Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00062-00 Control inmediato de legalidad: Resolución No. 411218 de 24 de diciembre de 2020 expedida por el Ministerio de Minas y Energía Referencia: Decide adición de sentencia La Sala procede a resolver la solicitud de adición de la sentencia expedida por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecisiete Especial de Decisión el 4 de junio de 2021, que declaró la nulidad de la resolución No. 411218 de 24 de diciembre de 2020 “Por la cual se ordena la suspensión del plazo para liquidar los contratos suscritos por el Ministerio de Minas y Energía”, proferida por el subdirector administrativo y financiero de ese organismo.

ANTECEDENTES Solicitud de adición La apoderada del Ministerio de Minas y Energía, en representación de la Nación, solicitó la adición de la sentencia de 4 de junio de 2021, que declaró la nulidad de la Resolución No. 4 11218 de 24 de diciembre de 2020, en el sentido de indicar que la decisión tendrá efectos hacía el futuro. Para sustentar la solicitud adujo que, la modulación de los efectos de la providencia constituye un aspecto que debe ser objeto de pronunciamiento por la inminente afectación del derecho al debido proceso de los contratistas, que tenían la convicción de que el plazo para la liquidación bilateral se encontraba suspendido en virtud de un acto administrativo que se ajustaba a la legalidad.

Lo anterior en atención a que el Consejo de Estado, al ejercer el control de legalidad de la resolución No. 410576 de 3 de abril de 2020, declaró que la suspensión de términos para la liquidación de contratos suscritos por ese ministerio se ajustaba al ordenamiento jurídico. Adujo, además, que existen antecedentes en los que esta Corporación, al declarar la nulidad de los actos administrativos en ejercicio del control automático de legalidad, ha modulado los efectos de la decisión para salvaguardar los derechos y las expectativas legítimas de las personas posiblemente afectadas con la decisión, “materializando los postulados constitucionales del derecho de defensa, debido proceso, buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica”.

Por lo anterior, solicitó que la Sala se pronuncie sobre la garantía del derecho al debido proceso de las partes del contrato que entendían, bajo el principio de confianza legítima, que el acto por medio del cual el Ministerio de Minas y Energía suspendió los términos para la liquidación de los contratos se ajustaba a la legalidad. Omitir tal pronunciamiento implicaría que la nulidad, tal como fue decretada, produce efectos desde el momento de su expedición, por lo que, “especialmente los contratistas”, perderían la oportunidad de participar en la liquidación bilateral del contrato por vencimiento del plazo que se entendía suspendido en virtud del acto declarado nulo.

Sentencia objeto de la solicitud de adición La Sala Diecisiete Especial de Decisión, por medio de sentencia expedida el 4 de junio de 2021, declaró la nulidad de la resolución No. 411218 de 24 de diciembre de 2020, “Por la cual se ordena la suspensión del plazo para liquidar los contratos suscritos por el Ministerio de Minas y Energía”, porque, si bien el Subdirector Administrativo y Financiero del Ministerio de Minas y Energía fue delegado para suscribir todos los actos y contratos que surjan en desarrollo de los procesos liquidatorios, esa delegación se circunscribía a la expedición de los actos y contratos derivados de la actuación administrativa que se adelanta después de la terminación normal o anormal del contrato estatal, sin que de ello se pueda vislumbrar que el funcionario contara con la facultad para expedir actos administrativos de carácter general relacionados con tales funciones.

Esta Sala precisó, además, que las funciones atribuidas al Subdirector Administrativo y Financiero del Ministerio de Minas y Energía, relativas a la ordenación del gasto y suscripción de contratos y/o convenios, adjudicación, liquidación, terminación, modificación, adición, prórroga, aplicación de sanciones y todas las demás actuaciones inherentes a la actividad contractual, no le confirieron competencias para expedir actos administrativos de carácter general sobre la ejecución o desarrollo de dichas funciones.

La Sala también consideró que, la sentencia expedida por la Sala Doce Especial de Decisión de esta Corporación el 16 de junio de 2020, en ejercicio del control de legalidad de la resolución 410576 de 3 de abril de 2020, proferida por el Subdirector Administrativo y Financiero del Ministerio de Minas y Energía, no efectuó el análisis del acto de delegación, estudio que era necesario para determinar la competencia del funcionario en la expedición del acto que ordenó la suspensión del plazo para liquidar los contratos suscritos por ese ministerio, por lo que, en ese aspecto, se apartó de las consideraciones y resultas del referido proceso.

Máxime porque, en un Estado de Derecho, las competencias deben ser claras y explícitas y no pueden ser objeto de deducciones o inferencias. II. CONSIDERACIONES 2.1. Procedencia de la adición de providencias judiciales Las figuras procesales de aclaración, corrección y adición de autos o sentencias judiciales son un conjunto de herramientas dispuestas por el ordenamiento para que el juez, de oficio o a petición de parte, corrija las dudas, errores u omisiones en las que pudo incurrir al proferir una determinada decisión judicial, siempre que se constate que en la parte resolutiva existen conceptos o frases que ofrecen verdadera duda, que se observe un error puramente aritmético o de palabras, o que falte pronunciamiento respecto de uno de los extremos de la litis.

En relación con la adición de providencias, el artículo 287 del Código General del Proceso (CGP), aplicable por remisión del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), establece: ADICIÓN. Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad.

El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado; pero si dejó de resolver la demanda de reconvención o la de un proceso acumulado, le devolverá el expediente para que dicte sentencia complementaria. Los autos solo podrán adicionarse de oficio dentro del término de su ejecutoria, o a solicitud de parte presentada en el mismo término. Dentro del término de ejecutoria de la providencia que resuelva sobre la complementación podrá recurrirse también la providencia principal. 2.2.

Caso concreto 2.2.1. En relación con la oportunidad de la solicitud de adición, la Sala Especial de Decisión, en virtud de la remisión expresa que prevé el artículo 306 del CPACA a la norma procesal general, tendrá como término de ejecutoria de las decisiones judiciales el establecido en el artículo 302 del CGP, conforme al cual, las providencias proferidas fuera de audiencia “quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos”.

En este caso, la Sala Especial de Decisión encuentra acreditado, conforme con las actuaciones judiciales registradas en el Sistema SAMAI, que la sentencia objeto de la solicitud de adición fue notificada por medio de mensaje de datos enviado al buzón electrónico de notificaciones judiciales del Ministerio de Mínas y Energía el martes 17 de agosto del presente año, por lo que el conteo del término de ejecutoria inició el día siguiente.

Ahora, como la solicitud de adición fue enviada por la apoderada del Ministerio de Mínas y Energía por medio de mensaje de datos fechado el viernes 20 de agosto de 2021, se entiende que la petición fue presentada dentro del término de ejecutoria. 2.2.2. En lo que tiene que ver con la procedencia de la solicitud de adición, la norma procesal es precisa al establecer que esta solo procede cuando “la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento”, eventos que, en estricto sentido, no se configuran en este caso por las siguientes razones: La Sala se ocupó del análisis de los requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad, como son, que el acto hubiera sido expedido por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de facultades administrativas, que contuviera medidas de carácter general y, que desarrollara un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción. Después de verificar los presupuestos referidos, la Sala procedió a juzgar el acatamiento del principio de legalidad del acto administrativo sujeto a control en cuanto atañe a la competencia, a los motivos, a los fines, a las formas y procedimientos preestablecidos, así como a las normas sustantivas en que debía fundarse.

En ejercicio del control de legalidad, la Sala observó que la Resolución No. 411218 de 24 de diciembre de 2020, cumplía los requisitos de forma para su expedición, pues contaba con un epígrafe, número de identificación, fecha de expedición, la referencia expresa a las facultades ejercidas por el funcionario que la expidió, el contenido de las materias reguladas, la parte resolutiva y la firma del servidor público.

Asimismo, la Sala Especial de Decisión verificó que el Ministerio de Minas y Energía expuso el soporte fáctico para la expedición de la Resolución No. 411218 de 24 de diciembre de 2020, relacionado, primero, con el propósito de garantizar la primacía del interés general de funcionarios, contratistas y usuarios de la entidad, que hacía necesaria la suspensión de los términos para liquidación de los contratos que fueran objeto de este trámite, hasta tanto se mantuvieran las condiciones de salubridad y de orden técnico surgidas como consecuencia de la pandemia del coronavirus y, segundo, con la intención de garantizar la prestación eficiente de los servicios públicos a su cargo.

En relación con la competencia del servidor público que expidió la resolución sometida a control de legalidad, la Sala precisó que, si bien el Subdirector Administrativo y Financiero del Ministerio de Minas y Energía expresó en el acto que lo expedía en uso de las facultades que le fueron delegadas por medio de la Resolución No. 4-0548 del 18 de junio de 2019, sustentada en lo previsto en el artículo 12 de la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, tales atribuciones tenían que ver, únicamente, con la suscripción de los actos y contratos derivados de la actuación administrativa que se adelanta luego de la terminación normal o anormal del contrato estatal.

En ese orden, la Sala precisó que las funciones atribuidas al Subdirector Administrativo y Financiero en las etapas precontractual, de adjudicación, liquidación, terminación, modificación, adición, prórroga, y demás relativas al desarrollo del contrato, tampoco involucran la competencia para expedir actos administrativos de carácter general relacionados con la ejecución de tales funciones, ni la regulación de los trámites y procedimientos administrativos internos del Ministerio de Minas y Energía, como el relativo a la suspensión del plazo previsto en el procedimiento administrativo contractual para liquidar los contratos.

Por último, esta Sala consideró que el control de legalidad ejercido por la Sala Doce Especial de Decisión en sentencia de 16 de junio de 2020, respecto de la Resolución No. 410576 del 3 de abril de 2020, “Por la cual se ordena la suspensión del plazo para liquidar los contratos de conformidad con el Decreto 491 de 2020”, expedida por el Subdirector Administrativo y Financiero del Ministerio de Minas y Energía, que declaró ajustada al ordenamiento jurídico, no efectuó un análisis del acto de delegación expedido por la ministra de Minas y Energía, estudio que resultaba necesario para determinar la competencia del funcionario en la expedición del acto objeto de control, motivo por el que se apartó de las consideraciones y resultas del referido proceso.

Lo expuesto muestra que la sentencia expedida por esta Sala Especial de Decisión el 4 de junio de 2021 se prununció sobre los aspectos, tanto formales como sustanciales, que forman parte del análisis de legalidad ejercido frente a la Resolución No. 411218 de 24 de diciembre de 2020, por medio de la cual el Ministerio de Minas y Energía ordenó la suspensión del plazo para liquidar los contratos, encontrando la falta de conformidad del acto administrativo con el ordenamiento jurídico por haber sido expedido por un funcionario sin competencia, causal de nulidad que, sin duda, afecta la legalidad desde el momento en que fue expedido.

En relación con las consecuencias de la declaración de nulidad del acto administrativo general, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido reiterativa al considerar que produce efectos ex tunc, esto es, desde el origen, en atención a que la finalidad del medio de control es, precisamente, garantizar el principio de legalidad para preservar la integridad del orden jurídico, lo que implica que la decisión anulada pierde efecto desde el momento de su nacimiento.

Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 23 de mayo de 2017, destacó: En lo que atañe a las diferentes Secciones que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la posición jurisprudencial frente al carácter retroactivo de los efectos de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos ha sido una constante que confirma la tesis sostenida por el Pleno de la corporación en el año de 1915, formulada en los siguientes términos: “(…) la nulidad (…) produce el resultado de que las relaciones jurídicas de las partes, vuelvan al estado que tenían antes del acto o contrato nulo (…)” [E]l carácter retroactivo de los efectos de la declaratoria de nulidad sirvió a la Sección Primera, en el año 2009, para distanciar las figuras de la inexequibilidad de la ley y la nulidad de los actos administrativos, pues mientras la primera dispone, en principio, de efectos que se proyectan hacia el futuro, salvo modulación operada por la Corte Constitucional, la segunda tiene efectos ex tunc, comoquiera que “retrotrae la situación jurídica a la anterior (sic) a la expedición del acto anulado.” (…) De esta misma manera y dando aplicación al régimen de transición erigido por la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la referida Sala de Decisión en asuntos laborales del Consejo de Estado, ha explicado la diferencia entre la revocatoria directa, consagrada en el artículo 73 del CCA y la declaratoria de nulidad operada por el juez de lo contencioso administrativo.

En efecto, mientras la primera de estas instituciones sólo produce efectos hacia el futuro, ex nunc, habida cuenta de que el acto administrativo a través del cual se materializa la revocatoria crea nuevas situaciones jurídicas, la declaratoria de nulidad dispone de efectos ex tunc, esto es, desde siempre. (…) Ahora bien, el carácter retroactivo de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos ha sido entendido por la Sección Tercera del Consejo de Estado como el propósito principal de las sentencias de nulidad, puesto que su objetivo es eliminar del ámbito jurídico el acto o contrato que ha surgido en contravención del ordenamiento normativo al que se hallaba sujeto, con el fin de privarlo de la totalidad de sus efectos y aun cuando ya éstos se hubieren producido.

Dicho en otros términos, la declaratoria de nulidad afecta la validez del acto o contrato desde el mismo momento de su celebración, lo cual implica que tiene efectos ex tunc. (…) En tratándose de las decisiones de la Sección Cuarta de esta Corporación, que morigera, en principio, la posición jurisprudencial comentada, lo cierto es que dicha idea se relativiza si se tienen en cuenta las reglas de origen pretoriano establecida por esta Sala de Decisión en asuntos tributarios.

(…) Por lo anterior y frente a las situaciones consolidadas, la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de carácter general no tiene incidencia alguna, con lo cual se acepta que sus efectos respecto de ellas son ex nunc; contrario de esto, las situaciones jurídicas no consolidadas se ven directamente comprometidas por las sentencias de nulidad, “lo que significa que en este caso sus efectos son ex tunc, por ello la sentencia de nulidad en relación con estos últimos actos produce efectos retroactivos.” Así las cosas, el estudio jurisprudencial de las diferentes decisiones proferidas por las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado permiten arribar a una conclusión: el vacío legislativo en relación con los efectos de las declaratorias de nulidad de los actos administrativos, ha sido suplido por parte de la jurisprudencia en el entendido de que éstos son retroactivos, sin que por ello puedan obviarse ciertas menciones esporádicas a tesis contrarias.

Por si ello no fuera suficiente, esta comprensión ha trascendido también al espectro de la jurisdicción constitucional (…) De acuerdo con lo expuesto, no resulta procedente considerar que la sentencia dejó de resolver aspectos inherentes al ejercicio del control inmediato de legalidad, como lo adujo la apoderada del Ministerio de Minas y Energía. Ahora, en relación con la afirmación de la solicitante en el sentido de que resulta “imperativo” modular los efectos de la decisión, es del caso precisar que, el acto que suspendió el término para la liquidación bilateral de los contratos suscritos por ese Ministerio, no genera, por sí mismo, la consolidación de situaciones jurídicas particulares, entendidas por la jurisprudencia de esta Corporación, como “las que por cualquier circunstancia no admiten más discusiones ante la administración ni ante la jurisdicción; por ello, la nulidad del acto general frente a esas situaciones solo rige desde el momento en el que es declarada y hacia el futuro (ex nunc)”.

Lo anterior en atención a que la declaración de nulidad del acto que suspendió el término para la liquidación bilateral de los contratos, no impide que el contratista acuda ante la administración para agotar el trámite dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del acordado por las partes, o, de no existir tal término, dentro de los cuatro meses siguientes a la expiración del plazo previsto para la ejecución del contrato, o desde la expedición del acto administrativo o acuerdo que disponga la terminación. En ese orden, tampoco resulta acertado considerar que las decisiones que expida la administración en los eventos referidos no admitan discusiones ante la jurisdicción. Distinto es que, al ordenar el Ministerio de Minas y Energía la suspensión de términos para la liquidación bilateral de los contratos por medio de un acto administrativo infractor del ordenamiento jurídico, sea imposible retrotraer el tiempo que ha transcurrido desde su expedición. Así, resulta razonable considerar que los contratos sometidos a liquidación bilateral, cuyo plazo hubiera empezado a correr durante el periodo en que el acto administrativo mantuvo la presunción de legalidad, se contabilice desde la ejecutoria de la sentencia que declara la nulidad de la Resolución No. 411218 de 24 de diciembre de 2020, con la finalidad de salvaguardar los intereses de los contratistas que podrían verse afectados por virtud de una decisión de la administración que perdió efectos por no ajustarse al ordenamiento jurídico.

En relación con eventos de suspensión de términos de actuaciones administrativas, algunas de las Salas Especiales de Decisión de esta Corporación han precisado que la declaración de nulidad del acto sometido al control inmediato de legalidad en los casos específicos analizados, produce efectos a partir de la ejecutoria de la sentencia que así lo declara, en atención a que el administrado, amparado en el principio de confianza legítima, entiende que el plazo se encuentra suspendido por virtud de un acto administrativo cuya presunción de legalidad fue desvirtuada en instancia judicial.

La Sala Doce Especial de Decisión, al ejercer el control de legalidad de la Resolución 40101 del 19 de marzo de 2020, "Por la cual se suspenden términos en la Jurisdicción Coactiva por el Ministerio de Minas y Energía”, declaró la nulidad del acto al verificar que se arrogó de manera indebida la potestad para suspender la aplicación de normas de rango legal, competencias que, sin duda, están atribuidas al legislador.

Precisó, además, que los efectos de la decisión no serían retroactivos, porque los administrados, amparados en la confianza legítima, tuvieron la convicción de que los términos estaban suspendidos, razón por la que no pueden verse afectados con la decisión. A su vez, la Sala Quinta Especial de Decisión, al analizar la legalidad de la Resolución No. 41 del 2 de abril de 2020, por medio de la cual el secretario general del Ministerio de Defensa suspendió los términos de las actuaciones administrativas en el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, consideró que el acto no resultaba proporcional, porque las decisiones de ese organismo involucran la definición de derechos fundamentales de los miembros de la fuerza pública, cuya restricción no es admisible conforme lo dispone la ley 137 de 1994 y el artículo 6 del Decreto Legislativo.

Por tal motivo, la Sala referida, al declarar la nulidad del acto, resolvió “que los términos con que contaban los administrados dentro de las actuaciones administrativas no pueden verse afectados”. Por último, la Sala Diecinueve Especial de Decisión, al declarar la nulidad de la Resolución 03456 del 16 de abril de 2020, por falta de competencia del secretario general de la Superintendencia de Notariado y Registro para ordenar la suspensión de términos de las actuaciones administrativas de liquidación de contratos, resolvió que la decisión tendría efectos “desde el momento de emisión de la sentencia y hacia el futuro o ex nunc”, toda vez que la anulación del acto administrativo desde su expedición podría generar afectaciones que no deben soportar los contratistas de ese organismo.

De acuerdo con los antecedentes citados, encuentra la Sala que la declaración de nulidad de la Resolución No. 411218 de 24 de diciembre de 2020, por medio de la cual el Ministerio de Minas y Energía ordenó la suspensión del plazo para liquidar los contratos, puede ofrecer motivos de duda frente a los intereses de los contratistas que entendieron aplazado el término durante el periodo en que el acto administrativo mantuvo la presunción de legalidad.

En ese orden, esta Sala Especial de Decisión, en uso de la facultad oficiosa de aclaración prevista en el artículo 285 del CGP, aclarará la sentencia de 4 de junio de 2021, en el sentido de indicar que la declaración de nulidad de la Resolución No. 411218 de 24 de diciembre de 2020, por medio de la cual el Ministerio de Minas y Energía ordenó la suspensión del plazo para liquidar los contratos, producirá efectos a partir de la ejecutoria de dicha providencia; lo anterior, con el propósito de salvaguardar los intereses de los contratistas que, en virtud del principio de confianza legítima, entendieron suspendidos los términos durante el tiempo que el acto anulado gozó de presunción de legalidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecisiete Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la solicitud de adición presentada por la apoderada del Ministerio de Mínas y Energía, por improcedente.

SEGUNDO: ACLARAR la sentencia de 4 de junio de 2021, en el sentido de indicar que la declaración de nulidad de la Resolución No. 411218 de 24 de diciembre de 2020, por medio de la cual el Ministerio de Minas y Energía ordenó la suspensión del plazo para liquidar los contratos, producirá efectos a partir de la ejecutoria de dicha providencia.

TERCERO: En firme esta providencia, ARCHÍVESE el expediente. COPÍESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente de la Sala Consejero de Estado LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Salvo voto Salvo voto GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado