los demandados, a varios o a uno de ellos, solidaria y mancomunadamente o a uno de ellos, individual o conjuntamente, a pagar las costas y agencias en derecho. Como fundamentos fácticos se narró, en síntesis, lo siguiente: La demandante fue nombrada alcaldesa menor de la zona norte de Cartagena, el 19 de abril de 1993.
La Corte Constitucional, mediante sentencia de 3 de septiembre de 1993, en el curso de una acción de tutela, “confirmó” la decisión adoptada por la Corte Suprema, en sentencia de 31 de marzo de 1993, mediante la cual amparó los derechos fundamentales a la salud y a gozar de un ambiente sano de los residentes de los barrios Castillogrande, Bocagrande y El Laguito de Cartagena, por lo que se ordenó al alcalde municipal disponer la suspensión de licencias de construcción en esos sectores e iniciar los trámites administrativos pertinentes a fin de obtener los recursos necesarios para las obras de ampliación y renovación del alcantarillado.
Se comisionó a la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Radicación número: 13001-23-31-000-2007-00031-01(58546) Actor: Catalina Sebastieri Vergara Demandado: Nación-Ministerio de Defensa y otros Referencia: Reparación directa 3 Cartagena y a la Procuraduría General de la Nación para que velaran por el cumplimiento del fallo.
La señora Catalina Sebastieri Vergara tenía entre sus funciones y facultades la de expedir licencias de construcción o ampliaciones a éstas, con el visto bueno del alcalde mayor de la ciudad. “Es así como el hotel Hilton de Cartagena solicita se le conceda permiso para ampliar la sala de conferencias y construir un piso mecánico, como obras complementarias en sus instalaciones”.
Ante la anterior petición, la accionante expidió la Resolución 52 de 1994, mediante la cual otorgó permiso para la ampliación de la sala de conferencias y para construir un piso mecánico en el Hotel Hilton. La Sala Penal del Tribunal Superior de Cartagena profirió auto el 11 de marzo de 1996, por el cual ordenó verificar la posible realización de obras en el barrio El Laguito, con violación de lo dispuesto por el juez constitucional.
Se inició incidente de desacato en contra de la demandante y, mediante proveído de 29 de mayo de 1996, se le sancionó con arresto por un mes y multa equivalente a un salario mínimo legal mensual, sanción que fue ratificada por la Corte suprema de Justicia, en providencia de 12 de agosto de 1996. El alcalde mayor de Cartagena y el personero de ese distrito presentaron acción de nulidad contra la Resolución 52 de 1994, “entre otras razones porque por la magnitud de la remodelación del permiso para la construcción solicitada por la Compañía Hotelera Cartagena de Indias S.A. debió tramitarse como obra nueva, por tanto llenar todos los requisitos para el otorgamiento de licencias de construcción”.
En sentencia de 31 de enero de 2005, el Tribunal Administrativo de Bolívar negó las pretensiones de la demanda, por considerar que el acto demandado otorgó permiso para efectuar remodelaciones, pero no concedió licencia de construcción, dado que no se trataba de una obra nueva. Se indicó que las obras a ejecutar representaban un 12% del área del hotel, por lo que no se consideraba una obra nueva y, en todo caso, no se podían otorgar dos licencias de construcción sobre el mismo predio.
Lo anterior indica que la señora Catalina Sebastieri Vergara nunca desconoció la sentencia de tutela en cuestión por cuanto ésta se refirió, únicamente, a las licencias de construcción, no a sus ampliaciones; luego, las providencias que le impusieron sanción por desacato son erradas. Radicación número: 13001-23-31-000-2007-00031-01(58546) Actor: Catalina Sebastieri Vergara Demandado: Nación-Ministerio de Defensa y otros Referencia: Reparación directa 4 Cuando fue impuesta la sanción, la demandante devengaba un salario de un millón seiscientos mil pesos ($1’600.000), el cual dejó de percibir “al tener que renunciar” por presiones políticas y sociales, a la vez que se destruyó su “patrimonio moral acumulado con los cargos de alta jerarquía ocupados”. 2.
Trámite en primera instancia 2.1. El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante auto de 8 de febrero de 2007, inadmitió la demanda, con el fin de que estimara la cuantía del proceso (fl. 70 c. n.º 1). La parte interesada subsanó oportunamente la demanda y en escrito separado la reformó (fls. 71-72, 77-78 c. n.º 1). En proveído de 13 de marzo de 2007 se admitió la demanda (fl. 74 c. n.º 1).
Las notificaciones se efectuaron en debida forma (fls. 120, 132 y 158 c. n.º 1). 2.2. El Ministerio del Interior propuso las excepciones de: i) indebida representación en la causa por pasiva, para lo cual adujo que la representación de la Rama Judicial la tiene el Director Ejecutivo de Administración Judicial, según lo establecido en el numeral 8º del artículo 99 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 49 de la Ley 446 de 1998; y ii) caducidad de la acción, por cuanto las providencias cuestionadas fueron proferidas en el año 1996, de modo que la oportunidad para demandar venció el 12 de agosto de 1998, en razón a la fecha de ejecutoria de la providencia proferida por la Corte Suprema de Justicia (fls. 149-154 c. n.º 1). 2.3.
La Rama Judicial se opuso a las pretensiones de la demanda, por considerar que no se incurrió en falla del servicio, toda vez que las actuaciones judiciales censuradas estuvieron soportadas en normas legales vigentes. Manifestó que no se aportó al proceso copia de la sentencia proferida en la acción de tutela, por lo que no era posible conocer con precisión cuál fue la orden que se otorgó en esa ocasión; así mismo, la discusión no radicaba en si se trataba de una licencia de construcción para una obra nueva o para la ampliación de una ya existente, pues lo que se buscaba era frenar la construcción en ciertos barrios de la ciudad.
Propuso las excepciones de caducidad, para lo cual indicó que el hecho dañino ocurrió en el año 1996, de modo que la demanda debía ser instaurada dos años después, “y no en la fecha en que se hizo (enero de 2007) cuando estaba vencido en demasía el término para ello”; y la que denominó “falta de causa para demandar”, bajo el entendido de que las providencias acusadas se ajustaron a la Constitución y la ley (fls. 159-167 c. n.º 1).
Radicación número: 13001-23-31-000-2007-00031-01(58546) Actor: Catalina Sebastieri Vergara Demandado: Nación-Ministerio de Defensa y otros Referencia: Reparación directa 5 2.4. El Distrito Turístico y Cultural Cartagena de Indias, en su escrito de defensa, mencionó que no le asiste legitimación en el asunto por cuanto el error jurisdiccional se predica de decisiones proferidas por autoridad judicial; además, por cuanto no ha ocasionado ningún perjuicio a la demandante; de modo que no existe nexo de causalidad entre el daño y la actuación de ese ente territorial.
Solicitó declarar probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto ese distrito no tuvo injerencia o participación en las decisiones judiciales que se tildan de haber vulnerado los derechos de la demandante, por el contrario, la entidad legitimada para comparecer al proceso es la Rama Judicial; y caducidad, dado que transcurrieron más de dos años desde la expedición y notificación de la sentencia de desacato que sancionó a la demandante (fls. 172- 177 c. n.º 1). 2.5.
A folios 180 a 182 del cuaderno no. 1 obra una parte del auto que abrió el proceso a pruebas; sin embargo, se observa que en el expediente no se encuentra anexo el folio no. 179, el cual, al parecer contenía la primera página del proveído señalado. En el respaldo del folio 182 obra constancia de notificación por anotación estado, en la que consta que la providencia fue proferida el 31 de agosto de 2010. 2.6.
A través de auto de 30 de octubre de 2015 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión (fl. 276 c. n.º 2). En esa oportunidad procesal, la parte actora manifestó que las entidades demandadas habían manipulado el proceso, para no allegar la totalidad de las pruebas decretadas, pese a los múltiples requerimientos efectuados.
Por tal razón, pidió interpretar la conducta omisiva de las implicadas, de forma favorable a los intereses de la demandante y castigar “la contumacia y renuencia de los entes oficiados a colaborar con la justicia”; así mismo, mencionó que el testimonio rendido en el proceso por la señora Justina Vivanco de Manjarez, el 15 de septiembre de 2010, le merecía “total y absoluta credibilidad” (fls. 281-282 c. n.º 2).
El Distrito de Cartagena manifestó que el daño aducido en la demanda no existió y la falla endilgada a esa entidad territorial no se probó; además, reiteró que se configuró la caducidad y solicitó declarar probadas las excepciones invocadas en el escrito de contestación de la demanda (fls. 277-280 c. n.º 2). 3. Providencia apelada 3.1.
El Tribunal Administrativo de Bolívar profirió sentencia el 19 de agosto de 2016, en la cual resolvió: Radicación número: 13001-23-31-000-2007-00031-01(58546) Actor: Catalina Sebastieri Vergara Demandado: Nación-Ministerio de Defensa y otros Referencia: Reparación directa 6 Primero: Declarar probada la excepción de caducidad de la acción propuesta por las entidades demandadas.
Segundo: Negar las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en las consideraciones de esta sentencia. Tercero: Sin condena en costas. (…) Señaló que la demanda se refiere a un posible error jurisdiccional, materializado en la expedición de las providencias proferidas el 29 de mayo de 1996 y el 12 de agosto de 1996, dictadas por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena- Sala Penal y la Corte Suprema de Justicia-Sala de Casación Penal, respectivamente, a través de las cuales se sancionó a la accionante por el desacato al fallo de tutela T-366 de 1993 en el que se ordenó la suspensión de los trámites de solicitud de licencias de construcción en los barrios Bocagrande, Castillogrande y El Laguito, durante el término de tres años.
Lo anterior, por haber proferido la accionante un acto administrativo a través del cual otorgó permiso al Hotel Hilton para realizar una intervención en sus instalaciones. En esa medida, manifestó que al aplicar el criterio expuesto por el Consejo de Estado, se podía concluir que la providencia que dejó en firme la decisión que supuestamente ocasionó un daño es la sentencia proferida el 12 de “noviembre” de 1996 (sic), por lo que el plazo para demandar venció el “12” de noviembre de 1998.
Aclaró que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar en el proceso de nulidad no determina la existencia del error jurisdiccional, por cuanto en ese asunto se efectuó un estudio de legalidad de la Resolución 52 de 1994 para determinar si estaba conforme a los lineamientos de la normativa existente para la época de su expedición; por el contrario, el presente proceso en el que se debate un error jurisdiccional, debe evaluar si los fallos demandados se cimentaron en “supuestos fácticos y jurídicos reales, es decir, se verificaría si la conducta desplegada por la hoy actora constituía o no motivo para ser sancionada por desacato a la tutela T-366 de 1993, lo cual es diferente a la evaluación de la legalidad de un acto administrativo.
Por lo anterior, se anotó que el reclamo presentado en este asunto no podía supeditarse a la existencia de una providencia que evaluó las calidades legales de un acto administrativo, la cual fue proferida en un proceso de simple nulidad, que no tiene límite de caducidad. Radicación número: 13001-23-31-000-2007-00031-01(58546) Actor: Catalina Sebastieri Vergara Demandado: Nación-Ministerio de Defensa y otros Referencia: Reparación directa 7 Como consecuencia de la prosperidad de la excepción de caducidad, se negaron las pretensiones de la demanda (fls. 285-290 c. ppal.). 4.
El recurso de apelación Inconforme con lo resuelto, la parte actora interpuso, de forma oportuna, recurso de apelación (fl. 292 c. ppal.), el cual sustentó en los siguientes términos: [E]stas sanciones iban ligadas a la interpretación de haber violado un mandato dado a través de una acción de tutela a través de la expedición de un acto administrativo a través del cual se concedía una nueva licencia. Es de tener en cuenta que para poder demostrar que las altas cortes se equivocaron en la imposición de esa sanción sobre mi cliente había que establecer si el acto administrativo que expidió mi cliente en uso de sus facultades legales, era legal o ilegal y solo a través de la acción de nulidad que entabló el alcalde de la época y el personero se podría establecer si verdaderamente mi cliente había violado o no la orden dada por las altas cortes en su fallo de tutela, por lo tanto sólo se podía tener certeza de que se había causado un daño desde el momento en el cual se falló dicha acción y por lo tanto la caducidad de esta acción presentada por mi cliente a través del suscrito debía contarse a partir del día siguiente de la ejecutoria de la sentencia que declaró la legalidad del acto administrativo emitido por mi cliente, por lo tanto, el término de caducidad de mi cliente se extendía más allá del mes de febrero de 2007, y esta demanda se presentó el día 30 de enero de 2007, lo cual quiere decir que se presentó dentro del término dado por la ley para que opere el fenómeno de la caducidad.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, proferida el 19 de agosto de 2016, por el Tribunal Administrativo de Bolívar-Sala de Decisión Escritural No. 002. Ello, en atención a la competencia funcional establecida en el artículo 73 de la Ley 270 de 19961, de acuerdo con la cual, el conocimiento de las acciones de reparación directa que se instauren por error jurisdiccional, privación injusta de la libertad o defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, corresponde a los Tribunales Administrativos, en primera instancia, y al Consejo de Estado, en segunda instancia, sin consideración a la cuantía del proceso. 2.
Ejercicio oportuno de la acción 1 Norma aplicable al presente asunto, por cuanto se encontraba vigente al momento en el que se presentó la demanda. Actualmente, la distribución de competencias se rige por lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011. Radicación número: 13001-23-31-000-2007-00031-01(58546) Actor: Catalina Sebastieri Vergara Demandado: Nación-Ministerio de Defensa y otros Referencia: Reparación directa 8 Al tenor de lo previsto por el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, la acción de reparación directa deberá instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión, operación administrativa u ocupación permanente o temporal de inmueble por causa de trabajos públicos2.
Cuando el daño alegado proviene de un error jurisdiccional, el término de caducidad corre a partir del momento en el que se concreta el daño, esto es, cuando se produce la ejecutoria de la providencia judicial que contiene el aludido yerro y la víctima tiene conocimiento de ello. Así lo ha entendido la Sección Tercera de esta Corporación, en reiteradas oportunidades3.
En el presente asunto, la responsabilidad patrimonial se hace recaer en el supuesto error jurisdiccional en el que incurrieron el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cartagena y la Corte Suprema de Justicia, en las providencias de 29 de mayo y 12 de agosto de 1996, respectivamente, a través de las cuales impusieron sanción a la señora Catalina Sebastieri Vergara, en el incidente de desacato que se abrió en su contra por la violación de la orden proferida en un fallo de tutela.
El Tribunal de primera instancia declaró probada la excepción de caducidad. Para el conteo del término de oportunidad de la demanda, tuvo en cuenta la última de las providencias tildadas de contener error. En el recurso de apelación, la parte actora manifestó que sólo con la sentencia proferida dentro del proceso de nulidad iniciado contra la Resolución 52 de 1994 se constató el error en el que incurrieron las autoridades judiciales, en las providencias mediante las cuales se impuso la sanción señalada de haber ocasionado el daño, por lo que es desde la ejecutoria de esa última decisión judicial que debe contabilizarse el término de caducidad.
La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, por aparecer acreditada la extemporaneidad del ejercicio del derecho de acción, según se explica a continuación: De las pruebas aportadas al plenario resulta demostrado que la señora Catalina Sebastieri Vergara fue sancionada -como se expone a continuación-, por el 2 Normativa aplicable al presente caso, de conformidad con lo señalado en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos: “Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. 3 Consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de 23 de junio de 2010, exp. 17493, de 27 de enero de 2012, exp. 22.205, y de 19 de noviembre de 2021, exp. 42018; autos de 9 de mayo de 2011, exp. 40.196, y 12 de mayo de 2016, exp. 56.601.
Radicación número: 13001-23-31-000-2007-00031-01(58546) Actor: Catalina Sebastieri Vergara Demandado: Nación-Ministerio de Defensa y otros Referencia: Reparación directa 9 desacato a un fallo de tutela proferido por la Corte Suprema de Justicia, el cual fue modificado por la Corte Constitucional. El Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cartagena-Sala Penal, en proveído de 29 de mayo de 1996, impuso a la accionante, en su condición de ex alcaldesa menor de la zona norte de Cartagena, arresto de un mes y multa equivalente a un salario mínimo mensual; además, ordenó expedir copias con destino a la Fiscalía General de la Nación para que, de estimarlo pertinente, adelantara investigación penal en contra de la ex funcionaria (fls. 9-32 c. n.º 1).
La sanción se soportó en las siguientes consideraciones: Pero en la Resolución 052 de 1994 muy a pesar de decir en sus consideraciones que se trata de un “permiso” para remodelación del edificio Hotel Cartagena Hilton ubicado en la vía El Retorno, barrio El Laguito de esta ciudad, en la parte resolutiva se otorga para la construcción, en un lote de propiedad de la Cia. Hotelera Cartagena de Indias S.A., ubicado en la vía El Retorno, barrio El Laguito, con un área total de 4.570.00 m2, de un piso mecánico, de un salón de actos y conferencias y la remodelación de la zona de servicios.
Esto es que la remodelación es para la zona de servicios pero el resto del “permiso” es para una construcción nueva en un lote aledaño a la edificación donde funciona actualmente el Hotel Cartagena Hilton; así se consignó en el acta de la Inspección Judicial practicada en este incidente, así lo muestra el recorte de prensa que en xerocopia milita a folio 213 y así lo dijo el perito que actuó en éste incidente.- “Queda establecido plenamente que se trata de una construcción y no ampliación, reparación, adecuación, ni modificación de la edificación donde funciona el Hotel Cartagena Hilton”.- (…) Esto es que tratándose de nuevas construcciones no era menester averiguar sobre el hecho de aumentar o no la densidad porque sencillamente su otorgamiento estaba suspendido por el fallo de tutela.
No embargante ello en la Resolución 052 pluricitada se hace referencia a que la obra para la que se requiere el permiso no aumenta la ocupación del Hotel, ni constituye carga hidráulica adicional. A dicha consideración se opone el dictamen pericial obrando en autos, que puesto a disposición de los incidentistas no fue objetado y que señala que la referida construcción sí implica carga hidráulica sanitaria.
La Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia confirmó la anterior decisión, en providencia de 12 de agosto de 1996 (fls. 203-216 c. n.º 2), de la cual se transcriben las siguientes consideraciones: La orden impartida, primero por esta Sala de Casación Penal y luego por la Sala 9ª de Revisión de la Corte Constitucional, se fundamentó en la relación directa hallada entre el desaforado crecimiento urbanístico de los sectores atrás señalados y el deterioro ambiental que esa ciudad padece, especialmente, en sus cuerpos de agua, por la sobreutilización de sus redes de alcantarillado y acueducto.
(…) En efecto, no podía la entonces Alcaldesa, mediante un hábil juego de palabras en el texto de la Resolución 052 de 1994, nominar una construcción como una remodelación y una adición, pues una cosa es aquello que es, no aquello que se diga que es, contrariando toda evidencia física de la naturaleza de esa cosa. Radicación número: 13001-23-31-000-2007-00031-01(58546) Actor: Catalina Sebastieri Vergara Demandado: Nación-Ministerio de Defensa y otros Referencia: Reparación directa 10 Nótese al efecto, las fotografías de informes periodísticos (folio 213), la inspección judicial a la obra y el dictamen pericial del ingeniero señalado como auxiliar de la justicia por el Tribunal de primera instancia, para concluir de tan abundante evidencia sobre la naturaleza de la obra, que se trata de una construcción nueva, en un sector adyacente a la propiedad principal de la sociedad hotelera peticionaria del permiso.
Y no se diga tampoco, en extrema ilación gramatical, que lo que el fallo de tutela prohibió fueron las “licencias de construcción” y no los “permisos de construcción”, pues la Corte Constitucional precisó el término de manera indistinta. (…) [R]esulta obvio que la construcción de un piso mecánico y de un salón de actos y conferencias sí genera nuevas necesidades sanitarias, pues la ocupación de un hotel no puede medirse exclusivamente por el número de huéspedes que alberguen sus habitaciones, olvidando el movimiento que generan las zonas húmedas de recreación, los centros de convenciones, los bares y restaurantes que posean, las zonas de marina, si las tienen, y en general todos aquellos servicios que aunque no generen hospedaje, generan ocupación de la planta física, con el natural incremento de los servicios de acueducto y alcantarillado.
En el proceso no obra copia de los fallos de tutela proferidos por la Corte Suprema de Justicia y por la Corte Constitucional, en sede de revisión, en la acción de tutela en la que se abrió el incidente de desacato que finalizó con las decisiones cuestionadas en este asunto. No obstante, en las consideraciones de las providencias reseñadas se anotó que la sentencia de la Corte Constitucional corresponde a la T-366 de 3 de septiembre de 1993, cuyo texto se encuentra consignado, de forma virtual, en la página oficial de la Corte Constitucional4.
Se lee en la providencia que la acción constitucional tuvo origen en la demanda presentada por un ciudadano, en la que denunciaba la concesión de licencias de construcción indiscriminada y sin planificación en la ciudad de Cartagena, lo cual había generado una crisis sanitaria por la insuficiencia de la red de alcantarillado. La Corte Constitucional, en esa oportunidad, se ocupó de revisar la sentencia proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, el 31 de marzo de 1993, mediante la cual tuteló los derechos fundamentales a la salud y a gozar de un ambiente sano del actor, y de los habitantes de los barrios de Castillogrande, Bocagrande y El Laguito en la ciudad de Cartagena; y ordenó al alcalde municipal, suspender las solicitudes de licencias de construcción e iniciar los trámites administrativos necesarios para acometer las obras de ampliación y renovación del sistema de alcantarillado, de acuerdo con los lineamientos expuestos en un informe técnico presentado por el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -Inderena-. 4 Providencia disponible en el enlace: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1993/T-366- 93.htm Radicación número: 13001-23-31-000-2007-00031-01(58546) Actor: Catalina Sebastieri Vergara Demandado: Nación-Ministerio de Defensa y otros Referencia: Reparación directa 11 En el fallo de revisión, la alta corte en materia constitucional confirmó lo resuelto en cuanto a la protección de los derechos vulnerados, y modificó la orden impartida, la cual quedó así: [O]rdenar al alcalde distrital de Cartagena para que, a partir de la notificación de esta providencia, disponga lo conducente para que la administración a su cargo mantenga la suspensión de las solicitudes de licencias de construcción en los barrios Bocagrande, Castillogrande y El Laguito, durante el término de tres (3) años, mientras se adoptan las medidas necesarias que garanticen la prestación adecuada del servicio de alcantarillado en el sector.
Para ello, se argumentó que existía una crisis sanitaria y ecológica en el distrito, lo cual constituía un amenaza a los derechos fundamentales a la vida y a la salud de los habitantes de algunos sectores de la ciudad; por tanto, la suspensión en el otorgamiento de las licencias en los barrios de Bocagrande, Castillogrande y El Laguito, “constituye un aporte significativo a la búsqueda de soluciones definitivas al asunto que la motivó, y obliga a que las autoridades locales se ocupen de garantizar la debida prestación de los servicios públicos, en particular el de alcantarillado en todo el distrito -el cual, hoy en día, es insuficiente”.
Por último, reposa en el plenario copia de la sentencia de 31 de enero de 2005, a través de la cual la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Atlántico, Magdalena, Sucre y Bolívar, negó las pretensiones de la demanda de nulidad instaurada por el Distrito de Cartagena y la Personería de esa ciudad contra la Resolución 52 de 1994, mediante la cual la alcaldesa menor de la zona norte de Cartagena concedió “permiso a la Cía. Hotelera Cartagena de Indias para la construcción de un piso mecánico, de un salón de actos y conferencias, remodelación de la zona de servicios, en el lote de su propiedad ubicada en la vía del retorno, barrios El Laguito, con un área total de 4.570,06 m2” (fls. 33-68 c. n.º 1).
En la providencia se anotó que el “centro del problema planteado es la diferencia entre la licencia de construcción, el permiso para remodelar y los alcances de la tutela T-366 de 1993 y del Decreto 260 de 1993, dictado por el Alcalde Distrital de Cartagena de Indias”. Para resolver la controversia, se hizo alusión a las definiciones de licencia y permiso incluidas en el Decreto 1319 de 9 de julio de 19935; así como al Acuerdo 45 de 19896, el Decreto 260 de 2 de abril de 19937 de 5 “Por el cual se reglamenta la expedición de licencias de construcción, urbanización y parcelación y de los permisos de que trata el capítulo VI de la Ley 9ª de 1989”. 6 Código de Construcción, expedido por el Concejo Distrital de Cartagena. 7 “Por medio del cual se suspende la solicitud de licencia de construcción en los sectores de Bocagrande, Castillogrande y El Laguito y se adoptan medidas administrativas en relación a contratación, endeudamiento y presupuesto, con el fin de obtener los recursos necesarios para las obras de ampliación y renovación del sistema de alcantarillado de esos sectores”.
Radicación número: 13001-23-31-000-2007-00031-01(58546) Actor: Catalina Sebastieri Vergara Demandado: Nación-Ministerio de Defensa y otros Referencia: Reparación directa 12 la Alcaldía de Cartagena y a algunas definiciones del diccionario de la lengua española de la Real Academia Española, a partir de lo cual se concluyó que el acto administrativo demandado se ajustaba a la Constitución y la ley.
El tribunal de conocimiento interpretó la orden proferida en la sentencia T-366 de 1994 y señaló que la prohibición recaía únicamente sobre obras de construcción nuevas por cuanto eran las que requerían “licencia”; por el contrario, los permisos, según el artículo 20 del Acuerdo 45 de 1989, se otorgaban para “la construcción, reconstrucción, demolición o traslado de cualquier edificio o estructura, colocación de aditamentos conectados o adheridos de vallas, avisos, para la colocación de andamios, para la construcción de casetas, con las excepciones que más adelante se enumeran y para la instalación o modificaciones de los ascensores en un edificio”.
Con base en lo expuesto, coligió que “lo que se le otorgó a la Compañía Hotelera de Cartagena de Indias S.A. fue un permiso para construcción de un piso mecánico, de un salón de actos y conferencias y la remodelación de la zona de servicios para un área total de 4.570.06 m2, teniendo en cuenta que el Hotel Cartagena Hilton, sitio en donde se iban a realizar las remodelaciones de una obra existente, tiene un área total de 38.083 m2, esta solo representaba el 12%, lo cual no puede considerarse obra nueva”.
Por ende, se adujo que el acto acusado se encontraba ajustado a las normas que le sirvieron de fundamento. A partir de las pruebas a las que se ha hecho referencia, encuentra la Sala que las providencias de 29 de mayo de 1996 y 12 de agosto de 1996, mediante las cuales el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cartagena-Sala Penal y Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia sancionaron a la señora Catalina Sebastieri Vergara con arresto y multa por el desacato a un fallo de tutela, quedaron en firme cuando cobró ejecutoria la última decisión. En el proceso no obra constancia de ejecutoria de la providencia de 12 de agosto de 1996 ni prueba de su notificación8, que permita determinar, con exactitud, la fecha a partir de la cual inició a correr el término legal dispuesto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo para acudir ante esta jurisdicción con el fin de cuestionar la legalidad de las decisiones aludidas, por el supuesto error que se les achaca. 8 En el sistema de consulta de procesos de la Rama Judicial “Siglo XXI” tampoco es posible conocer el trámite de la acción de tutela en comento, a partir de los datos anotados en las providencias acusadas de contener error.
Radicación número: 13001-23-31-000-2007-00031-01(58546) Actor: Catalina Sebastieri Vergara Demandado: Nación-Ministerio de Defensa y otros Referencia: Reparación directa 13 Empero, resulta coherente afirmar que para el momento en el que la accionante presentó la demanda, esto es, el 30 de enero de 2007, había operado el fenómeno de la caducidad, en tanto, habían pasado más de diez años desde que se produjeron los proveídos que se tildan de erróneos.
Es incuestionable, además, que la señora Catalina Sebastieri Vergara conoció el contenido de las providencias que la sancionaron, al momento de ser proferidas. Ahora bien, en cuanto a la tesis planteada por la recurrente en el recurso de apelación, sobre la forma en la que, en su criterio, debe contabilizarse el término de oportunidad de la demanda en el presente asunto, corresponde recordar que la institución jurídico procesal de la caducidad es una figura de orden público que no admite renuncia, ni suspensión, salvo que se presente solicitud de conciliación extrajudicial en derecho; por tanto, su contabilización se sujeta, es estricto sentido, a los plazos legales.
Si bien, en ciertas ocasiones, esta Subsección de la Sección Tercera ha admitido la contabilización del término de caducidad desde el momento en el que quedaron en evidencia los yerros cometidos en decisiones proferidas por autoridad judicial penal9, en el presente asunto es claro que la sentencia proferida el 31 de enero de 2005, por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Atlántico, Magdalena, Sucre y Bolívar no da cuenta de un error cometido en las providencias cuestionadas, pues ningún argumento fáctico o probatorio esbozado en aquella decisión judicial tiene la virtualidad de reprochar o poner en tela de juicio el razonamiento expuesto por los jueces constitucionales.
En efecto, la sanción impuesta en los proveídos de 29 de mayo de 1996 y 12 de agosto de 1996, tuvo por fundamento el fallo de tutela proferido por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, el cual fue modificado ligeramente por la Corte Constitucional. Tratándose de una acción constitucional, los llamados a definir el sentido y alcance de la orden de protección impartida eran los jueces naturales; por tal razón, en el caso bajo análisis, la Corte Suprema de Justicia aclaró, de forma explícita, que no había lugar a entender que “lo que el fallo de tutela prohibió fueron las “licencias de construcción” y no los “permisos de construcción”, pues la Corte Constitucional precisó el término de manera indistinta.
En ese orden de ideas, el argumento expuesto en la sentencia de 31 de enero de 2005, según el cual la prohibición impuesta en la sentencia T-366 de 1994 recaía 9 En sentencias de 10 de septiembre de 2021, exp. 50861, de 5 de febrero de 2021, exp. No. 61800, y de 22 de noviembre de 2021, exp. 51648 se contabilizó el término de caducidad con base en la sentencia proferida en la acción de revisión, que evidenció errores cometidos por los jueces penales en providencias condenatorias que hicieron tránsito a cosa juzgada.
Radicación número: 13001-23-31-000-2007-00031-01(58546) Actor: Catalina Sebastieri Vergara Demandado: Nación-Ministerio de Defensa y otros Referencia: Reparación directa 14 únicamente sobre obras de construcción nuevas por cuanto eran las que requerían licencia y que en el caso de la Resolución 52 de 1994 lo que se había otorgado era un permiso, no pasa de ser una interpretación que, además de ser contraria al entendimiento sentado por el juez de tutela, no tiene ningún efecto en las providencias censuradas o en los fallos que le dieron origen, pues no contiene probanza fáctica alguna que indique que las pruebas en las que se basaron los jueces constitucionales para concluir el incumplimiento por parte de la accionante fueran erradas.
Téngase en cuenta que las decisiones proferidas en el incidente de desacato al fallo de tutela en comento se encuentran razonadas y se soportaron en el material probatorio aportado a ese proceso, del cual se presume su veracidad, en tanto no existe evidencia de que hubieran sido desvirtuadas. Por último, conviene poner de presente que el juez de la nulidad se ocupó de estudiar la sujeción de la Resolución 52 de 1994 a la ley y a la Constitución y, aunque en su análisis hizo mención a la sentencia T-366 de 1994, esa exposición, únicamente, tuvo por finalidad abordar los cargos de violación elevados en la demanda, entre ellos, el relacionado con el desconocimiento del artículo 2110 del Decreto 2067 de 1991, de lo cual concluyó que “esa norma se refiere a las sentencias que profiera la Corte Constitucional en demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad y no a las decisiones de tutela”, por lo que desestimó ese motivo de imputación. Con todo, es menester insistir en que es el juez de tutela el habilitado para interpretar el alcance de sus decisiones y para establecer si éstas fueron o no desconocidas.
De acuerdo con lo anterior, no se acepta el alegato del recurso de apelación, según el cual, la accionante tuvo conocimiento del “error” en el que incurrieron los jueces constitucionales, a partir de la expedición de la sentencia de 30 de enero de 2005, pues como quedó anotado, en dicha providencia no se mencionó, advirtió y/o demostró ningún yerro que hubiera ocasionado un daño a la parte actora.
Las consideraciones expuestas imponen confirmar la decisión impugnada. 3. Condena en costas De conformidad con lo establecido en el artículo 55 de la ley 446 de 1998 hay lugar a condenar en costas a la parte vencida, sólo en la medida en que su conducta sea temeraria porque no le asiste al demandar u oponerse “un fundamento razonable, 10 Artículo 21.
“Las sentencias que profiera la Corte Constitucional tendrán el valor de cosa juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares. La declaratoria de constitucionalidad de una norma impugnada por vicios formales no obsta para que ésta sea demandada posteriormente por razones de fondo”. Radicación número: 13001-23-31-000-2007-00031-01(58546) Actor: Catalina Sebastieri Vergara Demandado: Nación-Ministerio de Defensa y otros Referencia: Reparación directa 15 o hay de su parte una injustificada falta de colaboración en el aporte o práctica de pruebas, o acude a la interposición de recursos con un interés meramente dilatorio”11.
En el caso concreto, la Sala no advierte un comportamiento temerario de ninguna de las partes en sus actuaciones procesales, por lo que se abstendrá de condenar en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 19 de agosto de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar-Sala de Decisión Escritural No. 002, en atención a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. Se deja constancia que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 18 de febrero de 1999, expediente 10.775, M.P. Ricardo Hoyos Duque.