Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., seis (6) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 25000-23-15-000-2024-00168-01 Accionante: JUAN GABRIEL CARRILLO GARCÍA Accionado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: ACCIÓN DE TUTELA– Se modifica el fallo impugnado.
Se niega el amparo del derecho fundamental de petición. Se declara improcedente frente a la vulneración del debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad. Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia de 19 de marzo de 2024, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. El señor Juan Gabriel Carrillo García, a través de defensor1, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales de petición, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, cuya vulneración le atribuyó a la Procuraduría General de la Nación - Sala Disciplinaria Ordinaria de Juzgamiento, por la presunta omisión de dar respuesta de fondo a la solicitud de prescripción del proceso disciplinario núm. IUS-139-005152/2008.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Relató que la Procuraduría General de la Nación adelanta el proceso disciplinario núm. IUS-139-005152/2008 en su contra por hechos ocurridos el 15 de agosto de 2008 en los que “[…] desaparecieron al subintendente Diego Fernando Garzón y al patrullero Cristian Javier Becerra Cano, al parecer, en un operativo adelantado en el Barrio Antonio Nariño por miembros de la SIJIN de la 1 Estudiante de Consultorio Jurídico de la facultad de derecho de la Universidad Católica de Colombia. 2 Radicación: 25000-23-15-000-2024-00168-01 Accionante: Juan Gabriel Carrillo García Policía Metropolitana de Cali […] a la fecha se desconoce el paradero de esas personas […]”. 2.2.
Señaló que, el 11 de enero de 2024, mediante radicado núm. E-2024-018313, solicitó la prescripción y archivo definitivo del proceso disciplinario “[…] en razón a la entrada a [sic] en vigencia del Artículo 33 de la Ley 1952 de 2019 […]”. 2.3. Refirió que la Sala Disciplinaria Ordinaria de Juzgamiento de la Procuraduría General de la Nación, a través de correo electrónico de 8 de febrero de 2024, le informó que “[…] su solicitud será evaluada al momento de proferir la decisión para la cual se encuentra en esta Sala Disciplinaria esto pruebas [sic] de descargos […]”. 2.4.
Indicó que la solicitud de prescripción “[…] no debe ser tratado como un incidente si no que debe ser una figura de aplicación inmediata […]”, motivo por el cual solicita se resuelva de fondo dicha petición, toda vez que los efectos de la extinción de la acción disciplinaria llevan a que la Procuraduría General de la Nación pierda su potestad sancionatoria y “[…] en consecuencia cualquier actuación que se realice en adelante no surtirá efectos […]”.
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1. Se ampare los derechos fundamentales invocados como vulnerados en la presente demanda. 2. Se ordene a la accionada, en cabeza de su representante legal, que, de manera inmediata, procedan a dar respuesta de fondo y definitiva a la petición elevada, en razón a que la decisión que se adopte por parte del órgano investigador redundará en el respeto a los principios de juez natural, prohibición de mantener sub judice a los investigados, pero principalmente a la potestad punitiva del Estado.
Téngase en cuenta que no se trata de una nulidad, de la práctica de una prueba o de la solicitud de archivo por atipicidad, ausencia de ilicitud sustancial, imputación objetiva o ausencia de responsabilidad; pretensiones que pueden ser resueltas en el fallo. Contrario sensu, la prescripción que se solicita afecta la legitimidad de la Procuraduría General de la Nación en términos de potestad punitiva y sancionatoria para seguir investigando a mi representado, cuando inmediatamente ha prescrito, motivo por el cual la decisión no puede ser postergada en razón a que con el pasar del tiempo deslegitima cada vez más la facultad punitiva de la Procuraduría. 3.
Se hagan las advertencias a la accionada, sobre el CUMPLIMIENTO DEL FALLO dentro del término conferido, so pena de la imposición de las sanciones por desacato, contenidas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 […]”. [Mayúscula, subrayado y negrilla original del texto] 3 Radicación: 25000-23-15-000-2024-00168-01 Accionante: Juan Gabriel Carrillo García IV.
TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 6 de marzo de 2024, el magistrado a cargo de la sustanciación del proceso de la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la presente acción de tutela contra la Procuraduría General de la Nación - Sala Disciplinaria Ordinaria de Juzgamiento. Asimismo, requirió al defensor del accionante para que allegara la certificación expedida por el director del Consultorio Jurídico y Centro de Conciliación de la facultad de derecho de la Universidad Católica de Colombia.
V. INTERVENCIONES 5. Una vez efectuada la notificación a la autoridad accionada, se allegó el siguiente informe: 5.1. La Procuraduría General de la Nación, a través del profesional universitario de la oficina jurídica de esa Procuraduría, informó que “[…] con la revisión de la actuación por parte de la defensa de oficio, se podría dar cuenta que a partir del folio 1475 del cuaderno principal 6 se encuentra la decisión de segunda instancia mediante el [sic] cual, el 14 de junio de 2022, la Sala Ordinaria de Juzgamiento [confirmó] la decisión del 20 de abril del 2021, por medio el cual [sic] la Procuraduría Delegada para la Defensa de Derechos Humanos [declaró la imprescriptibilidad] de la acción disciplinaria seguida en contra del teniente Juan Gabriel Carrillo García y Álvaro Antonio Ropero Barrera y los agentes Luis Fernando Álvarez Torres y Jorge Alexis Castaño Díaz […]”. 5.2.
A su vez, indicó que a través de la Secretaría de la Sala Disciplinaria Ordinaria de Juzgamiento de la Procuraduría General de la Nación se respondió la petición de prescripción de 14 de enero de 2024 “[…] en el sentido de informarle que su solicitud será evaluada al momento de decidir las pruebas de descargos solicitadas y que se encuentra en turno para su resolución […]”. 5.3.
Adujo que la solicitud de prescripción está basada en los mismos argumentos resueltos mediante auto del 14 de junio de 2022 y por ello dicha solicitud se decidirá al momento de proferir decisión de fondo. 5.4. Por todo lo anterior, solicitó que se nieguen las pretensiones de la acción constitucional, por cuanto no se han vulnerado los derechos fundamentales del accionante.
VI. EL FALLO IMPUGNADO 6. Mediante fallo de tutela de 19 de marzo de 2024, la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó el amparo de los derechos fundamentales “[…] de petición, al debido proceso, al acceso a la justicia 4 Radicación: 25000-23-15-000-2024-00168-01 Accionante: Juan Gabriel Carrillo García y a la igualdad […]”; al concluir que la petición de 11 de enero de 2024, a través de la cual se solicitó la “[…] prescripción de la acción disciplinaria […]”, no se ciñe a lo previsto en la Ley 1755 de 30 de junio de 20152, sino que se hizo dentro de un proceso disciplinario que se encuentra reglado. 7.
Asimismo, indicó que “[…] tampoco puede concluir la Sala que se predique una transgresión del derecho al debido proceso, hasta tanto no se emita un pronunciamiento de fondo respecto a lo solicitado, lo cual acontecerá en la etapa procesal que sigue […]”. 8. Finalmente puso de presente que “[…] se informó por la parte accionada que el 14 de junio de 2022 la Sala Ordinaria de Juzgamiento confirmó la decisión del 20 de abril del 2021 de la Procuraduría Delegada para la Defensa de Derechos Humanos, mediante la cual declaró la imprescriptibilidad de la acción disciplinaria seguida en contra del accionante; y que frente a la solicitud de prescripción de la acción disciplinaria del 11 de enero de 2024, la Secretaría de la Sala Disciplinaria Ordinaria de Juzgamiento dio contestación en el sentido de informar que la solicitud sería evaluada al momento de decidir las pruebas de descargos solicitadas y que se encuentra en turno para su resolución […]”.
VII.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 9. El accionante impugnó el fallo de primera instancia al estimar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca “[…] no se pronuncia respecto al derecho objeto de tutela principalmente que es el debido proceso, más exactamente frente a los señalado por esta defensa que es [la perdida de competencia y potestad sancionadora del estado] […]”. 10.
Por lo anterior, manifestó que “[…] esta controversia no versa sobre sobre la vulneración al derecho de petición como lo consideró el despacho al momento de tomar la decisión de primera instancia, si no que se trata de una vulneración sistémica al debido proceso y los principios del derecho administrativo sancionatorio, el cual sostiene que frente a situaciones como la que se presenta en este caso, se prohíbe a la administración mantener sub judice de manera injustificada al investigado […]”. 11.
Argumentó que “[…] los derechos fundamentales del señor JUAN GABRIEL CARRILLO GARCIA [sic], los cuales están siendo vulnerados al estar vinculado de forma injustificada en una investigación disciplinaria por más de 15 años, sin obtener una respuesta por parte de la entidad accionada y mucho menos un fallo en firme como lo estableció tanto la ley 734 de 2002, como las disposiciones siguientes al código único disciplinario […]”. 2 “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 5 Radicación: 25000-23-15-000-2024-00168-01 Accionante: Juan Gabriel Carrillo García VIII.
CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 12. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19913, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20154, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20215, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20196.
VIII.2. Problemas jurídicos 13. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado7, la Sala debe establecer: a) Si de acuerdo con la situación fáctica planteada la Procuraduría General de la Nación - Sala Disciplinaria Ordinaria de Juzgamiento vulneró los derechos fundamentales del accionante, por la presunta omisión de resolver de fondo la solicitud de prescripción presentada dentro del proceso disciplinario núm. IUS-139-005152/200. 14.
Con el fin de resolver el problema jurídico, se harán previamente algunos planteamientos respecto: (i) núcleo esencial del derecho de petición y (ii) resolver el caso concreto. VIII.3. El núcleo esencial del derecho de petición 15. El artículo 23 de la Constitución Política prevé que toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades y también ante organizaciones privadas, por motivos de interés general o particular y a obtener una pronta resolución. Se trata de un derecho de aplicación inmediata según el artículo 85 de la Carta. 16.
La Corte Constitucional ha señalado que el derecho de petición tiene la connotación de derecho fundamental y permite garantizar otros derechos tales como la información, la participación política, la libertad de expresión, la seguridad social, el acceso a documentos públicos, entre otros. 3 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 4 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 5 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 6 “Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado”. 7 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 6 Radicación: 25000-23-15-000-2024-00168-01 Accionante: Juan Gabriel Carrillo García 17.
El derecho de petición presenta un núcleo esencial complejo, ampliamente desarrollado por la doctrina y la jurisprudencia constitucional, que ha dispuesto que son tres los elementos del núcleo esencial de este derecho, a saber: (i) la pronta resolución; (ii) que la autoridad dé una respuesta de fondo, es decir que sea clara, precisa, congruente y consecuente con lo solicitado; y (iii) que la decisión adoptada se le notifique al peticionario8. 18.
La vulneración del núcleo esencial del derecho fundamental de petición es objeto de protección a través de la acción de tutela. Sin embargo, la jurisprudencia ha precisado que el sentido de la respuesta no hace parte del referido núcleo esencial de este derecho. En virtud de lo anterior, se ha precisado que la respuesta negativa en ningún caso constituye una vulneración del derecho fundamental de petición, ya que “[…] existe una diferencia entre el derecho de petición y el derecho a obtener lo pedido […]”9. 19.
En otras palabras, una respuesta es suficiente cuando resuelve materialmente la petición y satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la respuesta sea negativa a las pretensiones del peticionario, pues se considera efectiva si la respuesta soluciona el caso que se plantea y es congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal manera que la solución verse sobre lo pedido.
VIII.4. El caso concreto 20. El señor Juan Gabriel Carrillo García, a través de defensor, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales de petición, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, cuya vulneración le atribuyó a la Procuraduría General de la Nación - Sala Disciplinaria Ordinaria de Juzgamiento, por la presunta omisión de dar respuesta de fondo a la solicitud de prescripción del proceso disciplinario núm. IUS-139-005152/2008.
VIII.4.1. La impugnación presentada por el accionante 21. El accionante controvirtió el fallo de primera instancia, al considerar que no fueron resueltos los argumentos relacionados con la vulneración del derecho fundamental al debido proceso “[…] mas exactamente frente a lo señalado por esta defensa que es la perdida [sic] de competencia y potestad sancionadora del estado establecida en […] la ley 1952 de 2019 […]”. 22.
Adicionalmente refirió que “[…] esta controversia no versa sobre sobre [sic] la vulneración al derecho de petición como lo consideró el despacho al momento de tomar la decisión de primera instancia, si no que se trata de una vulneración sistémica al debido proceso y los principios del derecho administrativo sancionatorio, el cual sostiene que frente a situaciones como la que se presenta en 8 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-007 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 18 de enero de 2017. 9 Ibidem. 7 Radicación: 25000-23-15-000-2024-00168-01 Accionante: Juan Gabriel Carrillo García este caso, se prohíbe a la administración mantener sub judice de manera injustificada al investigado […]”. 23. En el caso sub examine, la parte accionante presentó el 11 de enero de 2024 una solicitud de prescripción dentro de la investigación disciplinaria núm. IUS-139- 005152/2008, que adelanta la Procuraduría General de la Nación - Sala Disciplinaria Ordinaria de Juzgamiento. 24.
En las pretensiones de esta acción constitucional el actor específicamente solicitó que “[…] Se ordene a la accionada, en cabeza de su representante legal, que, de manera inmediata, procedan a dar respuesta de fondo y definitiva a la petición elevada, en razón a que la decisión que se adopte por parte del órgano investigador redundará en el respeto a los principios de juez natural, prohibición de mantener sub judice a los investigados, pero principalmente a la potestad punitiva del Estado […]”. [Negrilla y subrayado original del texto] 25.
Esta Sección considera, de conformidad con las pretensiones elevadas a través de esta acción constitucional, que lo pretendido por el accionante es la tutela de su derecho fundamental de petición y, en ese sentido, solicitó como medida de restablecimiento que se ordene a la accionada emitir una respuesta de fondo frente a la petición de prescripción formulada. 26.
Igualmente, se comparte la conclusión a la que arribó al a quo relacionada con que no existe vulneración del derecho de petición del accionante, pero en razón a que la Procuraduría General de la Nación, a través de correo electrónico de 8 de febrero de 2024, respondió la solicitud del actor indicándole lo siguiente: “[…] Doctor DANIEL ARTURO PALACIOS CUBILLOS […] REF.
EXP. IUS-2008-139-005152 (161-8625) En atención a su petición radiada con SIGDEA E-2024-018313 por medio del cual solicitando SE DECLARE LA PRESCRIPCION [sic] DE LA ACCION [sic] DISCIPLINARIA, dentro del proceso de la referencia, respetuosamente le informo que su solicitud será evaluada al momento de proferir la decisión para la cual se encuentra en esta Sala Disciplinaria esto pruebas de descargos […]”. 27.
También se encuentra acreditado que la accionada comunicó la repuesta a la petición al aquí accionante: 8 Radicación: 25000-23-15-000-2024-00168-01 Accionante: Juan Gabriel Carrillo García 28. Se debe precisar que, en la respuesta a la petición del accionante, la entidad accionada le informó que en el momento procesal correspondiente se resolvería sobre la presunta prescripción. 29.
Ahora bien, frente a la protección al derecho fundamental al debido proceso, al acceso a la justicia y a la igualdad, se aduce que ha ocurrido una “[…] perdida [sic] de competencia y potestad sancionadora del estado establecida en […] la ley 1952 de 2019 […]”; en razón a que ha operado la prescripción. 30. Al respecto, la Sala considera que la acción de tutela resulta improcedente en este supuesto porque el proceso disciplinario núm. IUS-139-005152/2008 se encuentra en trámite.
En efecto, se observa que la accionada no ha emitido una decisión definitiva frente al proceso disciplinario aludido y contra la decisión definitiva que se adopte en el marco de dicho proceso el aquí accionante cuenta con las herramientas judiciales para controvertir esa decisión. 31. Frente a la procedencia de la acción de tutela contra actos que no son definitivos la jurisprudencia constitucional ha señalado: “[…] 93.
En virtud de lo anterior, esta corporación ha manifestado que la acción de tutela no es, en principio, el medio adecuado para reclamar la protección de los derechos fundamentales cuando estos resultan infringidos por la expedición de un acto administrativo. Dicha postura ha dado lugar a una línea jurisprudencial pacífica y reiterada10.
Su fundamento se encuentra en el hecho de que el legislador ha dispuesto los medios de control de la Ley 1437 de 2011 como los instrumentos procesales para demandar el control judicial de los actos administrativos11. 94. Según este diseño normativo, el proceso judicial que se surte ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo es el escenario natural para la reivindicación de los derechos fundamentales conculcados en este contexto.
Allí, los interesados pueden reclamar no solo el control de legalidad correspondiente, sino, además, el restablecimiento de los derechos fundamentales que hayan sido vulnerados. Las medidas cautelares que ofrece la Ley 1437 de 2011, las cuales permitirían prevenir la consumación de un daño 10 Entre otras, sentencias T-505 de 2017, T-178 de 2017, T-271 de 2012, T-146 de 2019, T-467 de 2006, T- 1256 de 2008, T-1059 de 2005, T-270 de 2012, T-041 de 2013, T-253 de 2020, SU-077 de 2018. 11 Sentencias T-505 de 2017, T-146 de 2019, T-270 de 2012. 9 Radicación: 25000-23-15-000-2024-00168-01 Accionante: Juan Gabriel Carrillo García definitivo mientras se surte la causa judicial, corroboran la idoneidad de los aludidos medios de control en este campo. […]”12. 32.
En el presente caso el supuesto constitutivo de la vulneración de derechos fundamentales está relacionado con la supuesta falta de competencia de la Procuraduría General de la Nación para conocer el proceso disciplinario citado. En el marco de la actuación administrativa el accionante solicitó la prescripción y en respuesta a su solicitud se le indicó que en la etapa procesal correspondiente se resolverá frente a la configuración o no de ésta. 33.
En ese sentido, para la Sala es claro que al existir un procedimiento administrativo en trámite en el que la administración no ha adoptado una decisión definitiva, la acción de tutela no puede erigirse como un escenario paralelo, para debatir los asuntos que tienen que ser estudiados, inicialmente, por la administración dentro del procedimiento administrativo. 34.
Además, en el presente caso no se encuentra acreditado un perjuicio irremediable. 35. Por lo expuesto, se considera que en este aspecto de la controversia la acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, en razón a que: (i) el procedimiento administrativo se encuentra en trámite; (ii) la accionada no ha adoptado una decisión definitiva frente a la solicitud presentada por el accionante; y (iii) el accionante cuenta con otras acciones judiciales para controvertir la decisión definitiva que se adopte dentro de la investigación disciplinaria. 36.
En consecuencia, la Sala modificará la decisión de primera instancia y en su lugar negará las pretensiones de la presente acción de tutela, respecto de la vulneración del derecho de petición y, adicionalmente, declarará improcedente este mecanismo respecto de la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de 19 de marzo de 2024, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar disponer: 12 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-067 de 24 de febrero de 2022. M.P.: Paola Andrea Meneses Mosquera. 10 Radicación: 25000-23-15-000-2024-00168-01 Accionante: Juan Gabriel Carrillo García PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la presente acción de tutela respecto de la vulneración del derecho de petición, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela respecto de la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.