Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación: 11001-03-15-000-2023-6776-00 Accionantes: ALLIANZ SEGUROS S.A. Accionado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – DECLARA IMPROCEDENTE ACCIÓN DE TUTELA - No se cumple con el requisito de la subsidiariedad - el accionante cuenta con otro medio de defensa judical Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada, a través de apoderado judicial, por la sociedad Allianz Seguros S.A., en contra de la sentencia de 6 de julio de 2022, proferida por el Consejo de Estado - Sección Tercera – Subsección A. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1.
La sociedad Allianz Seguros S.A., a través de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 6 de julio de 2022, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, en el interior de la acción de controversias contractuales número 25000-23-26-000-2001-00061-01.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por la parte accionante, los hechos y razones que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Manifestó que el Ministerio de Transporte y el municipio de Ponedera celebraron el Convenio Interadministrativo N° 134 de 19 de agosto de 1997 y cuyo objeto estaba asociado a la ejecución de «[…] la segunda etapa del muelle fluvial en ese municipio, la estabilización y canalización de caños en la cabecera municipal y en el corregimiento de Puerto Giraldo […]». 2.2.
Señaló que, con base en lo anterior, la aseguradora Colseguros S.A. expidió la póliza de cumplimiento N° 128450-2 de 21 de agosto de 1997 para garantizar «[…] el buen manejo y correcta inversión de fondos del convenio interadministrativo […]». 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-6776-00 Accionante: Allianz Seguros S.A. 2.3.
Sostuvo que, mediante Resolución No. 0000522 de 12 de julio de 1999, confirmada a través de la Resolución No. 001352 de 29 de mayo de 2000, el Ministerio de Transporte declaró la ocurrencia del siniestro por el mal manejo de los recursos públicos e hizo efectiva la póliza de seguro por la suma de $293’280.051,35. 2.4. Indicó que, con base en lo anterior, promovió demanda de controversias contractuales, para que se declara la nulidad de la Resolución No. 0000522 de 12 de julio de 1999, confirmada a través de la Resolución N° 001352 de 29 de mayo de 2000, actos administrativos mediante los cuales se declaró la ocurrencia del siniestro. 2.5.
Comentó que, mediante sentencia de 5 de marzo de 2009, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A negó las pretensiones de la demanda. 2.6. Señaló que en contra de la citada providencia interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado la que, mediante sentencia de 6 de julio de 2022, confirmó el fallo de primera instancia. 2.7.
Con base en lo anterior, sostiene que en el fallo de 6 de julio de 2022 se incurrió en un defecto procedimental absoluto, en un defecto sustantivo, en una violación directa de la Constitución y en un desconocimiento del precedente contenido en la sentencia T-619 de 2009. Lo anterior debido a que la autoridad judicial accionada se abstuvo, injustificadamente, de proferir una decisión de fondo que resolviera los argumentos que fueron esbozados en el recurso de apelación contra la sentencia de 5 de marzo de 2009, contrariando con ello el artículo 212 del Código Contencioso Administrativo.
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: […]
PRIMERO: Que se tutelen los derechos fundamentales de mi representada Colseguros S.A. hoy Allianz Seguros S.A. y se respeten los principios señalados al inicio de esta solicitud y que fueron vulnerados con motivo de la sentencia del 06 de julio de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A.
SEGUNDO: Que se declare sin ningún valor y efecto la sentencia del 06 de julio de 2022, expedida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A por la cual se confirmó la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A en fecha 05 de marzo de 2009 […]. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-6776-00 Accionante: Allianz Seguros S.A. IV.
TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Esta Sección, a través del consejero sustanciador del proceso, mediante auto de 12 de enero de 2023 admitió la acción de tutela promovida en contra de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 5. En la misma providencia, como terceras con interés directo en los resultados del proceso, fueron vinculadas: «[…] la Nación – Ministerio de Transporte (el) municipio de Ponedera (Atlántico) y … la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca […]».
V. INTERVENCIONES 6. Efectuadas las notificaciones a la autoridad accionada y a las vinculadas, se advierte que se allegaron los siguientes informes: 6.1. El Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, a través de la consejera ponente de la decisión tutelada, se opuso a la prosperidad de la presente acción de amparo por las siguientes razones: […] De la revisión del contenido del escrito de tutela se observa con claridad que la intención del recurrente no es otra que, por vía de la acción constitucional, reabrir el debate como si se tratara de una tercera instancia, en tanto su oposición se centra en controvertir las razones que llevaron a esta corporación a confirmar la sentencia de primer grado por ausencia de razones de disenso frente a la decisión controvertida, cuestión que, además, ya fue puesta de presente por esta subsección en el auto del 12 de septiembre de 2022, en el que se negó la solicitud de aclaración de la sentencia que hoy es objeto de impugnación. Se llama la atención sobre el hecho de que los ejes temáticos en que se sustentó la petición de aclaración de sentencia, elevada por la aseguradora demandante, coinciden con los que ahora sirven de apoyo para la pretensión de este amparo constitucional, con lo que se revela que, en realidad, no está en entredicho la supuesta vulneración de derechos fundamentales.
Lo que subyace es el propósito del libelista de sacar avante las pretensiones de la demanda a través del uso conveniente y acomodado de distintos instrumentos legales, al margen de que el mecanismo impetrado no sea el procedente para ese cometido. Así, en el auto del 12 de septiembre de 2022, esta Subsección negó la solicitud de aclaración de sentencia de cara a la circunstancia de que los argumentos base de la petición que hoy son los mismos que se ventilan, pero esta vez en sede de tutela, no se identificaban con los supuestos legales de procedencia de la figura procesal invocada. […]. 6.2.
El Ministerio de Transporte, a través de apoderada judicial, se opuso a las pretensiones de la presente acción de amparo ya que, en su criterio, no existía vulneración de sus derechos fundamentales y, además, dicha entidad carecía de legitimación en la causa por pasiva. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-6776-00 Accionante: Allianz Seguros S.A. VI.
CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia de la Sala 7. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, en virtud de lo previsto en el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20213.
VI.2. Cuestiones previas VI.2.1. Del impedimento manifestado en el sub judice 8. El doctor Oswaldo Giraldo López, mediante escrito de 8 de febrero de 2023, manifestó encontrarse incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 1° del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, dado que, su cónyuge es miembro suplente de la Junta Directiva de la sociedad Allianz Seguros S.A. 9.
Para resolver lo pertinente, es necesario poner de relieve que la causal de impedimento prevista en el numeral 1° de artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, aplicable al trámite de las acciones de tutela por remisión expresa del artículo 39 del Decreto 2591 de 1991, dispone lo siguiente: […] 1. Que el funcionario judicial, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o algún pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, tenga interés en la actuación procesal […] (resaltado fuera del texto original) 10.
De acuerdo con lo arriba expuesto, esta Sala de Decisión advierte que, efectivamente, la circunstancia expuesta por el doctor Oswaldo Giraldo López se enmarca en la causal de impedimento invocada, toda vez que su cónyuge hace parte de la Junta Directiva de la sociedad accionante en este proceso, por lo que tendría interés en el presente proceso. 11.
Por lo anteriormente expuesto resulta procedente declarar fundado el impedimento manifestado por el doctor Oswaldo Giraldo López. VI.2.2. De la solicitud de desvinculación 12. El Ministerio de Transporte solicitó la desvinculación del presente trámite constitucional por cuanto, a su juicio, carecía de legitimación en la causa por pasiva. 1 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 2 "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". 3 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-6776-00 Accionante: Allianz Seguros S.A. 13.
Sobre el particular, la Sala considera que no tiene vocación de prosperidad la solicitud de desvinculación formulada porque el ministerio auspició como parte demandada en el interior del proceso de controversias contractuales N° 25000-23- 26-000-2001-00061-01, en cual se profirió la sentencia que motivó la interposición de la presente acción de tutela.
VI.3. Problemas jurídicos 14. De acuerdo con la situación fáctica planteada, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Y, si ello es así, se deberá determinar: b) Si la sentencia de 6 de julio de 2022, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia de la sociedad accionante en tanto se abstuvo de estudiar de fondo el recurso de apelación promovido contra la sentencia de 5 de marzo de 2009. 15.
Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con los defectos alegados, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas.
VI.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 16. En sentencia de 31 de julio de 20124, la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 17.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 18. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta 4 Radicación: 2009-01328-01(IJ).
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-6776-00 Accionante: Allianz Seguros S.A. tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 19.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial5, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución6. 20.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión7” que se encaje en dichos parámetros. 21.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 22.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. 5 Sentencia T-619 de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 6 «Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política» 7 Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-6776-00 Accionante: Allianz Seguros S.A. VI.5.
El caso concreto 23. La sociedad Allianz Seguros S.A., a través de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración atribuyó a la sentencia de 6 de julio de 2022, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A en el interior de la acción de controversias contractuales número 25000-23-26-000-2001-00061-01.
VI.5.1. Subsidiariedad y/o agotamiento de todos los medios de defensa judicial en el caso sub examine 24. Sobre el particular, cabe recordar que dado el carácter subsidiario, excepcional y residual de la acción de tutela consignada en el artículo 86 de la Carta Política, la regla general es que tal mecanismo de protección de derechos fundamentales no puede reemplazar a los medios ordinarios de defensa judicial.
Este carácter excepcional y residual está previsto en el artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 19918, que expresamente prescribe: «[…] La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]». 25.
De acuerdo con lo anterior, para acudir a la acción de amparo, el interesado debe agotar todos los medios que prevea el ordenamiento legal (acción, recurso, incidente o cualquier mecanismo de defensa judicial cualquiera que sea su naturaleza9); lo que significa que el solicitante tiene la obligación de interponer en tiempo los recursos establecidos en la ley o las acciones que estén a su alcance. 26.
La Corte Constitucional se ha pronunciado respecto del carácter subsidiario de la acción de tutela, en los siguientes términos: […] Dado el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, el afectado sólo podrá acudir a ella en ausencia de otro medio de defensa judicial para la protección del derecho invocado, ya que debe entenderse que esta acción constitucional no puede entrar a sustituir los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho.” “La naturaleza subsidiaria y excepcional de la acción de tutela, permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos.
Al existir tales mecanismos, los ciudadanos se encuentran obligados a acudir de manera preferente a ellos, cuando son conducentes para conferir una eficaz protección constitucional. De allí que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales deba haber agotado los medios de defensa disponibles por la legislación para el efecto.
Exigencia que se funda en el principio de subsidiariedad de la tutela descrito, que pretende asegurar que una acción tan expedita no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos diseñados por el legislador, y menos aún, un 8 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política''. 9 Corte Constitucional, auto 132 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-6776-00 Accionante: Allianz Seguros S.A. camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes en los procesos judiciales […]10. 27.
En igual sentido se pronunció esta Sala de Decisión cuando en sentencia de 25 de abril de 2019 expuso lo siguiente: «[…] la tutela no puede ser utilizada como acción judicial sustitutiva de los mecanismos judiciales ordinarios, salvo que estos medios ordinarios no sean idóneos o eficaces para proteger los derechos fundamentales controvertidos o cuando la acción de tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]»11. 28.
Sin embargo, el mismo texto constitucional y el Decreto Ley 2591 de 1991 señalan una excepción a la regla anteriormente expuesta, consistente en que cuando se trate de evitar un perjuicio irremediable se podrá interponer la acción de tutela sin agotar los mecanismos judiciales ordinarios. Ello se traduce en que, no es necesario, bajo este supuesto excepcional, agotar los mecanismos judiciales ordinarios cuando con la acción de tutela se pretende evitar un perjuicio irremediable. 29.
El concepto de perjuicio irremediable está relacionado con la existencia de una grave e inminente afectación o detrimento del derecho fundamental que deba ser conjurada con medidas urgentes, de aplicación inmediata e impostergable, para neutralizar, cuando ello sea posible, la vulneración del derecho. 30. La jurisprudencia ha expuesto el alcance interpretativo del concepto de perjuicio irremediable en los términos siguientes: […] En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder.
Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.
En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable […].12 31.
En esta oportunidad, se observa que la sociedad Allianz Seguro S.A. plantea en su escrito de tutela que presentó en término el recurso de apelación en contra de la sentencia de 5 de marzo de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A, en el que expuso las siguientes inconformidades contra el fallo de primera instancia: […] PRIMERA RAZON QUE SUSTENTA EL RECURSO: 10 Al respecto, ver Corte Constitucional.
Sentencia T-890-11 y T-580-06. 11 Consejo de Estado, Sección Primera, Radicación 11001-03-15-000-2018-04033-01(AC), Sentencia de 25 de abril de 2019. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. 12 Sentencia T-1316 de 2001. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-6776-00 Accionante: Allianz Seguros S.A. El “siniestro” declarado por el ministerio de transporte no es el amparado por la póliza que expidió Colseguros S.A., ni corresponde al “riesgo asegurable” por la misma lo que determina un hecho o circunstancia excluyente de su responsabilidad.
Frente a este cargo se plantearon de forma detallada, las razones por las cuales la conclusión a que llegó el Tribunal no correspondía a la realidad del asunto, pues, se hizo evidente que: El H. Tribunal al no interpretar el contrato interadministrativo, deduce unas obligaciones a cargo del Municipio y consecuencialmente a cargo de la Aseguradora, las cuales no estaban consagradas en el convenio y mucho menos cubierta por la Póliza expedida, con la cual se varió el riesgo cubierto.
(…) SEGUNDA RAZON QUE SUSTENTA EL RECURSO Los demandados incumplieron las obligaciones a su cargo derivadas del contrato de seguro lo cual a más de hacer inexistentes el riesgo y el siniestro constituye hecho o circunstancia excluyente de la responsabilidad de Colseguros S.A. (…) TERCERA RAZON QUE SUSTENTA EL RECURSO La declaración de ocurrencia de siniestro carece de valor y efecto constituyendo así un hecho o circunstancia excluyente de responsabilidad de Colseguros S.A. (…) CUARTA RAZON QUE SUSTENTA EL RECURSO La liquidación unilateral del convenio interadministrativo carece de valor y efecto constituyendo así hecho o circunstancia excluyente de la responsabilidad de Colseguros S.A […] 32.
Asimismo, destacó que dicho recurso fue admitido por el ad quem mediante el auto de 21 de agosto de 2009, por haber sido promovido en el término procesal previsto por el legislador y por haber sido sustentado oportuna y exhaustivamente. 33. Por otra parte, en el escrito de tutela se señalaron, como razones para la interposición de esta acción constitucional, los siguientes argumentos: […] En el presente caso se observa que el H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección tercera, Subsección A no llevó a cabo un análisis detallado y profundo del recurso de apelación interpuesto por COLSEGUROS S.A., hoy ALLIANZ SEGUROS S.A. por el contrario, la sala basó su sentencia en un argumento que no es aplicable al establecerse requisitos adicionales que no consagraban las normas prexistentes para la fecha de interposición del recurso de la siguiente manera: “Esta Subsección, de manera reiterada, ha considerado que el marco fundamental para la competencia del juez de segunda instancia lo constituyen los cargos planteados en contra de la decisión recurrida, razón por la cual no basta con la simple interposición del recurso por la parte interesada, así como tampoco es suficiente la manifestación general de no estar conforme con la decisión impugnada, toda vez que quien tiene interés en que el asunto sea analizado de fondo en segunda instancia debe señalar cuáles fueron los 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-6776-00 Accionante: Allianz Seguros S.A. yerros o desaciertos en los que incurrió el juez de primera instancia al resolver la litis planteada”.
Tales manifestaciones dejan entrever que la Sala ni siquiera se molesto [sic] en plantear una discusión que estuviera acorde con los puntos de discusión que se presentaron en el escrito de apelación, máxime cuando este último cumplió cabalmente los requisitos dispuestos en el artículo 212 y 250 del CCA, codificación vigente para la época en la cual se presentó el escrito y con la cual el H Consejo de Estado debió haber tomado una decisión que se ajustara al caso (…) (…) Como se observa en la providencia tutelada, el H. Consejo de Estado a no analizar de manera detallada el recurso interpuesto, llego [sic] a la conclusión errada de que los argumentos presentados no cuestionaban los puntos de disenso frente a la sentencia de primera instancia, lo cual constituye un desacierto ya que el recurso cumplía con todos los requisitos que establecía el legislador para la fecha de su interposición y además enjuiciaba de manera clara los puntos de controversia por los cuales la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca debió ser contraria.
Adicionalmente, al no proferir sentencia de fondo de manera evidente se están vulnerando los derechos fundamentales de mi representada, como son: el derecho al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia al presentarse un error sobresaliente en la decisión asumida por la sala, pues, fue esta misma la que admitió el recurso de apelación sin reparo alguno y después de más de trece años llegó a la conclusión de que en el recurso no se planteaban los yerros contra la sentencia impugnada.
(…) En el presente caso es evidente que la decisión adoptada por el accionado fue completamente proporcional y errónea, pues generó un perjuicio grave a mi representada COLSEGUROS S.A., al haber hecho, un estudio vago y arbitrario del caso que le fue presentado en segunda instancia, violando así sus derechos fundamentales al acceso a la justicia, a la igualdad y el debido proceso, consagrados en la Carta Magna.
(…) Conforme a lo anterior es evidente que el Consejo de Estado no tuvo en cuenta ninguna de las razones que se expusieron en el recurso de apelación y las cuales sustentaban ampliamente cada uno de los cargos objeto de inconformidad […]. (Negrillas por fuera del texto) 34. De acuerdo con la cita anterior, la Sala puede inferir que la inconformidad planteada por la parte actora consiste en que la sentencia proferida por la autoridad judicial accionada se había abstenido de resolver el recurso de alzada, alegando que el hoy actor no había efectuado reparos concretos sobre el fallo de 5 de marzo de 2009, apelado en el marco del proceso de controversias contractuales No. 25000-23-26-000-2001-00061-01. 35.
En ese sentido, la discusión en cuestión está encaminada a demostrar que en la sentencia objeto de esta acción constitucional se desconoció el principio de congruencia del fallo de segunda instancia debido a que el ad quem en el proceso contencioso no resolvió los cargos planteados en el escrito de apelación, desconociendo con ello los artículos 212 y 250 del CCA. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2023-6776-00 Accionante: Allianz Seguros S.A. 36.
Por otro lado, la Sala observa que en la decisión objeto de esta acción constitucional, la autoridad judicial accionada sostuvo lo siguiente: […] Sentado el anterior marco conceptual, como el contenido y alcance de la carga de sustentación del recurso de apelación y de la observancia al principio de congruencia, la Sala advierte que el escrito de impugnación presentado por la parte actora adolece, en unos eventos de ausencia de argumentos concretos de disenso frente a la decisión apelada y, en otros, introduce fundamentos fácticos nuevos que no fueron ventilados en sede de primera instancia. A continuación, la Sala desarrollará las anteriores premisas: i) En consonancia con lo sostenido en la demanda, el fallo de primera instancia se refirió al cargo de nulidad según el cual el Ministerio de Transporte había desconocido el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993, por haber girado los fondos del convenio en un solo contado.
(…) Como se advierte, el reparo expresado en contra de la decisión del a quo no atacó directamente la fundamentación de sus conclusiones, en las que, de la revisión del clausulado contractual, coligió que existía la obligación del ministerio del trasladar el 100% de los fondos al municipio, pues el argumento expuesto por el recurrente se basó en afirmar lo contrario, sin ofrecer razones de su desacuerdo ni indicar hechos o circunstancias acreditadas en el proceso que permitieran arribar al aserto que sugería. Tampoco brindó ningún tipo de razonamiento encaminado a cuestionar el dicho del fallador de primer grado, con arreglo al cual en el convenio interadministrativo no resultaba aplicable lo dispuesto en el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993, por cuanto, dada la naturaleza de esa especie de consenso entre entidades públicas, la prestación económica no recaía en la entrega de un anticipo o de un pago anticipado sobre los que versaba esa disposición legal, sino sobre la transferencia de fondos dispuestos para el cumplimiento conjunto de un fin estatal.
Contra lo anterior, simplemente se limitó a reiterar, en idénticos términos a los esbozados en el escrito inicial, que el ministerio desconoció la norma en comento, dinámica argumentativa que devela la inexistencia de cargos concretos de inconformidad frente a los argumentos expuestos por el a quo en el fallo apelado en ese preciso aspecto. ii) Frente al cargo de la demanda, según el cual el asegurado ocultó información que agravaba el estado del riesgo y no notificó a Colseguros S.A. sobre los hechos que lo aumentaban, los que, en su criterio, consistieron en la consignación de los recursos en la cuenta corriente del municipio de Ponedera, el a quo consideró que no era cierto que la aseguradora desconociera que el Ministerio de Transporte tenía la facultad contractual para transferir al municipio la totalidad de los fondos del convenio, según se había pactado en su cláusula quinta, traslado que estaba supeditado a la expedición de la póliza de cumplimiento por parte de la aseguradora.
(…) En el recurso se alegó que, al haber consignado el 100% de los fondos del convenio sin informarlo a la aseguradora, el ministerio vulneró los artículos 1058 y 1060 del Código de Comercio, por encubrir hechos que determinaron 12 Radicación: 11001-03-15-000-2023-6776-00 Accionante: Allianz Seguros S.A. el estado del riesgo y no haber notificado a la aseguradora las circunstancias sobrevinientes que lo agravaron.
Nuevamente la Sala echa de menos cargos concretos de inconformidad respecto de este aspecto puntual de la decisión de primera instancia. El demandante simplemente insiste en que el ministerio encubrió hechos constitutivos del riesgo y agravó la ocurrencia del siniestro, pero nada manifestó acerca de los argumentos del Tribunal de primer grado, con base en los cuales despachó desfavorablemente esos mismos cargos.
En efecto, no refutó la conclusión del a quo consistente en que el giro de los fondos -supuesto que, con apego a lo sostenido por Colseguros, fue oculto y agravó el riesgo amparado- no era una circunstancia desconocida por la aseguradora, puesto que era una obligación expresamente pactada en el convenio, al extremo de que solo procedía su desembolso una vez se hubiera otorgado la póliza de cumplimiento, por lo que era carga del garante revisar su clausulado, en el que se hallaba esa precisa obligación, antes de extender el seguro.
(…) iii) Frente al cargo del concepto de violación expuesto en la demanda, estructurado sobre la base de que el ministerio no ejerció directamente o a través del interventor o del comité asesor de evaluación y calificación de las propuestas las funciones de vigilancia sobre la inversión de los fondos entregados, por lo que su indebida inversión fue consecuencia de la culpa del asegurado, la primera instancia adujo que el hecho de que el ministerio no hubiera controlado la ejecución del convenio a través de la interventoría o hubiera desembolsado el 100% de los fondos pactados en nada influyó en el aumento del estado del riesgo, menos aun cuando en el convenio se estipuló que la aseguradora tenía la obligación de vigilar la correcta inversión y manejo de esos recursos, carga que no fue debidamente satisfecha.
(…) Sentado lo anterior, la aseguradora reprochó la falta del cumplimiento de las obligaciones a cargo del Ministerio para controlar y vigilar la inversión de los recursos, que el riesgo se produjo por la culpa del ministerio y que en tal virtud se tornaba imposible de asegurar. Para la Sala, basta con leer el cargo que se describe y cotejarlo con aquel expuesto de entrada en la demanda para concluir que se trata de una reproducción automática de lo esbozado en aquella oportunidad sin comprender o adicionar reparos específicos de discrepancia frente a las consideraciones de la sentencia que se impugna.
Emerge con nitidez que nada replicó el censor respecto de la aseveración del tribunal, según la cual la vigilancia y control de la inversión y manejo de los fondos objeto del convenio interadministrativo recaían en la aseguradora, la que no podía excusarse de satisfacer esos compromisos con el pretexto de que era una carga del ente ministerial.
Tampoco rebatió la suficiencia de las gestiones que, según concluyó el a quo, desplegó el Ministerio de Transporte en orden a realizar el seguimiento y control de la inversión y manejo de los recursos girados, lo que, en criterio de aquel, lo exoneraba de la culpa que se le imputaba en la producción del riesgo […] (negrillas fuera del texto) 37.
Resumidos los argumentos del actor en el sub examine y teniendo en cuenta lo 13 Radicación: 11001-03-15-000-2023-6776-00 Accionante: Allianz Seguros S.A. señalado por la autoridad judicial accionada en la sentencia de 6 de julio de 2022, esta Sala considera que el presente conflicto devela una inconformidad que es posible que sea planteada a través de del recurso extraordinario de revisión. 38.
Ello es así porque de la revisión del contenido de los argumentos planteados en esta acción de amparo es dable inferir que la inconformidad del actor se concreta en que la sentencia de 6 de julio de 2022 violó el principio de congruencia y la garantía constitucional de doble instancia porque no resolvió de fondo los planteamientos que se efectuaron contra la decisión de primera instancia. 39.
En ese sentido, para esta Sección el debate propuesto en el escrito de tutela está encaminado a demostrar que el fallo judicial incurrió en una nulidad por desconocer el principio de congruencia de la sentencia, en tanto que el juez contencioso se abstuvo injustificadamente de analizar los argumentos señalados en el recurso de apelación. 40.
En relación con el desconocimiento principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia, cabe traer a colación el siguiente pronunciamiento de la Sala Octava Especial de Revisión de esta Corporación: […] La congruencia corresponde a un atributo de la decisión judicial y se traduce en la armonía que deber estar presente en su estructura interna, esto es, la parte motiva y resolutiva del fallo, como en la externa, entendida como la coherencia entre la decisión y lo pedido por las partes.
Este principio es una garantía de que gozan las partes para exigir del fallador una decisión que resuelva la controversia formulada, no solo frente a las pretensiones que formula el actor, sino respecto del pronunciamiento que el juez debe realizar de la defensa de quien funge como parte accionada y que, generalmente, se propone a título de excepciones.
Ahora, la congruencia en la decisión de segunda instancia está atada a la competencia del superior funcional y al examen que le corresponde realizar como consecuencia de la revisión de la providencia de primer grado y el reproche de los apelantes, para que, según su análisis, la revoque, modifique o si lo encuentra pertinente, la confirme, de acuerdo con el artículo 320 armonizado con el 281, ambos del CGP […]13. 41.
En consecuencia, esta Sección debe concluir que la supuesta omisión que se atribuye por la parte actora a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es susceptible de ser invocada como causal de revisión, motivo por el cual la acción de amparo resulta improcedente ante el desconocimiento del principio de subsidiariedad, a lo que se agrega que en el asunto de la referencia no se demostró la configuración de un perjuicio irremediable que habilite que la solicitud de amparo proceda como mecanismo transitorio14. 13 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala 8° Especial de Revisión. Sentencia de 24 de octubre de 2022. Exp. N° 11001031500020220072600. C.P.: Nubia Margoth Peña Garzón. 14 Los requisitos para tal efecto son los siguientes: “[…] Es el daño causado a un bien jurídico como consecuencia de acciones u omisiones manifiestamente ilegítimas y contrarias a derecho que, una vez producido, es irreversible y por tanto no puede ser retornado a su estado anterior (…) se presenta un perjuicio irremediable cuando concurran los siguientes requisitos: (1) el perjuicio es inminente, es decir, que se producirá indefectiblemente si no opera la protección judicial transitoria;
(2) las medidas que se requieren para 14 Radicación: 11001-03-15-000-2023-6776-00 Accionante: Allianz Seguros S.A. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el doctor Oswaldo Giraldo López, magistrado de la Sección Primera del Consejo de Estado y, como consecuencia de ello, se dispone separarlo del conocimiento de la presente acción de tutela.
SEGUNDO: NEGAR la solicitud de desvinculación promovida por el Ministerio de Transporte.
TERCERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia CUARTO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.
QUINTO: En caso de no ser impugnada, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria, de conformidad con el Decreto Ley No. 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. P (15) conjurar el perjuicio deben ser urgentes; (3) el daño o menoscabo ha de ser grave, esto es, que una vez que aquel se haya producido es imposible retornar la situación a su estado anterior; y, (4) la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable […]” (Sentencia T-348 de 1997).