63001233300020160041002 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá D. C., veinte (20) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 63001-23-33-000-2016-00410-02 (4079-2023) Demandante: Olga Patricia Cáceres Loaiza Demandado: Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Tema: Recurso de queja contra el auto que no concedió el recurso de apelación por no haber sido sustentado en debida forma Auto interlocutorio __________________________________________________________________ Asunto El despacho decide el recurso de queja presentado por la entidad demandada contra el auto del 13 de abril de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío que no concedió el recurso de apelación presentado por esa entidad contra la sentencia del 23 de febrero de 2023. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1. Olga Patricia Cáceres Loaiza presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad del oficio DESAJP16-156 del 2 de febrero de 2016, así como del acto ficto o presunto surgido por el silencio administrativo negativo frente al recurso de apelación interpuesto contra dicho oficio. 2.

Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) el reconocimiento y pago «desde el 1 de noviembre de 2.004 y hacia el futuro, [de] la prima especial mensual de servicios, sin carácter salarial, en cuantía equivalente al 30% de la asignación básica mensual, teniéndola como un plus o valor sobre la misma y no como parte integrante hasta el momento lo ha hecho y las sumas que como diferencias 1 En adelante CPACA.

Radicación: 63001-23-33-000-2016-00410-02 (4079-2023) Demandante: Olga Patricia Cáceres Loaiza 2 salariales y prestacionales resulten de todas sus prestaciones sociales y laborales, teniendo en cuenta como base para la liquidación con carácter salarial el 100% de su remuneración básico mensual incluyendo el 30% que hasta ahora se ha tenido como prima especial»; ii) la indexación de las sumas resultantes; y iii) la condena en costas a cargo de la demandada. 1.2.

Sentencia de primera instancia 3. El Tribunal Administrativo del Quindío en sentencia del 23 de febrero de 2023 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por cuanto: «En efecto, bajo el anterior panorama legislativo como jurisprudencial, con los desprendibles de nómina aportados por la DEAJ se prueba que la entidad accionada liquida la prima especial extrayéndola y no adicionándola a la remuneración mensual, ello implica que la entidad demandada desconoce el precedente jurisprudencial sobre la materia aquí recopilado y reiterado.

Se ha omitido introducir la prima especial como agregado salarial, tal y como ya lo determinó el Consejo de Estado. La jurisprudencia de unificación citada resaltó que la entidad demandada debía: “revisar los procedimientos internos de reconocimiento y liquidación de salarios y prestaciones sociales de los beneficiarios de la prima especial de servicios que trata el artículo 14 de la ley 4 de 1992, a efectos de ajustarse a los criterios que aquí se fijan como reglas de interpretación”, sin embargo, con lo probado en el plenario se advierte que no lo ha hecho.

Por consiguiente, se declarará la nulidad de los actos administrativos acusados porque fueron emitidos en virtud de normas que contrarían principios constitucionales como los consagrados en el artículo 53 superior, en razón a que la prima especial del 30 % establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no puede ser entendida como una parte sustraída del salario básico y /o asignación básica, sino como un emolumento adicional al mismo.

En consecuencia, la parte actora tiene derecho al reconocimiento del 100% de la asignación básica, y no del 70% como ha venido ocurriendo, y a la reliquidación de las prestaciones sociales – incluidas las cesantías – con el 100% de la asignación básica, por el tiempo que dure su relación laboral como funcionaria judicial. El reconocimiento ordenado será efectivo desde el 11 de diciembre de 2012, por efectos prescriptivos.

Como consecuencia del reajuste ordenado a la remuneración mensual y prestacional, también deberán efectuarse los ajustes para los respectivos pagos a la seguridad social. Radicación: 63001-23-33-000-2016-00410-02 (4079-2023) Demandante: Olga Patricia Cáceres Loaiza 3 Las diferencias económicas resultantes producto del ajuste dispuesto deberán ser indexadas mes a mes y hasta la fecha de quedar en firme la sentencia. En adelante causarán intereses de mora hasta la fecha de su pago definitivo (CPACA art 187, 192, 195)» 4.

Por lo anterior, resolvió: «PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de fondo propuestas por la entidad demandada.

SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de prescripción de todos aquellos emolumentos salariales y prestacionales causados con anterioridad a 11 de diciembre de 2012.

TERCERO: DECLARAR LA NULIDAD del acto administrativo contenido en el oficio DESAJP16-156 del día 02 de febrero de 2016 y del acto ficto presunto surgido del silencio administrativo negativo frente al recurso de apelación contra el oficio DESAJP16- 156 del día 02 de febrero de 2016, de acuerdo con lo aquí expuesto.

CUARTO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL-, representada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reconocer, reliquidar y pagar a la parte actora OLGA PATRICIA CÁCERES LOAIZA el 100% de la asignación básica, y no del 70% como ha venido ocurriendo, y a la reliquidación de las prestaciones sociales – incluidas las cesantías – con el 100% de la asignación básica, por el tiempo que dure su vinculación laboral como funcionaria judicial.

El reconocimiento ordenado será efectivo desde el 11 de diciembre de 2012. Como consecuencia del reajuste ordenado a la remuneración mensual y prestacional, también deberán efectuarse los ajustes para los respectivos pagos a la seguridad social.

SEXTO: Las sumas reconocidas como debidas deberán ser indexadas mes a mes hasta la fecha de quedar en firme la decisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA y mediante la aplicación de la fórmula matemática financiera adoptada por el Consejo de Estado.

SÉPTIMO: La entidad pública demandada deberá dar cumplimiento a la decisión y reconocer intereses moratorios en la forma y términos dispuestos en los artículos 192 y 195 del CPACA.

OCTAVO: Sin condena en costas por lo antes expuesto.

NOVENO: En firme, por Secretaría devuélvase a la parte actora el remanente de los gastos del proceso, si a ello hubiere lugar, previa anotación en el programa informático SAMAI». 1.3. El Recurso de apelación 5. La entidad demandada presentó recurso de apelación contra la decisión antes mencionada, por las razones que se destacan a continuación: Radicación: 63001-23-33-000-2016-00410-02 (4079-2023) Demandante: Olga Patricia Cáceres Loaiza 4 5.1.

Los actos administrativos demandados «por medio de los cuales se negó la petición de pago de las prestaciones reclamadas por la actora sobre el 30% de su asignación básica mensual como juez al servicio de la Rama Judicial, se expidieron con sometimiento al principio de legalidad y fueron dictados en obedecimiento a normas superiores, sin incurrir en ninguna trasgresión a normas especiales ni generales». 5.2.

No es viable para la demandada «asumir obligaciones sin respaldo presupuestal y teniendo en cuenta que a la fecha el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha asignado recursos de presupuesto para cancelar los mayores valores que se generarían para conciliar la prima especial del 30%, sin carácter salarial, derivados de la sentencia de unificación mencionada y del Decreto 272 citado». 5.3.

En las sesiones «011 y 013 del 06 y 13 de abril de 2021, respectivamente, [se] ajustó la política de conciliación en cuanto a la prima especial del 30% del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en el sentido de no conciliar con los Jueces de la República en servicio activo y retirados, pues la insuficiencia de recursos de presupuesto en el rubro de sentencias y conciliaciones conlleva al incumplimiento de los plazos que se establecieran en eventuales acuerdos conciliatorios, lo que produciría, a su vez, a cargo de la Entidad un mayor valor para cubrir intereses moratorios». 5.4.

La DEAJ «solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la asignación de recursos de presupuesto para el reconocimiento del retroactivo de la prima especial del 30% de los jueces. No obstante, no se recibió respuesta positiva a lo requerido por la DEAJ». De igual forma se reiteró al Ministerio de Hacienda y Crédito Público «la solicitud de los recursos para atender los pagos de sentencias y conciliaciones en la Rama Judicial, insistiendo en el impacto presupuestal de los fallos judiciales correspondientes a la prima especial del 30% para jueces de la República en razón a los efectos de la Sentencia de Unificación. Pero, tampoco se ha obtenido una respuesta afirmativa». 5.5.

La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial tiene el objetivo de cumplir con los efectos de la Sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019, sin embargo, no cuenta con los recursos presupuestales para ello. En atención de ello, la entidad solicitó al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado «promover y convocar a una mesa interinstitucional con el Ministerio de Hacienda, el Departamento Administrativo de la Función Pública y con las entidades que reconocen a algunos de sus servidores la Prima Especial de Servicios (30%) de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como son, Procuraduría General de la Nación, Fiscalía General de la Nación y Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, con el objetivo de lograr la asignación de recursos suficientes que permitan conciliar en los litigios en curso y reconocer en vía administrativa los derechos derivados de la aludida Sentencia de Unificación».

Pese a ello, la mesa solicitada no ha sido convocada. 5.6. La DEAJ ha realizado las gestiones necesarias para dar cumplimiento a la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019. Radicación: 63001-23-33-000-2016-00410-02 (4079-2023) Demandante: Olga Patricia Cáceres Loaiza 5 1.4. Auto que no concedió el recurso de apelación 6.

El 13 de abril de 2023 el Tribunal Administrativo del Quindío decidió no conceder el recurso de apelación presentado por la entidad demandada por no cumplir con el requisito de sustentación, toda vez que: «Acorde con lo expuesto el escrito de impugnación fue allegado en oportunidad, pues el término para interponerlo vencía el 14 de marzo de 2023, y el mismo fue presentado el 06 de ese mismo mes y año. De otra parte, frente al requisito de la sustentación la Corporación previene que el apelante no lo cumplió teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: Conforme las normas transcritas, uno de los requisitos para conceder el recurso de alzada es la sustentación, esto es, el deber que tiene el interesado de motivar su inconformidad frente a la decisión tomada; constituyéndose tal elemento en un requisito necesario para que el mismo pueda concederse, admitirse, tramitarse y resolverse, máxime cuando dicha sustentación fija la competencia y los límites del pronunciamiento del ad quem, luego resulta evidente que en el recurso no solo deben formularse reproches concretos contra la decisión atacada sino que la fundamentación del recurso debe guardar relación con lo decidido en el auto o sentencia y lo discutido en primera instancia. […] Conforme lo anterior, para que pueda considerarse debidamente sustentado un recurso de apelación se debe indicar concretamente qué puntos de la providencia le generan inconformidad y dicha discrepancia debe guardar congruencia temática con lo decidido.

Descendiendo al caso concreto, se advierte que la apoderada del ente demandado en su escrito de apelación no redactó ninguna censura específica frente a los argumentos expuestos por esta Colegiatura en la providencia recurrida, pues contrario a ello, de su redacción se evidencia que reconoce el derecho reclamado por la parte demandante.

En su escrito se limitó a explicar y justificar desde el punto de vista presupuestal el por qué no se ha dado cumplimiento a la sentencia de unificación SUJ-016-CE-S2-2019 que determinó como regla incorporar en la asignación básica el 30% que había sido excluido a título de prima especial. Lo anterior impide conceder el recurso interpuesto». 1.5.

Recurso de reposición y de queja 7. El 19 de abril de 2023 la entidad demandada presentó recurso de reposición y, en subsidio, el de queja contra la providencia antes mencionada, por cuanto: 7.1. La formulación del recurso de apelación exige que el apelante precise brevemente y por escrito los reparos concretos que se hacen a la decisión del juez de primera instancia, lo cual delimita la competencia del funcionario que resolverá la apelación. Por ello, la competencia del juez de segunda instancia está limitada no Radicación: 63001-23-33-000-2016-00410-02 (4079-2023) Demandante: Olga Patricia Cáceres Loaiza 6 solo por el principio de la non reformatio in pejus sino, además, por los motivos específicos formulados por el apelante en el recurso. 7.2.

Según la doctrina nacional para que se considere debidamente sustentado el recurso de apelación basta con que se exponga una razón que constituya un reproche al contenido de la providencia. 7.3. La interposición del recurso y la sustentación son dos momentos procesales diferentes, que en la práctica han llevado a confusión y, por ende, a que el recurso sea declarado desierto «i) cuando formulado el recurso no se especifican los reparos concretos y se deja esta tarea para la audiencia de sustentación y fallo, o ii) cuando interpuesto el recurso y formulados los reparos, no se asiste a la audiencia de sustentación, por considerarse que en la formulación del mismo ya se han indicado las razones de inconformidad frente a la sentencia apelada.

En el primer caso, esto es, cuando no se precisen los reparos, la declaratoria de desierto del recurso será ordenada por el juez de primera instancia y, en el segundo caso, es decir, cuando pese a precisarse los reparos no se sustente el recurso, será el juez de segunda instancia quien profiera dicha declaración […]». 7.4. De conformidad con lo anterior, se advierte una extralimitación y usurpación de competencias y funciones por parte del juez de primera instancia, al haber dictado el auto a través del cual resolvió no conceder el recurso de apelación. 7.5.

Además, el «a-quo se limitó de forma apresurada y subjetiva a concluir que no se había sustentado “debidamente” el mencionado recurso de apelación, pues tomó como un hecho aislado, ajeno y de menor trascendencia lo del tema presupuestal pero, esto, de forma alguna, no es un hecho aislado o extrínseco; por el contrario, guarda una armonía y congruencia en sus argumentos en exponerse que la Entidad demandada no puede asumir obligaciones sin un respaldo presupuestal, por cuanto la Entidad demandada no cuenta con el presupuesto por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que permita cubrir el reconocimiento de las acreencias laborales […]». 7.6.

El recurso de apelación sí guardó congruencia y una unidad temática «por cuanto no se puede desligar de la realidad jurídico presupuestal de la entidad, el hecho que una sentencia ejecutoriada es de obligatorio cumplimiento, pero, si no existe un presupuesto para su cumplimiento efectivo, esto es, la obligación de hacer, es de suma importancia que los operadores de segunda instancia conozcan este contexto y sean ellos dentro del ámbito de sus competencias quienes emitan un pronunciamiento de fondo en particular». 1.6.

Traslado del recurso y pronunciamiento de la parte demandante 8. La Secretaría del Tribunal Administrativo del Quindío corrió traslado del recurso de reposición a los sujetos procesales por el término de 3 días. Radicación: 63001-23-33-000-2016-00410-02 (4079-2023) Demandante: Olga Patricia Cáceres Loaiza 7 9.

La demandante presentó escrito en el que solicitó confirmar la providencia recurrida. Señaló que la demandada no puede dilatar el proceso solamente por la negligencia en sus funciones al no haber presupuestado los gastos que era su obligación desde el momento en que se le notificó la demanda, situación que es completamente ajena al fallo.

Agregó que la Rama Judicial pretende dilatar los procesos ante la falta de presupuesto, es decir, que las sentencias dictadas vayan al Consejo de Estado y sigan causando la congestión judicial en justificación de la grave negligencia que frente a las normas que los obligan, vienen cometiendo. 1.7. Auto que resolvió el recurso de reposición 10.

El 18 de mayo de 2023 el Tribunal Administrativo del Quindío decidió no reponer el auto del 13 de abril, que no concedió el recurso de apelación presentado por la entidad demandada, por no cumplir con el requisito de la sustentación, por cuanto: 10.1. Revisada la sentencia objeto de impugnación y el recurso de apelación, se evidenció que en este no se formularon censuras concretas o específicas contra los argumentos del fallo. 10.2.

Respecto de «lo planteado en la sustentación del recurso de reposición, su fundamento se ciñó específicamente en debatir y reparar en el aspecto presupuestal como obstáculo para poder dar cumplimiento a la sentencia de unificación SUJ-016- CE-S2-2019 que determinó como regla incorporar en la asignación básica el 30% que había sido excluido a título de prima especial, sin manifestar inconformidad alguna frente a los fundamentos de hecho y de derecho expuestos en la sentencia proferida como sustento, volviendo a reiterar los reparos ya manifestados al elevar el recurso de apelación y que fueron desestimados en auto». 10.3.

La demandada no cuestionó el estudio de legalidad efectuado en la sentencia ni el reconocimiento del derecho a la demandante «pretendiendo eludir su cumplimiento por temas presupuestales. Por consiguiente, al no esgrimirse puntualmente ninguna razón de inconformidad en relación con el fallo de primera instancia, se entiende no sustentado debidamente el recurso de apelación. [ ]». 11.

En consecuencia, el a quo dispuso no reponer el auto del 13 de abril de 2023 y remitió el proceso a esta Corporación, para efectos de que se surtiera el trámite del recurso de queja. 2. Consideraciones 2.1. Cuestión previa – aplicación normativa de la Ley 2080 de 2021 12. En consideración a que el recurso de queja se presentó el 19 de abril de 2023, le resultan aplicables las reformas que introdujo la Ley 2080 de 2021 al CPACA.

Lo Radicación: 63001-23-33-000-2016-00410-02 (4079-2023) Demandante: Olga Patricia Cáceres Loaiza 8 anterior, de conformidad con lo señalado en el artículo 86 de la referida normativa que dispuso que aquella regiría a partir de su publicación, esto es, a partir del 25 de enero de 2021.    2.2. Competencia 13.

Esta Corporación es competente para conocer el presente asunto de acuerdo con lo previsto en el artículo 150 del CPACA que dispuso que «[e]l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá […] de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia». 14.

Asimismo, de conformidad con el numeral 3 del artículo 125 ibidem, se encuentra que el despacho es competente para resolver el presente asunto, pues «[s]erá competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja». 2.3.

Problema jurídico 15. El despacho deberá establecer si en el presente asunto ¿si estuvo bien denegado o no el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la contra la sentencia del 23 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, por no cumplir con el requisito de la sustentación? 2.4.

Del recurso de queja y sus aspectos normativos 16. De conformidad con lo establecido en el artículo 245 del CPACA, el recurso de queja procede ante el superior, entre otros casos, «cuando no se conceda, se rechace o se declare desierta la apelación, para que esta se conceda, de ser procedente […]»; y para su trámite e interposición se aplicará lo establecido en el artículo 353 del Código General del Proceso2. 17.

Según lo previsto en el artículo 353 del CGP, quien pretenda cuestionar la negativa de concesión de un recurso de apelación, debe hacerlo, inicialmente, mediante la interposición del recurso de reposición y, en subsidio, el de queja. 18. Por lo tanto, cuando el recurrente haya agotado el trámite previsto en el artículo señalado, el superior conocerá el recurso de queja y examinará el auto que denegó el recurso de apelación, con la única finalidad de revisar si debe concederse dicho medio de impugnación. 2 En adelante CGP.

Radicación: 63001-23-33-000-2016-00410-02 (4079-2023) Demandante: Olga Patricia Cáceres Loaiza 9 2.5. Del recurso de apelación y su carga argumentativa en el marco del derecho de la doble instancia 19. El principio de la doble instancia, elevado a canon constitucional en el artículo 31 de la Constitución Política3, prevé que toda sentencia judicial podrá ser apelada, salvo las excepciones establecidas en la ley.

Esta garantía del derecho de impugnación como posibilidad de controvertir una decisión judicial, exige la presencia de un superior funcional, quien participa como autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa4. 20. Este principio encierra una de las más altas garantías establecidas en la Carta Superior, por ello, es deber del juez, salvo las excepciones expresamente consignadas por el legislador, procurar su realización y plena efectividad como garantía de los derechos de impugnación y de contradicción5. 21.

No obstante, el acceso al mencionado derecho no opera de manera deliberada. Por ello, el legislador ha establecido algunos requisitos de oportunidad y procedencia que en caso de incumplirse podrían limitar su ejercicio; estos se encuentran establecidos en los artículos 243, 244 y 247 del CPACA. El primero, prevé que serán apelables las sentencias de primera instancia dictadas por los jueces y tribunales administrativos, así como algunos autos que, por su importancia en el proceso judicial, resultan ser susceptibles de este medio de impugnación; el segundo y el tercero establecen la oportunidad y el trámite bajo el cual ha de surtirse la apelación de autos y sentencias, respectivamente6. 22.

Por su parte el CGP, aplicable en virtud de la remisión normativa establecida en el artículo 306 del CPACA, precisó los fines y el alcance de la apelación, como también el interés para interponerla. De esta manera, el artículo 320 del CGP especificó que «[e]l recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión»; y el artículo 322 ibidem si bien estableció la oportunidad de este recurso, también señaló el requisito de sustentación que resulta aplicable a esta jurisdicción. En efecto, esta disposición impuso un deber procesal para quien apela, consistente en «[…] precisar, de manera breve, los reparos concretos que le hace a la decisión, sobre los cuales versará la sustentación que hará ante el superior», para lo cual será suficiente que «exprese las razones de su inconformidad con la providencia apelada». 3 «Artículo 31.

Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. […]» 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 20 de julio de 2024, MP Juan Enrique Bedoya Escobar, proceso con radicado 76001-23-33-000-2017-01491-01 (6376-2022). 5 Ibidem. 6 Ibidem. Radicación: 63001-23-33-000-2016-00410-02 (4079-2023) Demandante: Olga Patricia Cáceres Loaiza 10 23.

Es necesario precisar que el requisito argumentativo del recurso de apelación no es un capricho del legislador, por el contrario, este tiene una finalidad funcional consistente en delimitar la intervención del superior al momento de resolverlo. 24. Debe recordarse que a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo le es aplicable el principio de justicia rogada, según el cual el juez se limita a pronunciarse solamente respecto de lo solicitado por las partes7.

Si bien este principio ha sido utilizado mayormente por los jueces al momento de resolver sobre las pretensiones de la demanda, lo cierto es que también resulta aplicable a los incidentes y recursos que se pueden presentar durante el trámite procesal. 25. En relación con lo anterior, el artículo 328 del CGP estableció la competencia del superior en los siguientes términos: «Artículo 328.

Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. […]» 26.

Como se advirtió, los jueces que conocen de la apelación se ven limitados en su ejercicio como superior funcional a los argumentos expuestos por quien apele. Al respecto, esta Corporación ha indicado lo siguiente: «[…] la competencia funcional del juez de segunda instancia está limitada por las razones de inconformidad expresadas por el recurrente en el recurso de apelación. Lo anterior significa que las competencias funcionales del juez de la apelación, cuando el apelante es único, no son irrestrictas, pues están limitadas, en primer lugar, por el principio de la non reformatio in pejus (art. 31 de la Constitución Política y 328 del C.G.P), y en segundo, por el objeto mismo del recurso, cuyo marco está definido, a su vez, por los juicios de reproche esbozados por el apelante, en relación con la situación creada por el fallo de primera instancia. Así pues, al ad quem le está vedado, en principio y salvo las excepciones hechas por el legislador, revisar temas del fallo de primera instancia que no fueron objeto de impugnación, como quiera que los mismos quedan excluidos del siguiente debate y, por lo tanto, debe decirse que, frente a dichos aspectos, termina por completo la controversia […].»8 27.

De esta manera, el juez de segunda instancia ve limitado el alcance de su pronunciamiento a los argumentos de la apelación y, en consecuencia de ello, 7 En similar sentido, esta subsección se ha pronunció en la providencia del 8 de marzo de 2018, proferida dentro del proceso 11001-03-25-000-2013-00171-00(0415-13). 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 9 de marzo de 2017, radicado 08001-23-31-000-2006-00420-01(1832-15).

Radicación: 63001-23-33-000-2016-00410-02 (4079-2023) Demandante: Olga Patricia Cáceres Loaiza 11 resulta necesario que los razonamientos en que se sustenta el recurso sean congruentes con lo expuesto en la providencia que se pretende apelar, pues estos son los que eventualmente darán lugar a que la providencia sea confirmada, revocada o modificada, según el caso.

Por lo tanto, si la argumentación del recurso no permite llevar a cabo el ejercicio dialéctico de la apelación, no está llamado siquiera a ser tramitado ante el juez de segunda instancia para su estudio9. 28. En ese orden, cuando los argumentos expuestos en el recurso de apelación no se dirigen contra el fondo de la decisión recurrida, no se puede en segunda instancia efectuar pronunciamiento alguno, lo que trae como consecuencia que el recurso deba declararse desierto y no concederse ante la falta de una sustentación adecuada, pues en caso de concederse el efecto de ello será que el superior lo declare fallido.

En un sentido similar, esta Sección indicó lo siguiente: «[…] Se debe precisar, a la altura de lo enunciado, que al no respetar el principio de congruencia el recurso de apelación presentado por el apoderado del Ministerio de Educación frente a la sentencia de primera instancia, la apelación es fallida y por consiguiente se tiene por no presentado.

Lo anterior por cuanto el recurso de apelación demarca la competencia del juez de segunda instancia y, por lo mismo, cuando los fundamentos de la apelación son extraños al debate del sub judice por no corresponder a los mismos hechos analizados por el a quo, se entiende como una apelación fallida, según lo ha sostenido el Consejo de Estado, así: […] En conclusión, se observa que los argumentos esgrimidos por el recurrente como sustentación del recurso, en verdad, no están dirigidos contra el fondo de la sentencia apelada, por no corresponder al caso que se juzga, lo cual impide en el fondo desatar la apelación, es decir, ésta resulta fallida porque es imposible confrontar la sentencia con una apelación de la misma que no lo es.[…]»10 29.

En conclusión, el juez de primera instancia está llamado a realizar un análisis sumario del recurso de apelación, por lo menos para evidenciar que este contiene efectivamente una carga argumentativa en contra de la decisión que se recurre, es decir, que se sustenta en argumentos que reprochan las consideraciones del a quo para adoptar la decisión que se impugna.

De conformidad con ello, el juez, en caso de encontrar que el recurso de apelación no satisface una sustentación adecuada que permita el ejercicio dialéctico de la apelación, puede limitar su concesión. 2.6. Solución del caso concreto 30. La controversia en el asunto de la referencia se centra en establecer si el recurso de apelación presentado por la entidad demandada contra la sentencia del 23 de febrero de 2023 fue debidamente sustentado. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 20 de julio de 2024, MP Juan Enrique Bedoya Escobar, radicado 76001-23-33-000-2017-01491-01 (6376-2022). 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de octubre de 2017, radicado: 19001-23-33-000-2013-00214-01 (1392-2016).

Radicación: 63001-23-33-000-2016-00410-02 (4079-2023) Demandante: Olga Patricia Cáceres Loaiza 12 31. Para resolver el presente asunto, el despacho encuentra importante destacar lo siguiente: 32. El artículo 243 del CPACA previó que son apelables las sentencias de primera instancia y el artículo 247 ibidem determinó que «[…] [s]i el recurso fue sustentado oportunamente y reúne los demás requisitos legales, se concederá mediante auto en el que se dispondrá remitir el expediente al superior.

Recibido el expediente por el superior, este decidirá sobre su admisión si encuentra reunidos los requisitos». 33. Ahora, el artículo 322 del CGP, aplicable a esta jurisdicción en virtud de la remisión normativa del artículo 306 del CPACA, dispuso que el apelante «[…]deberá precisar, de manera breve, los reparos concretos que le hace a la decisión, sobre los cuales versará la sustentación que hará ante el superior.

Para la sustentación del recurso será suficiente que el recurrente exprese las razones de su inconformidad con la providencia apelada. […]». 34. De conformidad con lo anterior, se puede concluir que el recurso de apelación i) debe presentarse y sustentarse dentro del plazo previsto por la norma procesal aplicable a cada caso; ii) debe expresar claramente las razones de inconformidad frente a la providencia impugnada; y iii) está sujeto a un doble examen, primero por el juez de primera instancia, quien verifica el cumplimiento de los requisitos para su concesión, y luego por el juez de segunda instancia, encargado de su admisión y estudio de fondo. 35.

En relación con la argumentación del recurso de apelación debe resaltarse que este no constituye únicamente un requisito de forma, sino también de fondo. En efecto, no basta con que el recurrente manifieste su desacuerdo con la providencia impugnada mediante afirmaciones genéricas o inconformidades imprecisas, sino que es indispensable que los argumentos expuestos estén directa y específicamente dirigidos a controvertir los fundamentos jurídicos o fácticos contenidos en la decisión recurrida. 36.

En el caso bajo examen, se observa que el a quo en la sentencia recurrida accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda porque encontró que la accionante en su condición de juez de la República en actividad hasta la fecha de presentación de la demanda, en aplicación de la sentencia de unificación del Consejo de Estado, Sala Plena de Conjueces del 2 de septiembre de 2019, le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como un incremento del salario básico y/o asignación básica, así como a la reliquidación de los salarios y prestaciones en los términos pretendidos en la demanda. 37.

En ese sentido, el tribunal administrativo precisó que se debía declarar la nulidad Radicación: 63001-23-33-000-2016-00410-02 (4079-2023) Demandante: Olga Patricia Cáceres Loaiza 13 de los actos censurados por haber sido expedidos en virtud de normas que desconocen principios constitucionales como los previstos en el artículo 53 de la Constitución Política, «en razón a que la prima especial del 30 % establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no puede ser entendida como una parte sustraída del salario básico y /o asignación básica, sino como un emolumento adicional al mismo.

Al tiempo que, para el caso concreto, no se inaplicaron los Decretos que desconocen abiertamente los anteriores lineamientos jurisprudenciales, razón por la cual, se concederá el restablecimiento del derecho conforme al precedente judicial aquí aplicado». 38. Es así, que la entidad demandada inconforme con la decisión del tribunal, la apeló y en su escrito argumentó lo siguiente: i) los actos administrativos demandados «por medio de los cuales se negó la petición de pago de las prestaciones reclamadas por la actora sobre el 30% de su asignación básica mensual como juez al servicio de la Rama Judicial, se expidieron con sometimiento al principio de legalidad y fueron dictados en obedecimiento a normas superiores, sin incurrir en ninguna trasgresión a normas especiales ni generales»; ii) no es viable asumir obligaciones sin respaldo presupuestal, sobre todo porque ha intentado que a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público se le asignen recursos de presupuesto para el reconocimiento del retroactivo de la prima especial del 30% de los jueces, sin que a la fecha se hayan asignado recursos para ello; y iii) la DEAJ si bien tiene el objetivo de cumplir con los efectos de la Sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019, no cuenta con los recursos presupuestales para ello.

En atención de ello, ha solicitado a la ANDJE «promover y convocar a una mesa interinstitucional con el Ministerio de Hacienda, el Departamento Administrativo de la Función Pública y con las entidades que reconocen a algunos de sus servidores la Prima Especial de Servicios (30%) de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 […] con el objetivo de lograr la asignación de recursos suficientes que permitan conciliar en los litigios en curso y reconocer en vía administrativa los derechos derivados de la aludida Sentencia de Unificación»; sin embargo, la mesa solicitada no ha sido convocada. 39.

De conformidad con lo expuesto, se encuentra que la decisión del tribunal administrativo de primera instancia que negó la concesión del recurso de apelación estuvo acorde a derecho, porque tal y como lo advirtió el a quo el recurso presentado incumplió el deber de sustentarse en debida forma, pues basta realizar una comparación entre lo decidido por el tribunal en la sentencia del 23 de febrero de 2023 y el recurso de apelación para concluir que este último no presentó argumentos contra la decisión de primera instancia que permitan un estudio en una segunda instancia. 40.

Es claro que el tribunal administrativo señaló que accedía a las pretensiones de la demanda porque de conformidad con la sentencia de unificación del Consejo de Estado, Sala Plena de Conjueces del 2 de septiembre de 2019, le asiste el derecho a la demandante a que se le reconozca y pague la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como un incremento del salario básico y/o Radicación: 63001-23-33-000-2016-00410-02 (4079-2023) Demandante: Olga Patricia Cáceres Loaiza 14 asignación básica y con base en ello que se reliquiden sus salarios y demás prestaciones sociales. 41.

Contrario a ello, la demandada se limitó principalmente a señalar que no podía asumir obligaciones relacionadas con la prima especial de servicios como factor salarial porque no tenía los recursos presupuestales para ello, sin desvirtuar los argumentos que frente a la legalidad de los actos enjuiciados indicó el tribunal administrativo. 42.

Ahora, aunque de forma textual la accionada señaló que los actos administrativos demandados «por medio de los cuales se negó la petición de pago de las prestaciones reclamadas por la actora sobre el 30% de su asignación básica mensual como juez al servicio de la Rama Judicial, se expidieron con sometimiento al principio de legalidad y fueron dictados en obedecimiento a normas superiores, sin incir en ninguna trasgresión a normas especiales ni generales» [sic], dicho argumento tampoco tiene la aptitud para ser considerado un verdadero reparo contra la sentencia de primera instancia. 43.

Al respecto, debe observarse que el argumento expuesto no discutió el estudio de legalidad efectuado por el a quo y tampoco reprochó cuestión alguna como la sentencia de unificación que sirvió como base de la decisión que accedió a las pretensiones. Únicamente, a través de dicho argumento se limitó a indicar que los actos demandados se habían proferido bajo el principio de legalidad y con observancia de las normas constitucionales. 44.

Argumentos de este tipo, es decir genéricos, no están llamadas a ser examinadas en sede de segunda instancia, ya que, por su indeterminación, implicarían que el juez contencioso-administrativo se viera obligado, de forma oficiosa, a realizar un control integral de legalidad respecto de los actos administrativos demandados. Esta situación desnaturaliza el propósito del recurso de apelación dentro del marco jurídico-procesal, el cual no consiste en reabrir íntegramente el debate ya resuelto, sino en permitir la revisión puntual y fundada de los aspectos de la decisión con los que la parte recurrente no está conforme.

En consecuencia, el alcance del juez de segunda instancia se limita a los puntos efectivamente planteados y sustentados en el recurso, siendo inadmisible trasladarle la carga de reconstruir o suplir la argumentación deficiente del apelante. 45. Así las cosas, se encuentra que el Tribunal Administrativo del Quindío acertó en su decisión de no conceder el recurso de apelación pues, en efecto, no cumplió con la sustentación que correspondía en tanto ninguno de sus argumentos se dirigieron a atacar lo considerado por el a quo. 46.

De conformidad con lo expuesto, se declarará bien denegada la concesión del Radicación: 63001-23-33-000-2016-00410-02 (4079-2023) Demandante: Olga Patricia Cáceres Loaiza 15 recurso de apelación presentado por la parte demandada. 3. Desistimiento del recurso de apelación 47. Se observa que la entidad demandada presentó el 13 de junio de 2025 una solicitud de desistimiento respecto del recurso de apelación presentado contra la sentencia de primera instancia. 48.

Al respecto, se advierte que, como el recurso fue bien denegado por el a quo por no haber sido sustentado en debida forma, no hay lugar a efectuar pronunciamiento alguno frente al desistimiento solicitado por la entidad demandada por existir carencia de objeto. En mérito de lo expuesto el despacho

RESUELVE

Primero. Declarar bien denegada la concesión del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 23 de febrero de 2023. Segundo. Declarar que no hay lugar a efectuar pronunciamiento alguno frente al desistimiento solicitado por la entidad demandada, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Una vez en firme la presente providencia, informar a la primera instancia la decisión adoptada por el despacho, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia. Cuarto. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.

Quinto. Devolver el expediente al tribunal de origen. Sexto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

DFMS