Radicado: 25000-23-37-000-2021-00163-01 (28271) Demandante: GAS NATURAL DEL ORIENTE SA ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., nueve (9) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-37-000-2021-00163-01 (28271) Demandante: GAS NATURAL DEL ORIENTE SA ESP Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS - SSPD Tema: Contribución adicional para empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios - periodo 2020.

Vigencia artículos 18 y 314 Ley 1955 de 2019. Irretroactividad tributaria SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 25 de agosto de 20231, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que negó las pretensiones de la demanda, sin pronunciarse sobre las costas.

ANTECEDENTES El artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, modificó el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, el cual creó la contribución especial a favor de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - SSPD, para recuperar los costos de los servicios de control y vigilancia que presta a las entidades sometidas a regulación. La contribución se liquida y paga anualmente conforme con las reglas establecidas en la anterior disposición, sin que pueda superar el 1 % de la respectiva base gravable de la entidad contribuyente, en el año anterior a aquel en el que se hace el cobro, según los estados financieros puestos a disposición de la Superintendencia. A su vez, el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, creó a partir del 1.º de enero de 2020 y hasta el 31 de diciembre de 2022, una contribución adicional a la regulada en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, que se cobraría a favor del Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Según la ley, los elementos de esta contribución -sujetos, hecho generador, base gravable y tarifa- serían los mismos que los definidos para la contribución especial prevista en el referido artículo 85 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. Mediante Resolución SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, la citada Superintendencia fijó la tarifa de la contribución especial y de la contribución adicional para el año 2020, a cargo de las entidades sometidas a inspección, vigilancia y control2. 1 Índice 2 Samai. 2 Índice 2 Samai.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00163-01 (28271) Demandante: GAS NATURAL DEL ORIENTE SA ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El 28 de agosto de 2020, mediante Liquidación Oficial 202053400556886, la SSPD liquidó la contribución adicional a cargo de GAS NATURAL DEL ORIENTE SA ESP (En adelante GNOR o la demandante) por el año 2020, en $1.421.562.000.

Contra la anterior liquidación se interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, resuelto por la Resolución SSPD 20215300098685 del 26 de abril de 20213 para fijar la contribución en $1.335.264.622, confirmada mediante acto ficto o presunto negativo4 producto del silencio administrativo respecto del recurso de apelación. DEMANDA En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la sociedad demandante formuló las siguientes pretensiones: «6.1.

PRETENSIONES PRINCIPALES: PRIMERA: Que se declare la nulidad total de la Liquidación Oficial SSPD 202053400556886 del 28 de agosto de 2020, considerando las nulidades incurridas en su expedición. SEGUNDA: Que se declare la nulidad total de la Resolución SSPD-20215300098685 del 26 de abril de 2021, considerando las nulidades incurridas en su expedición. TERCERA: Que se reconozca su configuración y se declare la nulidad total del acto presunto o ficto producto del silencio administrativo negativo que resolvió desfavorablemente el recurso de apelación interpuesto por GOR y que resuelve desfavorablemente las peticiones de los recursos y confirma la Liquidación Oficial SSPD 202053400556886 del 28 de agosto de 2020.

CUARTA: Que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad solicitada en las anteriores pretensiones, a título de restablecimiento del derecho se declare responsable a la demandada de los perjuicios patrimoniales generados a mi representada en virtud de los actos administrativos anulados a los que se hace referencia en las anteriores pretensiones.

Entre ellos, los gastos sufragados durante el curso del proceso y las agencias en derecho. QUINTA: Condenar a La Nación a pagar a mi representada la indemnización integral de los perjuicios patrimoniales generados como consecuencia de las anteriores pretensiones, en la cuantía que sea probada en el presente proceso. SEXTA: Condenar a La Nación a pagar las costas del presente proceso.

Igualmente, solicitamos no se condene a la demandante a agencias en derecho ni costas procesales.

6.2. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS En caso de no acceder a una o varias de las pretensiones principales objeto de la presente demanda, se solicita como pretensiones subsidiarias las siguientes: PRIMERA: Declarar la nulidad parcial de los actos demandados en cuanto se prueba que, como se señaló en el recurso de reposición y en subsidio de apelación, el valor real a determinar por concepto de contribución adicional asciende, aplicando los preceptos constitucionales, legales y las reglas jurisprudenciales, a la suma de 3 Índice 2 Samai 4 El recurso de apelación interpuesto contra la liquidación oficial no fue resuelto por la SSPD.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00163-01 (28271) Demandante: GAS NATURAL DEL ORIENTE SA ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 $422.713.826. Es decir, que la base gravable se determine en $42.271.382.575 y el monto total a pagar se establezca en $422.713.826. En ese sentido, que se expida comprobante de pago con código de barras en el monto de $422.713.826.

SEGUNDA: No condenar a mi representada al pago de intereses moratorios en caso de que sean denegadas las pretensiones principales y subsidiarias. Con base en lo expuesto, solicitamos que expresamente se señale que en caso de que se denieguen nuestras súplicas mi poderdante no está obligada a asumir intereses moratorios hasta la fecha de ejecutoria del fallo de segunda instancia. TERCERA: Si en gracia de discusión, se rechazaran los argumentos expuestos en esta demanda, solicito que se excluya de la base gravable el valor de $3.123.329.446 correspondientes a intereses devengados a favor de terceros independientes.

Información que fue incluida y certificada el día 05 de marzo de 2021 en el Sistema Único de Información - SUI del período 2019 tras la aprobación de la solicitud de reversión voluntaria elevada por GOR. Rubro que legal y constitucionalmente se aparta de la base gravable, no haciendo parte de los costos y gastos totales depurados CUARTA: No condenar en costas a mi representada en caso de que sean denegadas las pretensiones principales y subsidiarias.» Invocó como disposiciones violadas, las siguientes: • Artículos 29, 83, 95-9, 209, 243, 338, 363, 365, 367 y 370 de la Constitución Política • Artículos 3 y 137 de la Ley 1437 de 2011 Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente: La contribución adicional es un tributo de período, con lo cual la modificación del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 -norma en que se basó la SSPD para expedir el acto general que fijó la contribución-, empezó a regir en el año 2020.

Por ello, como la norma en mención establece que la contribución se liquida con base en los hechos económicos del año anterior, los actos acusados violaron el principio de irretroactividad, al tomar los hechos económicos del año 2019. Conforme al precedente del Consejo de Estado, la norma empezó a regir a partir del año 2020, motivo por el cual no se puede liquidar el tributo con base en la información del año gravable 2019, so pena de vulnerar los principios de confianza legítima y buena fe.

Los actos demandados contrarían normas superiores (art. 338 de la Constitución Política) y están falsamente motivados, pues: i) se fundamentan en los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, declarados inconstitucionales; ii) crean elementos de la contribución no fijados por el legislador; iii) consideran que la situación jurídica de la contribuyente estaba consolidada, contrariando el precedente del Consejo de Estado iv) no se fundamentan en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, antes de ser modificado por la Ley 1955 de 2019; y v) configuran doble tributación respecto de un mismo hecho económico.

Además, el acto general que fijó la contribución por el año 2020, decayó como consecuencia de la inexequibilidad del citado artículo 18 y, por tanto, los actos acusados se basaron en elementos inexistentes. La SSPD desconoció la jurisprudencia, al incluir en la base gravable de la contribución erogaciones que no guardan relación con la prestación del servicio vigilado.

Adicionalmente, los actos acusados son nulos porque: i) la contribución liquidada Radicado: 25000-23-37-000-2021-00163-01 (28271) Demandante: GAS NATURAL DEL ORIENTE SA ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 vulnera los principios constitucionales de equidad, eficiencia, no confiscatoriedad y justicia, al pretender recaudar un tributo exagerado; ii) la demandada violó el debido proceso y derecho de defensa, porque no tuvo en cuenta los argumentos y pruebas presentadas en sede administrativa; iii) si no existiera la sentencia de inexequibilidad aludida, tampoco podía liquidarse el tributo con base en una ley que no determinó con claridad la base gravable y, iv) todos los elementos del tributo fueron declarados inconstitucionales.

Por último, en caso de que la sentencia sea desfavorable, no se pueden exigir intereses moratorios por el no pago de la contribución. OPOSICIÓN La SSPD se opuso a las pretensiones de la demanda, por lo siguiente: Los cargos de la demanda se refieren directamente o indirecta a la inconstitucionalidad de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, normas que sirvieron de fundamento a los actos acusados y que la SSPD aplicó correctamente, junto con sus decretos reglamentarios, los cuales están vigentes y gozan de presunción de legalidad.

La declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, tuvo efectos diferidos a partir del 1.º de enero de 2021, de manera que, durante el año 2020, la norma estaba en vigor y surtiendo plenos efectos. Los tributos causados en ese año constituyen una situación jurídica consolidada, tal y como lo precisó la Corte Constitucional (sentencias C-464 y C-484 de 2020) y el Consejo de Estado al estudiar la legalidad del acto general que fijó la contribución especial para el año 20205.

Conforme al análisis jurisprudencial de la vigencia del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, para el año gravable 2020, los actos cuestionados eran legales, y la decisión que se adopte debe respetar dicho análisis. TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA Mediante auto del 26 de junio de 2023, el a quo ordenó dictar sentencia anticipada, prescindió de las audiencias inicial y de pruebas, incorporó las pruebas aportadas en la demanda y su contestación, y corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. El litigio se fijó en determinar la legalidad de los actos administrativos acusados, a cuyo efecto se debe precisar «[s]i en este caso resultan aplicables los efectos de las sentencias de constitucionalidad C – 464 y 484 de 2020, y C – 147 de 2021, proferidas por la Corte Constitucional, que declararon inexequibles los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 y, en consecuencia, si la sociedad demandante estaba obligada a pagar la contribución especial por el año 2020».

SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B negó las pretensiones de la demanda -sin pronunciamiento sobre costas-, con base en lo siguiente: 5 Sentencia del 26 de mayo de 2022, exp. 25441, CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00163-01 (28271) Demandante: GAS NATURAL DEL ORIENTE SA ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 La SSPD carecía de competencia para expedir la resolución que resolvió el recurso de apelación contra la Liquidación Oficial, por cuanto ya había sido admitida la demanda contra el acto principal, lo que lo torna inoponible e ineficaz6.

Del análisis efectuado por la Corte Constitucional para expulsar del ordenamiento jurídico los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, se evidencia que, durante el periodo 2020, la SSPD debía liquidar la contribución especial en los términos en estos establecidos, pues los efectos de su inexequibilidad rigieron a partir de la vigencia 2021 (artículo 18) y de la vigencia 2022 (artículo 314) y, los tributos causados en el año 2020 constituían una situación jurídica consolidada.

La demandada no podía liquidar la base gravable aplicando el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, porque para el año 2020, esa disposición había sido modificada por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, cuya vigencia se extendió hasta el 31 de diciembre de 2020; además, los actos acusados se basaron en un acto general (Resolución SSPD 202010000033335 del 20 de agosto de 2020), que goza de presunción de legalidad.

No se configuró doble tributación, pues la contribución adicional se analizó por la Corte Constitucional y precisó que para el año 2020 era aplicable. No se estudia el cargo sobre intereses moratorios, porque la contribución adicional prevista en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, no establece en su contenido la causación de estos.

RECURSO DE APELACIÓN La demandante interpuso recurso de apelación con fundamento en lo siguiente: Se precisa que los actos acusados son: «(i) la Liquidación Oficial SSPD 202053400556886 del 28 de agosto de 2020, (ii) la Resolución SSPD 20215300098685 del 26 de abril de 2021 y (iii) el acto ficto o presunto producto del silencio administrativo negativo mediante el cual se negó las peticiones del recurso de apelación y se confirmó el acto administrativo contentivo de la Liquidación Oficial recurrida».

El Tribunal no analizó los cargos de nulidad planteados en la demanda, los efectos de las sentencias de inconstitucionalidad aducidas, ni el cuestionamiento al concepto de situación jurídica consolidada. La SSPD impuso la contribución del año 2020, violando el principio de irretroactividad, pues se liquidó con base en los costos y gastos del año 2019, pese a que la Ley 1955 de 2019 entró en vigor en ese año, en desconocimiento de los artículos 338 y 363 de la Constitución Política.

Por tratarse de un tributo de periodo, los cambios introducidos por la ley mencionada solo podían aplicarse sobre los hechos económicos reportados en el periodo gravable siguiente, como lo precisó el Consejo de Estado7. El análisis del a quo fue incompleto, pues no realizó el control integral de legalidad de los actos acusados. El Tribunal desconoce la jurisprudencia al considerar que la situación jurídica de GNOR estaba consolidada, pese a conocer que los actos estaban en discusión en sede administrativa al momento de la expedición de las sentencias de inconstitucionalidad, con lo cual, los efectos de dichas sentencias son aplicables al 6 Este cargo fue analizado por el a quo sin haber sido propuesto en la actora, pues la demanda se dirigió, además de la liquidación oficial y la resolución que resolvió la reposición, contra el acto ficto o presunto negativo producto del silencio respecto del recurso de apelación presentado por GNOR. 7 Sentencia del 16 de marzo de 2023, exp. 25531, CP.

Milton Chaves García. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00163-01 (28271) Demandante: GAS NATURAL DEL ORIENTE SA ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 caso y los actos acusados deben anularse. No valoró en debida forma las pruebas que demuestran que la contribución fue liquidada incorrectamente por la SSPD.

El fallo apelado no se pronunció sobre los cuestionamientos a la legalidad de la liquidación por basarse en un acto general que decayó con ocasión de las sentencias de inconstitucionalidad. Los actos acusados vulneraron el principio de legalidad, por incluir en la base gravable de la contribución erogaciones que no guardan relación con la prestación del servicio vigilado, sin valorar las pruebas que demuestran su incorrecta determinación. La contribución liquidada vulnera principios constitucionales de equidad, no confiscatoriedad y justicia tributaria, al existir una desproporción en el cobro del tributo respecto de años anteriores, con ella se configura una doble tributación sobre el mismo hecho económico y el a quo no se pronunció sobre la improcedencia de intereses moratorios alegada en la demanda.

TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA La demandante presentó memorial en el término previsto en el artículo 247-4 del CPACA, a cuyo efecto insistió en la vulneración al principio de irretroactividad tributaria y debido proceso e invocó precedentes del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sobre la materia. El Ministerio Público guardó silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide la legalidad de los actos administrativos, mediante los cuales la SSPD determinó la contribución especial del año gravable 2020, a cargo de GAS NATURAL DEL ORIENTE SA ESP. En los términos del recurso de apelación incoado por la demandante y apelante única, se debe establecer si se vulneró el principio de irretroactividad tributaria por la aplicación del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, en relación con la base gravable de la contribución. En caso negativo, la Sala se pronunciará sobre los demás cargos de apelación correspondientes a: i) la inexistencia de situaciones jurídicas consolidadas; ii) vulneración de los principios constitucionales y tributarios invocados; iii) el decaimiento del acto general que fijó la contribución; iv) la falta de motivación y expedición irregular de la liquidación oficial, por valoración indebida de las pruebas y argumentos de la actora y, iv) si son improcedentes los intereses moratorios.

Vigencia de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019. Reiteración de jurisprudencia8 El artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, «por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022» creó, a partir del 1.° de enero de 2020 y hasta el 31 de diciembre de 2022, 8 Respecto de la vigencia del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, ver sentencia del 26 de mayo de 2022, exp. 25441, CP.

Myriam Stella Gutiérrez Argüello, reiterada en las sentencias del 05 de octubre de 2023, exps. 25615 y 25531, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto y Milton Chaves García, respectivamente; y en la sentencia del 02 de mayo de 2024, exp. 28345, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto. Sobre la vigencia del artículo 314 ibidem, ver sentencia del 24 de agosto de 2023, exp. 25961, CP.

Milton Chaves García. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00163-01 (28271) Demandante: GAS NATURAL DEL ORIENTE SA ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 una contribución adicional a la regulada en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, que se cobraría a favor del Fondo Empresarial de la SSPD.

Los elementos esenciales de esta contribución serían los mismos que los definidos para la contribución especial prevista en el referido artículo 859, es decir, igual base gravable, los mismos sujetos activo y pasivo, la tarifa del 1 % y el hecho generador que consiste en estar sometido a la vigilancia de la Superintendencia. Sobre la base gravable de la contribución adicional fijada por la SSPD, el artículo 18 de la Ley 1955 de 201910, que modificó el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, dispuso que, «se determinará con base en los costos y gastos totales devengados de acuerdo con la técnica contable menos los impuestos, tasas, contribuciones y los intereses devengados a favor de terceros independientes, del año inmediatamente anterior al de la fecha de liquidación, este resultado se denomina costos y gastos totales depurados».

Se subraya. El artículo 18 de la citada ley fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencias C-464 de 28 de octubre de 2020 y C-484 del 19 de noviembre de 2020, cuyos efectos en el tiempo fueron abordados por la Sala en providencia del 26 de mayo de 202211, al advertir que la citada sentencia C-464 de 2020 declaró la inconstitucionalidad con efectos inmediatos y hacia el futuro de la expresión «y todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios», por desconocer el principio de legalidad tributaria, al existir indeterminación de los sujetos pasivos de la contribución especial, y la inconstitucionalidad de los demás incisos de dicho artículo con efectos diferidos «a partir del 1 de enero de 2023».

Sobre la sentencia C-484 de 2020, la Sección destacó que la Corte moduló los efectos en el tiempo de la declaratoria de inexequibilidad, en el sentido de establecer que los tributos causados en el año 2020 correspondían a situaciones jurídicas consolidadas y que los efectos del fallo se producirían a partir del año 2021. En relación con el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, la sentencia C-464 de 2020, lo declaró inexequible por desconocimiento del principio de unidad de materia, pero debido a que dicha decisión estuvo fundada en un cambio de jurisprudencia respecto de la inclusión de normas de naturaleza tributaria en los PND, la Corte moduló su decisión y difirió los efectos de la inexequibilidad a partir del 1.° de enero de 2023.

Así mismo, la citada sentencia C-484 de 2020, determinó «estarse a lo resuelto en la sentencia C-464 de 2020, mediante la cual se decidió (…) (ii) “Declarar INEXEQUIBLES los artículos (…) 314 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, respecto del cargo por violación al principio de unidad de materia».

Se resalta. Posteriormente, la sentencia C-147 del 20 de mayo de 202112, ordenó estarse a lo resuelto en las dos sentencias anteriores, dado que el artículo 18 de la Ley 1955 de 9 Modificado por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. 10 «Por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2018-2022 Pacto por Colombia, Pacto por la equidad». 11 Exp. 25441, CP.

Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 12 Dice la parte resolutiva de la sentencia: “Primero. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-464 de 2020, mediante la cual se decidió (i) “Declarar INEXEQUIBLE la expresión “y todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios” contenida en el numeral 4° del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.

“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad””; y (ii) “Declarar INEXEQUIBLES los artículos 18 (salvo la expresión indicada en el resolutivo primero) y 314 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, respecto del cargo por violación al principio de unidad de materia.

Segundo. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-484 de 2020, mediante la cual se decidió Radicado: 25000-23-37-000-2021-00163-01 (28271) Demandante: GAS NATURAL DEL ORIENTE SA ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 2019, se había expulsado del ordenamiento y no podía ser objeto de una nueva discusión por configurarse cosa juzgada constitucional formal y absoluta.

Y, con las mismas aclaraciones sobre la innecesaridad de efectos diferidos, a causa de los dispuestos por la sentencia C-464 de 2020 y por pertinencia de aplicar la regla general de efectos ex nunc, declaró «la inexequibilidad del artículo 314 demandado de forma inmediata y con efectos hacia el futuro»13, aspecto sobre el cual la Sección precisó que14 «la Corte reconoció que su causación tenía lugar a “1 de enero de cada año gravable, durante la temporalidad definida en la norma [1 de enero de 2020 hasta el 31 de diciembre de 2022]”».

En esas condiciones, los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 surtieron efectos jurídicos desde su publicación15 hasta la declaratoria de inexequibilidad -a partir del año 2021 y 2023, respectivamente- lapso durante el cual se expidió la Resolución SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, acto general por el cual la SSPD fijó la contribución para los vigilados, entre ellos la actora, mediante la Liquidación Oficial 202053400556886 del 28 de agosto de 2020, y las Resoluciones SSPD 20215300098685 del 26 de abril de 202116 y el acto ficto o presunto negativo producto del silencio administrativo respecto del recurso de apelación. Esta Sección, analizó la legalidad de la Resolución SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, que fijó la contribución adicional para el año gravable 2020, y precisó que «Bajo la misma ilación, para la Sala, los actos administrativos acusados no decayeron por la expedición de las sentencias C-464 y C-484 de 2020 respecto del período gravable 2020, habida cuenta de que la Corte Constitucional determinó expresamente la inexequibilidad a partir del año 2021, es decir que para el año 2020 la norma era plenamente aplicable».

Sobre la existencia de situaciones jurídicas consolidadas, y pese a que la sentencia C- 484 de 2020 señaló que «los tributos causados en la anualidad 2020 corresponden a situaciones jurídicas consolidadas» es criterio de la Sala17 que, respecto de los actos administrativos expedidos con ocasión del artículo declarado inexequible, esta no ha operado, pues el debate en sede administrativa y judicial sobre la legalidad de estos está en curso.

En ese orden de ideas, en vista de que los actos administrativos particulares son debatidos en sede judicial, corresponde pronunciarse sobre los cargos de nulidad planteados por la apelante. En primer lugar, se analizará la vulneración del principio de irretroactividad alegado por la demandante, en el entendido que la base gravable de la contribución adicional prevista en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, se liquida conforme a lo previsto en el artículo 18 ibidem.

Principio de irretroactividad tributaria - artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. Reiteración de jurisprudencia Esta Sección, en un asunto con similitud fáctica y jurídica, precisó que18: ➢ Para declarar la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, en las “Declarar INEXEQUIBLE el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.

“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”. Tercero. Declarar INEXEQUIBLE el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad””. 13 Ver sentencia del 23 de marzo de 2023, exp. 25439, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto. 14 Sentencia del 24 de agosto de 2023, exp. 25961, CP.

Milton Chaves García. 15 Publicación en el diario oficial No. 50.964 de 25 de mayo 2019 16 Índice 2 Samai 17 Sentencia del 26 de mayo de 2022, exp. 25441, CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 18 Sentencia del 16 de marzo de 2023, exp. 25531, CP. Milton Chaves García. Reiterada en la sentencia del 02 de mayo de 2024, exp. 28345, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00163-01 (28271) Demandante: GAS NATURAL DEL ORIENTE SA ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 sentencias C-464 de 2020 y 484 del mismo año, la Corte Constitucional no estudió el alcance del principio de irretroactividad en materia tributaria, respecto de la contribución especial por el año 2020.

Por esta razón, para esa Corporación la norma en mención era aplicable para el año 2020. ➢ Las disposiciones que establecen o modifican los elementos esenciales de los tributos, esto es, sujetos activo y pasivo, hechos generadores, bases gravables, deben ser preexistentes al nacimiento de la obligación, por lo que su aplicación en manera alguna puede ser retroactiva. ➢ La base gravable de la contribución es el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, que en este caso es anual, y conforme al artículo 338 de la Constitución Política, el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, que entró a regir el 25 de mayo de 2019, debía aplicarse en el período fiscal siguiente (año 2020). ➢ La Sala concluyó que la resolución acusada tomó como base, hechos económicos ocurridos durante el periodo de entrada en vigencia de la ley (2019), por lo cual, dicho acto se anuló, por vulnerar el principio de irretroactividad tributaria.

Las anteriores precisiones siguieron el criterio de la Sección, quien al estudiar la liquidación de la base gravable de una contribución a favor de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada señaló19 que, «Las normas tributarias que regulan elementos esenciales de los tributos de periodo, como la contribución a favor de la demandada, principian a regir a partir del periodo siguiente a aquel en el cual se profieren, de manera que el artículo 371 de la Ley 1819 de 2016 no podía aplicarse a hechos anteriores a ese año ni a los que se desarrollaron durante el mismo, so pena de vulnerar las normas constitucionales dirigidas a que los hechos formalizados jurídicamente y en curso al momento de expedirse una ley, no se vean afectados por los cambios, en aras de la seguridad jurídica.

Si así se hubiere interpretado el artículo mencionado, el literal c) del artículo 4 de la Resolución demandada habría comenzado a aplicarse en el año 2018 con base en los ingresos brutos del 2017, en tanto periodo siguiente al de la promulgación de la Ley 1819 de 2016». Se resalta. En hilo con el precedente citado, la Sala reiteró que «la resolución demandada violó el principio de irretroactividad, porque pretendía que la contribución correspondiente al año 2020 se liquidara con base en los costos y gastos correspondientes al año 2019; esto es, el mismo año de la promulgación de la ley que la sustentaba20 […]».

En el caso concreto, la SSPD liquidó la contribución adicional a cargo de la demandante del año 2020, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, con la información del año gravable anterior (2019) y no con fundamento en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, como correspondía. Así las cosas, siguiendo el precedente de la Sala en casos análogos, en vista de que la SSPD liquidó la contribución cuestionada (2020) con base en información del mismo año en el cual se expidió la citada Ley 1955 (2019), se vulneró el principio de irretroactividad tributaria.

Cabe anotar que, si bien la Sección21 avaló la legalidad de la Resolución SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, -acto general que fijó la contribución para los vigilados por el año gravable 2020-, el pronunciamiento efectuado no abordó el estudio del principio de irretroactividad, frente a la base gravable del tributo, por no haber sido un cargo de nulidad propuesto por la demandante22. 19 Sentencia del 31 de marzo de 2022, exp. 23729, CP Stella Jeannette Carvajal Basto. 20 Sentencia del 18 de abril de 2024, exp. 26656, CP.

Milton Chaves García. En la que se reiteró el criterio de decisión fijado en la sentencia del 16 de marzo de 2023, exp. 25531, CP. Milton Chaves García. 21 Sentencia del 26 de mayo de 2022, exp. 25441, CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 22 A tal conclusión llegó la Sala en la sentencia del 16 de marzo de 2023, exp. 25531, CP. Milton Chaves García. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00163-01 (28271) Demandante: GAS NATURAL DEL ORIENTE SA ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Así pues, comoquiera que la actora reclama la vulneración al principio de irretroactividad tributaria, que no existe situación jurídica consolidada ni cosa juzgada sobre este punto, y que los actos acusados se sustentaron en la referida resolución para liquidar la contribución, la Sala inaplicará por inconstitucional el artículo 2.º de la Resolución SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 202023, por ser contrario al inciso final del artículo 338 y al artículo 363 de la Carta, este último que proscribe la aplicación retroactiva de las leyes tributarias y, en consecuencia, declarará la nulidad de los actos administrativos que liquidaron la contribución a la actora por el año 2020.

Al proceder el cargo de nulidad, la Sala se releva de estudiar los demás cargos de apelación. En ese orden de ideas, se revocará la sentencia apelada. En su lugar, se inaplicará por inconstitucional el artículo 2.º de la Resolución SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, y se anularán la Liquidación Oficial 202053400556886 del 28 de agosto de 2020, la Resolución SSPD 20215300098685 del 26 de abril de 202124 y el acto ficto o presunto producto del silencio administrativo negativo por la falta de respuesta al recurso de apelación. Al existir prueba en el expediente del pago de la contribución por $1.429.107.62225, con fundamento en el inciso tercero del artículo 187 del CPACA, como restablecimiento del derecho se ordenará su reintegro, previa verificación de dicho valor por parte de la SSPD, ajustado con base en el índice de precios al consumidor -IPC-, según el inciso final del artículo ibidem.

Respecto de la suma actualizada proceden intereses moratorios, en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. Lo anterior, por ser este el restablecimiento del derecho que se deriva de la anulación de los actos demandados. No se accederá a la pretensión de reconocimiento de perjuicios, en tanto la actora no acreditó su existencia ni presentó carga argumentativa para su reconocimiento, aunado a que la nulidad de un acto administrativo de carácter particular no conlleva de forma automática reparación diferente al restablecimiento del derecho.

De acuerdo con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso26, no procede la condena en costas (gastos del proceso y agencias en derecho), en esta instancia, por cuanto no se accedió a la totalidad de las pretensiones de la demanda. 23 «Artículo 2.- Base Gravable para la liquidación de la contribución especial y de la contribución adicional de la vigencia 2020.

La base gravable de la contribución especial y de la contribución adicional se calculará de acuerdo con lo establecido en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 modificado por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. En este sentido la base gravable “se determinará con base en los costos y gastos totales devengados de acuerdo con la técnica contable menos los impuestos, tasas, contribuciones y los intereses devengados a favor de terceros independientes, del año inmediatamente anterior al de la fecha de liquidación […]». 24 Índice 2 Samai 25 Fl. 259 ca.

Pago efectuado el 21 de febrero de 2022. 26 C.G.P. «Art. 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia en la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. 5). En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas […]. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00163-01 (28271) Demandante: GAS NATURAL DEL ORIENTE SA ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.- REVOCAR la sentencia del 25 de agosto de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. En su lugar, se dispone: «PRIMERO.- Inaplicar por inconstitucional el artículo 2.º de la Resolución SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, «Por la cual se establece la tarifa de la contribución especial a la cual se encuentran sujetos los prestadores de servicios públicos domiciliarios para el año 2020 […]», por las razones expuestas en esta sentencia. SEGUNDO.- Anular la Liquidación Oficial 202053400556886 del 28 de agosto de 2020, la Resolución SSPD 20215300098685 del 26 de abril de 2021 y el acto ficto o presunto negativo producto del silencio respecto del recurso de apelación, proferidos por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante los cuales liquidó la contribución adicional por el año 2020, a GAS NATURAL DEL ORIENTE SA ESP.

TERCERO. - A título de restablecimiento del derecho ORDENAR a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios reintegrar a la sociedad demandante la suma de $1.429.107.622, ajustada con base en el IPC, junto con los intereses moratorios, de conformidad con lo previsto en los artículos 187, 192 y 195 del CPACA, en los términos establecidos en la parte motiva de esta providencia». 2.- NEGAR las demás pretensiones de la demanda. 3.- Sin condena en costas.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO MILTON CHAVES GARCÍA Presidenta (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO WILSON RAMOS GIRÓN Salva voto