CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Número único: 11001-03-06-000-2024-00549-00 Referencia: presunto conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Instituto Geográfico Agustín Codazzi – Territorial Caldas y Agencia Nacional de Tierras -ANT- Asunto: autoridad competente para conocer y responder una petición relacionada con la asignación de una ficha catastral de un predio baldío que fue adjudicado en su momento por el INCORA La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 29 de diciembre de 2023, la señora Carmelina Tamayo Ospina, por conducto de apoderado judicial, presentó petición ante el Instituto Geográfico Agustín Codazzi - Territorial Caldas, solicitando lo siguiente: I. Se me expida copia de la ficha catastral No. 00-02-001-0021-000. II. En caso de no existir a ficha catastral No. 00-02-001-0021-000, se indique el motivo por el cual se dio de baja a la misma.
III. Indicar bajo qué número de ficha catastral se encuentra radicado el predio ubicado en la vereda Río Arriba del municipio de Mistrató Risaralda Finca LA ESTRELLA. IV. Se reconstruya la ficha catastral No. 00-02-001-0021-000 en caso de no existir. V. En caso de no ser posible las peticiones anteriores solicito que, con la información obtenida por el topógrafo, la contenida tanto en la escritura como el certificado de tradición y la resolución 01093 de 1971, se aclare a qué jurisdicción corresponde mi lote.
VI. Una vez aclarada dicha información se asigne la ficha catastral correspondiente, y sea actualizada ante la oficina de Registro de Instrumentos Públicos en la Matricula Inmobiliaria Nro. 293-76. VII. Conforme a los gastos debidos asumir para el esclarecimiento de lo concerniente a obtener la información verdadera del lote de mi poderdante, gastos a los cuales no se 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00549-00 debió incurrir les solicito que en caso de querer cobrar gastos de predial adeudados por años anteriores, los mismos sea exonerada hasta el 2023, expidiendo el respectivo Paz y Salvo. 2.
Mediante Oficio del 27 de febrero de 2024, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi - Territorial Caldas- manifestó que no tenía competencia para aclarar la situación jurídica del predio baldío objeto de solicitud, por lo que remitió la petición a la Agencia Nacional de Tierras, en adelante ANT, para que respondiera el punto 6, debido a que los demás asuntos de la petición fueron resueltos de fondo. 3.
El 10 de julio de 2024, la ANT devolvió la petición al Instituto Geográfico Agustín Codazzi -Territorial Caldas-, por cuanto se trata de una solicitud relacionada con un predio que, al haber sido objeto de adjudicación, «salió del dominio del estado», por tanto, en su criterio, es un predio de propiedad privada, cuyos «requerimientos elevados son de competencia exclusiva de su despacho, conforme se establece en la Resolución N° 221 IGAC y N° SNR 1732 de 2018, Decreto 148 de 2020, Resolución Conjunta N° 1101/11344 del 31 de diciembre de 2020». 4.
El 16 de julio de 2024, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi - Territorial Caldas remitió nuevamente la petición a la ANT, argumentando que no tiene competencia «para analizar, conceptuar y/o hacer ajustes catastrales al predio objeto de la solicitud», en la medida que la titularidad sobre dicho predio deviene de la adjudicación dada por el extinto Instituto Colombiano de Reforma Agraria -INCORA-, mediante Resolución 01093 del 10 de marzo de 1971, frente al cual no hay claridad sobre su ubicación. 5.
El 14 de agosto de 2024, nuevamente la ANT devolvió, por competencia, el asunto al Instituto Geográfico Agustín Codazzi - Territorial Caldas, bajo los mismos argumentos que expuso en el Oficio del 10 de julio de 2024. 6. Finalmente, mediante Oficio del 20 de agosto de 2024, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi - Territorial Caldas formuló conflicto negativo de competencias administrativas ante la Sala de Consulta y Servicio Civil, con el fin de que defina la autoridad competente para conocer y responder la petición presentada por la señora Carmelina Tamayo Ospina relacionada con la asignación de la ficha catastral de un predio baldío rural que fue adjudicado por el extinto INCORA, cuya ubicación con los planos aportados difiere del contendido de la Resolución núm. 01093 del 10 de marzo de 1971 expedida por esta entidad.
II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, inciso tercero, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y a los interesados, y el 30 de agosto de Radicación: 11001-03-06-000-2024-00549-00 20242, se fijó el edicto núm. 537 en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que aquellos presentaran sus alegatos o consideraciones.
Consta, en el expediente, que se comunicó sobre el inicio de este trámite al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (Territoriales Caldas y Risaralda), Agencia Nacional de Tierras, Oficina de Instrumentos Públicos de Riosucio (Caldas), municipios de Belén de Umbría y Mistrató, a la señora Carmelina Tamayo Ospina y al apoderado judicial de la peticionaria3.
Según informe secretarial del 10 de septiembre de 20244, la Agencia Nacional de Tierras -ANT- presentó escrito de alegatos o consideraciones; mientras que las demás autoridades guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Agencia Nacional de Tierras -ANT- El 10 de septiembre de 2024, esta autoridad presentó escrito de alegatos o consideraciones, en los siguientes términos: Manifestó que, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 2.2.2.2.20 del Decreto 1170 de 2015, adicionado por el Decreto 148 de 2020, la ANT carece de competencia para intervenir catastralmente un predio que no está siendo sometido a asuntos ligados al ordenamiento social de la propiedad.
Refirió que los artículos 13 y 27 de la Resolución Conjunta IGAC 1101-SNR11344 de 2020 establecen que la ANT únicamente tiene la facultad para operar como gestor catastral, en aquellos eventos que actúa como ejecutora de la política de ordenamiento social de la propiedad rural y, en ese sentido, se encuentre interviniendo el predio con miras a clarificar su propiedad, deslindarlo, revocar el título de su adjudicación, adquirirlo para destinarlo a los propósitos de utilidad pública e interés social enlistados por el artículo 31 de la Ley 160 de 1994.
Por lo expuesto, advirtió que no tiene competencia para generar los insumos para la identificación catastral del inmueble con matrícula núm. 293-76, por tanto, solicitó declarar competente al IGAC «para conocer y resolver de fondo la petición formulada por la señora CARMELINA TAMAYO con respecto al predio identificado con el FMI 293-76». 2 Índice 2, expediente digital. 3 Índice 1, expediente digital. 4 Índice 5, expediente digital.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00549-00 2. Instituto Geográfico Agustín Codazzi - Territorial Caldas Esta autoridad no presentó alegatos o consideraciones; sin embargo, se tendrán en cuenta los argumentos que expuso al declarar su falta de competencia contenidos en los Oficios del 27 de febrero y de 16 de julio de 2024. Manifestó que, debido a que el predio objeto de solicitud es inexistente catastralmente y fue adjudicado por el extinto INCORA hace más de 50 años, no tiene competencia para asignarle una ficha catastral, dado que se debe determinar la situación jurídica del predio por parte de la ANT.
Resaltó que la ANT tiene competencia no solo para adjudicar los bienes baldíos, sino también para adelantar las acciones pertinentes después de su adjudicación, conforme lo señala el artículo 12 de la Ley 160 de 1994 y el artículo 38 del Decreto 2363 de 2015. Adicionalmente, señaló que: […] la ANT pretende desconocer la competencia que le corresponde frente al predio objeto de la solicitud y de interés de la accionante y a su juicio determina que el mismo debe atenderse por parte de esta Entidad como operador catastral del departamento de Caldas a través del procedimiento que contiene la Resolución Conjunta IGAC Nº 1101 y SNR Nº 11344 de 2020, la cual establece los procedimientos catastrales con efectos registrales, ante lo cual se advierte por parte de esta Entidad la improcedencia del mismo por varias razones a saber, en primer lugar porque la titularidad actual sobre el predio deviene de una adjudicación de baldíos realizada en su momento por la autoridad competente para ello, de otra parte no es clara desde la adjudicación que hiciere el INCORA la ubicación real del predio, pues en la resolución de adjudicación dan cuenta de un predio ubicado en el municipio de Mistrató, Departamento de Risaralda y la planimetría aportada por la parte interesada da cuenta de un predio ubicado en el municipio de Riosucio, Departamento de Caldas la cual además se sobrepone sobre un predio rural de dicho municipio de Caldas, el cual se encuentra constituido con su respectivo folio de matrícula inmobiliaria ante la ORIP del municipio de Riosucio, Caldas y cuenta con ficha predial catastral administrada por la Territorial Caldas del IGAC, cuyas inscripciones corresponden a nombre de terceros completamente diferentes a los relacionados en el acto de adjudicación realizado en su momento por el INCORA, de las cuales no se advierte presencia en las anotaciones registrales del predio ubicado en el municipio de Riosucio, Caldas por tanto es clara e indiscutible la competencia que le asiste a la ANT.
Lo anterior además se soporta en Sentencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil, con la que se desató conflicto de competencia negativa en favor del IGAC con ponencia de la Magistrada María del Pilar Bahamón Falla del 23 de agosto de 2023, dentro del radicado 11001 03 06 000 2023 00132 00, con el cual se resuelve conflicto negativo de competencias administrativas, que frente a un caso similar al que nos ocupa, determinó la competencia de la ANT para los asuntos que compete respecto de los predios baldíos Radicación: 11001-03-06-000-2024-00549-00 que han sido adjudicados tanto directamente como por cualquiera de las entidades públicas que le antecedieron.
Por todo lo anterior, solicitó declarar competente a la ANT para conocer de la petición de la señora Carmelina Tamayo Ospina. IV. CONSIDERACIONES 1.Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas 1.1. Regla general de competencia para resolver conflictos de competencia administrativos La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo».
Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2011, conforme al cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado […].
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00549-00 Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, los cuales se aplican en el caso concreto, en los siguientes términos: i) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación. Las autoridades involucradas en el presente caso, han negado su competencia para conocer de la petición presentada por la señora Carmelina Tamayo Ospina, concretamente en lo relacionado con la asignación de la ficha catastral al predio con matrícula inmobiliaria núm. 293-76. ii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
En el presente caso, se cumple con este presupuesto, en tanto las dos autoridades involucradas, esto es, el IGAC y la ANT son entidades del orden nacional. iii) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta. El conflicto versa sobre una actuación particular y concreta, consistente en la petición presentada por la señora Carmelina Tamayo Ospina, relacionada con la asignación de la ficha catastral al predio con matrícula inmobiliaria núm. 293-76. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»5. En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. 5 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00549-00 Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, de acuerdo con los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.
Por lo tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo. 4.
Síntesis del conflicto y problema jurídico Se trata de un conflicto negativo de competencias administrativas, el cual surgió porque el Instituto Geográfico Agustín Codazzi - Territorial Caldas remitió la petición presentada por la señora Carmelina Tamayo Ospina a la ANT, al considerar que no tiene competencia «para analizar, conceptuar y/o hacer ajustes catastrales al predio objeto de la solicitud», en la medida que la titularidad sobre dicho predio deviene de la adjudicación dada por el extinto Instituto Colombiano de Reforma Agraria -INCORA-, mediante Resolución 01093 del 10 de marzo de 1971, frente al cual no hay claridad sobre su ubicación. Por ende, le corresponde a esa entidad clarificar la situación jurídica del bien inmueble.
Por su parte, la ANT manifestó no tener competencia para conocer y responder la petición presentada por la señora Tamayo Ospina, por cuanto se trata de una solicitud relacionada con un predio que, al haber sido objeto de adjudicación, «salió del dominio del estado», por tanto, en su criterio, es un predio de propiedad privada, cuyos «requerimientos elevados son de competencia exclusiva de su despacho, conforme se establece en la Resolución N° 221 IGAC y N° SNR 1732 de 2018, Decreto 148 de 2020, Resolución Conjunta N° 1101/11344 del 31 de diciembre de 2020».
Así las cosas, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para conocer y responder la petición presentada por la señora Tamayo Ospina, concretamente en lo relacionado con la asignación de la ficha catastral al predio con Radicación: 11001-03-06-000-2024-00549-00 matrícula inmobiliaria núm. 293-76, que fue adjudicado mediante Resolución 01093 del 10 de marzo de 1971 expedida por el extinto INCORA.
Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá a los siguientes temas: i) Liquidación y supresión del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA) y del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER); y funciones de la Agencia Nacional de Tierras (ANT). Reiteración; ii) El Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), creación y funciones.
Reiteración; iii) Naturaleza jurídica de los bienes baldíos en el ordenamiento jurídico colombiano, Reiteración; iv) Caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Liquidación y supresión del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA) y del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER); y funciones de la Agencia Nacional de Tierras.
Reiteración6 La Ley 135 de 19617 creó el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (en adelante Incora) como un establecimiento público, con autonomía administrativa y patrimonio propio8, y le asignó las siguientes funciones: • Administrar las tierras baldías de propiedad nacional. • Ejercitar las acciones y tomar las medidas que correspondieran en los casos de indebida apropiación de tierras baldías o incumplimiento de las condiciones bajo las cuales fueron adjudicadas. • Adelantar las diligencias y dictar las resoluciones sobre extinción del derecho de dominio privado. • Administrar el Fondo Nacional Agrario. • Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, al objeto de identificar las que pertenecen al Estado. • Facilitar el saneamiento de la titulación privada y cooperar en la formación de los catastros fiscales. 6 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 5 de octubre de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00183-00 y decisión del 23 de agosto de 2023, radicado núm. 11001-03-06-000- 2023-00132-00. 7 «Sobre reforma social agraria». 8 «Artículo 2.
Créase el Instituto Colombiano la Reforma Agraria, como, establecimiento público, o sea como una entidad dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio, propio. El Instituto cumplirá las funciones que le encomienda la presente Ley, tendrá duración d definida y su domicilio será la ciudad de Bogotá». Radicación: 11001-03-06-000-2024-00549-00 Posteriormente, la Ley 160 de 19949 introdujo una reforma al INCORA y dispuso que esta autoridad, además de las funciones previstas en la citada Ley 135 de 1961, tendría, entre otras, la de administrar en nombre del Estado las tierras baldías de la Nación. En este sentido, el artículo 12 de la Ley 160 de 1994 dispuso: Artículo 12.
Son funciones del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria: […] 13. Administrar en nombre del Estado las tierras baldías de la Nación y, en tal virtud, adjudicarlas, celebrar contratos, constituir reservas y adelantar en ellas programas de colonización, de acuerdo con las normas legales vigentes y los reglamentos que expida la Junta Directiva. 15.
Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, con el objeto de identificar las que pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada […]. [Resalta la Sala]. El INCORA ejerció las funciones que le asignaron las Leyes 135 de 1961 y 160 de 1994 hasta el 21 de mayo de 2003, toda vez que el gobierno Nacional, mediante el Decreto 1292 de 200310, ordenó su liquidación11.
A raíz de la supresión y liquidación del INCORA, el gobierno Nacional, mediante el Decreto 1300 de 2003, creó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER, y le asignó, entre otras, la función general de «regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación al establecer zonas de reserva campesina, con sujeción a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural».
Posteriormente, fue expedido el Decreto 3759 de 200912, el cual asignó al INCODER funciones adicionales relacionadas con la administración de bienes baldíos, a saber: Artículo 4°. Funciones. Las funciones del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Incoder, serán las siguientes: […] 9 «Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones». 10 «Por el cual se suprime el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora y se ordena su liquidación». 11 «Artículo 1º.
Supresión y liquidación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora. Suprímese el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, establecimiento público del orden nacional, creado por la Ley 135 de 1961 y reformado por la Ley 160 de 1994, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural». 12 «Por el cual se aprueba la modificación de la estructura del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Incoder, y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00549-00 11. Adjudicar baldíos con vocación productiva a los campesinos que directamente los ocupen o celebrar sobre ellos contratos, en los términos establecidos en la Ley 160 de 1994 y administrar y regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación. 12. Adjudicar baldíos en las zonas de expulsión y recepción de la población afectada por el desplazamiento forzado, en los términos establecidos en las Leyes 160 de 1994 y 387 de 1997. 13.
Adjudicar baldíos a entidades de derecho público y privado y constituir zonas de reserva. […]. 18. Adelantar los procedimientos agrarios de clarificación, extinción, recuperación de baldíos indebidamente ocupados, deslinde y reversión. [Destaca la Sala]. Nótese que, a partir del año 2009, el INCODER asumió la función general que hasta entonces tenía el INCORA en materia de desarrollo rural, administración, manejo y adjudicación de baldíos de la Nación. En 2015, el presidente de la República, siguiendo los lineamientos del artículo 107, literal a)13 del Plan Nacional de Desarrollo aprobado mediante la Ley 1753 del mismo año, expidió los Decretos 2363 y 2365 de 2015, a través de los cuales, respectivamente, creó la Agencia Nacional de Tierras (ANT) y ordenó la liquidación y supresión del INCODER.
Así, las funciones que tenía el INCODER en materia de administración y adjudicación de bienes baldíos, antes a cargo del INCORA, fueron atribuidas a la ANT, la cual, desde el momento mismo de su creación fue concebida como máxima autoridad de las tierras de la Nación14. En materia de administración de baldíos, el artículo 4° del Decreto 2363 de 2015, dispone: 13 «Artículo 107.
Facultades extraordinarias para el desarrollo rural y agropecuario. De conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias hasta por un término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para: a) Crear una entidad u organismo perteneciente a la rama ejecutiva del orden nacional del sector descentralizado, fijando su objeto y estructura orgánica, responsable de la administración de las tierras como recurso para el desarrollo rural, de la política de acceso a tierras y la gestión de la seguridad jurídica para consolidar y proteger los derechos de propiedad en el campo […]». [Resalta la Sala]. 14 «Artículo 1°.
Creación y naturaleza jurídica de la Agencia Nacional de Tierras –ANT-. Créase la Agencia Nacional de Tierras, ANT, como una agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como máxima autoridad de las tierras de la Nación en los temas de su competencia».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00549-00 Artículo 4°. Funciones. Son funciones de la Agencia Nacional de Tierras, las siguientes: […]. 11. Administrar las tierras baldías de la Nación, adelantar los procesos generales y especiales de titulación y transferencias a las que haya lugar, delimitar y constituir reservas sobre éstas, celebrar contratos para autorizar su aprovechamiento y regular su ocupación sin perjuicio de lo establecido en los parágrafos 5 y 6 del artículo 85 de la Ley 160 de 1994. […]. 24.
Adelantar los procedimientos agrarios de clarificación, extinción del derecho de dominio, recuperación de baldíos indebidamente ocupados deslinde, de tierras de la Nación, reversión de baldíos y reglamentos de uso y manejo de sabanas y playones comunales. [Resalta la Sala]. Es importante destacar que, más allá de las funciones específicas asignadas por el reglamento a la ANT, el gobierno Nacional creo esta agencia con el propósito de que asumiera todo aquello que en su momento se atribuyó al INCORA y posteriormente al INCODER.
A esta conclusión se arriba, a partir de lo previsto por el artículo 38 Decreto 2363 de 201515. Precisado lo anterior, procede analizar algunas de las competencias que el Decreto 1071 de 201516 le asignaba al INCODER en materia de «procedimientos administrativos especiales agrarios de clarificación de la propiedad, delimitación o deslinde de las tierras de la Nación, extinción del derecho de dominio, recuperación de baldíos indebidamente ocupados o apropiados y reversión de baldíos adjudicados»: Artículo 2.14.19.1.1.
Objeto. El presente título regula los siguientes procedimientos administrativos de competencia del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), de conformidad con Ley 160 de 1994: PROCEDIMIENTOS AGRARIOS 1. Extinción del derecho de dominio privado, por incumplimiento de la función social o ecológica de la propiedad. 15 «Artículo 38.
Referencias normativas. A partir de la entrada en vigencia del presente decreto, todas las referencias normativas hechas al INCORA o al INCODER en relación con los temas de ordenamiento social de la propiedad rural deben entenderse referidas a la Agencia Nacional de Tierras -ANT-. Parágrafo. Las referencias normativas consignadas en la Ley 160 de 1994, y demás normas vigentes, a la Junta Directiva deI INCORA, o al Consejo Directivo del INCODER, relacionadas con las políticas de ordenamiento social de la propiedad, deben entenderse referidas al Consejo Directivo de la Agencia Nacional de Tierras -ANT-». 16 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00549-00 2. Recuperación de baldíos en los casos de indebida ocupación o apropiación por particulares, con el fin de restituirlos al patrimonio del Estado. 3. Clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, para identificar las que pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada. 4.
Deslinde o delimitación de las tierras que pertenecen a la Nación de las de propiedad privada de particulares. 5. Reversión de baldíos adjudicados, por violación de normas ambientales, cultivos ilícitos o incumplimiento de obligaciones y condiciones bajo las cuales fueron adjudicados. 6. Revocatoria de los actos administrativos de carácter particular y concreto que han adjudicado baldíos de la Nación. De todo lo expuesto, se colige que, actualmente, la ANT es la autoridad a cargo de la gestión de la propiedad de la Nación y de las funciones que tuvieron en su momento el INCORA y el INCODER, dentro de las cuales se encuentran las inherentes a la administración y adjudicación de terrenos baldíos, así como también los procesos mediante los cuales se logre la clarificación o el saneamiento de la propiedad de estas tierras, entre otras. 5.2.
El Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), creación y funciones. Reiteración17 El IGAC fue creado por el Decreto 1440 de 1935, como un organismo dependiente del entonces Ministerio de Guerra, dedicado al levantamiento de la carta militar del país para estudios catastrales. Durante el transcurso del siglo XX, el IGAC fue objeto de varias reformas legales y reglamentarias, de las cuales merece destacarse las siguientes: a. La Ley 78 de 193518 nacionalizó el catastro y creó la Sección Nacional de Catastro en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. b. El Decreto 153 de 194019 fusionó el Instituto Geográfico Militar con la Sección Nacional de Catastro, de lo cual resultó el Instituto Geográfico Militar y Catastral. c. El Decreto 290 de 195720 determinó que el IGAC era un organismo autónomo descentralizado, con funciones para clasificar y realizar el avalúo catastral de las tierras del país. 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 5 de octubre de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00183-00 y decisión del 23 de agosto de 2023, radicado núm. 11001-03-06-000- 2023-00132-00. 18 «Por la cual se reforman las disposiciones vigentes del impuesto sobre la renta, se aumenta la tarifa, se establecen unos impuestos adicionales y se suprimen otros». 19 «Por el cual se organiza el Instituto Geográfico Militar y Catastral». 20 «Por el cual se dictan normas para el fomento agropecuario».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00549-00 d. El Decreto 1174 de 199921 adscribió el IGAC al sector de estadística, el cual encabeza el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Recientemente fue expedido el Decreto 846 de 202122, el cual define los objetivos del IGAC, en los siguientes términos: Artículo 3. Objetivos.
El Instituto Geográfico Agustín Codazzi tiene como objetivos cumplir el mandato constitucional referente a la elaboración y actualización del mapa oficial de la República de Colombia, ejercer como máxima autoridad catastral nacional, formular y ejecutar políticas y planes del Gobierno Nacional en materia de cartografía, agrología, catastro, geodesia y geografía, mediante la producción, análisis y divulgación de información con el fin de apoyar los procesos de planificación y ordenamiento territorial.
Así mismo, prestará por excepción el servicio público de catastro, en ausencia de gestores catastrales habilitados. El artículo 4° del referido Decreto 846 establece las funciones del IGAC relacionadas con el catastro, así: Artículo 4. Funciones del Instituto. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi tendrá las siguientes funciones: […] 5.
Determinar la información jurídica y catastral básica que deberá contener la ficha única de información de inmuebles y dictar las medidas necesarias para asegurar su debida actualización. […] 9. Trabajar de manera armonizada y de acuerdo con la normatividad vigente con las entidades nacionales que intervienen en la política de catastro multipropósito, con el fin de garantizar el intercambio de información y la interoperabilidad de los sistemas de información. […] 23.
Desarrollar las demás funciones previstas en la Ley, o que le corresponda ejecutar por la naturaleza propia del Instituto y que no estén atribuidas a otras entidades. En conclusión, el marco funcional del IGAC se concreta en producir, investigar, reglamentar, disponer y divulgar la información geográfica, cartográfica, agrológica, catastral, geodésica y de tecnologías geoespaciales para su aplicación en los procesos 21 «Por el cual se modifica la adscripción del instituto geográfico Agustín Codazzi». 22 «Por el cual se modifica la estructura del Instituto Geográfico Agustín Codazzi».
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00549-00 de gestión del conocimiento y, en tal virtud, desarrollar y administrar el Sistema de Información Catastral en el país. 5.3. Naturaleza jurídica de los bienes baldíos en el ordenamiento jurídico colombiano. Reiteración23 El artículo 102 de la Constitución Política establece que «[e]l territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenece a la Nación».
La Corte Constitucional se ha referido de manera reiterada24, al artículo 102 de la Carta, así: En efecto, el artículo 102 del Ordenamiento Superior al prescribir que: "El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación" está consagrando no sólo el llamado "dominio eminente", que como es sabido, se encuentra íntimamente ligado al concepto de soberanía, en razón de que el Estado sólo ejerce sobre el territorio un poder supremo, pues “no es titular del territorio en el sentido de ser ‘dueño de él, sino en el sentido de ejercer soberanía sobre él”[1], sino también a la propiedad o dominio que ejerce la Nación sobre los bienes públicos que de él forman parte.
Por su parte, el Código Civil hace una diferenciación entre los bienes públicos y los de uso público, en los siguientes términos: Artículo 674. Bienes públicos y de uso público. Se llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio.
Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales. El Código Civil define los bienes baldíos, en el artículo 675, así: Artículo 675. <BIENES BALDIOS>. Son bienes de la Unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales carecen de otro dueño. De lo expuesto, la Sala precisa que la denominación genérica de bienes públicos establecida en la legislación civil como bienes pertenecientes a la República, permite diferenciar los bienes de uso público de los bienes fiscales.
En este sentido, es propio de los bienes de uso público la calificación de tales por la finalidad que de estos se predica, es decir, la afectación común al servicio corriente y usual de los habitantes. 23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 5 de octubre de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00183-00 y decisión del 23 de agosto de 2023, radicado núm. 11001-03-06-000- 2023-00132-00. 24 Sentencia C-595 de 1995;
Sentencia T-293 de 2016; Sentencia SU -235 de 2016. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00549-00 Igualmente, respecto de los bienes fiscales es posible distinguir dos categorías. Por un lado, los fiscales propiamente dichos, y por el otro, los fiscales adjudicables. Los primeros son aquellos pertenecientes a las entidades de derecho público, y los segundos son fundos que la Nación reserva para transferir a los particulares, en concordancia con los fines del Estado y luego del cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley.
Precisado lo anterior, reitera la Sala que los bienes baldíos hacen parte de la categoría de bienes fiscales adjudicables, de tal manera que, aunque están legalmente definidos como públicos, pueden ser transferidos a los particulares, en la medida en que con ello se cumplan fines constitucionales, y se observen las reglas legales correspondientes. 6.
Caso concreto Conforme a los elementos fácticos y jurídicos que circunscriben el presente caso, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado encuentra que la Agencia Nacional de Tierras -ANT- es la autoridad competente para conocer y responder la petición presentada por la señora Carmelina Tamayo Ospina, concretamente en lo relacionado con la aclaración de la información jurídica del predio para proceder con la asignación de la ficha catastral al predio con matrícula inmobiliaria núm. 293-76, que fue adjudicado mediante Resolución 01093 del 10 de marzo de 1971 expedida por el extinto INCORA, por las razones que a continuación se exponen: La Ley 160 de 1994, establece que los bienes baldíos solo pueden adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Incora, o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad.
En virtud de lo previsto en el numeral 15 del art. 12 de Ley 160 de 1994, el Incora además de ser la autoridad administradora de los bienes baldíos de la Nación para la época, tenía dentro de sus funciones la de «Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, con el objeto de identificar las que pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada».
El Decreto Ley 2363 de 2015, crea la ANT, como máxima autoridad de las tierras de la Nación y le asigna la función de administrar las tierras baldías y adelantar los procesos generales y especiales de titulación. El artículo 38 expresamente le atribuye a esa entidad todas las competencias, que, en su momento, tenían el Incoder y el Incora.
Esta Sala25, en ocasiones anteriores, ha sostenido que el IGAC no tiene competencia para administrar baldíos y que la ANT, según el artículo 4° del Decreto Ley 2363 de 2015, reemplazó al Incora en la administración de las tierras baldías de la Nación, por lo tanto, 25 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 5 de octubre de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00183-00 y decisión del 23 de agosto de 2023, radicado núm. 11001-03-06-000- 2023-00132-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00549-00 le compete ejercer las funciones que antes de su creación se encontraban a cargo de estas dos últimas autoridades, entre ellas, la clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad (inciso 15 del artículo 12 de Ley 160 de 1994), así como su saneamiento. El acto de adjudicación del predio objeto de la petición que originó este conflicto de competencias administrativas, fue expedido por el INCORA, por lo que, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 4° del Decreto Ley 2363 de 2015, la ANT es la encargada de administrar los bienes baldíos de la Nación y hacer el seguimiento a los procesos de acceso a tierras adelantados por la Agencia, el INCODER o el INCORA.
De acuerdo con los argumentos expuestos por las autoridades involucradas, el bien inmueble objeto de solicitud presenta una inconsistencia relacionada con que es un predio inexistente catastralmente, cuya ubicación extraída de los planos topográficos aportados por la peticionaria no coincide con la contenida en la Resolución 01093 del 10 de marzo de 1971 expedida por el extinto INCORA, por lo que no cuenta con una información jurídica debidamente consolidada.
Por tanto, es claro que el reclamo consiste en corregir la inconsistencia entre el título de adjudicación originaria y el plano topográfico, motivo por el cual le corresponde a la ANT dar trámite y respuesta de fondo a la petición presentada por la señora Carmelina Tamayo Ospina, al ser la autoridad que quedó encargada del seguimiento a los procesos que fueron ejecutados por el Incora.
En consecuencia, deberá realizar la actuación administrativa necesaria para la efectiva clarificación de la situación jurídica del predio con matrícula inmobiliaria núm. 293-76, que fue adjudicado mediante Resolución 01093 del 10 de marzo de 1971 expedida por el extinto INCORA, para lo cual, observará los lineamientos y procedimientos que al respecto han emitido el IGAC y la Superintendencia de Notariado y Registro, en lo que sea pertinente al caso de la referencia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE a la Agencia Nacional de Tierras -ANT- para conocer y responder la petición presentada por la señora Carmelina Tamayo Ospina, concretamente en lo relacionado con la aclaración de la información jurídica del predio para proceder con la asignación de la ficha catastral al predio con matrícula inmobiliaria núm. 293-76, que fue adjudicado mediante Resolución 01093 del 10 de marzo de 1971 expedida por el extinto INCORA.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Agencia Nacional de Tierras, para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00549-00 TERCERO: COMUNICAR la presente decisión al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (Territoriales Caldas y Risaralda), a la Agencia Nacional de Tierras, a la Oficina de Instrumentos Públicos de Riosucio (Caldas), municipios de Belén de Umbría y Mistrató, a la señora Carmelina Tamayo Ospina y al apoderado judicial de la peticionaria.
CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
QUINTO: ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera de Estado Ausente en comisión JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejero de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.