Micelio
11001031500020240362500Consejo de Estado · Sección QuintaSentencia2024-07-12

Radicación interna: 5878 · ACCIONES DE TUTELA

Ponente: Gloria María Gómez Montoya

Actor: Edgar Leonardo Velandia Rojas·Demandado: Tribunal Administrativo De Santander Y Otros

Demandante: Edgar Leonardo Velandia Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Radicado: 11001-03 15 000 2024 03625-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D. C., cinco (5) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03 -15 -000 -2024 -03625-00 Demandantes: EDGAR LEONARDO VELANDIA ROJAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTROS Tema: Acción de tutela por presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia - Improcedente - Niega el amparo solicitado.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la acción de tutela interpuesta1 por el señor Edgar Leonardo Velandia Rojas, consagrada en la Constitución Política, artículo 86, y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991. I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo El señor Edgar Leonardo Velandia Rojas, quien actúa en nombre propio, instauró acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Santander, la señora Eddy Alexandra Villamizar Schiller, en su calidad de procuradora 158 judicial II para asuntos administrativos de Bucaramanga y del actor popular Danil Román Velandia Rojas.

Con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, toda vez que el Tribunal Administrativo de Santander no ha atendido sus solicitudes de imponer sanción al Instituto Nacional de Vías – en adelante Invias- y de modulación del fallo dentro del trámite del incidente de desacato adelantado en el interior de la acción popular identificada bajo el radicado 68001-23-33-000-2015- 00847-00/02. 1 Samai 00001, radicación: 11001-03-15-000-2024-03625-00, presentada el 12 de julio de 2024 e ingresó al despacho para decidir el 5 de agosto de 2024.

Demandante: Edgar Leonardo Velandia Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Radicado: 11001-03 15 000 2024 03625-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: (…)

SEGUNDO: Decretar y ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, a IMPONER, sin más dilaciones SANCIÓN DE DESACATO EN CONTRA DEL DIRECTOR (A) GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL DE VIAS POR EL INCUMPLIMIENTO DE LA ORDEN DEL FALLO EN SEGUNDA INSTANCIA DEL CONSEJO DE ESTADO DE 2019, BAJO EL RADICADO NO. 2015.00847.01 TERCERO: Como consecuencia, el CONCEJO DE ESTADO (sic), deberá fijar las reglas para resolver los INCIDENTES DE DESACATO, de la ley 472 de 1998 y, para que el TRIBUNAL DE SANTANDER, proceda a imponer órdenes de arresto y multas sucesivas hasta que se cumpla el fallo de la acción popular en contra del DIRECTOR GENERAL DE INVIAS.

CUARTO: Decretar y ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, a resolver de fondo, la SOLICITUD DE MODULACIÓN, del fallo propuesta por el ACTOR POPULAR.

QUINTO: ADVERTIR, a los demandados del cabal cumplimiento de la tutela y de las consecuencias del Art 51 del Decreto 2591 de 1991 ante su incumplimiento (sic). (…). 1.3. Hechos Del escrito de la acción de tutela, la Sala destaca los siguientes supuestos fácticos2 como relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: El señor Edgar Leonardo Velandia Rojas manifestó que su hermano Danil Román Velandia Rojas radicó una demanda en ejercicio de la acción popular contra el Invias, la Gobernación de Santander y el Fondo de Adaptación, la cual fue tramitada por el Tribunal Administrativo de Santander, bajo el radicado 68001 -23- 33- 000- 2015- 00847- 00/02.

Esta acción popular fue admitida por el Tribunal Administrativo de Santander y allí actuó como coadyuvante el señor Edgar Leonardo Velandia Rojas 3. El Tribunal Administrativo de Santander mediante providencia del 28 de junio de 2017 decidió proteger los derechos colectivos a la seguridad pública, a la previsión de desastres previsiblemente técnicamente y a la defensa del patrimonio público que se encontraban amenazados en la vía Los Curos – Málaga.

El fallo ordenó a Invias formular un proyecto para la gestión del riesgo que actualmente muestra la vía, determinar el cronograma de ejecución y fecha de culminación de su pavimentación total, construcción de paso peatonal 2 Samai 0002, radicación: 11001-03-15-000-2024-03625-00. 3 Índice 2 del Samai – Folio 197 del cuaderno 2 del tribunal Demandante: Edgar Leonardo Velandia Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Radicado: 11001-03 15 000 2024 03625-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co seguro en el puente vehicular existente en el kilómetro 94 +970, ubicado en la Jurisdicción del municipio de Santa Bárbara (Antioquia).

El proceso correspondió en segunda instancia al Consejo de Estado, Sección Primera que en sentencia de 6 de junio de 2019 resolvió adicionar y modificar la sentencia de primer grado, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, de la siguiente manera:

SEGUNDO: ADICIONAR el ordinal CUARTO de la sentencia de 28 de junio de 2017, de la siguiente forma: “CUARTO: En vista que las obras en mención no se pueden terminar en forma inmediata, como mecanismo transitorio y para efectos de conjurar la amenaza y/o riesgo, mientras se precisan y establece Ia planeación las mismas, el INVIAS (ente que en la actualidad se encuentra a cargo de la vía objeto de la litis), deberá adoptar las medidas pertinentes para efectos de garantizar el cruce de peatones en el kilómetro 94 + 940, ubicado en jurisdicción del municipio de Santa Bárbara - Santander”.

TERCERO: ADICIONAR el ordinal SEXTO de la sentencia de 28 de junio de 2017, de la siguiente manera: “SEXTO: Ordenarle al INVIAS que, en lo que a sus competencias se refiere, continúe tomando las decisiones necesarias y realizando las gestiones pertinentes al interior del contrato de obra No. 285 de 2013, para efectos de la construcción, edificación y entrega de los tres (3) puentes denominados La Judía, Hisguara y Sitio Crítico (SC) 43 - Pangote; una vez sea resuelta de fondo la controversia contractual sometida al Tribunal de Arbitramento en Cámara de Comercio de Bogotá”.

CUARTO: ADICIONAR la sentencia apelada, así: “DECIMOPRIMERO: ORDENAR al INVIAS y aI Fondo de Adaptación, que efectúen las actividades correspondientes para dar cumplimiento a los contratos objeto de Ia presente y que se encuentran en ejecución, como lo son el contrato de obra No. 1639 de 2015, contrato de interventoría No. 1756 de 2015 y el convenio interadministrativo marco No. 014 del 31 de mayo de 2012; y, en caso de ya haber iniciado las acciones pertinentes, se dé el impulso respectivo a tales actuaciones para lograr el cabal cumplimiento de las obligaciones contractuales adquiridas por los contratistas, así como la terminación de las obras contratadas y, a su vez, que comiencen las obras faltantes y demás que sean necesarias.”

QUINTO: ADICIONAR la sentencia apelada, así: “DECIMOSEGUNDO: Conformar un comité para la verificación del cumplimiento de lo decidido, el cual estará integrado por el Tribunal Administrativo de Santander a través de su magistrado ponente, quien lo presidirá; por el señor Danil Román Velandia Rojas, en su calidad de actor popular, por el señor Edgar Leonardo Velandia Rojas, en su calidad de coadyuvante de la parte actora; por las Alcaldías Municipales de Málaga, Molagavita, San Andrés, Guaca y Santa Bárbara; por el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS; por el Fondo de Adaptación; y por el Ministerio Público, de conformidad con lo establecido por el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, quienes harán seguimiento a lo ordenado en el fallo e informarán sobre las acciones que se adopten y ejecuten”.

Demandante: Edgar Leonardo Velandia Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Radicado: 11001-03 15 000 2024 03625-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4. Fundamentos de la solicitud de tutela El accionante pretende la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al indicar que el Tribunal Administrativo de Santander no ha atendido sus solicitudes de imponer sanción al Invias y de modulación de fallo proferido en el interior de la acción popular identificada bajo el radicado 68001- 23- 33 -000 2015- 00847- 00/02. 1.5.

Trámite de la acción de tutela 1.5.1. Admisión Mediante auto del 22 de julio de 20244 se admitió la acción de tutela, se negó la medida provisional solicitada por la parte accionante y se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Santander, a la señora Eddy Alexandra Villamizar Schiller, en su calidad de procuradora 158 judicial II para asuntos administrativos de Bucaramanga, y al señor Danil Román Velandia Rojas, como accionados.

Así mismo, se ordenó vincular en calidad de terceros con interés jurídico legítimo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto Ley 2591 de 1991, a los municipios de Guaca, Málaga, Molagativa, Piedecuesta, San Andrés, San José de Miranda, Santa Bárbara, al departamento de Santander, a la Defensoría del Pueblo, al Ministerio de Transporte, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Fondo de Adaptación, al Invias, y a la señora Raquel Garavito Capaval y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por cuanto existe la posibilidad de resultar afectados con la decisión que se adopte. 1.5.2.

Aviso a la comunidad Igualmente, en esa misma fecha se expidió aviso a la comunidad en cumplimiento del numeral quinto de la providencia del 22 de julio de 20245, en el que se requirió a la Secretaría General de esta Corporación y al Tribunal Administrativo de Santander, para que publicaran en sus respectivas páginas web copia digital de la demanda de tutela, de los anexos que la acompañan, del auto que admitió la acción de tutela y negó la medida provisional, con el fin de que cualquier persona que tuviera interés conociera de la acción y pudiera intervenir. 1.6.

Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes: 4 Samai 0004 Radicación:11001031500020240362500 5Samai 0008 Radicación:11001031500020240362500 Demandante: Edgar Leonardo Velandia Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Radicado: 11001-03 15 000 2024 03625-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.1.

Ministerio de Transporte6 Señaló que tiene como objetivo primordial la formulación y adopción de las políticas, planes, programas, proyectos y la regulación económica y técnica en materia de transporte, tránsito e infraestructura de los medios de transporte carretero, marítimo, fluvial, férreo y aéreo. Agregó que principalmente formula la política sectorial de transporte a nivel nacional pero la ejecución directa la realizan las entidades adscritas como la Agencia Nacional de Infraestructura, el Invias, la Agencia Nacional de Seguridad Vial, la Superintendencia de Transporte y la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.

Argumentó que el objeto de la litis gira en relación a una actuación del Tribunal Administrativo de Santander para que sancione al INVIAS, su director o quien haga sus veces, ante el supuesto incumplimiento del fallo de segunda instancia dentro de la acción popular con identificada con el radicado 2015- 00847-01, por lo que son las autoridades judiciales las competentes para dar trámite y proferir decisiones correspondientes y no esta cartera ministerial. 1.6.2.

Procuraduría General de la Nación7 Indicó que no le constan los supuestos fácticos que dieron origen a la acción constitucional, pero que cumple el precepto constitucional 277 numeral 78, al ejecutar su función de ministerio público. Expuso que la Procuraduría General de la Nación, una vez notificada de la actuación judicial en acción popular, procedió a designar un delegado, con el propósito de actuar del proceso, y de esta manera ejecutar todas y cada una de las funciones propias del ministerio público, razón por la cual, no es posible endilgarle el quebrantamiento de los derechos invocados por la parte actora y solicitó su desvinculación del trámite de la referencia. 1.6.3.

Procuraduría 158 Judicial II Asuntos Administrativos- Eddy Alexandra Villamizar Schiller9 La agente del ministerio público manifestó que se adhirió a la contestación de tutela presentada por la Procuraduría General de la Nación y que ha intervenido en el trámite del incidente de desacato. 6 Samai 0010 Radicación:11001031500020240362500 7 Samai 0012 Radicación:11001031500020240362500 8 Artículo 277.

El Procurador General de la Nación, por si o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones:. 7. Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales. 9Samai 0023 Radicación:11001031500020240362500 Demandante: Edgar Leonardo Velandia Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Radicado: 11001-03 15 000 2024 03625-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.4.

Fondo Adaptación10 Se opuso a cualquier tipo de vinculación, solicitó que se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva debido a que el objeto y la finalidad de la entidad, conforme con lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto 4819 de 2010, se contrae a la fase tres de recuperación, construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por el fenómeno de "La Niña". 1.6.5.

Invias11 Refirió que es cierto que el proceso de acción popular con radicado 68001- 23-33-000-2015-00847-00/02 cuenta con sentencia de primera y segunda instancia. Afirmó que desde el año 2023 se han radicado varias solicitudes de sanciones de desacato por parte del actor popular, coadyuvantes y veedores, que han sido atendidas por el Tribunal Administrativo de Santander, al fijar y desarrollar audiencias de verificación con el fin de comprobar las acciones que viene adelantando por la entidad accionada en aras de acatar la sentencia. Precisó que, el día 22 de mayo de 2024, se realizó la última audiencia de verificación en la cual el Invias demostró que viene desarrollando actividades constructivas en el corredor vial Curos – Málaga.

Propuso la falta de legitimación en la causa por pasiva y la inexistencia de vulneración de derechos fundamentales del accionante por la entidad y solicitó que se desvincule de la acción. 1.6.6. Departamento de Santander 12 Indicó que se atendría a lo probado por parte del accionante y que no encuentra asidero jurídico en la vinculación de la entidad en el trámite de la presente acción constitucional, por lo que pidió declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.6.7.

Danil Román Velandia Rojas13 Expuso que en el proceso judicial que se encuentra en fase de verificación, desde el mes de septiembre del año 2023 obran un total de nueve peticiones de insistencia de desacato, con el fin de que se impongan las sanciones contempladas de conformidad con la Ley 472 de 1998, artículo 41, el artículo 60 A de la Ley 270 de 1996 y el artículo 44 del Código General del Proceso. 10 Samai 0013 Radicación:11001031500020240362500 11 Samai 0014 Radicación:11001031500020240362500 12 Samai 0015 Radicación:11001031500020240362500 13 Samai 0022 Radicación:11001031500020240362500 Demandante: Edgar Leonardo Velandia Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Radicado: 11001-03 15 000 2024 03625-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.8.

Defensor Regional Santander14 Resaltó brevemente las gestiones de la Defensoría del Pueblo frente a la problemática expuesta por el accionante, alrededor de la vía Curos – Málaga, al indicar que el 5 de octubre de 2023, en atención a la conflictividad latente, instaló las mesas de diálogo, una realizada el 5 de junio de 2024 y la próxima convocada para el 5 de agosto de 2024.

Así mismo, informó que coadyuvó la solicitud presentada el 12 de junio del presente año por la Alcaldía de Santa Bárbara – Santander ante la magistrada Luisa Fernanda Flórez Reyes del Tribunal Administrativo de Bucaramanga, a través de la cual se reclamó atención inmediata en el corredor vial Curos – Málaga PR 110+700 hasta el PR 75+200, correspondiente a la jurisdicción del municipio de Santa Bárbara, Santander. 1.6.9.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público15 Resaltó que esa entidad sólo asigna partidas globales a las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación, y son éstas quienes tienen la competencia de ordenar el gasto, atendiendo a su vez las recomendaciones que realice el Departamento Nacional de Planeación sobre los gastos de inversión, de acuerdo con las metas sectoriales establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo, precisando que los recursos presupuestales que requieran las entidades como el Invias y el Fondo de Adaptación involucrados en la acción popular, cada una de ellas ya los tienen como secciones presupuestales, dentro de sus respectivos presupuestos. 1.6.10.

Tribunal Administrativo de Santander16 Argumentó que en el presente caso no existe mora judicial pues lo que se evidencia es que el demandante está haciendo uso de la acción de tutela para que se sancione de forma inmediata al director general del Invias, dejando de lado que la finalidad de este mecanismo constitucional es la protección de derechos fundamentales.

Expuso que ese Despacho ha asumido una actitud proactiva y por demás eficiente de cara a obtener el cabal cumplimiento de las sentencias judiciales proferidas en la acción popular, como consta dentro del trámite con los numerosos requerimientos dirigidos al Invias. Consideró que no es suficiente para sancionar, el que se haya inobservado el plazo concedido, sino que debe probarse la renuencia, negligencia o capricho en ello, y ha sido este último factor –el subjetivo-, el que con apego al sistema de la sana crítica o persuasión racional, no se ha encontrado suficientemente 14 Samai 0024 Radicación:11001031500020240362500 15Samai 0016 y 0017 Radicación:11001031500020240362500 16 Samai 0021 Radicación:11001031500020240362500 Demandante: Edgar Leonardo Velandia Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Radicado: 11001-03 15 000 2024 03625-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co materializado -hasta el momento- para imponer sanciones coercitivas y disciplinarias a los implicados.

Por último, informó que ello resulta diáfano, puesto que, el mismo accionante, con anterioridad interpuso una acción de tutela con las mismas pretensiones, las cuales fueron denegadas en primera instancia por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con sentencia del 7 de marzo de 2024, en el proceso con radicado No. 11001-03-15-000-2024-00016-00/01, decisión confirmada en segunda instancia por la Sección Quinta, con fallo del 25 de abril de 202417. 1.7.

Manifestación de impedimento Mediante escrito enviado el día 27 de agosto de 2024, el magistrado Omar Joaquín Barreto manifestó su impedimento para conocer y decidir el presente mecanismo constitucional, con fundamento en la causal contemplada en el numeral 1.º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal. El consejero expuso que su hijo está vinculado a la Defensoría del Pueblo en calidad de profesional universitario.

En auto del 29 de agosto de 2024, la sala conformada por los consejeros Luis Alberto Álvarez Parra, Pedro Pablo Vanegas Gil y la ponente de esta decisión, declaró infundado el impedimento al concluir que no se configuraba la causal alegada. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer en primera instancia de la acción de tutela presentada por Edgar Leonardo Velandia Rojas, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Cuestión previa El Tribunal Administrativo de Santander, el departamento de Santander, el Fondo Adaptación el Ministerio de Transporte, la Procuraduría General de la Nación, el Invias y el señor Danil Román Velandia Rojas solicitaron su desvinculación de la presente acción constitucional. Revisada las solicitudes, no se accederán a las mismas en la medida que el Tribunal Administrativo de Santander se vinculó en calidad de accionado, de conformidad con el escrito presentado por el actor, por lo que es pertinente la verificación de las presuntas vulneraciones que se le endilgan. 17https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=1100103150 00202400016011100103 Demandante: Edgar Leonardo Velandia Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Radicado: 11001-03 15 000 2024 03625-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los demás sujetos relacionados se vincularon en su calidad de terceros con interés, al haber intervenido en el trámite que se acusa, razón por la cual, tampoco es procedente su desvinculación. 2.3.

Problema jurídico Teniendo en cuenta la situación fáctica expuesta por la parte actora, el material probatorio recaudado y los informes presentados, los problemas jurídicos que se presentan son los siguientes: • ¿Se configura el fenómeno de la temeridad por parte del accionante al iniciar una nueva acción de tutela con similares pretensiones encaminadas a sancionar al Invias dentro del incidente de desacato en la acción popular identificada con el radicado 68001-23-33-000-2015- 00847 00/02? • ¿Vulneró el Tribunal Administrativo de Santander los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del accionante, al incurrir en una presunta mora judicial al no sancionar al Invias ni pronunciarse sobre las solicitudes de modulación del fallo presentadas al interior de la acción popular identificada con el radicado 68001-23-33-000-2015-00847-00/02? Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) naturaleza de la acción de tutela;

(ii) la temeridad; (iii) el derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia; (iv) la mora judicial; y (v) el caso concreto. 2.4. Naturaleza de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales, siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991.

La jurisprudencia constitucional de manera enfática y uniforme ha señalado que la acción de amparo fue instituida como un instrumento de defensa judicial de los derechos fundamentales, dotada de un carácter subsidiario y residual. Lo anterior implica que su ejercicio solo es procedente de manera supletiva, es decir, cuando no sea posible acudir a otro medio de defensa, salvo que se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

La acción de tutela es de naturaleza subsidiaria, por lo que sólo procede cuando no existen otros medios de defensa, o cuando sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procedería como mecanismo transitorio de protección. Demandante: Edgar Leonardo Velandia Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Radicado: 11001-03 15 000 2024 03625-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.

La temeridad en la acción de tutela El Decreto 2591 de 1991 en su artículo 38 consagró la actuación temeraria en sede de acción de tutela en los siguientes términos: “Artículo 38. Actuación temeraria. Cuando sin motivo expresamente justificado la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes.” Respecto al alcance de esta disposición ha dicho la Corte Constitucional: 18 “La Corte también ha manifestado que el juez de tutela deberá declarar improcedente la acción, cuando encuentre que la situación bajo estudio es idéntica en su contenido mínimo a un asunto que ya ha sido fallado o cuyo fallo está pendiente (…) (…) en sentencia T 1103 de 201519 se reiteraron los parámetros ya fijados por esta Corporación a efectos de mostrar la configuración de la temeridad, dentro del curso de la acción de tutela, para lo cual se dispuso que era indispensable acreditar20.

La identidad de partes, es decir, que ambas acciones de tutela se dirijan contra el mismo demandado, y a su vez, sean propuestas por el mismo sujeto en su condición de persona natural, ya sea obrando a nombre propio o a través de apoderado judicial, o por la misma persona jurídica a través de cualquier de sus representantes legales. La identidad de causa petendi, o lo que es lo mismo, que el ejercicio simultaneo de la acción se fundamente en unos mismos hechos que le sirvan de causa La identidad de objeto, esto es, que las demandas busquen la satisfacción de una misma pretensión tutelar o sobre todo el amparo de un mismo derecho fundamental.

(…) Respecto a la no existencia de temeridad a pesar de la multiplicidad de acciones de tutela, esta Corte21 ha señalado: “ A partir de las anteriores consideraciones, concluye la Sala que, en los procesos de tutela, cuando en un mismo asunto se han presentado sucesivas solicitudes de amparo, se pueden presentar situaciones en las que hay cosa juzgada y temeridad, como cuando se presenta una acción de tutela sobre un asunto ya decidido previamente en otro proceso de tutela, sin que existan razones que justifiquen la nueva solicitud; otras en las que hay cosa juzgada, pero no temeridad, lo cual puede ocurrir, por ejemplo, cuando, de buena fe y, usualmente, con expresa manifestación de estar acudiendo al amparo por segunda vez, se interpone una segunda tutela debido a la convicción fundada de que sobre la materia no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada, y, finalmente, casos en los cuales hay temeridad, pero no cosa juzgada, lo que 18 Sentencia T 001 de 2016 19 Sentencia 1103 del 28 de octubre de 2005, M.P Jaime Araujo Rentería 20 Sentencia T 184 DE 2005.

M.P. Rodrigo Escobar Gil 21 Sentencia T 560 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Demandante: Edgar Leonardo Velandia Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Radicado: 11001-03 15 000 2024 03625-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acontece cuando se presenta simultaneidad entre dos o más solicitudes de amparo que presentan la tripe identidad a la que se ha aludido.

En todo caso, como se ha dicho, la apreciación de ambos fenómenos debe hacerse a la luz de las circunstancias de cada caso en concreto, puesto que, en atención a que lo que está de por medio es la afectación de derechos fundamentales, el juez constitucional tiene un amplio margen de apreciación de las circunstancias en orden a disponer la operancia de tales fenómenos. 2.6.

La mora judicial justificada La Corte Constitucional ha señalado que el fenómeno de la mora judicial puede llegar a violar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, en aquellos casos en los que la dilación en el trámite de una actuación es originada no en la complejidad del asunto o en la existencia de problemas estructurales de exceso de carga laboral de los funcionarios, sino en la falta de diligencia y en la omisión sistemática de sus deberes.22 Asimismo, el Máximo Tribunal Constitucional ha considerado que «atendiendo la realidad del país, en la gran mayoría de casos el incumplimiento de los términos procesales no es imputable al actuar de los funcionarios judiciales»23.

En esa línea esa Corporación frente al particular, precisó que: […] por ejemplo, existen procesos en los cuales su complejidad requiere de un mayor tiempo del establecido en las normas y en la Constitución para su estudio, para valorar pruebas o para analizar la normatividad existente. Por ello, la jurisprudencia ha destacado que cuando la tardanza no es imputable al actuar del juez o cuando existe una justificación que explique el retardo, no se entienden vulnerados los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En este sentido, en la Sentencia T- 803 de 2012, luego de hacer un extenso recuento jurisprudencial sobre la materia, esta Corporación concluyó que el incumplimiento de los términos se encuentra justificado (i) cuando es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial;

(ii) cuando se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial; o (iii) cuando se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley. Por el contrario, en los términos de la misma providencia, se está ante un caso de dilación injustificada, cuando se acredita que el funcionario judicial no ha sido diligente y que su comportamiento es el resultado de una omisión en el cumplimiento de sus funciones.

Por su parte, la Sección Quinta del Consejo de Estado tiene una posición reiterada en relación con la existencia de mora judicial24, según la cual solo se 22 Corte Constitucional. T-1019 de 2010. Magistrado Ponente: Nilson Pinilla Pinilla. 23 Corte Constitucional. T-230 de 2013. Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez. 24 Entre otras, consultar las sentencias de: (i) 10 de agosto de 2012, Rad.

No: 11001-03-15- 000-2012-01093-00(AC). Actor: Domingo Enrique de Jesús Ramírez Duque. Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia. Magistrado Ponente: Alberto Yepes Barreiro (E) y (ii) 19 de junio 2014, Rad. No.: 25000-23-41-000-2014-00415-01(AC). Actor: Mario Aristizábal Muñoz. Demandado: Procuraduría General de la Nación. Demandante: Edgar Leonardo Velandia Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Radicado: 11001-03 15 000 2024 03625-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co predica si hay dilación injustificada al resolver los asuntos sometidos a la competencia del juez.

En el evento de acreditarse esta conducta, constituye violación al derecho de acceso a la administración de justicia y de contera, al debido proceso de las partes en un proceso. 2.7. Caso Concreto De acuerdo con lo manifestado en las contestaciones de la tutela, la Sala advierte que el señor Edgar Leonardo Velandia Rojas había presentado, previamente, una acción de tutela con similares pretensiones, específicamente la concerniente a que el Tribunal Administrativo de Santander, sin más dilaciones, impusiera la sanción correspondiente al Invias por el incumplimiento de las órdenes impartidas en la acción popular radicada 68001-23-33-000-2015-00847-00/02.

Dicha acción fue tramitada y decidida en primera instancia por la Sección Cuarta del Consejo de Estado y, en segunda, por la Sección Quinta de esta misma Corporación, bajo el radicado 11001-03-15-000-2024-00016-00/01, con los fallos dictados el 7 de marzo y el 25 de abril de la presente anualidad, respectivamente. Revisados los escritos de las acciones de tutela radicadas por el actor, la Sala advierte, que si bien, coinciden en las pretensiones de i) sancionar en desacato al Invias por el incumplimiento de la orden dada en la acción popular y ii) cumplir con los términos previstos en la ley 472 de 1998, difieren en las siguientes pretensiones: Radicado 11001-03-15-000-2024-00016-01 11001-03-15-000-2024- 03625-00 Pretensiones CUARTO: Como consecuencia, decretar y ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, a REALIZAR VISITA DE INSPECCIÓN JUDICIAL, AL CORREDOR LOS CUROS – MÁLAGA, a efectos de comprobar el avance y cumplimiento DE LA ORDEN DEL FALLO EN SEGUNDA INSTANCIA DEL CONSEJO DE ESTADO DE 2019, BAJO EL RADICADO NO. 2015.00847.01 QUINTO: Decretar y ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, a resolver las peticiones pendientes del suscrito accionante, así como las presentadas por la comunidad dentro del RADICADO NO. 2015.00847.01, al ser una actuación colectiva.

SEXTO: Como consecuencia, decretar y ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CUARTO: Decretar y ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, a resolver de fondo, la SOLICITUD DE MODULACIÓN, del fallo propuesta por el ACTOR POPULAR.

QUINTO: ADVERTIR, a los demandados del cabal cumplimiento de la tutela y de las consecuencias del Art 51 del Decreto 2591 de 1991 ante su incumplimiento. Demandante: Edgar Leonardo Velandia Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Radicado: 11001-03 15 000 2024 03625-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DE SANTANDER, a resolver las SOLICITUDES DE DESACATO EN LOS TÉRMINOS DE LAS ACCIONES DE TUTELA, dentro del RADICADO NO. 2015.00847.01 SEPTIMO: ADVERTIR, a los demandados del cabal cumplimiento de la tutela y de las consecuencias del Art 51 del Decreto 2591 de 1991 ante su incumplimiento.

Lo anterior, permite concluir que entre la presentación de la primera tutela y la que ocupa la atención de la Sala, se advierten hechos nuevos que impiden la configuración de la temeridad, como lo son la presentación de nuevas solicitudes de imposición de sanción al director general del Invias y modulación de los efectos de la sentencia, radicadas el 23 de mayo y, el 19 y 21 de julio de la presente anualidad, esto es, de manera posterior al fallo de segunda instancia que tuvo lugar el 25 de abril del 2024 bajo el radicado 11001-03-15-000-2024-00016-00/01, cuestión que se puede evidenciar en el Samai: De igual manera, aún no ha sido resuelto el incidente de desacato frente al que los actores populares han radicado reiteradas solicitudes de insistencia: Demandante: Edgar Leonardo Velandia Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Radicado: 11001-03 15 000 2024 03625-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De lo anterior, se puede concluir que el caso concreto se enmarca en las excepciones que la Corte Constitucional ha considerado para que una misma persona interponga una nueva acción de tutela, aparentemente igual, sin que dicha situación configure temeridad, esto es cuando (i) surgen circunstancias fácticas o jurídicas adicionales; o, cuando (ii) no existió un pronunciamiento de fondo por parte de la jurisdicción constitucional sobre una de las pretensiones incoadas.

Como se destacó, en la tutela de la referencia, se solicitó el pronunciamiento sobre la modulación del fallo, cuestión que al igual que el incidente de desacato que inició el 5 de octubre de 2023, no han sido resueltas, aun cuando el fallo de segunda instancia es del 6 de junio de 2019 y las peticiones de modulación fueron presentadas en mayo y reiteradas en julio del año en curso.

Lo anterior, pone en evidencia que el actor popular insiste en la tutela como mecanismo último, al ver como no se materializan el amparo y las órdenes dados en la acción popular, cuestión que no se considera «temeraria» y, por ende, no conduce a la imposición de una sanción en contra del demandante. En ese sentido, procede la Sala a pronunciarse sobre las pretensiones elevadas por el actor en la presente acción constitucional.

Ahora bien, superado el estudió de temeridad, respecto a la pretensión de ordenar que el Tribunal Administrativo de Santander imponga sanción al Invias, dentro del trámite del incidente de la acción popular y las solicitudes de modulación del fallo radicadas el 23 de mayo de 2024 y reiteradas el 19 y 21 de julio del 2024, la Sala considera que es un asunto que en la actualidad se encuentra pendiente de resolver por el juez de la acción popular, en tal sentido la tutela se torna improcedente para adoptar dicha orden, a pesar de haber transcurrido más de 5 años desde que se profirió la sentencia que protegió los derechos colectivos de dicha población, pues se usurparía la competencia del juez popular.

En línea con lo anterior, respecto de la mora judicial alegada por el accionante en el trámite incidental, especialmente, en la resolución de la solicitud de modulación del fallo, la Sala observa las siguientes actuaciones, que se han Demandante: Edgar Leonardo Velandia Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Radicado: 11001-03 15 000 2024 03625-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adelantado con posterioridad a la decisión de segunda instancia en la acción de tutela 2024-00016-0125: • El día 22 de mayo de 2024 se celebró audiencia de verificación de cumplimiento, diligencia en la cual se demostró que el Invias, viene desarrollando actividades de construcción, obras de pavimentación, en el corredor vial Curos – Málaga, mostrando los tramos intervenidos con los respectivos avances. • Así mismo, se señaló el seguimiento de actividades ejecutadas en el periodo mensual del 15 de junio al 15 de julio de 2024 y se determinó la programación de actividades a realizar en el periodo mensual de 15 de julio a 15 de agosto de 2024. • El 23 de mayo de 2024, el señor Danil Román Velandia, presentó memorial insistiendo en sanción por desacato y modulación del fallo. • El 6 de junio de 2024, la señora María Constanza García Alicastro, en calidad de directora general de Invias, remitió respuesta en atención a los compromisos adquiridos en la pasada audiencia de verificación de cumplimiento del 22 de mayo del 2024. • El 12 de junio de 2024, el alcalde del Municipio de Santa Barbara – Santander presentó memorial solicitando atención inmediata en el corredor vial Curos – Málaga en esa Jurisdicción Municipal. • El 3 de julio de 2024, Invias aportó avance de actividad del periodo del 15 de mayo al 15 de junio de 2024. • Posteriormente, el 19 y 21 de julio el señor Danil Román Velandia, presentó nuevamente memorial solicitando imposición de sanción de arresto y multa al señor Juan Carlos Montenegro Arjona, en calidad de nuevo director general de Invias e insistencia en la modulación del fallo. • El 23 de julio de 2024, Invias aportó avance de actividad del periodo comprendido entre el 15 de junio al 15 de julio de 2024. • A través de auto del 25 de julio de 2024, se vinculó formalmente al nuevo director del Invias, Juan Carlos Montenegro Arjona. • El 20 de agosto 2024, ingresó el expediente al Despacho informando que el director general de Invias, respondió al requerimiento efectuado.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Santander no ha incurrido en mora judicial injustificada, toda 25 Decisión de 25 de abril de 2024. Demandante: Edgar Leonardo Velandia Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Radicado: 11001-03 15 000 2024 03625-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vez que se ha acreditado, que esa Corporación judicial, ha adelantado todas las acciones que resultan necesarias para evitar la parálisis injustificada del proceso.

Así, ha vinculado al trámite a los directores generales del Invias y los ha requerido para que informen sobre las actividades ejecutadas para el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia proferida en la acción popular. Además, cabe mencionar que la entidad ha atendido esos requerimientos del Despacho judicial, informando los avances y obras desarrolladas en cumplimiento del fallo.

Sin embargo, la Sala instará al tribunal accionado para que finalice dicho trámite, máxime si se considera que inició en octubre del 2023 y que la orden de la acción popular es de junio de 2019. De manera que, pese a que no se evidencia una situación de dilación injustificada o indebida por parte del Tribunal Administrativo de Santander en el trámite del incidente de desacato, si debe dársele una finalización, atendiendo a cada una de las solicitudes presentadas por los actores populares.

Por lo que, se negará el amparo solicitado por el señor Edgar Leonardo Velandia Rojas, al no acreditarse una situación de dilación injustificada o indebida por parte del Tribunal Administrativo de Santander, en el trámite del incidente de desacato y tampoco se acreditó la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación presentadas por el Tribunal Administrativo de Santander, el departamento de Santander, el Fondo Adaptación el Ministerio de Transporte, la Procuraduría General de la Nación, el Invias y el señor y Danil Román Velandia Rojas.

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela respecto a la pretensión de ordenar al Tribunal Administrativo de Santander resolver la solicitud de modulación del fallo e imponer sanción al director del Invias dentro del trámite del incidente de desacato en la acción popular radicada 68001-23- 33-000-2015-00847-00/02. TERCERO NEGAR el amparo solicitado por el señor Edgar Leonardo Velandia Rojas respecto de la mora judicial injustificada por parte del Tribunal Administrativo de Santander, en el interior del trámite del incidente de desacato referido.

Demandante: Edgar Leonardo Velandia Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otros Radicado: 11001-03 15 000 2024 03625-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No obstante, se INSTA al Tribunal Administrativo de Santander para que finalice y atienda las solicitudes presentadas en el incidente de desacato en la acción popular radicada 68001-23-33-000-2015-00847-00/02, debido a que la expedición de la sentencia que amparó los derechos colectivos es del 6 de junio de 2019, sin que a la fecha se haya verificado su cumplimiento.

CUARTO: NOTIFICAR a las partes y vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.

QUINTO: De no ser impugnada esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultarlo con el número de radicación en el siguiente link https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx