Radicado: 25000-23-37-000-2019-00816-01 (28202) Demandante: Craft Colombia S.A.S. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2019-00816-01 (28202) Demandante: Craft Colombia S.A.S. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP Temas: Aportes parafiscales al Sistema de Seguridad Social – Enero a diciembre de 2013.
Motivación. IBC pagos no constitutivos de salario. Extralimitación de funciones. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 25 de agosto de 20231, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas.
ANTECEDENTES Previo requerimiento para declarar y/o corregir, el 6 de junio de 2018 la UGPP profirió la Resolución nro. RDO 2018-01808, por medio de la cual determinó de manera oficial a cargo de la sociedad demandante la obligación de pagar la suma de $96.168.500 por los periodos de enero a diciembre del año 20132, por mora e inexactitud en los pagos al Sistema de la Protección Social3 junto con la correspondiente sanción por inexactitud por valor de $52.713.060.
Esta liquidación fue objeto de recurso de reconsideración4, el cual fue resuelto a través de la Resolución nro. RDC 2019-00716 del 16 de mayo de 2019, que modificó la liquidación oficial y determinó el pago de aportes por $57.361.800; asimismo, reliquidó la sanción por inexactitud a $32.673.6005. DEMANDA Pretensiones Craft Colombia S.A.S. en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones6: 1 Índice 2 SAMAI. 2 Ibidem. 3 Ibidem. 4 Ibidem. 5 Ibidem. 6 Ibidem.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00816-01 (28202) Demandante: Craft Colombia S.A.S. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 “PRIMERO. - DECLARAR LA NULIDAD de las Resoluciones No. RDO-2018-01808 del 06 de junio de 2018, “Por medio de la cual la subdirección de determinación de obligaciones de la dirección de parafiscales profirió liquidación oficial al aportante por mora en el pago de los aportes e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al sistema de la protección social por los periodos de enero a diciembre de 2013” Y RDC-2019-00716 del 15 (sic) de mayo de 2019 “Por medio del cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto en contra de la resolución No. RDO-2018-01808 del 06 de junio de 2018”.
SEGUNDO. - Como consecuencia del anterior literal, ORDENAR dejar sin efectos jurídicos las resoluciones RDO-2018-01808 del 06 de junio de 2018 y EDC-2019-00716 del 15 (sic) de mayo de 2019.
TERCERO. - De manera subsidiaria DECLARAR la firmeza de las autodeclaraciones comprendidas de enero a diciembre de 2013.
CUARTO. - En consecuencia, de la anterior pretensión, DECLARAR la caducidad de la acción de fiscalización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP en contra.” Normas violadas La demandante indicó como normas violadas los artículos 2, 6 y 29 de la Constitución Política; 137 de la Ley 1437 de 2011 y 711 y 714 del Estatuto Tributario.
Los cargos y el concepto de la violación7 se sintetizan así: Firmeza de las declaraciones privadas Adujo que las contribuciones parafiscales son tributos mensuales y según el artículo 714 del Estatuto Tributario, vigente para la época de los hechos, la UGPP tenía 2 años para emitir el requerimiento para declarar y/o corregir contados desde la fecha de presentación de la declaración, y como este se profirió el 28 de septiembre de 2017 y se notificó el 6 de octubre de 2017, las declaraciones presentadas por la demandante por los periodos comprendidos entre enero y diciembre de 2013 adquirieron firmeza.
Violación del principio de correspondencia Se vulneró el principio de correspondencia regulado en el artículo 711 del Estatuto Tributario, porque la UGPP al realizar los ajustes modificó el IBC de las planillas PILA y la nómina de la demandante, no tuvo en cuenta la novedad de vacaciones de los trabajadores, tampoco se consideraron los pagos realizados en el periodo fiscalizado, y se incluyeron como constitutivos de salario valores que no tenían origen en una relación laboral, como auxilios de transporte y otras herramientas necesarias para el desarrollo de la labor.
Así, para la sociedad aportante debe existir una relación coherente entre la declaración, el requerimiento, la liquidación oficial y la resolución que resuelve el recurso de reconsideración, y no respetarla constituye una vulneración del citado principio. Falta de motivación - Pagos no salariales La UGPP incluyó dentro del IBC de los aportes al Sistema de la Protección Social bonificaciones que no son constitutivas de salario conforme al artículo 128 del Código Sustantivo del Trabajo, al no tener relación directa con la labor de cada trabajador.
Así quedó establecido en los contratos de los trabajadores, donde se pactó una cláusula 7 Ibidem. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00816-01 (28202) Demandante: Craft Colombia S.A.S. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de desalarización sobre el citado concepto, que fue pagado al trabajador por mera liberalidad del empleador; por lo tanto, no estaba obligado a realizar aportes por ese rubro.
No obstante, la UGPP consideró que el IBC debería ser ajustado y las incluyó en el IBC teniendo en cuenta, el límite del 40% que prevé el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010. Asimismo, afirmó que las sumas de dinero percibidas por los trabajadores como auxilio de alimentación, de movilización y de celular no son conceptos salariales, dado que son pagos necesarios para el desarrollo de la labor que no son una contraprestación retributiva del trabajo, no ingresaron al patrimonio del trabajador, y por lo tanto no deben incluirse en el cálculo del IBC.
Extralimitación de funciones de la UGPP La administración excedió sus funciones al asumir competencias que corresponden a los jueces laborales en lo que tiene que ver con la determinación de qué constituye factor salarial para determinar las contribuciones al Sistema de la Protección Social. Además, la UGPP no reconoció la validez de los acuerdos de desalarización establecidos en los contratos de trabajo, y que los pagos en cuestión son realizados por mera liberalidad del empleador.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda8 en los siguientes términos: Sostuvo que actuó conforme a sus deberes constitucionales y legales, dentro de las facultades que le otorga la ley para fiscalizar las contribuciones del Sistema de la Protección Social, por lo que no vulneró ninguna de las normativas citadas como infringidas.
Consideró que en la demanda no se expresa con claridad la supuesta vulneración cometida; aseguró que se respetaron los derechos de defensa, audiencia y contradicción de la sociedad demandante y que fundamentó sus decisiones en el acervo probatorio y notificó debidamente cada una de las actuaciones administrativas. Además, afirmó que los actos administrativos demandados están debidamente motivados, contienen los antecedentes, el marco legal, las consideraciones del despacho, y los hechos y fundamentos de derecho fueron correctamente apreciados.
Mencionó que la Ley 1607 de 2012 establece un término de cinco años para iniciar acciones de determinación de los aportes al Sistema de la Protección Social, normativa que resulta aplicable a las declaraciones presentadas después del 26 de diciembre de 2012, no siendo aplicable el artículo 714 del Estatuto Tributario. Explicó que los fundamentos de la liquidación oficial y de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración detallan las razones de las modificaciones hechas a las autoliquidaciones, sin vulnerar el principio de correspondencia. La UGPP tiene la competencia para verificar los pagos realizados a los trabajadores y determinar cuáles deben incluirse en el IBC.
Los beneficios, auxilios o bonificaciones que no constituyen salario deben estar expresamente pactados como tales, y si esto no sucede, hacen parte del IBC de aportes parafiscales. Negó haberse extralimitado en sus funciones, dado que tiene la potestad de verificar la liquidación de las 8 Ibidem. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00816-01 (28202) Demandante: Craft Colombia S.A.S. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 contribuciones parafiscales y desconocer pactos de desalarización que no cumplan con los requisitos legales.
SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas, con fundamento en las razones que se resumen a continuación9: La UGPP no asumió funciones de los jueces laborales, ya que tiene la facultad para verificar los aportes al Sistema de la Protección Social, y con base en ella determinó los ingresos que son factores salariales para liquidar el IBC.
De igual manera, puede verificar los acuerdos de desalarización para establecer si estos cumplen con los requisitos legales. En consecuencia, la UGPP tenía la competencia funcional para llevar a cabo el proceso de fiscalización y expedir los actos impugnados, con fundamento en las normas que la facultaban para ese propósito. Las declaraciones correspondientes a los periodos de enero a diciembre de 2013 no cobraron firmeza; en este caso se aplica el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, el cual contempla que la UGPP puede iniciar la actuación de determinación dentro de los 5 años siguientes contados a partir de la fecha en que el aportante debió declarar, y como las declaraciones en discusión se presentaron después de la entrada en vigor de la Ley 1607 de 2012, concluyó que el requerimiento se notificó dentro del término señalado.
En relación con el principio de correspondencia, sostuvo el a quo que los hechos debatidos fueron idénticos tanto en el requerimiento para declarar y/o corregir como en la liquidación oficial, y esta situación no cambió con la resolución que resolvió el recurso de reconsideración. En ellos se discutió que la sociedad demandante, durante los periodos de enero a diciembre de 2013, incurrió en mora e inexactitud en las autoliquidaciones y el pago de los aportes al Sistema de Protección Social.
Al revisar los actos administrativos, observó que incluían una explicación de las modificaciones realizadas a las declaraciones de los periodos cuestionados. Adicionalmente, el archivo de Excel, que forma parte integral de estos documentos, detalló cada periodo y el subsistema analizado, y muestra el cálculo para determinar el IBC de cada trabajador; además indicaron los casos en que el aportante incurrió en mora e inexactitud, y explicaron de manera sumaria las razones de los ajustes, con lo cual garantizó el derecho de contradicción y defensa.
La sociedad demandante no especificó ni detalló en el escrito de la demanda respecto a qué trabajadores, subsistemas y periodos persisten las inconsistencias sobre los conceptos de “auxilio de alimentación, auxilio de movilización y auxilio de celular”, las cuales consideró como no son salariales. Para el Tribunal no es posible evaluar el archivo de Excel de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración de manera aislada, y extraer de su simple análisis las inconsistencias alegadas, dado que para revisar los valores y las situaciones descritas por la demandante se requería de material probatorio para comparar y verificar los valores y circunstancias de cada caso particular, el cual no fue aportado por la demandante como sustento de sus afirmaciones bajo el principio de la carga de la prueba. 9 Ibidem.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00816-01 (28202) Demandante: Craft Colombia S.A.S. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 No condenó en costas por no encontrarse demostradas. RECURSO DE APELACIÓN La demandante solicitó que se declare la nulidad total de los actos demandados y ciñó su recurso de apelación a los siguientes argumentos10: La sentencia recurrida está desconociendo las pruebas allegadas por medio de las cuales se demostraron los acuerdos contractuales entre Craft Colombia S.A.S. y sus empleados, en los cuales se pactó que los pagos por los conceptos de “auxilio de alimentación, auxilio de movilización y auxilio de celular” no constituyen salario, conforme al artículo 128 del Código Sustantivo del Trabajo, que establece que ciertos pagos no constituyen salario si se acuerda expresamente, lo cual es respaldado por la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Por otra parte, la UGPP se extralimitó en sus funciones al interpretar y aplicar de manera arbitraria el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, puesto que en la sentencia del Consejo de Estado del 17 de septiembre de 2020, expediente 11001-03-25-000- 2016-00724-00 (3235-2016), se declaró la nulidad de los numerales 2 y 3 de la Sección II del Acuerdo 1035 de 2015, porque se consideró que la administración excedió su facultad reglamentaria al interpretar la expresión “total de la remuneración” del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010.
Manifestó que los pagos no salariales no deben formar parte del IBC para el cálculo de aportes al Sistema General de Seguridad Social, como se dispuso en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 9 de diciembre de 2021, bajo radicado el radicado 05001-23-33-000-2016-02496-01 (25185). Finalmente, consideró que las resoluciones demandadas deben ser declaradas nulas por falta de motivación, por cuanto a la administración le faltó claridad y precisión en las observaciones de las presuntas inexactitudes para determinar qué constituye o no salario, lo cual afecta su validez y vulnera los derechos de defensa y contradicción de los destinatarios.
TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Dado que no se decretaron pruebas en segunda instancia, no se corrió traslado para alegar, de conformidad con lo previsto en el numeral 5.º del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. El Ministerio Público guardó silencio durante la oportunidad prevista en el numeral 6 ibidem.
Igualmente, la parte demandada no se pronunció respecto del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, según lo prevé el numeral 4 de la misma normativa. 10 Ibidem. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00816-01 (28202) Demandante: Craft Colombia S.A.S. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 CONSIDERACIONES DE LA SALA Problemas jurídicos En los términos de los recursos de apelación, la Sala deberá determinar lo siguiente: i) si los actos administrativos demandados se encuentran debidamente motivados; ii) si los conceptos de “auxilio de alimentación, auxilio de movilización y auxilio de celular” deben integrar la base de cotización para determinar los aportes del periodo enero a diciembre de 2013 al Sistema de la Protección Social a cargo de la demandante; y iii) si la UGPP se extralimitó en sus funciones al interpretar y aplicar el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010.
Motivación de los actos administrativos El artículo 42 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala que los actos administrativos deben ser motivados y su ausencia o la falsa motivación genera la nulidad del acto en términos de lo previsto en el artículo 137 ibidem. Respecto de la motivación de los actos expedidos por la UGPP en los procesos de determinación seguidos por ella, la Sección11 ha considerado que “estos se entienden motivados en la medida que incluyan los valores y las razones en las que se sustentan los ajustes”; asimismo, se ha reiterado que dentro de la motivación de los actos se tenga en cuenta el archivo de Excel que los acompaña, el cual detalla la liquidación de cada uno de los ajustes a los aportes al Sistema de la Protección Social en cada uno de sus subsistemas.
Para la Sala, una vez revisados los actos enjuiciados, se encuentra que el archivo magnético que los acompaña contiene el detalle de los pagos efectuados por la parte demandante para determinar los ajustes por mora e inexactitud de los aportes al Sistema de la Protección Social, y especifica el ajuste por trabajador, por mes y por subsistema, así como los elementos de juicio jurídicos y fácticos que los sustentan.
Es así que los actos administrativos demandados en este caso no adolecen de falta de motivación; por el contrario, contienen los motivos de orden legal y fáctico que justifican la decisión. Además, de la información que reposa en el archivo de Excel, que hace parte integral de los mismos, se extraen las razones claras y suficientes que lo fundamentan, y que permiten concluir que la UGPP realizó una debida calificación jurídica de los elementos del tributo para el caso particular de la sociedad demandante, y valoró de forma objetiva y a la luz de la normatividad rectora, los medios de prueba allegados por esta.
La esencia de la motivación es que el destinatario conozca las razones y fundamentos de la decisión, y que a partir del contenido del acto pueda ejercer su derecho de defensa al atender los requerimientos efectuados por la administración e interponer el recurso de reconsideración, como ocurre en el presente caso, donde se observa que la demandante identificó de manera inequívoca los ajustes realizados al IBC sobre los cuales no está de acuerdo y respecto de los que plantea los cargos de violación. 11 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 2 de octubre de 2019, exp. 24090, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00816-01 (28202) Demandante: Craft Colombia S.A.S. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 La Sala comparte lo expuesto por el a quo en cuanto a que el demandante no concretó cuales eran las inconsistencias o errores en los ajustes determinados por la UGPP respecto de cada trabajador, subsistema, periodo y los valores correspondientes, por el contrario, sí se observa en los actos administrativos y archivo de Excel el detalle de los ajustes.
Además, en el anexo se lee una casilla de observaciones en la que se explicó por qué los auxilios acá debatidos debían hacer parte del IBC de los aportes al Sistema de la Protección Social. Por lo anterior, atendiendo a la orientación normativa y jurisprudencial expuesta y una vez analizado el contenido de los actos acusados, encuentra la Sala que estos cuentan con motivación suficiente para soportar la decisión adoptada en los mismos, se fundamentan en hechos reales, acreditados en el expediente de la actuación administrativa, y en normas vigentes y aplicables al asunto.
El cargo de apelación no prospera. Ingreso base de cotización. Auxilios no constitutivos de salario En relación con los pagos denominados “auxilio de alimentación, auxilio de movilización y auxilio de celular” que se discuten en el presente asunto, el a quo determinó que la sociedad demandante no indicó de manera específica los trabajadores, períodos y subsistemas sobre los cuales considera que los aportes se encuentran determinados de manera indebida, así como el hecho de que no allegó pruebas que demostraran su desalarización. La sociedad demandante cuestiona la sentencia de primera instancia, porque a su juicio los auxilios de alimentación, de movilización y de celular no son constitutivos de salarios por lo que no deberían ser parte del IBC de los aportes al Sistema de la Protección Social y allegó las pruebas tendientes a demostrar la desalarización de esos conceptos como los contratos de trabajo suscritos con sus trabajadores.
Según el artículo 127 del CST, constituye salario no solo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador, en dinero o en especie, como contraprestación directa del servicio, cualquiera que sea su denominación, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio y porcentajes sobre ventas y comisiones.
El texto original del artículo 128 del CST señalaba los siguientes pagos hechos al trabajador como no constitutivos de salario: (i) las sumas que ocasionalmente y por mera liberalidad recibe el trabajador del empleador, que no son la contraprestación del trabajo prestado, sino sumas que recibe el empleado a título gratuito12; (ii) los rubros que recibe el trabajador, en dinero o en especie, no para su beneficio, ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, como gastos de representación, medios de transporte, elementos de trabajo y otros semejantes y (iii) las prestaciones sociales, que “son todo aquello que debe el empleador al trabajador en dinero, especie, servicios u otros beneficios, por ministerio de la ley, o por haberse pactado en convenciones colectivas, pactos colectivos, contrato de trabajo, reglamento interno de trabajo, fallos arbitrales o en cualquier acto unilateral del empleador, 12 Estas bonificaciones o primas se pagan no como contraprestación de la labor sino por otros factores que libremente el empleador determina, como tener un hijo o tener un defecto visual.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00816-01 (28202) Demandante: Craft Colombia S.A.S. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 para cubrir riesgos o necesidades del trabajador que se originan durante la relación de trabajo o con motivo de la misma” 13. En la sentencia SU 2021CE-SUJ-4-00420 se establecieron las reglas de decisión respecto a los factores que deben integrar el IBC de los aportes al Sistema de la Protección Social, así como el alcance y contenido de la limitación contenida en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010.
Es así como en la regla de unificación nro. 1 de la sentencia citada se estableció que “el IBC de aportes al Sistema de Seguridad Social (subsistemas de pensión, salud y riesgos profesionales) únicamente lo componen los factores constitutivos de salario, en los términos del artículo 127 del CST, estos son, los que por su esencia o naturaleza remuneran el trabajo o servicio prestado al empleador” (resalta la Sala).
En la regla número 2 de la sentencia de unificación, se estableció que “[…]en virtud de los artículos 128 del CST y 17 de la Ley 344 de 1996, los empleadores y trabajadores pueden pactar que ciertos factores salariales no integren el IBC de aportes al Sistema de Seguridad Social” y se enfatizó que la consecuencia del referido acuerdo es que “para efectos de los aportes parafiscales y las contribuciones a la seguridad social, cuando se pacte que un pago no constituye salario, significa que no hará parte del ingreso base de cotización”, para ello, consideró que “la naturaleza salarial de un pago no depende del acuerdo entre las partes, sino de si, por su esencia, constituye o no retribución del servicio prestado” (resalta la Sala).
Como se explicó en la sentencia de unificación, el propósito del legislador con la citada norma “no fue incluir en el ingreso base de cotización, pagos que, por su esencia o naturaleza, no son constitutivos de salario, sino, establecer una limitante a la desalarización que se venía pactando entre empleadores y trabajadores al amparo de los artículos 128 del CST y 17 de la Ley 344 de 1996 y que erosionaba la base de aportes al Sistema de Seguridad Social”.
La decisión de excluir un pago salarial de la base gravable debe entenderse conforme al límite de pagos no salariales establecido en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010; en ese sentido, el límite del 40% será aplicable a los pagos que, siendo salariales, las partes deciden excluirlos de la base gravable, y no a los emolumentos que por disposición legal no son salariales, pues estos por no remunerar el servicio no integran la base de cuantificación. Verificada la resolución que determinó de manera oficial los aportes al Sistema de la Protección Social en el presente asunto, se tiene que la UGPP solo reconoció los pagos por “auxilio de alimentación, auxilio de movilización y auxilio de celular” como no constitutivos de salario respecto de aquellos trabajadores que se allegó el contrato de trabajo y se dejó de manera expresa tal calificación, pero los incluyó en el IBC en el monto que excedió el 40% del total de la remuneración; y con aquellos que no se demostró su exclusión, se consideraron salariales.
En este contexto, de conformidad con las normatividad citada y analizada y la jurisprudencia unificada, para la Sala los conceptos que el aportante registró en su nómina como “auxilio de alimentación, auxilio de movilización y auxilio de celular” no son ingreso base de cotización de aportes porque, conforme con el artículo 128 ya citado, en esencia no son salario, se haya o no suscrito pacto de desalarización sobre estos, puesto que de acuerdo con las normas laborales, no retribuyen el trabajo del empleado, sino se otorgan para que los trabajadores desarrollen mejor su labor, y no 13 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencias del 9 de septiembre de 1982, de 18 de julio de 1985 y de 12 de febrero de 1993.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00816-01 (28202) Demandante: Craft Colombia S.A.S. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 lo enriquecen, sino que permiten un mejor desempeño de sus funciones. El cargo de apelación prospera. Extralimitación de funciones La demandante argumentó que la UGPP se apropió indebidamente de funciones propias de los jueces laborales al interpretar el alcance de las normas que determinan la base de cotización de los aportes al sistema de seguridad social, teniendo en cuenta que en la sentencia del 17 de septiembre de 202014, la Sección Segunda de esta Corporación declaró la nulidad de los numerales 2 y 3 de la Sección II del Acuerdo 1035 de 2015, por cuanto esta entidad carece de potestad reglamentaria para fijar el alcance de tales normas.
El artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 creó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP para el recaudo y control de las obligaciones parafiscales, como entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería juridica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, y señaló que tendría a su cargo la adecuada, completa y oportuna determinación de las contribuciones parafiscales de la protección social.
Dice esta norma: “ARTÍCULO 156. GESTIÓN DE OBLIGACIONES PENSIONALES Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo: ( ) i) Las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social. Para este efecto, la UGPP recibirá los hallazgos que le deberán enviar las entidades que administran sistemas de información de contribuciones parafiscales de la Protección Social y podrá solicitar de los empleadores, afiliados, beneficiarios y demás actores administradores de estos recursos parafiscales, la información que estime conveniente para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley, respecto de tales recursos.
Esta misma función tendrán las administraciones públicas. Igualmente, la UGPP podrá ejercer funciones de cobro coactivo en armonía con las demás entidades administradoras de estos recursos.” Así, se entiende que la UGPP tiene asignada la competencia para adelantar las acciones e investigaciones con el fin de verificar el cumplimiento de las obligaciones de los aportantes para con el sistema, para lo cual podrá comprobar la exactitud de las declaraciones de autoliquidación y determinar la completa y oportuna liquidación de los aportes, lo que comporta la aplicación de las normas laborales para efectos de establecer el IBC.
La Sala15 ha establecido que “la entidad puede analizar los medios probatorios que estén a su alcance, incluidos los atinentes a la relación laboral, todo con el objeto de verificar qué pagos de los que recibe el trabajador deben integrar la base gravable, competencia que es 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Exp. 3235-2016, M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 7 de septiembre de 2023, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00816-01 (28202) Demandante: Craft Colombia S.A.S. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 independiente de la asignada a los jueces para dirimir los conflictos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo pues, en estos últimos casos, el análisis se realiza a partir de la relación trabajador – empleador, y no Autoridad Tributaria – aportante, como ocurre en la labor de fiscalización que adelanta la mencionada entidad.” Así, la labor encomendada por el legislador a la UGPP de adelantar acciones e investigaciones para verificar el cumplimiento de las obligaciones con el sistema de la protección social, de verificar la exactitud de las declaraciones de autoliquidación, y de determinar la completa y oportuna liquidación de aportes, implica que la UGPP cuenta con la potestad para interpretar las normas laborales que regulan lo referente a salarios y el sistema de seguridad social y parafiscal, así como de las cláusulas que contractualmente pactan los empleadores con los trabajadores, sin que ello suponga en sí mismo que se arroga competencias de otras autoridades.
Esta competencia es distinta a la de los jueces laborales, quienes resuelven conflictos derivados del contrato de trabajo basándose en la relación entre trabajador y empleador, mientras que la entidad fiscalizadora interpreta y aplica la ley desde la perspectiva de la autoridad tributaria y el aportante, en los casos particulares que conoce.
El cargo de apelación no prospera. Por todo lo anterior, y dado que la sociedad demandante no discutió las glosas relativas al concepto de “bonificaciones” que la administración incluyó dentro del IBC para determinar los aportes al Sistema de Seguridad Social, la exoneración en el pago de los aportes parafiscales al SENA e ICBF conforme con el artículo 25 de la Ley 1607 de 2012, y la inclusión en el IBC de días acumulados por vacaciones compensadas, es del caso revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar, se declarar la nulidad parcial de los actos administrativos y como restablecimiento del derecho, ordenar a la UGPP efectuar una nueva liquidación de los aportes al Sistema de la Protección Social en la que se excluyan de la base de liquidación los conceptos de “auxilio de alimentación, auxilio de movilización y auxilio de celular” durante los periodos comprendidos entre enero a diciembre del año 2013 por ser no constitutivos de salario, y se reliquide la sanción por inexactitud.
Condena en costas No se condena en costas en esta instancia, pues conforme con el artículo 188 del CPACA16, en los procesos ante esta jurisdicción, la condena en costas, que según el artículo 361 del CGP incluye las agencias en derecho, se rige por las reglas previstas el artículo 365 del Código General del Proceso, y una de estas reglas es la del numeral 8, según la cual “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, requisito que no se cumple en este asunto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 16 “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
Radicado: 25000-23-37-000-2019-00816-01 (28202) Demandante: Craft Colombia S.A.S. FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 F A L L A PRIMERO: Revocar la sentencia del 25 de agosto de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, y en su lugar:
SEGUNDO: Declarar la nulidad parcial de la RDO 2018-01808 del 8 de junio de 2018 y de la Resolución nro. RDC 2019-00716 del 16 de mayo de 2019, por las razones expuestas.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho ordenar a la entidad demandada practicar una nueva liquidación de los aportes al Sistema de la Protección Social en la que se excluyan de la base de liquidación los conceptos “auxilio de alimentación, auxilio de movilización y auxilio de celular” durante los periodos comprendidos entre enero a diciembre del año 2013 por ser no constitutivos de salario y se reliquide la sanción por inexactitud.
CUARTO: Sin condena en costas. Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador