1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-00241-01 Accionante: EISENHOWER D’JANON ZAPATA VALENCIA Accionado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Tema: Tutela contra providencia judicial – revoca y declara improcedencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala es competente para resolver la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia de primera instancia proferida el 23 de febrero de 2026 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

Por auto del 20 de enero de 20262, la referida autoridad judicial admitió la acción constitucional y, mediante la providencia del 17 de abril de 2026 concedió la impugnación. I.

ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. El señor Eisenhower D’janon Zapata Valencia, mediante apoderada judicial, presentó acción de tutela en contra del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Con la solicitud de amparo pretende que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 2.

La vulneración de sus garantías se las adjudica a la sentencia del 17 de julio de 2025, proferida por la accionada al interior del medio de control de nulidad 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 4 Samai. Al respecto, resulta oportuno precisar que el juez de primera instancia notificó en calidad de accionado al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. A su vez, ordenó la vinculación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y del Tribunal Administrativo de Risaralda.

Accionante: Eisenhower D’janon Zapata Valencia Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-00241-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y restablecimiento del derecho identificado con el radicado número 66001-23-33- 000-2019-00713-01, adelantado por el accionante contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD).

Mediante dicha providencia, la autoridad judicial revocó la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, las negó. 3. En concreto, la parte actora formuló las siguientes pretensiones:

PRIMERO: TUTELAR el derecho fundamental al DEBIDO PROCESO y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA de EISENHOWER ZAPATA DEJANON.

SEGUNDO: En su lugar, ORDENAR a la TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA que, en el término improrrogable de 48 horas, emita nueva SENTENCIA en al cual se reconozcan los DERECHOS LABORALES de EISENHOWER ZAPATA DEJANON.3 1.2. Hechos 4. El señor Eisenhower D’janon Zapata Valencia prestó sus servicios a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas de manera continua e ininterrumpida entre el 24 de enero de 2014 y el 31 de diciembre de 2016, mediante contratos de prestación de servicios profesionales. 5.

Al respecto manifestó que las funciones que desempeñó eran equiparables a las de un funcionario de planta nombrado en un cargo de directivo grado 19. Asimismo, agregó que durante la ejecución de esas actividades estuvo sometido a un horario de trabajo y a directrices e instrucciones generales y recibía de manera mensual una remuneración a título de honorarios por el servicio prestado. 6.

El 22 de febrero de 2019, el señor Zapata Valencia radicó reclamación administrativa ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión De Restitución de Tierras Despojadas, la cual, mediante oficio URT–URT–DTVC–01975 de 27 de junio de 2019 negó el reconocimiento y pago de los derechos laborales. 7. El 25 de octubre de 2019, el accionante, por conducto de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad del referido oficio de 27 de junio de 2019 y, en consecuencia, se reconociera la existencia de una relación laboral con el correspondiente pago de prestaciones sociales.

El asunto le correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Risaralda, bajo el radicado No. 66001-23-33-000-2019-00713-00. 8. El 30 de septiembre de 2021, el tribunal profirió sentencia de primera instancia en la que declaró la nulidad del acto administrativo impugnado y 3 Transcripción literal que puede contener errores.

Accionante: Eisenhower D’janon Zapata Valencia Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-00241-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co condenó a la Unidad Administrativa Especial al pago de las prestaciones sociales correspondientes.

Para el efecto, concluyó que entre el demandante y la entidad existió una verdadera relación laboral al encontrar acreditados sus elementos, pese a la suscripción formal de contratos de prestación de servicios. 9. Para arribar a dicha conclusión, consideró que las funciones desarrolladas por el actor eran propias, permanentes y necesarias para el cumplimiento del objeto misional de la entidad, pues comprendían actividades de asesoría, coordinación, apoyo jurídico y administrativo relacionadas con la política de restitución de tierras, las cuales hacían parte del giro ordinario de la entidad.

Asimismo, destacó que la vinculación se extendió de manera sucesiva durante casi tres años mediante contratos con objetos similares, lo que desvirtuó el carácter excepcional y temporal. 10. En relación con la subordinación, evidenció que el demandante debía cumplir órdenes y directrices impartidas por el director territorial, desarrollar sus funciones en las instalaciones de la entidad, sujetarse a dinámicas institucionales y atender horarios y actividades ordinarias de la administración, circunstancias incompatibles con la autonomía e independencia propias del contratista. 11.

Inconforme con la decisión, la Unidad Administrativa Especial interpuso recurso de apelación. Sostuvo que la vinculación del demandante se desarrolló exclusivamente mediante contratos de prestación de servicios, sin que en la ejecución contractual se configurara una relación laboral, pues no se acreditaron sus elementos constitutivos.

Indicó que la contratación se realizó al amparo del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, ante la inexistencia de personal de planta para desarrollar las actividades requeridas, circunstancia respaldada por certificaciones expedidas por el área de talento humano. 12. Además, señaló que los pagos efectuados correspondían a honorarios y no a salario, y que en el proceso no se demostró la existencia de subordinación. En ese sentido, afirmó que las actividades desarrolladas por el actor evidenciaban únicamente el cumplimiento de obligaciones contractuales y no la pérdida de la autonomía técnica y administrativa propia del contrato de prestación de servicios. 13.

Mediante sentencia de 17 de julio de 20254, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la decisión de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda, al considerar que las pruebas documentales y testimoniales obrantes en el expediente no acreditaban la existencia de subordinación o dependencia continuada. 14.

En particular, señaló que los documentos relacionados con el funcionamiento de la entidad correspondían a disposiciones generales y no evidenciaban órdenes concretas ni control específico sobre la ejecución de las 4 Notificada el 25 de agosto de 2025. Accionante: Eisenhower D’janon Zapata Valencia Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-00241-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co labores del demandante.

Asimismo, concluyó que la prueba testimonial únicamente daba cuenta de dinámicas institucionales y de coordinación propias del contrato de prestación de servicios, sin demostrar dirección, control o ejercicio de potestades disciplinarias frente al actor. 1.3. Sustento de la vulneración 15. La parte actora manifestó que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en la sentencia del 17 de julio de 2025, incurrió en un defecto fáctico, al realizar una indebida valoración probatoria y omitir valorar la prueba testimonial y el interrogatorio de parte, pese a que estos demostraban la existencia de la subordinación a través del cumplimiento de horarios, la recepción de órdenes e instrucciones permanentes, así como la prestación personal del servicio y la integración funcional del demandante a la estructura de la entidad. 16.

En ese sentido, sostuvo que la decisión vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al sustentarse en una valoración probatoria aparente y desconectada de la realidad acreditada en el expediente. 1.4. Intervenciones 17. La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas solicitó negar el amparo, al considerar que la parte actora no acreditó la configuración del defecto fáctico alegado ni cumplió con el requisito de relevancia constitucional exigido para la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto pretende utilizarse como una instancia adicional para reabrir un debate ya resuelto por el juez natural. 18.

El Tribunal Administrativo de Risaralda se limitó a remitir copia del expediente digital del proceso ordinario. 19. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, pese a haber sido debidamente notificada de la acción de tutela, guardó silencio. 1.5. Sentencia de primera instancia 20. Mediante sentencia del 23 de febrero de 2026, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, negó el amparo solicitado al considerar que la providencia cuestionada no incurrió en el defecto fáctico, pues la autoridad judicial accionada sí efectuó una valoración expresa e integral del material probatorio recaudado dentro del proceso ordinario, incluidos los testimonios rendidos. 21.

En ese sentido, indicó que la parte accionada explicó las razones por las cuales las declaraciones testimoniales no resultaban suficientes para acreditar el elemento de subordinación, sino que describían directrices generales, así como Accionante: Eisenhower D’janon Zapata Valencia Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-00241-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento de horarios y dinámicas propias del funcionamiento institucional, sin evidenciar órdenes concretas, ni control sobre el modo, tiempo o cantidad de trabajo, ni el ejercicio de potestades disciplinarias frente al actor.

Asimismo, concluyó que los documentos obrantes en el expediente tampoco demostraban la alteración de la naturaleza contractual del vínculo. 22. Por último, indicó que el desacuerdo del accionante con la valoración probatoria efectuada por el juez natural no configura, por sí mismo, un defecto fáctico susceptible de ser corregido mediante acción de tutela, pues la apreciación de las pruebas hace parte de la autonomía e independencia judicial, siempre que se ejerza de manera razonable y conforme a las reglas de la sana crítica y, que en todo caso, en el presente asunto no se advierte vulneración alguna de derechos fundamentales que haga necesaria su intervención. 1.6.

Impugnación 23. La parte actora solicitó que se revoque el fallo de primera instancia, para que, en su lugar, se conceda el amparo de sus derechos invocados como vulnerados. 24. Para el efecto, reiteró que la providencia cuestionada incurrió en un defecto fáctico. Adicionalmente, formuló dos nuevos cargos: i) una motivación «aparente» o insuficiente, al sostener que la decisión no realizó un análisis real del contenido probatorio ni justificó suficientemente la conclusión adoptada; y ii) el desconocimiento del precedente reiterado de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en materia de «contrato realidad» y subordinación en el marco de la contratación estatal. 1.7.

Trámite en segunda instancia 25. Encontrándose el asunto en sala, los magistrados Gloría María Gómez Montoya y Omar Joaquín Barreto Suárez manifestaron su impedimento para conocer el presente asunto, con fundamento en la causal prevista en el artículo 56.5 del Código de Procedimiento Penal5. No obstante, mediante auto del 4 de mayo de la presente anualidad se declaró infundadas las aludidas manifestaciones.

II. CONSIDERACIONES 26. La Sala revocará la decisión del 23 de febrero de 2026, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y, en su lugar, declarará la improcedencia de la acción de tutela presentada. En ese sentido, se explicarán las razones por las cuales en el asunto objeto de estudio no se supera el requisito general de relevancia constitucional. 5 Al indicar que sostienen una amistad íntima con los magistrados Jorge Iván Duque Gutiérrez y Juan Camilo Morales Trujillo, respectivamente, quienes suscribieron la providencia que se cuestiona en este litigio constitucional.

Accionante: Eisenhower D’janon Zapata Valencia Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-00241-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1. Caso concreto 27. El Consejo de Estado6 y la Corte Constitucional7 han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales8 y a la configuración de algún defecto especial9 en el que puede incurrir una autoridad judicial.

Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configura el defecto invocado, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia. 28. De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se torna improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 29.

En este caso, esta Sección considera que la solicitud de amparo no cumple con todos los requisitos de procedibilidad de tutela contra providencias judiciales, como pasa a explicarse. 30. Legitimación en la causa. Consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 31.

La Sala advierte que el señor Eisenhower D’janon Zapata Valencia está legitimado en la causa por activa, porque conformó la parte demandante al interior del medio de control en el que se dictó la providencia que se cuestiona mediante esta vía. A su vez, se evidencia que el Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección A, está legitimado en la causa por pasiva por haber proferido la decisión objeto de estudio el presente trámite constitucional. 32.

Relevancia constitucional. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional10, la acreditación de este requisito implica verificar: (i) que el 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 5 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.

No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 7 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019; T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 8 A saber: (i) Legitimación en la causa; (ii) relevancia constitucional; (iii) subsidiariedad; (iv) inmediatez; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal;

(vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza, una sentencia de control abstracto de constitucionalidad (v.gr., acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad) o una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz. 9 Estos son: (i) Defecto orgánico;

(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. 10 Sentencia SU-215 de 2022. Accionante: Eisenhower D’janon Zapata Valencia Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-00241-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actor cumpla con la carga argumentativa que vislumbre la vulneración de sus derechos fundamentales, ya que no basta con la enunciación de estos;

(ii) que el debate propuesto no sea exclusivamente legal, pues este trámite no está dispuesto para resolver las inconformidades del actor frente a la decisión judicial; y, (iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se evidencie tensión alguna entre la providencia reprochada y las garantías constitucionales. Lo anterior, teniendo en cuenta que el presente mecanismo se desnaturaliza cuando se pretende reabrir los debates jurídicos zanjados por el juez ordinario de la causa, como si de una instancia adicional se tratase. 33.

Como se expuso previamente, la parte accionante reprocha la sentencia proferida el 17 de julio de 2025 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual revocó la decisión del 30 de septiembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda Quindío y, negó las pretensiones de la demanda. 34.

Al respecto sostuvo que, la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración del material probatorio al omitir el análisis de la prueba testimonial y del interrogatorio de parte, pese a que, en su criterio, dichos medios de convicción acreditaron la subordinación mediante el cumplimiento de horarios, la recepción continua de órdenes e instrucciones, así como la prestación personal del servicio y la integración del demandante a la dinámica funcional de la entidad. 35.

Precisado lo anterior, para la Sala resulta claro que la parte actora pretende reabrir el debate ordinario ya definido por el juez natural de la causa y propiciar una nueva valoración del acervo probatorio, con el propósito de obtener una decisión favorable a sus intereses. 36. En efecto, los cuestionamientos formulados por la parte actora se dirigen a controvertir la valoración del material probatorio y las conclusiones alcanzadas por el juez ordinario, por encontrarse inconforme con lo decidido en el fallo de segunda instancia, porque fue adverso a sus pretensiones, sin que se evidencie una argumentación suficiente orientada a demostrar la vulneración de derechos fundamentales. 37.

Así las cosas, el accionante pretende que el juez de tutela sustituya el criterio adoptado por la autoridad judicial competente y adelante un nuevo examen probatorio sobre aspectos ya definidos dentro del proceso ordinario, lo cual resulta ajeno a la finalidad de la acción de tutela y desborda su carácter subsidiario y excepcional contra providencias judiciales. 38.

En tal medida, la Sala no advierte la relevancia constitucional necesaria del asunto, que justifique la intervención del juez de tutela. Esto, porque el debate que propone el accionante implica reabrir debates probatorios ya zanjados por la autoridad judicial accionada, en el marco de su autonomía e independencia judicial. Accionante: Eisenhower D’janon Zapata Valencia Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-00241-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39.

Por otro lado, el actor formuló dos nuevos cargos. De un lado, una motivación «aparente» o insuficiente y, de otro, el desconocimiento del precedente reiterado de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en materia de contrato realidad y subordinación en el marco de la contratación estatal. 40. Sin embargo, para la Sala tales reproches expuestos corresponden a cargos nuevos, formulados por la parte actora únicamente en la impugnación, razón por la que se abstendrá de emitir pronunciamiento al respecto, pues hacerlo conllevaría desconocer el derecho fundamental de defensa y contradicción de la autoridad judicial accionada, así como de los demás sujetos procesales, quienes no tuvieron la oportunidad procesal de cuestionarlos durante el trámite de primera instancia, estructurando su intervención con fundamento en los cargos planteados en la solicitud inicial de tutela. 41.

Finalmente, se enfatiza en que formular una simple discrepancia contra una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unas garantías fundamentales, no implica que el caso puesto en conocimiento cumpla con el presupuesto bajo estudio. En estos asuntos, se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental.

Esto, porque que la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal, o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales de la causa. 42. Lo anterior resulta especialmente relevante cuando se cuestionan decisiones judiciales proferidas por las Altas Cortes, pues, en estos asuntos, la procedencia se hace más restrictiva11 al exigirse «que la providencia judicial sea definitivamente incompatible con el alcance y límite de los derechos fundamentales […] o que se configure una anomalía de tal entidad que haga imperiosa la intervención del juez constitucional»12. 43.

Por ende, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que negó el amparo, en su lugar, declarará la improcedencia del mecanismo constitucional de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 11 Al respecto, se ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 de 2017 en la que concluyó que la providencia objeto de reproche «riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y los límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad». 12 Corte Constitucional.

Sentencia T-466 de 2022. Accionante: Eisenhower D’janon Zapata Valencia Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2026-00241-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III. FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 23 de febrero de 2026.

En su lugar, DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela interpuesta por la parte actora.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx