Demandante: Alejandro Escobar Betancur Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-01051-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., cinco (5) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-01051-01 Demandante: ALEJANDRO ESCOBAR BETANCUR Demandados: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Y OTROS Temas: Vacaciones individuales de empleados de la Rama Judicial.
Derecho al descanso laboral. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín en contra de la sentencia proferida en primera instancia por el Consejo de Estado, Sección Primera, el 10 de marzo de 2022. En este fallo se ampararon los derechos fundamentales de la parte actora. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. El señor Alejandro Escobar Betancur, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Consejo Superior de la Judicatura, el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia, la Dirección Ejecutiva de la Seccional de Administración Judicial de Medellín, el Centro de Servicios de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y Antioquia, y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El actor consideró que las referidas entidades vulneraron sus derechos fundamentales al trabajo digno, a la salud, a la familia y a la igualdad 1. 2. En su sentir, la transgresión de las citadas garantías constitucionales encontró sustento al no apropiar las partidas presupuestales que permitieran nombrar a una persona que lo reemplace mientras disfruta de su derecho al descanso remunerado y, en consecuencia, negarle el reconocimiento de sus vacaciones. 1 La tutela se envió el 10 de febrero de 2022 al buzón web apptutelasbta@cendoj.ramajudicial.gov.co.
Demandante: Alejandro Escobar Betancur Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-01051-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: 1.
Tutelar mis derechos fundamentales al trabajo digno, al descanso, a la recreación, a la salud, a la familia y a la igualdad. 2. Se ordene a las entidades y dependencias accionadas, que apropien las partidas presupuestales que corresponden para el nombramiento de una persona para el respectivo remplazo en mi condición de ESCRIBIENTE del CENTRO DE SERVICIOS DE LOS JUZGADOS DE EJECUCION DE PENAS Y MEDIDAS DE SEGURIDAD DE MEDELLIN Y ANTIOQUIA, y de esta forma poder acceder y disfrutar de mis vacaciones de periodo ya vencido y merecidas, para efectos de que el amparo de mis derechos no vaya en detrimento de los derechos de mis compañeros, al tener que ser ellos quienes soporten la carga adicional que pueda generar mi ausencia. 3.
Disponer y ordenar que se emita la respectiva resolución que me conceda el disfrute de las vacaciones negadas. 4. Se proceda a conminar a las autoridades respectivas para que en el futuro esta situación no sea repetitiva conmigo u otro empleado y se haga la gestión del nivel requerido para designar como empleado encargado a otra persona con la respectiva y justa remuneración que se deriva de la ejecución del trabajo, para que los empleados de la Rama Judicial podamos disfrutar de nuestras vacaciones sin dilaciones y sin intervenir en la eficiencia de la Administración de Justicia”.
(Transcripción literal). 1.3. Hechos 4. La Sala resume los hechos relevantes de la tutela de la siguiente manera: 5. El señor Alejandro Escobar Betancur se encuentra vinculado a la Rama Judicial como escribiente en el Centro de Servicios de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y Antioquia. 6.
Adujo que solicitó por escrito2 el reconocimiento y pago de sus vacaciones correspondientes al periodo 2020-2021, en su calidad de empleado perteneciente al régimen de vacaciones individuales, las cuales estaban programadas desde el 22 de marzo de 2022 hasta el 15 de abril de 2022 (ambas fechas inclusive). 7. Indicó que una vez tuvo el visto bueno del juez coordinador de la Secretaría Administrativa, solicitó al área financiera de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín el certificado de disponibilidad presupuestal para el disfrute de sus vacaciones y para el reemplazo correspondiente. 8.
La mentada autoridad expidió el Certificado de Disponibilidad 2 Sin precisar la fecha. Demandante: Alejandro Escobar Betancur Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-01051-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Presupuestal (en adelante CDP) 09222 para el pago de sus vacaciones.
Sin embargo, frente al presupuesto para el reemplazo profirió el oficio DESAJME022- 407 del 2 de febrero de 2022 de inexistencia de recursos para esta destinación. 9. Posteriormente, a través de la Resolución 40 de 7 de febrero de 2022, el juez coordinador del Centro de Servicios de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y Antioquia negó sus vacaciones tomando como fundamento la necesidad del servicio, la alta carga laboral y la ausencia de presupuesto para su reemplazo. 10.
Inconforme con lo resuelto, interpuso recurso de reposición. Este fue resuelto de forma desfavorable a través de la Resolución 43 del 9 de febrero de 2022. 1.4. Sustento de la vulneración 11. Indicó que la omisión del CDP para su reemplazo, ha impedido el disfrute de su derecho al descanso a través de las vacaciones, lo que, además resulta una clara trasgresión a las garantías constitucionales al trabajo digno, a la salud, a la familia y a la igualdad. 1.5.
Trámite de primera instancia 1.5.1. Admisión 12. En auto del 16 de febrero de 2022, el Consejo de Estado, Sección Primera, admitió la acción de tutela de la referencia. En consecuencia, ordenó notificar al presidente del Consejo Superior de la Judicatura, al director Ejecutivo de Administración Judicial, al presidente del Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia, al director Ejecutivo de la Seccional de Administración Judicial de Medellín, al juez coordinador del Centro de Servicios de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y Antioquia y al ministro de Hacienda y Crédito Público. 1.5.2.
Intervenciones 1.5.2.1. Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 13. Esta entidad solicitó declarar la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y la improcedencia de la acción de tutela al estar dirigida intrínsecamente contra un acto administrativo de carácter general y abstracto como lo es la Circular PSAC11-44 de noviembre 23 de 2011. 14.
Manifestó que, no ha violado el derecho de carácter constitucional o legal citado por la parte actora, porque la competente para resolver el asunto es la Dirección Ejecutiva de la Seccional de Administración Judicial de Medellín. Demandante: Alejandro Escobar Betancur Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-01051-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.2.2.
Dirección Ejecutiva de la Seccional de Administración Judicial de Medellín 15. Resaltó que, pese a lo relatado por el accionante, no vulneró los derechos fundamentales invocados, toda vez que expidió el CDP. 09222 de 2022, en el que certificó la disponibilidad presupuestal para pagar las vacaciones y prima de vacaciones causadas a su favor. 16.
Asimismo, adujo que la acción incoada no es procedente porque para obtener los recursos presupuestales que permitan cubrir el nombramiento de quien reemplace en su cargo a la parte actora, mientras esta disfruta de sus vacaciones, existen otros medios de control en la jurisdicción contenciosa. Mediante estos se puede controvertir la legalidad de la Circular PSAC11-44 de 2011 o exigir la subsanación de los vacíos que en ella hubiere. 17.
Por último, solicitó su desvinculación del presente proceso de tutela porque considera que no existe legitimación en la causa por pasiva respecto de esa entidad. 1.5.2.3. Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia 18. Indicó que el CDP que requiere el actor debe ser tramitado y expedido directamente por el área financiera de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín, al ser la entidad responsable del manejo presupuestal y del personal de la Rama Judicial en ese Distrito Judicial; ello en atención a lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 103 de la Ley 270 de 1996.
Esta disposición establece que el ordenador del gasto para el cumplimiento de las obligaciones que correspondan es el director Seccional de Administración Judicial. 19. Pidió ser desvinculada del proceso en cuestión bajo el fundamento de carecer de legitimación en la causa por pasiva. 1.5.2.4. Ministerio de Hacienda y Crédito Público 20.
Mencionó que la eventual vulneración o amenaza a los derechos fundamentales invocados se deriva de una actuación puramente administrativa de la Administración Judicial, la cual debe ser atendida por la dependencia del presupuesto Rama Judicial, rama pública que cuenta con autonomía e independencia, siendo la llamada a atender esta clase de situaciones. 21.
Solicitó ser desvinculada de la acción de tutela ante la falta de legitimación en la causa por pasiva de esa institución. 1.5.2.5. El Consejo Superior de la Judicatura y el Centro de Servicios de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y Demandante: Alejandro Escobar Betancur Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-01051-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Antioquia, a pesar de haber sido notificados del presente trámite tutelar con el fin de que rindieran el informe correspondiente, guardaron silencio. 1.5.3.
Sentencia de primera instancia 22. En proveído del 10 de marzo de 2022 el Consejo de Estado, Sección Primera, accedió a la desvinculación del mecanismo constitucional de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. A su juicio, estas entidades carecían de legitimación en la causa por pasiva, y mantuvo, como parte demandante, a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín, pues adujo sí le asistía interés en el presente proceso, toda vez que, es la autoridad a quien le corresponde expedir el certificado de disponibilidad presupuestal para el reemplazo del actor. 23.
Con este escenario, realizó un análisis de la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos, así como del marco normativo y jurisprudencial de los derechos fundamentales invocados por el demandante, y del régimen de vacaciones de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial. 24. Al descender al caso concreto indicó que, con fundamento en las sentencias dictadas en situaciones similares a la estudiada, las Secciones Primera, Segunda –Subsección B–, Cuarta y Quinta del Consejo de Estado han amparado la protección a las garantías constitucionales de la parte actora al considerar que los asuntos de índole administrativo no pueden afectar el derecho al goce y disfrute del período vacacional que legalmente les asiste a los trabajadores, motivo suficiente para acceder a lo pretendido por el señor Escobar Betancur. 25.
Esta decisión fue notificada el 17 de marzo de 2022. 1.6. Impugnación 26. Con escrito enviado el 17 de marzo de 2022, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín solicitó revocar el fallo de primera instancia por cuanto no es su dependencia la que deba ser señalada como responsable de la decisión tomada por el nominador de no autorizar el disfrute vacacional del empleado accionante. 27.
Adicional a ello, mencionó que la expedición de CDP para cubrir los gastos por reemplazo del empleado, reviste una complejidad tal, que no está en manos de ese ordenador del gasto superarla de manera autónoma, toda vez que los bienes y recursos que tiene por función administrar, dependen de los fondos que se sitúen desde la Dirección Ejecutiva del Nivel Central y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Demandante: Alejandro Escobar Betancur Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-01051-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28. En todo caso señaló que procedería a adelantar las gestiones que estuvieran a su alcance tanto presupuestal como administrativamente, para suplir el reemplazo, permitiendo así la materialización del derecho al descanso del actor.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 29. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín contra la sentencia de primera instancia proferida el 10 de marzo de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Primera. Lo anterior de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019. 2.2.
Legitimación en la causa 30. El inciso 1º del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. 31.
Igualmente, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que toda persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción descrita por sí misma o por representante, o a través de un agente oficioso cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados no esté en condiciones de promover su propia defensa. 32.
Desde que fue proferida la sentencia T-416 de 1997, en ella se estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela. 33. En la sentencia T-086 de 2010, la Alta Corporación reiteró que “Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona.
Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso”. 34. Con posterioridad, en la sentencia T-176 de 2011, indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que ejerce la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo Demandante: Alejandro Escobar Betancur Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-01051-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se solicita al juez constitucional, “de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante”. 35.
En la sentencia T-435 de 2016, la Corte estableció las condiciones que deben concurrir para superar este presupuesto procesal, dentro de los cuales hizo especial énfasis en la titularidad de los derechos fundamentales reclamados, lo cual quedó reiterado en la SU-454 de 2016, en la que, adicionalmente, señaló que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces constitucionales y constituye un presupuesto procesal de la demanda3. 36.
Con fundamento en el marco conceptual expuesto, la Sala advierte que al ser el accionante el sujeto al que le denegaron su derecho al descanso como empleado de la Rama Judicial con un régimen individual de vacaciones, está legitimado en la causa por activa. 37. Por otro lado, la Sala evidencia que, distinto a lo referido por el a quo, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial –en adelante DEAJ–, sí se encuentra legitimada en la causa por pasiva, al igual que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín y el Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín, de conformidad con las funciones que tienen asignadas las dos primeras instituciones en los artículos 984 y 1015 de Ley 270 de 1996 y a que lo que motivó al actor a promover esta solicitud de amparo es que no había logrado el disfrute de su descanso por el periodo laborado en la dependencia judicial mencionada. 38.
En ese orden, la Sala anticipa que revocará la decisión adoptada por la Sección Primera del Consejo de Estado en cuanto a este aspecto, para en su lugar, declarar legitimada en la causa por pasiva a la DEAJ puesto que la mentada autoridad tiene, entre otras, el deber de ejecutar labores administrativas tales como la provisión de recursos para los reemplazos que se requieran con ocasión a la solicitud del derecho al descanso de los empleados judiciales que tengan un régimen individual de vacaciones. 3 Sobre el mismo tema, ver Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-511 de 2017; y Sala Tercera de Revisión, Sentencia T-318 de 2018. 4 ARTÍCULO
98. DE LA DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA ADMINISTRACIÓN JUDICIAL. La Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial es el órgano técnico y administrativo que tiene a su cargo la ejecución de las actividades administrativas de la Rama Judicial, con sujeción a las políticas y decisiones de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
El Director Ejecutivo será elegido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura de tres (3) candidatos postulados por la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial. 5 ARTÍCULO 101. FUNCIONES DE LAS SALAS ADMINISTRATIVAS DE LOS CONSEJOS SECCIONALES. Las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura tendrán las siguientes funciones: (…) 9.
Presentar al Consejo Superior de la Judicatura proyectos de inversión para el desarrollo armónico de la infraestructura y adecuada gestión de los despachos judiciales. (…). Demandante: Alejandro Escobar Betancur Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-01051-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.
Problema jurídico 39. Corresponde a la Sala determinar si procede a confirmar, modificar o revocar el fallo de tutela de primera instancia del 10 de marzo de 2022, proferido por la Sección Primera de esta Corporación 40. Para tal efecto, en consideración a la situación fáctica expuesta por la parte actora, las respectivas pretensiones elevadas y el material probatorio recaudado, corresponde a esta Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿la decisión de suspender las vacaciones del actor por falta de un CDP vulneró sus derechos fundamentales al trabajo digno, a la salud, a la familia y a la igualdad? 41.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: i) naturaleza de la acción de tutela; ii) requisitos de procedencia del mecanismo constitucional; iii) derecho al descanso del servidor judicial y; iv) estudio del caso en concreto. 2.4. Generalidades de la acción de tutela 42. Según el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo preferente e informal que le permite a cualquier persona reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando resulten vulnerados por acciones u omisiones de autoridades o, excepcionalmente, de particulares. 43.
Esta acción procede cuando el interesado no tiene más medios de defensa judicial ordinarios. Si la persona cuenta con tales mecanismos, pero estos no son idóneos para la defensa de los derechos que reclama, la tutela es procedente para evitar la consumación de un perjuicio irremediable. En este último caso, su ejercicio se habilita de forma transitoria, lo que limita sus efectos futuros a la activación de los instrumentos judiciales pertinentes por parte del peticionario. 44.
Por tanto, la tutela requiere que se cumplan determinados presupuestos procesales como son la subsidiariedad, la inmediatez y, si es del caso, la inminencia de un perjuicio irremediable. Sin estos requisitos, el juez constitucional no puede decidir sobre la controversia propuesta. 45. Lo anterior, busca evitar que esta acción constitucional se use inadecuadamente, pues ello podría desnaturalizar su valor especial dentro del ordenamiento jurídico y, en este sentido, atentar contra el fin superior que le dio el constituyente.
Demandante: Alejandro Escobar Betancur Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-01051-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5. Estudio de los requisitos de procedencia de la acción de tutela 2.5.1. Subsidiariedad 46.
El señor Alejandro Escobar Betancur presentó por escrito solicitud para disfrutar de un periodo de vacaciones que iría del 22 de marzo al 15 de abril de 2022, y aun cuando el juez coordinador del Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y Antioquia accedió a ello y la Dirección Seccional Ejecutiva de Administración Judicial de Medellín expidió el certificado de disponibilidad presupuestal N°. 09222, a efectos de que al actor le fueran pagados los rubros correspondientes vacaciones y primas de vacaciones, no se expidió uno similar para su proveer su reemplazo. 47.
Así, dicha dependencia administrativa, mediante Oficio DESAJMEO22- 407, informó al juez coordinador del Centro de Servicios Administrativos de Ejecución de Penas de Medellín y Antioquia que el CDP no era procedente, por cuanto, según la Circular PSAC11-4 de 23 de noviembre de 2011 expedida por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, esta apropiación monetaria solo resulta válida para funcionarios (jueces) y, excepcionalmente cuando se trate de empleados del régimen de vacaciones individuales que laboren en despachos con planta de personal de 3 o menos cargos. 48.
Dando alcance al anterior oficio, el juez coordinador del Centro de Servicios Administrativos de Ejecución de Penas de Medellín y Antioquia decidió, mediante Resolución N°. 40 de 7 de febrero de 2022, negar las vacaciones concedidas al actor. Fundamentó la decisión ante la necesidad del servicio en atención a las altas cargas de trabajo que se manejan actualmente en el centro de servicios con ocasión de la pandemia del Covid-19, la implementación de la virtualidad y las restricciones de ingreso a la sede de trabajo.
Esta decisión fue confirmada a través de la Resolución N°. 43 de 9 de febrero de 2022, en la que se resolvió un recurso de reposición planteado por el actor. 49. Para esta Magistratura, en principio se podría sostener que la presente acción de tutela no es procedente porque contra las mentadas resoluciones, mediante la cual se negó las vacaciones al actor, puede interponerse el medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho establecido en el artículo 138 del CPACA. 50.
Sin embargo, esta Sección considera que en el presente caso la acción de tutela es el mecanismo más adecuado para proteger los derechos invocados por la parte actora. Es importante resaltar que no se discute la existencia de otro mecanismo de defensa judicial, sino su idoneidad en el presente caso, en el que está plenamente demostrado que el demandante no disfruta de su derecho al descanso remunerado.
Demandante: Alejandro Escobar Betancur Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-01051-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51. Esta Sala ha considerado que, en ciertos eventos, las circunstancias particulares del caso desbordan la eficacia de los medios de control ordinarios para la protección efectiva y eficaz de los derechos fundamentales.
Esta falta de idoneidad hace imperiosa la intervención del juez constitucional como garante de la primacía de los derechos fundamentales en el ordenamiento jurídico colombiano6. 52. En el presente caso nos encontramos ante un empleado judicial que manifestó que no había podido disfrutar de su derecho fundamental al descanso remunerado.
La parte actora aduce que la falta de vacaciones ha empezado a repercutir en su desempeño laboral y en su vida privada. Es importante resaltar que los empleados y trabajadores tienen derecho a disfrutar de vacaciones por cada año de servicio. Por ende, exigirle al accionante que acuda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho implica seguir dilatando en el tiempo el disfrute que tiene derecho por cumplir los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico (un periodo de vacaciones por cada año de servicios prestados). 53.
Por tanto, la Sala considera que el demandante no posee un instrumento jurídico idóneo y eficaz para el amparo oportuno de su derecho fundamental, que ya debería haber disfrutado. Lo anterior, resulta suficiente para que este juez constitucional, de acuerdo con lo hasta aquí explicado, sea competente para conocer el fondo de esta controversia. 2.5.2.
Inmediatez 54. Respecto a este requisito, la Corte Constitucional en repetidas ocasiones que el estudio de este requisito obedece a la protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados sin que se presente tardanza injustificada o irrazonable en la presentación de la acción7. 55. De esta manera, en el caso en concreto el señor Alejandro Escobar Betancur interpuso la presente acción de tutela el 10 de febrero de 2022, un día después de que el juez coordinador del Centro de Servicios de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y Antioquia resolviera el recurso de reposición frente a la decisión de haberle negado sus vacaciones.
En consecuencia, la Sala considera que en el presente caso se supera el requisito de la inmediatez. 6 Al respecto ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencias del 14 de octubre del 2021 y 20 de enero de 2022. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Rads. N°s. 11001-03-15-000-2021-03070-01 y 11001-03-15-000-2021-06992-01. 7 Corte Constitucional, Sentencias T-444 de 2020, SU– 574 de 2019, SU–075 de 2018.
Demandante: Alejandro Escobar Betancur Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-01051-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6. El derecho al descanso del servidor judicial 56. El descanso ha sido reconocido por la Corte Constitucional, desde una época muy temprana8, como un derecho fundamental derivado especialmente del artículo 53 de la Constitución Política, que determina los principios mínimos fundamentales que debe contener el estatuto del trabajo proferido por el legislador.
Así como del artículo 25 ibidem, que señala que todas las personas tienen derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas. 57. Adicionalmente, en el marco internacional, existen varios instrumentos ratificados por Colombia en los cuales se protege el derecho al descanso. Así, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en su artículo 7 determina que los Estados Parte reconocen el derecho de todas las personas al goce de condiciones de trabajo que aseguran “el descanso, el disfrute del tiempo libre, la limitación razonable de las horas de trabajo y las vacaciones periódicas pagadas, así como la remuneración de los días festivos”.
En similar sentido lo indica el artículo 7 del Protocolo de San Salvador9. 58. La Sala Plena de la Corte Constitucional tiene una amplia y consolidada línea jurisprudencial que ha establecido que “uno de los derechos fundamentales del trabajador, es el descanso, el cual está definido por el Diccionario de la Real Academia como quietud o pausa en el trabajo o fatiga”10.
En efecto, la ius fundamentalidad de este derecho se deduce de la interpretación sistemática de los artículos 1, 25 y 53 de la Carta, en tanto el descanso es una consecuencia necesaria de la relación laboral y constituye uno de los principios mínimos fundamentales del trabajo. 59. En ese contexto, el descanso es considerado como la manera de recuperar las fuerzas, tanto intelectuales como físicas, luego de un tiempo dedicado a trabajar o en ejercicio de diversas actividades que le exigen un mayor o menor grado de dificultad para ejecutarlas.
Así mismo, el descanso en el campo laboral se denomina “vacaciones”, siendo un derecho adquirido para quienes han cumplido con el único requisito de laborar un año continuo o proporcional, y que luego de entregar todas sus capacidades físicas y mentales para poder realizar de una manera idónea todas las funciones asignadas por el empleador, pueda el servidor público, como en este caso, disfrutar de un merecido descanso que les permita compartir un mayor espacio de tiempo con sus seres queridos, dedicarse 8 Corte Constitucional, Sentencias C-710 de 1996, C-059 de 1996, C-897 de 2003, C-019 de 2004 y C-035 de 2005. 9 Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador”.
Artículo 7: “Los Estados partes en el presente Protocolo reconocen que el derecho al trabajo al que se refiere el artículo anterior, supone que toda persona goce del mismo en condiciones justas, equitativas y satisfactorias, para lo cual dichos Estados garantizarán en sus legislaciones nacionales, de manera particular: (…) h). El descanso, el disfrute del tiempo libre, las vacaciones pagadas, así como la remuneración de los días feriados nacionales”. 10 Corte Constitucional, Sentencia C-1005 de 2007.
Demandante: Alejandro Escobar Betancur Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-01051-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a otras actividades que le den paz y tranquilidad, restituyéndole el ímpetu para iniciar con energía sus actividades laborales. 60.
En ese sentido, quien está llamado a otorgar las vacaciones al trabajador es el empleador o el nominador, debiendo prever que, una vez cumplido el requisito mencionado, se proceda a programarlas junto con quien va a reemplazarlo, para de esta manera no vulnerar el derecho al trabajador ni afectar el normal desarrollo o funcionamiento de la entidad o empresa. 61.
En relación con lo anterior la Corte Constitucional en Sentencia C-019 de 2004, estableció lo siguiente: El derecho al descanso conviene entenderlo como la oportunidad que se le otorga al empleado para reparar sus fuerzas intelectuales y materiales, para proteger su salud física y mental, para compartir con su familia mayores y mejores espacios de encuentro fraternal, para abordar actividades idóneas al solaz espiritual, para incursionar más en la lectura y el conocimiento, y, a manera de posibilidad estética, para acercarse paulatinamente al hacer artístico en sus múltiples manifestaciones. […] El derecho al trabajo es una de las bases fundantes de nuestro Estado Social de Derecho que en la Constitución goza de especial protección. Es el fundamento de todo el régimen de seguridad social, y la razón filosófica es muy simple: el trabajador que le ha ayudado al patrono a crear riqueza para él y su empresa, necesita su apoyo en todas las contingencias que puedan perjudicarle o cuando se han agotado sus fuerzas por el trabajo que le ha dado al patrono (accidentes de trabajo, enfermedades, muerte, invalidez, jubilación, etc.).
Con cada acto de trabajo el trabajador entrega a su patrono parte de su fuerza física y de su ser. Y debe reponerlos (para seguir entregándoselos al patrono) haciendo pausas, pues de lo contrario se agota, envejece o muere prematuramente (i) el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa, (ii) que guardan relación directa o indirecta entre sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal. 62.
Así las cosas, las vacaciones o el descanso para los servidores públicos y privados, por disposición jurisprudencial es un derecho fundamental, el cual debe ser protegido por vía de tutela en el momento de ser vulnerado, sin que sea válido oponer trabas administrativas, que afectan el núcleo fundamental de este derecho. 2.7. Caso concreto 63.
En el presente caso, inicialmente al actor se le concedió el disfrute de su derecho a las vacaciones. No obstante, el juez coordinador del Centro de Servicios de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y Antioquia negó sus vacaciones tomando como fundamento la necesidad del servicio, la alta carga laboral, y la ausencia de presupuesto para Demandante: Alejandro Escobar Betancur Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-01051-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el reemplazo del actor. 64.
Por su parte, la Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín sostiene que los CDP para nombrar reemplazos en el caso de vacaciones solo son procedentes para los funcionarios judiciales. Toda vez que el actor es empleado judicial, para esta entidad, lo que corresponde es que su superior jerárquico tome todas las medidas necesarias para que las vacaciones del demandante no obstaculicen el debido funcionamiento del juzgado. 65.
Para resolver este caso, para la Sala es importante resaltar que el Consejo Superior de la Judicatura profirió la Circular PSAC11-44 de 23 de noviembre de 2011. En este acto se reguló la manera en que deben realizarse los reemplazos en provisionalidad de los funcionarios judiciales sujetos al régimen de vacaciones individuales. En dicha circular se establece: […] para efectos de no incluir condicionamientos para el nombramiento de reemplazos en provisionalidad de los funcionarios judiciales, que se encuentran sujetos al régimen de vacaciones individuales cuando pretendan hacer uso de este derecho, para lo cual deberán seguir el procedimiento de aquí (sic) se señala y que permitirá gestionar los recursos para el nombramiento en provisionalidad de los reemplazos, cuando haya lugar a ello. 66.
Esta circular tiene por asunto: “vacaciones de los funcionarios judiciales del Régimen de Vacaciones Individuales”, lo que significa que no existe disposición alguna para los empleados de los despachos judiciales que se encuentran bajo el régimen individual de vacaciones. En tal sentido, es importante resaltar de conformidad con lo expresado en el artículo 125 de la Ley 270 de 1996, se entiende como funcionario judicial a los jueces, magistrados y fiscales, mientras que los demás servidores serán empleados judiciales. 67.
Por tanto, para la Sala es evidente que existe una omisión para garantizar los recursos para nombrar reemplazos de los empleados judiciales del régimen individual de vacaciones. Esta omisión no puede volverse un obstáculo para que los empleados judiciales puedan disfrutar de su garantía constitucional al descanso remunerado. Este derecho debe entenderse como uno de los derechos fundamentales del trabajador y constituye una condición mínima que ofrece la posibilidad de que el empleado renueve la fuerza tanto intelectual como física, para así proteger su salud física y mental y fortalecer su dedicación para el desarrollo de sus actividades. 68.
Es claro entonces que, salvo las excepciones legales, todo empleado público tiene derecho a disfrutar de descanso remunerado, por cada año de servicios prestado en cualquiera de las entidades del Estado (artículos 8º Decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1978). En cuanto a los servidores judiciales, las vacaciones se encuentran establecidas en el artículo 146 de la Ley 270 de Demandante: Alejandro Escobar Betancur Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-01051-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 199611.
Esta norma establece que empleados de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad pertenecen al régimen de vacaciones individuales, que deben ser concedidas por el respectivo nominador, de acuerdo con las necesidades del servicio, por el término de 22 días continuos por cada año de servicios. 69. En consecuencia, es evidente que el actor tiene derecho a disfrutar de sus vacaciones, pues cumple con los requisitos para acceder a ellas.
Esta Sala no desconoce las necesidades de servicio alegadas por el juez coordinador del Centro de Servicios de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y Antioquia. Sin embargo, el deber de garantizar la adecuada prestación del servicio público de administrar justicia no puede ser admitida como una excusa válida para no permitirle a un empleado gozar del referido derecho, máxime si se tiene que la autoridad judicial las había autorizado. 70.
Por tanto, las direcciones seccionales de administración judicial deben tomar todas las medidas necesarias en los casos en que esté demostrado que la ausencia de un empleado, que se va a disfrutar de sus vacaciones, puede generar traumatismo que afecten el funcionamiento de la dependencia judicial y, por ende, el debido servicio de la administración de justicia. En este caso, el juez coordinador del Centro de Servicios de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y Antioquia ha puesto de presente que, por la excesiva carga laboral de esa dependencia judicial, el disfrute de las vacaciones del actor sin un remplazo afectaría el funcionamiento de su departamento.
En consecuencia, también es previsible que se afecte el derecho de acceder a una adecuada administración de justicia de los ciudadanos que tienen procesos en esa dependencia judicial. Así las cosas, para la Sala el nombramiento de un reemplazo en provisionalidad es una alternativa idónea que permite compatibilizar el derecho del tutelante a disfrutar de sus vacaciones y el derecho de los ciudadanos de contar con una adecuada y eficiente administración de justicia. 71.
Lo anterior, por cuanto la referida figura permite compatibilizar la tensión entre el derecho al descanso remunerado y el derecho de los ciudadanos de contar con una adecuada y eficiente administración de justicia. Huelga decir que lo aquí resuelto ha sido reiterado por esta Sala en anteriores oportunidades12, así 11 Ley 270 de 1996.
Artículo 146: “VACACIONES. Las vacaciones de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial serán colectivas, salvo las de los de la Sala Administrativa de los Consejos Superiores y Seccionales de la Judicatura, las del Tribunal Nacional, las de los Juzgados Regionales mientras existan, de Menores, Promiscuos de Familia, Penales Municipales y de Ejecución de Penas; y las de los de la Fiscalía y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Las vacaciones individuales serán concedidas de acuerdo con las necesidades del servicio por la Sala Administrativa del Consejo Superior y Seccionales de la Judicatura por la Sala de Gobierno del respectivo Tribunal a los Jueces y por el respectivo nominador en los demás casos, por un término de veintidós días continuos por cada año de servicio”. 12 Al respecto ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 20 de enero del 2022.
M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Rad. No. 11001-03- Demandante: Alejandro Escobar Betancur Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-01051-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como por las Secciones Primera13 y Cuarta14 de esta Corporación. 72.
En todo caso, y distinto a lo planteado por la Dirección Seccional Ejecutiva de Medellín, esta sí resulta ser entidad trasgresora de las garantías constitucionales del actor pues, como se vio, la decisión del juez coordinador del Centro de Servicios de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y Antioquia de no conceder las vacaciones del actor obedeció a la falta del CDP que permitiera designar un reemplazo, pues de no proveerse el cargo en el periodo de descanso del actor, existiría exceso laboral en los demás empleados de su dependencia. 73.
Así las cosas, la determinación de no otorgar los recursos necesarios para el reemplazo, sí generan una vulneración a los derechos fundamentales del actor, pues, como se vio, la decisión de la Dirección Seccional Ejecutiva de Medellín es un claro obstáculo para que el demandante pueda disfrutar de su descanso remunerado. 74. Finalmente se resalta que, aun cuando el periodo solicitado por el actor para el disfrute de sus vacaciones era entre el 22 de marzo y el 15 de abril de 2022, en el eventual suceso que aún no haya disfrutado de estas, se ordenará a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín que, en un plazo de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de la presente sentencia, solicite a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (Unidad de Planeación o a la dependencia que corresponda), la provisión de los recursos necesarios para que el juez coordinador del Centro de Servicios de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y Antioquia adopte las medidas que se requieren para conceder las vacaciones al señor Alejandro Escobar Betancur (en el evento de que esto aún no haya ocurrido). 75.
A su turno, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial dispondrá de cinco (5) días hábiles, contados a partir de la solicitud que realice el director seccional, para proveer los mencionados recursos. Una vez el Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial- otorgue los recursos solicitados por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín, esta última entidad le deberá comunicar al juez coordinador 15-000-2021-06992-01.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 11.02.21., M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Rad. No. 11001-03-15-000- 2020-05144-00. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 30 de mayo de 2019, M.P. Rocío Araújo Oñate. Rad. No. 11001-03-15-000-2019- 01633-00.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 12 de agosto de 2021, M.P. Rocío Araújo Oñate. Rad. No. 11001-03-15-000-2021-04539-00. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 8 de mayo de 2021, M.P. Hernando Sánchez Sánchez. Radicado: 11001-03-15-000-2021-01627- 00. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del 12 de diciembre de 2018, M.P. Milton Chaves García. Radicado: 08001-23-33-000-2018-00756-01.
Demandante: Alejandro Escobar Betancur Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-01051-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Centro de Servicios de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y Antioquia, quien a su vez deberá, en un término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de dicha comunicación, pronunciarse sobre la concesión del disfrute de las vacaciones del tutelante. 76.
Por lo anterior, la Sala ve la necesidad de revocar el ordinal segundo de la sentencia proferida por el juez de primera instancia15, para en su lugar, declarar la legitimación en la causa por pasiva de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial; y a su vez, modificar la orden impartida por el a quo constitucional pues no tuvo en cuenta el deber que le asiste a la mentada autoridad de ejecutar labores administrativas tales como la provisión de recursos para los reemplazos que se requieran con ocasión a la solicitud del derecho al descanso de los empleados judiciales que tengan un régimen individual de vacaciones.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 3. FALLA:
PRIMERO: REVOCAR el ordinal segundo de la sentencia proferida el 10 de marzo de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Primera, en el entendido que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial sí se encuentra legitimada en la causa por pasiva.
SEGUNDO: en lo demás, MODIFICAR las ordenes contenidas en providencia de 10 de marzo de 2022 que amparó los derechos fundamentales del señor Alejandro Escobar Betancur, las cuales quedarán así: ORDENAR a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín que, en un plazo de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de la presente sentencia, solicite a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (Unidad de Planeación o a la dependencia que corresponda), la provisión de los recursos necesarios para que el juez coordinador del Centro de Servicios de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y Antioquia adopte las medidas que se requieren para conceder las vacaciones al señor Alejandro Escobar Betancur (en el evento de que esto aún no haya ocurrido).
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial dispondrá de cinco (5) días hábiles, contados a partir de la solicitud que realice el director seccional, para proveer los mencionados recursos. Una vez el Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial- otorgue los recursos solicitados por la Dirección 15 SEGUNDO: DECLARAR probada la falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (…).
Demandante: Alejandro Escobar Betancur Demandados: Consejo Superior de la Judicatura y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-01051-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín, esta última entidad le deberá comunicar al juez coordinador del Centro de Servicios de los Juzgados de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín y Antioquia, quien a su vez deberá, en un término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de dicha comunicación, pronunciarse sobre la concesión del disfrute de las vacaciones del señor Alejandro Escobar Betancur.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto N°. 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.