Demandantes: Ángela Vanesa Sánchez Beltrán y otra Demandado: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior “Mariano Ospina Pérez” - Icetex Radicado: 44001-23-40-000-2025-00069-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 44001-23-40-000-2025-00069-01 Demandantes: ÁNGELA VANESA SÁNCHEZ BELTRÁN Y OTRA Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE CRÉDITO EDUCATIVO Y ESTUDIOS TÉCNICOS EN EL EXTERIOR “MARIANO OSPINA PÉREZ” – ICETEX.
Tema: Confirma improcedencia por subsidiariedad. Existencia de otros mecanismos judiciales. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala la impugnación formulada por la parte accionante contra la sentencia del 15 de julio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, que declaró la improcedencia del mecanismo constitucional.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda1 Las ciudadanas Ángela Vanesa Sánchez Beltrán y Gloria Isabel Beltrán Martínez, por conducto de apoderado judicial2, entablaron demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento, dispuesta en el artículo 87 de la Constitución Política y reglamentada en la Ley 393 de 1997, en contra del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, Mariano Ospina Pérez, en lo sucesivo el Icetex.
Conforme lo anterior, formularon las siguientes pretensiones: PRINCIPALES 1 Índice 2 Samai Cuaderno de primera instancia 2 El abogado Carlos Manuel Freyle Sánchez, según mandato conferido mediante mensaje de datos. Demandantes: Ángela Vanesa Sánchez Beltrán y otra Demandado: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior “Mariano Ospina Pérez” - Icetex Radicado: 44001-23-40-000-2025-00069-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERA: Que se declare que el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior "Mariano Ospina Pérez" – ICETEX, ha incurrido en incumplimiento de la obligación contenida en el artículo 1º del Acuerdo 071 del 10 de diciembre de 2013, expedido por su Junta Directiva, en lo relativo a la condonación del 100% del valor del crédito educativo otorgado en la línea de pregrado modalidad ACCES, a favor de la señora Ángela Sánchez Beltrán, por haber culminado satisfactoriamente su programa académico y pertenecer a población indígena debidamente certificada.
SEGUNDA: Que se ordene al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior "Mariano Ospina Pérez" – ICETEX dar cumplimiento inmediato al Acuerdo 071 de 2013, condonando en su totalidad el crédito educativo otorgado a la accionante, conforme a los requisitos establecidos en dicho acto administrativo. SUBSIDIARIAS TERCERA: Que se ordene al ICETEX realizar el reintegro de los dineros que la señora Ángela Sánchez Beltrán haya cancelado con posterioridad a la fecha en que cumplió con los requisitos de condonación, conforme lo dispone el parágrafo del artículo 1º del Acuerdo 071 de 2013, el cual establece que si el estudiante ha efectuado pagos que cubran total o parcialmente el valor de la matrícula, el ICETEX deberá reintegrar el excedente de dichos pagos.
CUARTA: Que se disponga el cumplimiento del fallo en los términos del artículo 21 de la Ley 393 de 1997 y se oficie a las autoridades competentes para que vigilen su ejecución, conforme lo dispone la normatividad vigente. QUINTA: Se ordene a la parte demandada el envío de copia de la contestación de la presente acción de cumplimiento al correo electrónico indicado en el acápite de notificaciones, así como la remisión de las pruebas y anexos que pretenda hacer valer, todo ello en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 2°, 3°, 6° y 8° de la Ley 2213 de 2022, en concordancia con el artículo 111 y el artículo 78 numeral 14 del Código General del Proceso (CGP).
Lo anterior con el fin de garantizar el principio de transparencia y el adecuado ejercicio del derecho de defensa, evitando así cualquier vulneración al debido proceso y asegurando el cumplimiento oportuno de las obligaciones procesales previstas en la normatividad vigente.
SEXTO: Que se oficie a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación, para que adelanten las investigaciones disciplinarias, administrativas y/o penales a que haya lugar contra los funcionarios responsables del incumplimiento reiterado de las normas legales y reglamentarias ya citadas, en virtud del numeral 6 del artículo 21 de la Ley 393 de 1997.
SÉPTIMO: Que se condene en costas procesales al representante legal o directores del ICETEX, si a ello hubiere lugar, de conformidad con el numeral 7 del artículo 21 de la Ley 393 de 1997.3 1.2. Hechos Explicaron que la Junta Directiva del Icetex expidió el Acuerdo 071 del 10 de diciembre de 2013, por el cual se reglamenta la condonación de créditos por graduación, el cual 3 Transcripción original del texto con posibles errores.
Demandantes: Ángela Vanesa Sánchez Beltrán y otra Demandado: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior “Mariano Ospina Pérez” - Icetex Radicado: 44001-23-40-000-2025-00069-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se encontraba vigente para el momento en que la señora Ángela Vanesa Sánchez Beltrán accedió al crédito educativo.
Posteriormente, mediante Acuerdo 013 de 2011, se modificó el anterior acto administrativo, estableciéndose que aquellas personas que fueron beneficiarias de los créditos educativos recibirían una condonación equivalente al 100% del valor del crédito, acreditando para tal efecto el grado del programa académico. Informaron que la ciudadana Ángela Vanesa Sánchez Beltrán estudió medicina en la Universidad de Santander, acreditó las condiciones necesarias para acceder a línea de crédito educativo4, y cumplió los requisitos dispuestos para obtener la condonación del 100% del crédito5.
No obstante, la entidad demandada se ha sustraído del cumplimiento desconociendo las disposiciones que rigen la materia, al punto que exigió a la señora Gloria Isabel Beltrán Martínez el pago de sumas de dinero por concepto de los periodos académicos cursados, los cuales asciende al 33% del valor total de sus estudios. Como consecuencia de la anterior situación, el Icetex realizó el reporte negativo ante los Operadores de la Información6, lo cual, en criterio de las accionantes afecta su historial crediticio y financiero.
Por otro lado, refirieron que entre el Icetex y la gobernación de La Guajira se celebró un convenio interadministrativo, el cual tenía como finalidad primordial garantizar el acceso a la educación de los jóvenes en condiciones de gratuidad, es decir, en otros términos, nunca se concibió un carácter oneroso de la relación contractual. A partir de lo expuesto, afirmaron que el 5 de febrero de 2025 se radicó ante el Icetex escrito de constitución en renuencia, en el que se solicitó el acatamiento del Acuerdo 071 del 10 de diciembre de 2013 y, como consecuencia de lo anterior, la condonación de la obligación. 4 Estos son: i) pertenecer al estrato socioeconómico; ii) estar inscrita en el SISBEN y registrada en el grupo A3, esto es grupo de pobreza extrema, y iii) ser bachiller académico de una institución educativa del departamento de La Guajira. 5 Estos son: i) la culminación de sus estudios con el título correspondiente, ii) la realización de la práctica con la gobernación del ente territorial, y iii) acreditar la condición de indígena. 6 Art. 3 Lit. C Ley 1266 de 2008: Se denomina operador de información a la persona, entidad u organización que recibe de la fuente datos personales sobre varios titulares de la información, los administra y los pone en conocimiento de los usuarios bajo los parámetros de la presente ley.
Por tanto el operador, en cuanto tiene acceso a información personal de terceros, se sujeta al cumplimiento de los deberes y responsabilidades previstos para garantizar la protección de los derechos del titular de los datos. Salvo que el operador sea la misma fuente de la información, este no tiene relación comercial o de servicio con el titular y por ende no es responsable por la calidad de los datos que le sean suministrados por la fuente;
Demandantes: Ángela Vanesa Sánchez Beltrán y otra Demandado: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior “Mariano Ospina Pérez” - Icetex Radicado: 44001-23-40-000-2025-00069-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, acotaron que, dado que la situación de incumplimiento de la accionada aún subsiste, es procedente acudir al mecanismo constitucional a efectos de lograr el acatamiento del mandato. 1.3.
Actuaciones procesales relevantes 1.3.1. Admisión de la demanda e intervenciones El asunto fue radicado ante el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Riohacha, el cual avocó el conocimiento de la acción por auto del 16 de mayo de 2025 y en el que ordenó notificar al Icetex. El Icetex, a través de apoderada judicial, presentó escrito en el que solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda, para lo cual desarrolló los siguientes argumentos: Refirió que en el presente caso no existe un mandato a cargo de la entidad, pues, precisó que la norma invocada como desatendida no impone un deber de condonar como lo coligió la parte actora.
Lo anterior, por cuanto dicha extinción de la obligación se encuentra supeditada al cumplimiento de las condiciones prestablecidas en el acto administrativo. En segundo lugar, relató que verificado el caso de la estudiante Ángela Vanesa Sánchez Beltrán, ya se realizó un descuento por haberse graduado del programa académico y demostrar que pertenece a una comunidad indígena.
Al respecto, se indicó lo siguiente: Del total adeudado al Icetex $56,796,215.08, una vez aplicada la condonación, el saldo final adeudado a mayo 16 de 2025 es la suma de $ 15,038,569.35 que corresponde al capital más los intereses corrientes y de mora y otros conceptos. Acto seguido, puso de presente que el debate que pretende plantear la parte actora no cumple con el requisito de subsidiariedad, pues existen otras vías judiciales para ventilar lo atinente a la relación contractual suscitada.
Por último, alegó que, sobre este punto, el Consejo de Estado, Sección Quinta ya había emitido un pronunciamiento de fondo, por cuanto en la acción de cumplimiento 44001-23-40-000-2024-00141-01 ya se había dirimido la controversia entre las accionantes y la accionada, respecto a la condonación del crédito educativo. El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Riohacha, por auto del 6 de junio de 2025 advirtió su falta de competencia, por lo que ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de La Guajira, aclarando que lo actuado hasta ese momento conservaba validez.
Demandantes: Ángela Vanesa Sánchez Beltrán y otra Demandado: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior “Mariano Ospina Pérez” - Icetex Radicado: 44001-23-40-000-2025-00069-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4. Sentencia de primera instancia El a quo, luego de agotadas las etapas procesales para este tipo de asuntos, dictó sentencia el 15 de julio de 2025 en la que declaró improcedente la acción. Al respecto, indicó lo siguiente: 22.
No corresponde al juez de la acción de cumplimiento ordenar la condonación de un crédito otorgado por la accionada, pues para ello es necesario confrontar las condiciones fijadas en las normas que regulan dichos créditos con las condiciones fácticas y jurídicas que demuestre la accionante, debate que —se reitera— debe ser ventilado ante el juez ordinario. 23.
Bajo este escenario, la acción de cumplimiento en referencia es improcedente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, porque no le corresponde al juez constitucional pronunciarse sobre la controversia que se plantea dentro del «sub examine», toda vez que no se advierte un mandato imperativo e inobjetable, de allí que su acatamiento no esté dentro del ámbito de competencia de esta Corporación. 24.
Finalmente, se destaca que, mediante sentencia de 23 de octubre de 2024, dictada dentro del radicado 44001234000020240014100, este Tribunal declaró improcedente la acción de cumplimiento también promovida por las aquí accionantes contra el ICETEX, con el fin de obtener la condonación total del crédito educativo. En esa oportunidad el debate giró en torno a normas distintas al Acuerdo 071 de 2013, por lo que, en estricto sentido, no se trató de la misma acción de cumplimiento que, ineludiblemente, dé lugar a una actuación temeraria en los términos previstos en el artículo 28 de la Ley 393 de 1997.
La anterior decisión se notificó a las partes e intervinientes el 16 de julio de 2025 a través de correo electrónico. 1.5. Impugnación El apoderado judicial de la parte actora, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, presentó escrito de impugnación en el que solicitó que se revoque la decisión de primera instancia. Al respecto, precisó que el argumento de improcedencia no tiene cabida, puesto que ya promovió demanda en la que se solicitó la prescripción de la acción cambiaria a favor del Icetex.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada por las accionantes contra la sentencia de primera instancia del 15 de julio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, de conformidad con lo establecido en los Demandantes: Ángela Vanesa Sánchez Beltrán y otra Demandado: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior “Mariano Ospina Pérez” - Icetex Radicado: 44001-23-40-000-2025-00069-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículos 3º de la Ley 393 de 1997, 10, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las «apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.
Cuestión previa El Icetex con su escrito de contestación alegó que en el presente asunto había operado el fenómeno de cosa juzgada. Lo anterior, dado que en el trámite de la acción de cumplimiento 44001-23-40-000-2024-00141-01 esta Sección ya había zanjado la discusión entre las partes del proceso. Al respecto, como punto de partida, se puede sostener que la institución procesal de la cosa juzgada es una prohibición legal, la cual significa que no pueden existir dos procesos iguales.
La razón de ser radica que las decisiones judiciales una vez se encuentran ejecutoriadas, se tornan inmutables, abstractas, vinculantes y de carácter definitivo, lo que de suyo implica el respeto por la seguridad jurídica y el ordenamiento jurídico. Asimismo, desde el punto de vista práctico, el fenómeno en cuestión tiene como efecto evitar la coexistencia de dos decisiones judiciales que eventualmente puedan ser contradictorias.
Conforme lo anterior, para que concurra el efecto de cosa juzgada en las decisiones judiciales, es necesario establecer si en el proceso concurre la triple identidad, esto es: (i) identidad de partes, con exclusión de la parte actora, dado el carácter público de la acción de cumplimiento en el que cualquier ciudadano puede acudir al mecanismo constitucional, (ii) identidad de objeto y (iii) identidad de causa.
Exp. 2024-00141-01 Exp. 2025-00069-01 Partes Demandantes: Ángela Vanesa Sánchez Beltrán y Gloria Isabel Beltrán Martínez Demandado: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior Demandantes: Ángela Vanesa Sánchez Beltrán y Gloria Isabel Beltrán Martínez Demandado: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior Objeto Primero: Solicito al Honorable Señor Juez que le ORDENE al representante legal o a quién ostente tal calidad del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior "Mariano Ospina Pérez” -ICETEX-, que dentro de los diez (10) días hábiles PRINCIPALES PRIMERA: Que se declare que el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior "Mariano Ospina Pérez" – ICETEX, ha incurrido en incumplimiento de la obligación Demandantes: Ángela Vanesa Sánchez Beltrán y otra Demandado: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior “Mariano Ospina Pérez” - Icetex Radicado: 44001-23-40-000-2025-00069-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co siguientes a la ejecutoria de la providencia, cumpla con el contenido normativo (acto administrativo con fuerza material de ley) incumplido esto es: i) Clausula Tercera del Convenio Interadministrativo Adicional y Modificatorio No. 2013- 0185 Adición No. 9 y Modificatorio No. 5 al Convenio Interadministrativo No. 233 de 2003 suscrito entre el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior "Mariano Ospina Pérez” - ICETEX- y el Departamento de La Guajira, ii) Decisión Administrativa contenida en el certificado No. 2023- 5080-0758194-1 de fecha 7 de septiembre de 2023 firmado por José Eduardo Parada Jiménez, Coordinador del Grupo de Operaciones de Cartera del ICETEX iii) Decisión Administrativa contenida en el certificado No. 2023-6020- 0658907-1 de fecha 8 de agosto de 2023 firmado por Lida Pedraza Mancipe, Analista 4 Grupo de Crédito de la Vicepresidencia de Crédito y Cobranza del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior Mariano Ospina Pérez –ICETEX-.
Segundo: Que, que le ORDENE al representante legal o a quién ostente tal calidad del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior "Mariano Ospina Pérez” -ICETEX-, que dentro de los parámetros ordenados por el reglamento de la entidad, a la señorita Ángela Vanesa Sánchez Beltrán identificada con la cédula de ciudadanía No. 1118869364 de Riohacha y la señora Gloria Isabel Beltrán Martínez identificada con la cédula de ciudadanía No. 35463698 de Usaquén, cumplen con los requisitos establecidos y son sujetos de condonación del crédito educativo No. 2639188 y que mediante acto administrativo se DECLARE y conceda el beneficio de la condonación del crédito, dando cumplimiento a la norma contenida en la Clausula Tercera del Convenio Interadministrativo Adicional y Modificatorio No. 2013-0185 Adición No. 9 y Modificatorio No. 5 al Convenio Interadministrativo No. 233 de 2003 suscrito entre el Instituto contenida en el artículo 1º del Acuerdo 071 del 10 de diciembre de 2013, expedido por su Junta Directiva, en lo relativo a la condonación del 100% del valor del crédito educativo otorgado en la línea de pregrado modalidad ACCES, a favor de la señora Ángela Sánchez Beltrán, por haber culminado satisfactoriamente su programa académico y pertenecer a población indígena debidamente certificada.
SEGUNDA: Que se ordene al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior "Mariano Ospina Pérez" – ICETEX dar cumplimiento inmediato al Acuerdo 071 de 2013, condonando en su totalidad el crédito educativo otorgado a la accionante, conforme a los requisitos establecidos en dicho acto administrativo.
SUBSIDIARIAS TERCERA: Que se ordene al ICETEX realizar el reintegro de los dineros que la señora Ángela Sánchez Beltrán haya cancelado con posterioridad a la fecha en que cumplió con los requisitos de condonación, conforme lo dispone el parágrafo del artículo 1º del Acuerdo 071 de 2013, el cual establece que si el estudiante ha efectuado pagos que cubran total o parcialmente el valor de la matrícula, el ICETEX deberá reintegrar el excedente de dichos pagos.
CUARTA: Que se disponga el cumplimiento del fallo en los términos del artículo 21 de la Ley 393 de 1997 y se oficie a las autoridades competentes para que vigilen su ejecución, conforme lo dispone la normatividad vigente. QUINTA: Se ordene a la parte demandada el envío de copia de la contestación de la presente acción de cumplimiento al correo electrónico indicado en el acápite de notificaciones, así como la remisión de las pruebas y anexos que pretenda hacer valer, todo ello en cumplimiento de lo dispuesto en los Demandantes: Ángela Vanesa Sánchez Beltrán y otra Demandado: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior “Mariano Ospina Pérez” - Icetex Radicado: 44001-23-40-000-2025-00069-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior "Mariano Ospina Pérez” -ICETEX- y el Departamento de La Guajira.
Tercero: Que, como consecuencia de la anterior declaración se le ORDENE a la tesorería del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior "Mariano Ospina Pérez” -ICETEX-, o quién corresponda según sus competencias legales, se CONDONE el crédito educativo No. 2639188 a favor de Ángela Vanesa Sánchez Beltrán y Gloria Isabel Beltrán Martínez y se DECLARE mediante certificado estar a PAZ Y SALVO con la entidad.
Cuarto: Si hay lugar a ello, CONDENAR en costas al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior "Mariano Ospina Pérez” - ICETEX. artículos 2°, 3°, 6° y 8° de la Ley 2213 de 2022, en concordancia con el artículo 111 y el artículo 78 numeral 14 del Código General del Proceso (CGP). Lo anterior con el fin de garantizar el principio de transparencia y el adecuado ejercicio del derecho de defensa, evitando así cualquier vulneración al debido proceso y asegurando el cumplimiento oportuno de las obligaciones procesales previstas en la normatividad vigente.
SEXTO: Que se oficie a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación, para que adelanten las investigaciones disciplinarias, administrativas y/o penales a que haya lugar contra los funcionarios responsables del incumplimiento reiterado de las normas legales y reglamentarias ya citadas, en virtud del numeral 6 del artículo 21 de la Ley 393 de 1997.
SÉPTIMO: Que se condene en costas procesales al representante legal o directores del ICETEX, si a ello hubiere lugar, de conformidad con el numeral 7 del artículo 21 de la Ley 393 de 1997 Causa La estudiante cursó estudios de medicina en la Universidad de Santander, acreditando las condiciones para acceder a la línea de crédito educativo y, posteriormente, cumplió los requisitos legales para solicitar la condonación de la obligación para con la accionada.
La estudiante cursó estudios de medicina en la Universidad de Santander, acreditando las condiciones para acceder a la línea de crédito educativo y, posteriormente, cumplió los requisitos legales para solicitar la condonación de la obligación para con la accionada. Conforme lo anterior, la Sala concluye, compartiendo la decisión del Tribunal Administrativo de La Guajira, que en el presente caso no se configura el fenómeno de cosa juzgada, pues, mientras que en el primer proceso la pretensión de cumplimiento recaía en la Cláusula Tercera del Convenio Interadministrativo Adicional y Modificatorio No. 2013-0185 Adición No. 9 y Modificatorio No. 5 al Convenio Interadministrativo No. 233 de 2003; en el presente asunto, se busca es el acatamiento del Acuerdo 071 del 10 de diciembre de 2013.
Demandantes: Ángela Vanesa Sánchez Beltrán y otra Demandado: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior “Mariano Ospina Pérez” - Icetex Radicado: 44001-23-40-000-2025-00069-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de primera instancia, que declaró improcedente la acción de cumplimiento.
Para lo cual se resolverán, en su estricto orden, los siguientes problemas jurídicos: • ¿Se cumplió con la constitución en renuencia de la autoridad demandada frente a la disposición invocada como incumplida? • ¿Se superan los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento? En caso de ser afirmativas las respuestas, se deberá absolver el siguiente planteamiento: • ¿El Icetex se encuentra en la obligación de acatar los mandatos invocados por la parte accionante? 2.4.
Razones jurídicas de la decisión A efectos de resolver tales, resulta pertinente abordar los siguientes temas: i) naturaleza de la acción de cumplimiento, ii) el estudio del requisito de renuencia, y iii) el caso concreto. 2.4.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política; como un mecanismo para que toda persona pueda, «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.° de la Ley 393 de 1997 precisa que, «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».
Colombia es un Estado Social de Derecho, y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado, logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.
Demandantes: Ángela Vanesa Sánchez Beltrán y otra Demandado: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior “Mariano Ospina Pérez” - Icetex Radicado: 44001-23-40-000-2025-00069-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar a las autoridades o los particulares que ejercen funciones públicas, ante el inminente incumplimiento; la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos.
Como lo señaló la Corte Constitucional [el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo] (subrayado por fuera del texto).
Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que, se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: a. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1.º)7 b. Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8.º). c. El artículo 8.° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. d. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela; o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (art. 9.º).
Solo una vez suplidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la existencia de un mandato imperativo e inobjetable que esté radicado en cabeza de 7 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandantes: Ángela Vanesa Sánchez Beltrán y otra Demandado: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior “Mariano Ospina Pérez” - Icetex Radicado: 44001-23-40-000-2025-00069-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último corresponde a un análisis del fondo del asunto del cual depende la prosperidad de las pretensiones expuestas en la demanda. 2.4.2.
De la renuencia El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a las entidades accionadas en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud; de esta manera, quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento Al respecto, esta Sección ha señalado que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos [8] (Negrillas fuera de texto).
Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la accionada, antes de instaurar la demanda. 8 [En la providencia se citó «Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla»] Demandantes: Ángela Vanesa Sánchez Beltrán y otra Demandado: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior “Mariano Ospina Pérez” - Icetex Radicado: 44001-23-40-000-2025-00069-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»9, ya que no se ha dado por demostrado su agotamiento cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».
Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, «resulte contraria al querer del ciudadano»10 De los anexos de la demanda, se evidencia el escrito remitido el 5 de febrero de 2025 a través de correo electrónico, en el que las accionantes solicitaron como pretensiones, entre otras, la siguiente: Primero: Solicito dar aplicación y por tanto cumplir el ACUERDO 071 DE 2013 que es el aplicable al presente asunto por estar vigente al momento del otorgamiento del crédito educativo especial, en el entendido que por cumplir la condición de indígena se deberá condonar en el 100% el crédito educativo No. 2639188 otorgado a la señorita Ángela Vanesa Sánchez Beltrán para estudiar la carrera de medicina en la Universidad de Santander UDES A su turno, el Icetex, con su escrito de contestación, aseveró haber dado respuesta a la anterior solicitud el 18 de febrero de 2025.
No obstante, de los anexos de su escrito de intervención, no obra dicha respuesta y, en consecuencia, no se podrá tener por demostrada su alegación en tal sentido. En este punto, cabe la pena precisar que la actora no individualizó concretamente cuál es la norma presuntamente desatendida. Empero, se tiene que el acto administrativo invocado se conforma únicamente de dos artículos, el primero, que modifica la norma que reguló la condonación de créditos educativos, y, el segundo, referente a la vigencia. Por lo anterior, pese a la falta de individualización del artículo, emerge de manera clara e irrefutable la disposición legal sobre la cual recae la pretensión constitucional de acatamiento promovida por las ciudadanas Ángela Vanesa Sánchez Beltrán y Gloria Isabel Beltrán Martínez 9 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 10 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU);
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001-23-33-000- 2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. Demandantes: Ángela Vanesa Sánchez Beltrán y otra Demandado: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior “Mariano Ospina Pérez” - Icetex Radicado: 44001-23-40-000-2025-00069-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conforme lo expuesto, la Sala colige que en el presente asunto se encuentra satisfecho el requisito de renuencia, en los términos de que trata el artículo 8 de la Ley 393 de 1997. 2.4.3.
Caso concreto La Sección estima que en el presente caso no se encuentra satisfecho el requisito de subsidiariedad de que trata el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, por cuanto la discusión que se pretende ventilar a través de este mecanismo constitucional es susceptible de ser ventilada a través de otra vía judicial11. Al respecto, en anteriores oportunidades12, ha considerado que el debate que se plantea entre los usuarios del Icetex, en torno a las condiciones de los créditos educativos, el cobro, la condonación y demás aspectos en torno a la ejecución de tales negocios jurídicos, son situaciones que escapan de la órbita del juez de cumplimiento.
En primer lugar, resulta pertinente indicar que, conforme el artículo 8 de la Ley 1002 de 2005, se estableció que el régimen jurídico aplicable a las operaciones que realiza la entidad se encuentran sujetas al derecho de privado. La norma en comento indica lo siguiente: Régimen jurídico. Los actos que realice el Icetex para el desarrollo de sus actividades comerciales o de gestión económica y financiera, estarán sujetos a las disposiciones del derecho privado.
Los actos que expida para el cumplimiento de las funciones administrativas que le confían la ley y los estatutos, se sujetan a las reglas previstas en el Código Contencioso Administrativo. Los contratos y demás actos jurídicos que deba celebrar y otorgar el Icetex como entidad financiera de naturaleza especial, en desarrollo de su objeto y operaciones autorizadas, se sujetarán a las disposiciones del derecho privado.
En consonancia con lo anterior, se debe atender a lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, el cual dispone que asuntos no son de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, dentro de los que se encuentran: [1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos 11 Cfr. Sentencia de 24 de mayo de 2012, radicado n° 05001-23-31-000-2010-02067- 01(ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro, Sentencia de 23 de agosto de 2012, radicado n° 25000-23-31-000-2012-00425- 01(ACU).
M.P. Mauricio Torres Cuervo, Sentencia de 21 de junio de 2012, radicado n° 05001-23-31- 000-2006-01095-01(ACU). M.P. Mauricio Torres. 19 Al respecto ver sentencia del 14 de diciembre de 2017, radicado número 25000-23-41- 000-2017-01513-01 y del 23 de junio de 2022, radicado número 76001-33-33-001-2022- 00240-01, M.P. Rocío Araújo Oñate. 12 Entre otras decisiones, se pueden consultar las siguientes: i) Sentencia del 23 de junio de 2022, expediente 76001-33-33-001-2022-00240-01; ii) Sentencia del 1 de febrero de 2024, expediente 76001- 23-33-001-2023-00439-01, y iii) Sentencia del 12 de septiembre de 2024, expediente 23001-23-33-000- 2024-00114-01 Demandantes: Ángela Vanesa Sánchez Beltrán y otra Demandado: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior “Mariano Ospina Pérez” - Icetex Radicado: 44001-23-40-000-2025-00069-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos].
Las ciudadanas Ángela Vanesa Sánchez Beltrán y Gloria Isabel Beltrán Martínez, en su criterio consideran que el crédito que fue otorgado por el Icetex en alianza con el departamento de La Guajira debe ser condonado, pues, desde su punto de vista, estiman que cumplen las condiciones para acceder a dicho beneficio. A su turno, el Icetex ha indicado desde el punto de vista fáctico y jurídico, las razones por las cuales no es procedente acceder a dicho pedimento, lo cual denota es una discusión en torno a la celebración y ejecución del contrato suscrito entre las partes, y concretamente sobre la existencia o no de la obligación de pagar una suma líquida de dinero.
En ese sentido, resulta claro que el asunto no puede ser dirimido por el juez de cumplimiento y tampoco por la jurisdicción contencioso-administrativa, siendo la jurisdicción ordinaria a través de un proceso declarativo la llamada a determinar si efectivamente se cumplen las condiciones para que proceda o no la condonación de la obligación. Aunado lo anterior, se debe tener en cuenta que las ciudadanas Ángela Vanesa Sánchez Beltrán y Gloria Isabel Beltrán Martínez, por intermedio de apoderado judicial ya promovieron proceso ante la jurisdicción ordinaria en el que solicitaron se declare la prescripción extintiva de la obligación a favor del Icetex, asunto que correspondió por reparto al Juzgado Primero Civil Municipal de Riohacha.
Ahora bien, excepcionalmente la ley permite superar el requisito de subsidiariedad, en los eventos que se pretenda conjurar un perjuicio irremediable; no obstante, de los medios de prueba arrimados al proceso, no se evidencia una circunstancia constitutiva de éste. En este punto, se estima que la conclusión a la que arribó el Tribunal Administrativo de La Guajira es acertada, esto es que la acción de cumplimiento del asunto es improcedente; aclarando que dicha situación obedece única y exclusivamente al hecho que la discusión planteada por las accionantes refiere a una disputa que tienen con el Icetex, con ocasión de las condiciones del crédito y su extinción. III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Demandantes: Ángela Vanesa Sánchez Beltrán y otra Demandado: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior “Mariano Ospina Pérez” - Icetex Radicado: 44001-23-40-000-2025-00069-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 15 de julio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme la presente decisión, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.