Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad Número único de radicación: 50001233300020200076201 Demandante: Municipio San Martín de los Llanos Demandada: Contraloría Departamental del Meta Asunto: Resuelve sobre un recurso de apelación interpuesto contra un auto que rechazó la demanda AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto de 17 de septiembre de 20201 proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, por medio del cual se rechazó la demanda.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES 1. El Municipio San Martín de los Llanos presentó2 demanda contra la Contraloría Departamental del Meta, en ejercicio del medio de control de nulidad3, con el fin de que se declare la nulidad de: 1.1. La Resolución núm. 180 de 1 de junio de 20204, por la cual “[…] se hace pronunciamiento sobre la declaratoria de una urgencia manifiesta declarada, mediante 1 Cfr. Índice núm. 5 de SAMAI del expediente del Tribunal Administrativo. 2 Por intermedio de apoderado. 3 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 4 Cfr. Índice 2 SAMAI, archivo “[…] 01.

Demanda […]” 2 Número único de radicación: 50001233300020200076201 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decreto N° 042 del 22 de marzo de 2020, en el municipio de San Martín de los Llanos, Meta […]”, expedida por el Contralor Departamental del Meta. 1.2. La Resolución núm. 255 de 12 de agosto de 20205, por la cual “[…] se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la resolución N° 180 del 01 de junio de 2020 […]”, expedida por el Contralor Departamental del Meta.

Auto objeto del recurso de apelación y sus fundamentos 2. El Tribunal Administrativo del Meta, mediante auto de 17 de septiembre de 20206, decidió: “[…]

PRIMERO: RECHAZAR la demanda de nulidad presentada por el MUNICIPIO DE SAN MARTÍN DE LOS LLANOS, contra la CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DEL META, según las razones expuestas en la parte motiva de este proveído […]”. 3. Para fundamentar su decisión, consideró que los actos acusados son actos de trámite, por cuanto “[…] únicamente sirven de impulso a procedimientos administrativos de control fiscal y disciplinario y no deciden directa o indirectamente el fondo del asunto […]”.

En consecuencia, el Tribunal encontró configurada la causal de rechazo de la demanda prevista en el numeral 3.° del artículo 169 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20117. Recurso de apelación y sus fundamentos 4. El demandante, mediante escrito recibido en la Secretaría General del Tribunal Administrativo del Meta el 29 de septiembre de 20208, interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, con fundamento en lo siguiente: “[…] Según el artículo 43 del CPACA son actos definitivos los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación, visto lo señalado en el artículo 43 de la Ley 80 […] se debe notar que, aunque breve se trata de un verdadero proceso el control atribuido al acto que declara la urgencia manifiesta […] no habrá recurso contra los actos de carácter general ni contra los de trámite […] que el tener o ser objeto la resolución No. 180 de 2020 del recurso de reposición la exceptúa 5 Cfr. Índice 2 SAMAI, archivo “[…] 01.

Demanda […]” 6 Cfr. índice núm. 5 de Samai, expediente del Tribunal Administrativo. 7 “[…] Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]” 8 Cfr. índice núm. 8 de Samai, expediente del Tribunal Administrativo. 3 Número único de radicación: 50001233300020200076201 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la clasificación de los actos de trámite que no son objeto de control judicial y en contraposición será objeto de control judicial. […].

Los actos de trámite a los que se refirió el legislador como exceptuados del control judicial, dada su naturaleza, pues nada deciden y solo se limitan a impulsar un proceso, no se pueden confundir con los actos (no administrativos en estricto sentido), que dan inicio a un proceso de responsabilidad fiscal, disciplinaria o penal como la queja ciudadana o los informes de servidor público, que pueden ser considerados más bien como la noticia de la ocurrencia de hechos o actuaciones que pueden ser catalogadas como actos irregulares de los sujetos de control disciplinario, fiscal o responsabilidad penal, con aquellos que conforman el conjunto de actos del proceso, es decir son actos de trámite del proceso los que lo impulsan pero que son expedidos con posterioridad al acto que ordena la apertura de la indagación o investigación formal, mientras los primeros son externos al proceso y lo inician, los segundos son integrantes del proceso y lo impulsan. […]”.

II. CONSIDERACIONES 5. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia y oportunidad del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo sobre el rechazo de la demanda; v) el marco normativo y jurisprudencial sobre los actos definitivos y de trámite; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos de control fiscal a la contratación de urgencia manifiesta; vii) el análisis del caso concreto; y viii) la conclusión. Competencia 6.

Vistos los artículos: i) 1259 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201110, sobre la expedición de providencias; ii) 15011 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación; iii) 24312 ibidem, sobre apelación; y iv) 24413 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos: se concluye que esta Sección es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto proferido el 17 de septiembre de 2020 proferido por el Tribunal Administrativo del Meta. 9 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]” 10 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 11 Modificado por el artículo 26 de la Ley 2080. 12 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 13 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080. 4 Número único de radicación: 50001233300020200076201 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Procedencia y oportunidad del recurso de apelación 7.

Vistos los artículos 24314 de la Ley 1437, sobre la procedencia del recurso de apelación contra autos; y 24415 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos; y atendiendo a que: i) el demandante interpuso recurso de apelación contra el auto de 17 de septiembre de 2020, por medio del cual rechazó la demanda; ii) el auto se notificó por estado el 24 de septiembre de 202016; y iii) el demandante interpuso el recurso de apelación el 29 de septiembre de 202017. 8.

La Sala considera que, en primer lugar, el recurso de apelación es procedente, toda vez que se interpuso contra el auto por medio del cual se rechazó la demanda, el cual está previsto en el numeral 1. ° del artículo 24318 de la Ley 1437, sobre apelación; y, en segundo lugar, que se presentó dentro de la oportunidad legal. Problema jurídico 9.

Le corresponde a la Sala determinar sí, en el caso sub examine, se configuró o no la causal de rechazo de la demanda prevista en el numeral 3. ° del artículo 169 de la Ley 1437, referente a que no sea susceptible de control judicial, y, en ese sentido, si se debe confirmar o revocar el auto apelado. Marco normativo sobre el rechazo de la demanda 10.

Visto el artículo 169 de la Ley 1437, sobre el rechazo de la demanda. 11. De conformidad con la norma citada, durante el trámite de admisibilidad de la demanda, el juez podrá rechazarla bajo el supuesto en que se presenten cualquiera de las siguientes situaciones: i) que hubiere operado la caducidad del medio de control; ii) que habiendo sido inadmitida la demanda no se corrigiere en el término legal dispuesto para tal efecto; y iii) que el objeto de la demanda no sea pasible de control judicial. 14 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 15 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080. 16 Cfr. índice núm. 6 de Samai, expediente del Tribunal Administrativo. 17 Cfr. índice núm. 8 de Samai, expediente del Tribunal Administrativo. 18 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 5 Número único de radicación: 50001233300020200076201 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos administrativos definitivos y de trámite 12.

Por un lado, atendiendo el artículo 43 de la Ley 1437, establece el concepto de acto administrativo definitivo en los siguientes términos: “[…] Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación […]”. 13. Y, por el otro, esta Sección ha considerado que los actos de trámite no son susceptibles de control judicial, son aquellos que deciden de fondo una actuación administrativa; y, los actos de trámite no son susceptibles de control judicial, con excepción de aquellos que impidan continuar con la actuación administrativa19.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos de control fiscal a la contratación de urgencia manifiesta 14. Vistos los artículos: i) 267 de la Constitución Política, sobre vigilancia y control fiscal; ii) 42 de la Ley 80 de 28 de octubre de 199320, sobre la urgencia manifiesta; y iii) 43 ibidem, sobre el control de la contratación de urgencia. 15.

Esta Sección21 ha considerado que los actos referentes a pronunciamientos sobre la declaratoria de urgencia manifiesta no son asuntos susceptibles de control judicial, en los siguientes términos: “[…] Lo primero que debe indicarse, es que el ejercicio del control fiscal es una función constitucional asignada a la Contraloría General de la República por mandato expreso del artículo 267 Superior, que la define como la vigilancia de la gestión de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación, la cual se efectúa en forma posterior y selectiva de acuerdo con los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley.

Dicha función no es ajena al mecanismo excepcional de contratación previsto en el marco de la declaratoria de urgencia manifiesta, regulada en los artículos 41 a 43 de la Ley 80 de 1993, que permite la celebración de los contratos necesarios 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 28 de octubre de 2022, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, proceso identificado con el número único de radicación 11001-0324 000- 2021-00101-00. 20 Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 28 de junio de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, radicado nro. 11001032600020120000200. 6 Número único de radicación: 50001233300020200076201 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para superar situaciones de crisis, cuando en virtud de aquellas es del todo imposible celebrarlos a través de la licitación pública o la contratación directa22.

Así las cosas, la interpretación armónica de las disposiciones del Estatuto de Contratación, permiten afirmar que el pronunciamiento que haga el organismo de control fiscal en virtud de lo señalado por el artículo 43 ejusdem, no constituye una decisión de fondo sino que se trata de un acto de trámite, puesto que a partir de los hallazgos que advierta, pueden o no derivarse el inicio de las investigaciones de orden fiscal o disciplinario.

Lo anterior explica que en dicho evento la disposición legal exija el “[e]nvío del asunto a los funcionarios competentes para el conocimiento de las otras acciones […]”, como en efecto lo hizo la entidad demandada en el asunto bajo examen a través de la Resolución 0022 de 2011, confirmada por la Resolución 0030 de 2011. Así las cosas, la Sala reitera, que únicamente las decisiones de la administración que concluyan con un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de ser controlados por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados están excluidos de dicho control23.

De donde se colige que los pronunciamientos proferidos por el funcionario u organismo que ejerce el control fiscal, sobre los hechos y circunstancias que determinaron la declaratoria de urgencia manifiesta, en ejercicio de la facultad prevista por el artículo 43 de la Ley 80 de 1993, no son susceptibles de control judicial. Así lo ha concluido esta Corporación, en casos similares al que se discute en esta oportunidad, así: En sentencia del 8 de julio de 2010, esta Sección dijo24: “[…] Así las cosas, quien realiza la revisión del acto administrativo que contiene la declaración de urgencia manifiesta, no hace más que hacer una valoración jurídica inicial de esa declaración y con base en ello considerar o estimar si hay mérito o no para solicitar a las autoridades competentes iniciar las acciones que a su juicio sean procedentes.

Una posibilidad de esa valoración es la de que el funcionario estime que la declaratoria de urgencia manifiesta no era procedente en el caso concreto de que se trate, y a partir de allí opte por solicitar las investigaciones o acciones pertinentes respecto de los funcionarios que hubieren actuado en tal declaratoria y en la celebración de los correspondientes contratos, y será en virtud de esas investigaciones y acciones que se juzgará la actuación de aquellos, y se determinará si son o no responsables en el campo respectivo: fiscal, disciplinario, etc. y se tomarán las medidas que correspondan a esa responsabilidad.

Significa lo anterior que el funcionario que realiza el examen del acto declaratorio de la urgencia manifiesta solamente realiza una averiguación tendiente a verificar si en ese caso hay lugar o no a iniciar acciones relacionadas con la conducta de los funcionarios que tomaron parte en la celebración de esos contratos. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección C, sentencia del 7 de febrero de 2011, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicado nro. 11001032600020070005500. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 11 de abril de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, radicado nro. 25000-23-41-000-2016-00994-02. 24 C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, radicado nro. 11001-03-24-000-2005-0092-01. 7 Número único de radicación: 50001233300020200076201 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De modo que la eventual manifestación de improcedencia que haga respecto de la declaratoria de urgencia manifiesta, no pasa de ser una mera apreciación jurídica suya que no tiene consecuencias distintas a las de servir de impulso a procedimientos administrativos de control fiscal y disciplinarios. […]” A su vez, la Sección Tercera – Subsección B, en sentencia del 2 de mayo de 2016, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo, radicado nro. 11001-03-26-000-2008-00020- 00(35179), explicó25: “[…] En conclusión, es claro que los actos administrativos demandados no son susceptibles de control jurisdiccional, comoquiera que se limitan a impulsar una actuación administrativa de control fiscal que da lugar al inicio del proceso que a la postre podría culminar con una decisión de fondo.

Las decisiones enjuiciadas no contienen una manifestación de voluntad de la administración que tenga la aptitud de producir efectos jurídicos definitivos o de fondo sobre el asunto de que tratan, en la medida en que sólo corresponden a diligencias de trámite para el impulso de actuaciones administrativas de control fiscal y disciplinario.

En este orden, la Sala habrá de inhibirse y así se decidirá. […]” (Destacado fuera del texto). Análisis del caso concreto 16. En el caso sub examine, el Tribunal Administrativo del Meta, mediante auto de 17 de septiembre de 202026, rechazó la demanda, por considerar que las resoluciones acusadas son actos de trámite no susceptibles de control judicial. 17.

El demandante interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, argumentando, que los actos acusados eran asuntos objeto de control judicial, por cuanto, la Resolución núm. 180 de 1 de junio de 2020 fue susceptible del recurso de reposición, el cual se resolvió mediante Resolución núm. 255 de 12 de agosto de 2020, por lo que dichos actos estaban exceptuados de la clasificación de los actos de trámite y constituían actos definitivos. 18.

De conformidad con los marcos normativos y el desarrollo jurisprudencial referido, y atendiendo al contenido de los actos referidos en el numeral 1 supra, mediante los cuales el Contralor Departamental del Meta realizó un pronunciamiento sobre la declaratoria de una urgencia manifiesta en el Municipio de San Martín de los Llanos y resolvió el recurso de reposición interpuesto contra dicha decisión, respectivamente; la Sala considera que las resoluciones acusadas no son asuntos 25 En aquella sentencia la Sección Tercera precisó lo siguiente: “[…] La Sala abordará el estudio de legalidad de las resoluciones expedidas por la Contraloría General de la República, en la medida en que, aunque a la Sección Tercera, por razón de su especialidad no le corresponde su conocimiento, por el tiempo transcurrido se amerita la decisión, pues los principios de economía, prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y acceso a la administración de justicia25 así lo indican. […]” 26 Cfr. índice núm. 5 de Samai, expediente del Tribunal Administrativo. 8 Número único de radicación: 50001233300020200076201 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co susceptibles de control judicial. 19.

Sobre el particular, es preciso indicar que, aun cuando la Resolución núm. 180 de 1 de junio de 2020 fue objeto del recurso de reposición, esta Corporación, en reiterada jurisprudencia27, que se prohíja en esta oportunidad, ha considerado que únicamente las decisiones de la administración que concluyan un procedimiento administrativo o los actos de trámite que hagan imposible su continuación son susceptibles de control.

Al respecto, es importante indicar que dentro de dichos actos no se incluyen los pronunciamientos expedidos por el funcionario u organismo que ejerce el control fiscal, sobre los hechos y circunstancias que determinaron la declaratoria de urgencia manifiesta, en ejercicio de la facultad prevista por el artículo 43 de la Ley 80 de 1993, en la medida que dichas decisiones se limitan a impulsar la actuación administrativa de control fiscal, razón por la cual no constituyen una manifestación de voluntad de la administración que tenga la aptitud de producir efectos jurídicos definitivos o de fondo.

Conclusión 20. La Sala confirmará el auto de 17 de septiembre de 202028 proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante el cual rechazó la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 17 de septiembre de 2020 por el Tribunal Administrativo del Meta, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 11 de abril de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, radicado nro. 25000-23-41-000-2016-00994-02;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 8 de julio de 2010, C.P.: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, número único de radicación 11001-03-24-000-2005-0092-01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 2 de mayo de 2016, C.P.: Stella Conto Díaz del Castillo, número único de radicación 11001032600020080002000, número interno: 35.179. 28 Cfr. índice núm. 5 de Samai, expediente del Tribunal Administrativo. 9 Número único de radicación: 50001233300020200076201 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente del proceso, por conducto de la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, al Tribunal de origen para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado OSWALDO GIRLADO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.