Radicado: 11001-03-15-000-2023-02446-00 Demandante: Gladis Muñoz Mancipe 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2023-02446-00 Demandante GLADIS MUÑOZ MANCIPE Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA Temas Tutela contra providencia judicial.
Requisitos generales de procedibilidad de la acción. La relevancia constitucional. Medio de control de nulidad y restablecimiento. Sanción moratoria por consignación tardía de las cesantías del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 a docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por la señora Gladis Muñoz Mancipe de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 11 de mayo de 20231, la señora Gladis Muñoz Mancipe interpuso acción de tutela, mediante apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, igualdad y de acceso a la administración de justicia con la sentencia del 13 de abril de 2023 que confirmó la decisión de negar las pretensiones en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 15001-33-33-004-2022-00099-00.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ en la sentencia proferida el día 14/04/2023, en el expediente rad. No. 15001333300420220009901, transgredió los derechos fundamentales: AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL, de la accionante, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y a la abundante jurisprudencia constitucional y de este órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que se encuentra vulnerando los derechos fundamentales de la accionada. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte 1 Índice 2 en Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02446-00 Demandante: Gladis Muñoz Mancipe 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda (…)». 2.
Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. En el año 2022, la señora Gladis Muñoz Mancipe presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo mediante el cual se negó la sanción moratoria por consignación tardía de las cesantías. 2.2.
El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja conoció en primera instancia el asunto, bajo el radicado Nro. 15001-33-33-004-2022- 00099-00. Mediante sentencia del 12 de diciembre de 2022, dicha autoridad judicial negó las pretensiones de la demanda, por considerar que la sanción por mora por consignación tardía de las cesantías no es aplicable para los docentes afiliados al FOMAG, pues estos tienen una norma especial que regula la materia, que es la Ley 91 de 1989, y en ese régimen no está contemplada dicha sanción, entre otras razones. 2.3.
La anterior providencia fue apelada por la parte demandante. Mediante sentencia del 13 de abril de 2023, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nro. 5 confirmó la decisión por similares razones. 3. Fundamentos de la acción 3.1. La parte actora argumentó que se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, incluyendo el de relevancia constitucional, puesto que se pretende el amparo de derechos fundamentales vulnerados ante la falta de reconocimiento de la sanción moratoria y la protección de principios constitucionales como la seguridad jurídica, la confianza legítima y la favorabilidad.
Y agregó que «no se podrá entender este recurso de amparo como una tercera instancia bajo ningún escenario, por cuanto fue interpuesto, únicamente ante la vulneración de los derechos fundamentales del accionante». Seguido, argumentó que, al proferir la sentencia de 13 de abril de 2023, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nro. 5 incurrió en violación directa de la Constitución, por el desconocimiento del artículo 53 constitucional, que consagra el principio de favorabilidad.
Sobre ese punto, mencionó que han existido otros casos en los cuales la Corte Constitucional ha aplicado el régimen general a personas que están amparadas bajo un régimen especial, sin que tal situación conlleve al desconocimiento del principio de inescindibilidad. Es el caso de la aplicación de la norma sobre el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de cesantías a los servidores públicos por el pago tardío de las mismas en favor de los docentes del sector oficial.
Luego manifestó que el Tribunal Administrativo de Boyacá desconoció 22 sentencias del Consejo de Estado, en las cuales se establece que la Ley 50 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02446-00 Demandante: Gladis Muñoz Mancipe 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 1990 sí es aplicable a los docentes afiliados al FOMAG vinculados después del 1 de enero de 1990 por disposición expresa de las Leyes 91 de 1989 y 344 de 1996 y los Decretos Nacionales 1582 de 1998, 1252 de 2000 y 3752 de 2003.
Consecuentemente, sostuvo que de esas providencias se desprende la obligación del Ministerio de Educación Nacional de consignar las cesantías a dicho fondo a más tardar el 15 de febrero de cada año. Por ende, manifestó que se pasaron por alto los principios de igualdad, confianza legítima, seguridad jurídica y favorabilidad de los docentes, ante el desconocimiento de tales decisiones judiciales, muchas proferidas entre el año 2021 y 2022 por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Puntualmente, se refirió a las siguientes sentencias proferidas por el Consejo de Estado, Sección Segunda y respecto de algunas de estas efectuó una transcripción de sus apartes: N°. Fecha de la Providencia Expediente No. Magistrado (a) Ponente 1 Sentencia unificación 6 de agosto de 2020 08001-23-33-000-2013-00666-01 Sandra Liseth Ibarra Vélez 2 Sentencia de 24 de enero de 2019 76001-23-31-000-2009-00867-01 Sandra Liseth Ibarra Vélez 3 Sentencia de 29 de julio de 2019 11001-0315-000-2018-03499-01 Nicolás Yepes Corrales 4 Sentencia de 2 de diciembre de 2019 08001-23-33-000-2014-00173-01 Rafael Francisco Suárez Vargas 5 Sentencia de 10 de junio de 2020 08001-23-33- 000-2014-00208-01 Sandra Liseth Ibarra Vélez 6 Sentencia de 22 de octubre de 2020 08001-23-31- 000-2014-00254-01 William Hernández Gómez 7 Sentencia de 12 de noviembre de 2020 08001-23-31- 000-2014-00132-01 William Hernández Gómez 8 Sentencia de 17 de junio de 2021 08001-23-31-000-2014-00815-01 Gabriel Valbuena Hernández 9 Sentencia de 17 de junio de 2021 08001-23-33- 000-2015-00331-01 César Palomino Cortés 10 Sentencia de 4 de noviembre de 2021 19001-23-33-000-2015-00445-02 William Hernández Gómez 11 Sentencia de 25 de noviembre de 202 08001-23-33-000-2014-01127-01 Sandra Liseth Ibarra Vélez 12 Sentencia de 25 de noviembre de 2021 40001-23-40-000-2017-00134-01 William Hernández Gómez 13 Sentencia de 11 de noviembre de 2021 080001-23-40-000-2015-90008-01 William Hernández Gómez 14 Sentencia de 11 de noviembre de 2021 080001-23-40-000-2015-90008-01 William Hernández Gómez 15 Sentencia de 11 de noviembre de 2021 080001-23-40-000-2014-90022-01 Gabriel Valbuena Hernández 16 Sentencia de 20 de enero de 2022 080001-23-33-000-2017-00931-01 Gabriel Valbuena Hernández 17 Sentencia de 3 de marzo de 2022 080001-23-33-000-2015-00075-01 William Hernández Gómez 18 Sentencia de 28 de abril de 2022 76001-23-33-000-2013-00756-01 Carmelo Perdomo Cuéter 19 Sentencia de 9 de mayo de 2022 080001-23-40-000-2017-00795-01 Rafael Francisco Suárez Vargas 20 Sentencia de 19 de mayo de 2022 47-001-23-33-000-2019-00359-01 Sandra Liseth Ibarra Vélez 21 Sentencia de 1 de julio de 2022 47-001-23-33-000-2019-00376-01 Sandra Liseth Ibarra Vélez 22 Sentencia de 10 de junio de 2022 08001-23-33-000-2014-00208-01 Sandra Liseth Ibarra Vélez 23 Sentencia de 22 de agosto de 2022 08001-23-33-000-015-00509-01 César Palomino Cortés 24 Sentencia de 22 de septiembre de 2022 08001-23-33-000-015-90124-01 César Palomino Cortés 25 Sentencia de 19 de enero de 2023 76001-23-31-000-2012-00212-02 William Hernández Gómez 26 Sentencia de 26 de enero de 2023 47001-23-33- 000-2018-0231- 01 Rafael Francisco Suárez Vargas A su vez, aseveró que no se cumplen los requisitos establecidos para realizar un cambio de jurisprudencia, pues lo único que se expresó es que existía unidad de caja en el manejo de los recursos del FOMAG y que no existe sentencia unificada, pese a la gran cantidad de sentencias expedidas por las dos secciones que conforman la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Sin embargo, la unidad de caja, sostuvo, solo implica que los recursos de salud pueden utilizarse para pagar pensiones y cesantías de los docentes, pero no desdibuja la obligación de consignación oportuna de las cesantías. Igualmente, se refirió a las Sentencias de Unificación SU-098 de 2018, SU- 332 de 2019 y SU-041 de 2020, respecto de las cuales también efectuó una transcripción de algunos de sus apartados.
A su vez, reconoció que, si bien en el pasado existían dos posiciones sobre la materia, lo cierto es que después del estudio hecho en la Sentencia SU-098 de 2018 la Corte Constitucional y el Consejo de Estado acogieron una interpretación favorable, en el sentido de indicar que a los docentes oficiales sí le es aplicable la Ley 50 de 1990 que castiga la falta de consignación oportuna de las cesantías.
Por ende, aseguró que es falso afirmar, como lo Radicado: 11001-03-15-000-2023-02446-00 Demandante: Gladis Muñoz Mancipe 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hacen las entidades involucradas, que en la Sentencia SU-098 de 2018 se estudian supuestos fácticos diferentes al presente.
Agregó que, aunque jurisprudencialmente en el año 2006 se argumentó que la aplicación de la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y el régimen especial de los docentes contemplado en la Ley 91 de 1989 generaba una violación al principio de inescindibilidad, esto no así puesto que no se aplican de manera fragmentada los contenidos normativos que más favorecen al trabajador con fundamento en distintas fuentes normativas.
Al contrario, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han reconocido que existe un vacío normativo, dado que el régimen de docentes no regula la figura de la sanción moratoria por la no consignación de cesantías. Por esa razón, se debe acudir al régimen general, es decir a la Ley 50 de 1990. También, desestimó el argumento según el cual la sanción por mora establecida en la Ley 50 de 1990 solo opera para los docentes que no han sido afiliados al FOMAG, mas no para aquellos que sí pertenecen a este.
Al respecto, la parte actora sostuvo que a partir del artículo 4 de la Ley 91 de 1989 los docentes vinculados con posterioridad al 1 de enero de 1990 serán afiliados automáticamente al FOMAG, a fin de que el docente ya no reclamara sus cesantías directamente a su patrono, sino a dicho fondo con los recursos consignados por el empleador.
Finalmente, transcribió varias sentencias proferidas por tribunales y juzgados administrativos del circuito en las que también se opta por el reconocimiento de la sanción moratoria solicitada por la parte actora. 3.2. Por otra parte, la parte actora expuso una serie de razones por las cuales consideró que los docentes sí tienen derecho a la consignación oportuna de cesantías y, consecuentemente, a la sanción moratoria cuando esta se realiza extemporáneamente.
Al respecto, la parte actora efectuó un recuento normativo sobre la regulación de las cesantías para docentes y sus distintos regímenes, en el cual incluyó la Ley 6 de 1945, el Decreto Ley 3118 de 1968, la Ley 91 de 1989 y la Ley 50 de 1990. Con base es en este, afirmó que el Gobierno Nacional, las entidades territoriales, las Cajas Departamentales y Nacionales de Previsión, el Fondo Nacional del Ahorro y el Ministerio de Educación tienen la obligación de consignar las cesantías al FOMAG antes del 15 de febrero de 2021, independientemente de si trata de docentes vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, docentes nacionales pertenecientes al régimen anualizado de cesantías desde 1968 o docentes vinculados después de 1990.
Seguido, aseguró que no existe ningún régimen especial de las cesantías para docentes, puesto que «las cesantías anualizadas de los maestros oficiales, se liquidan de la misma forma, como se liquidan a los a los empleados públicos y privados del país, la única diferencia radica en los intereses a las cesantías, los cuales, se les cancela liquidando el DTF sobre el saldo acumulado (…) pero esta es una situación no es una circunstancia novedosa como lo quiere hacer ver la entidad demandada y la sentencia hoy en reproche, PUES ESTOS INTERESES A LAS CESANTÍAS, YA SE LES PAGABA A LOS DOCENTES NACIONALES DESDE 1968».
Indicó que el supuesto régimen especial es inexistente, puesto que la Ley 91 de 1989, asignó la competencia de la consignación de los recursos al FOMAG y las cuantías. Y sostuvo que el presunto régimen especial de docentes no es más favorable, pues la liquidación de intereses es menor que la de los demás servidores públicos. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02446-00 Demandante: Gladis Muñoz Mancipe 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmó que el propósito del artículo 15 de la Ley 91 1989, según el cual: «Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley» era dar un tratamiento igualitario a los maestros que ya eran nacionales afiliados al Fondo Nacional del Ahorro.
En esa medida, sostuvo que a los docentes le son aplicables los Decretos Nacionales 3118 de 1968, 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1042 de 1978 y 1045 de 1978 y las demás normas expedidas con posterioridad, es decir la Ley 50 de 1990 y la Ley 344 de 1996, que consagran la obligación del patrono de consignar las cesantías a los docentes oficiales en el FOMAG a más tardar el 15 de febrero de cada anualidad.
Reprochó que el FOMAG y la Fiduciaria La Previsora hayan asumido la postura de que no existe obligación de consignar las cesantías antes del 15 de febrero de cada anualidad, solo para favorecer los intereses del Ministerio de Educación Nacional. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto de 17 de mayo de 2023, se admitió la acción de tutela interpuesta por la señora Gladis Muñoz Mancipe contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nro. 5; se ordenó vincular en calidad de terceros a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), al Departamento de Boyacá y al Juzgado Cuarto Administrativo de Tunja; se reconoció al abogado Yobany Alberto López Quintero como apoderado judicial de la parte demandante; y se dispuso efectuar las notificaciones correspondientes. 4.2.
La Fiduprevisora S.A. señaló que, de conformidad con el Decreto 1582 de 1998, las entidades administradoras de cesantías creadas por la Ley 50 de 1990 podrán administrar en cuentas individuales los recursos para el pago de las cesantías. Sin embargo, aseveró que las cesantías de los docentes no se administran en cuentas individuales, ya que esa modalidad de administración corresponde exclusivamente a las entidades administradoras de cesantías creadas por la Ley 50 de 1990, dentro de las cuales no está el FOMAG.
Este último, por el contrario, se creó mediante la Ley 91 de 1989 y se rige bajo el principio de unidad de caja. Explicó que en el FOMAG no hay cuentas individuales para los docentes. Por ende, «anualmente se realiza la actividad operativa de la liquidación de las cesantías, ya que los recursos están inmersos en el FOMAG antes del 1 de febrero de cada vigencia, bajo el principio de unidad de caja».
E indicó que la liquidación anual de cesantías se comprueba con los comunicados que emite dirigidos a las diferentes secretarías de educación certificadas y a los encargados de las oficinas de prestaciones económicas de las entidades territoriales, sobre la fecha de entrega del reporte de cesantías para pago de intereses en la primera nómina de cada vigencia. En consecuencia, aseveró que es imposible jurídicamente crear cuentas individuales para cada uno de los afiliados del FOMAG, en virtud del principio de unidad de caja y, en consecuencia, no es posible aplicar la figura de «consignación de cesantías» pues los docentes tienen la posibilidad de retirar sus cesantías cuando cumplan los requisitos establecidos para tal efecto.
Por Radicado: 11001-03-15-000-2023-02446-00 Demandante: Gladis Muñoz Mancipe 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lo tanto, no puede aplicarse la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, pues esa figura se consagró para los eventos en que se da consignación tardía en las cuentas individuales; lo cual no ocurre en el caso de los docentes.
De otra parte, señaló que la decisión judicial cuestionada no desconoce el precedente judicial, puntualmente la Sentencia SU-098 de la Corte Constitucional, puesto que en ese caso la sanción moratoria reclamada devenía del hecho de que el municipio de Cali no realizó la afiliación del docente al FOMAG y, consecuentemente, tampoco realizó el pago de las cesantías.
En cambio, lo solicitado por la tutelante es la sanción moratoria por la consignación extemporánea de sus cesantías en los plazos establecidos en la Ley 50 de 1990 e indemnización por pago inoportuno de los intereses, frente a lo cual, reiteró «es imposible que se cause una demora respecto de un hecho que la administración no puede ejecutar en el régimen especial de los docentes, ya que resulta imposible realizar una consignación ante la ausencia de cuentas individuales por cada afiliado».
Finalmente, aseveró que no se vulneraron los derechos fundamentales de la accionante, ya que la decisión judicial cuestionada aplicó los precedentes judiciales vinculantes para la decisión adoptada. E indicó que no tiene competencia para atender las pretensiones de la demanda, por lo que solicitó su desvinculación del trámite de la acción de tutela y la declaratoria de improcedencia de la tutela. 4.3.
El Juzgado Cuarto Administrativo de Tunja realizó un recuento sobre el trámite procesal que se dio dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 15001-33-33-004-2022-00099-00 y señaló que este se desarrolló de acuerdo con las etapas previstas en el ordenamiento procesal, preservando las garantías del debido proceso.
Respecto al escrito de tutela, advirtió que el reproche de la parte actora gira en torno a la actuación surtida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Boyacá, quien confirmó la decisión adoptada en primera instancia. No obstante, ratificó las razones expuestas en la decisión del 12 de diciembre de 2022, comoquiera que, a su juicio, no se cumplieron los supuestos de hecho previstos en el numeral 3º del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 para el reconocimiento de la sanción por la consignación extemporánea de las cesantías; así como también se probó que los recursos del SGP con los cuales se financian a los docentes nacionales del Departamento de Boyacá, para la vigencia 2020, se giraron mes a mes, sin que existiera mora en la consignación de las cesantías.
A su vez, respecto a los pronunciamientos jurisprudenciales que se citaron como fundamento de las pretensiones, señaló que estos no presentan semejanza alguna con el asunto bajo estudio y que a la fecha no existe sentencia de unificación en materia de la sanción moratoria por pago extemporáneo de las cesantías anualizadas a favor de los docentes.
Por lo tanto, no se ha incurrido en desconocimiento del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, que prevé la aplicación uniforme de la jurisprudencia. 4.4. El Departamento de Boyacá indicó que para el pago de las cesantías el FOMAG recibe recursos de diferentes fuentes, principalmente de la Nación, Radicado: 11001-03-15-000-2023-02446-00 Demandante: Gladis Muñoz Mancipe 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los cuales administra de acuerdo con un programa anual de caja (PAC).
Por lo tanto, adujo que en tal régimen especial no se tiene prevista la consignación de las cesantías a sus afiliados, sino que los recursos, previamente incluidos en el presupuesto, ingresan al FOMAG mediante un giro global. Aseguró que la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 no es aplicable a los docentes oficiales afiliados al FOMAG, en razón a que a estos servidores los ampara un régimen jurídico especial en materia de reconocimiento y pago de cesantías que no contempla tal sanción. E indicó que en el caso se cumplió cabalmente con el trámite señalado en la norma especial, puesto que la liquidación para el año 2021 se realizó dentro de los 20 primeros días hábiles del mes de enero y se remitió al FOMAG en medio electrónico el 4 de febrero y en medio de físico el 5 de febrero de 2021.
Sobre la aplicación de la Sentencia SU-098 de 2018, manifestó que esta no resulta vinculante en el caso, ya que el asunto que allí se decidió no guarda identidad fáctica con el asunto debatido en la tutela. Esto obedece a que en la sentencia de unificación mencionada se analizó la situación de un docente nombrado en provisionalidad que nunca fue afiliado al FOMAG y que solicitó al ente territorial el reconocimiento y pago de sus cesantías conforme la Ley 50 de 1990.
Y en todo caso, aseguró que en la Sentencia SU-573 de 2019 la Corte Constitucional identificó las situaciones fácticas a las cuales no aplica la Sentencia SU-098 de 2018, entre las cuales se encuentra que el docente esté afiliado al FOMAG, como justamente sucede en el caso de la tutela. De otra parte, frente a los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, sostuvo que en sede de tutela no se debe emitir un nuevo pronunciamiento de fondo sobre los hechos debatidos, más aún cuando no se cuenta con decisión de unificación por parte del máximo tribunal de lo contencioso administrativo.
Indicó que la tutela no debe emplearse como si fuera una demanda adicional, pues esto es contrario a los principios de confianza legítima y seguridad jurídica. Y añadió que la accionante no acreditó que con las decisiones expedidas en primera y segunda instancia se hayan transgredido sus derechos fundamentales. Por lo expuesto, solicitó desestimar las pretensiones. 4.5.
El Tribunal Administrativo de Boyacá consideró que no se configuró el defecto sustantivo al que se hace alusión en la presente acción, en razón a que no se desconoció el precedente jurisprudencial dictado por el Consejo de Estado y/o la Corte Constitucional, al momento de señalar que los docentes oficiales vinculados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio son beneficiarios de normas especiales.
Por lo tanto, sostuvo que no es posible aplicar el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 (régimen general) a dichos servidores públicos. De otra parte, señaló que no se avizora precedente alguno que ordene a ese Despacho aplicar la Ley 50 de 1990, con el propósito de señalar que la Nación – Ministerio de Educación deba reconocer la sanción moratoria por la “consignación tardía” de las cesantías a los docentes oficiales, pues como se Radicado: 11001-03-15-000-2023-02446-00 Demandante: Gladis Muñoz Mancipe 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co indicó en la sentencia cuestionada, dichos servidores cuentan con una normatividad especial.
Reiteró que no se vulneró en ningún momento el derecho a la seguridad social de la tutelante, toda vez que, la pretensión del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se sintetiza en el pago de una sanción, mas no por la falta de consignación de las cesantías. En el mismo sentido, manifestó que la sentencia de segunda instancia no se expidió en violación directa de la Constitución, en razón a que el principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la Carta Política no se puede aplicar de manera indiscriminada, pues este es procedente en el evento en que dos normas regulen un mismo caso.
En tal sentido, y bajo el entendido de que la parte actora no expuso un conflicto aparente entre normas, sino que su análisis se limitó a mencionar el principio de favorabilidad en materia laboral, la decisión cuestionada no dejó de aplicar precepto alguno de la Constitución y contrario a eso efectuó un análisis de la razón por la cual el principio no era aplicable al caso concreto.
Consideró que no se vulneró el derecho a la igualdad, pues la actora no probó que otro docente que estuviera en sus mismas condiciones jurídicas se le reconociera el derecho a la aplicación de la Ley 50 de 1990 en su integridad. Tampoco se vulneró el debido proceso pues, tanto en primera como en segunda instancia, se siguieron las etapas descritas en el CPACA para emitir las respectivas sentencias.
Finalmente, señaló que acceder a lo pretendido por el tutelante sería vulnerar el principio de inescindibilidad de las normas, en razón que se pretende aplicar un fragmento del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 a las normas especiales que regulan las cesantías de los docentes oficiales vinculados al FOMAG. En consecuencia, solicitó desestimar las pretensiones. 4.6.
El Ministerio de Educación Nacional indicó que la presente acción se torna improcedente, por ausencia de la vulneración de los derechos fundamentales. Aseveró que la acción impulsada no tiene una clara y marcada importancia constitucional que haga procedente la intervención del juez de tutela en un asunto de la jurisdicción contencioso administrativa.
Por el contrario, la accionante utiliza la acción de tutela para reabrir un debate meramente legal. De otra parte, analizó la exigencia de la relevancia constitucional que debe tener cualquier asunto sometido a conocimiento del juez de tutela, en virtud de la cual debe existir trascendencia superior y no solamente legal o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente económica de connotaciones particulares y privadas.
Por lo que concluyó que la señora Muñoz Mancipe no edificó una fundamentación clara sobre la concreta relevancia constitucional y la necesidad de la intervención del juez de amparo para hacer cesar las presuntas vulneraciones a los derechos fundamentales invocados. A su vez, alegó falta de legitimación en la causa, toda vez que no tiene injerencia para para atender solicitudes de reconocimiento y pago de prestaciones o asuntos a cargo de las secretarias de educación y de la Fiduprevisora S.A. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02446-00 Demandante: Gladis Muñoz Mancipe 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con fundamento en lo expuesto, solicitó atender las motivaciones expuestas en los fallos de primera y segunda instancia y su eventual desvinculación al proceso, por cuanto el tema motivo de la presente litis no se encuentra dentro de sus competencias funcionales. 4.7.
La parte actora presentó memorial en el cual se pronunció sobre las respuestas dadas por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el Juzgado Cuarto Administrativo de Tunja y el Ministerio de Educación Nacional. Allí, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela insistiendo en que jurisprudencialmente se ha reconocido que, ante el vacío normativo frente al límite temporal (15 de febrero de cada anualidad) para la consignación de las cesantías de los docentes vinculados después del 1 de enero de 1990, se aplica el régimen de liquidación y pago del auxilio de cesantías de todos los servidores públicos, que es el consagrado en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Reiteró que el asunto sí es de relevancia constitucional, porque «dentro del escrito de la acción de tutela se plasmó de manera contundente los motivos por los cuales se pretende la protección inmediata del derecho fundamental al debido proceso, asimismo, se evidencia una violación directa a la Constitución por la omisión a la aplicación del principio de favorabilidad, así como también, al final del ejercicio este estudio desemboca en el derecho fundamental a la seguridad social».
Asimismo, insistió en la inexistencia de un régimen especial de cesantías para los docentes teniendo en cuenta que estas se liquidan anualmente como las de cualquier empleado del sector público o privado, el único aspecto diferencial es el pago de los intereses. Sostuvo que los docentes vinculados después del 1 de enero de 1990 no gozan de pensión gracia, sus cesantías se liquidan de la misma forma que el resto de trabajadores del orden nacional, con los mismos factores y que reciben la misma prima de navidad y de vacaciones que el resto de servidores públicos del país. Por lo que aseguró «¿Entonces dónde está el régimen especial?».
E igualmente adujo que el principio de favorabilidad funge como un límite a la autonomía judicial cuando se esté interpretando una norma laboral; por ende, ante la duda respecto de la aplicación de normas o interpretaciones de índole laboral, debe aplicarse el principio de favorabilidad. Así, insistió en que la autoridad judicial accionada incurrió en violación directa de la Constitución por el desconocimiento del artículo 53 de la Constitución Política.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19912, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, 2 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-02446-00 Demandante: Gladis Muñoz Mancipe 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional5 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por ello, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3. Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, y por tratarse de una acción de tutela contra providencia judicial, corresponde a la Sala establecer si la acción de tutela interpuesta por la señora Gladis Muñoz Mancipe cumple a cabalidad con los requisitos generales de procedibilidad, particularmente el de la relevancia constitucional.
En caso de superar dicho análisis, se determinará si al proferir la sentencia de 13 de abril de 2023, en el marco del medio de control tramitado bajo el radicado 15001- 33-33-004-2022-00099-01, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nro. 5 incurrió en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución Política. 4.
Requisito de relevancia constitucional y su análisis del caso La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está 3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 5 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02446-00 Demandante: Gladis Muñoz Mancipe 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
En ningún modo aquel puede inmiscuirse en los asuntos propios del juez natural. Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T–248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»6. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. La Corte Constitucional ha dicho que la relevancia constitucional es el primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Su corroboración exige que el juez constitucional evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales. Desde esta perspectiva, el presupuesto de relevancia constitucional lo que persigue es que el juez de tutela 6 Ibidem. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02446-00 Demandante: Gladis Muñoz Mancipe 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co evite inmiscuirse en asuntos que carezcan de importancia iusfundamental y que corresponde decidir de manera exclusiva al juez natural7.
De esta forma, conforme se indicó debe existir una coherencia lógica de los planteamientos de las partes en relación con los asuntos puestos a consideración del juez natural, decididos por estos, y la supuesta vulneración de derechos fundamentales como consecuencia de lo decidido o acontecido en el respectivo proceso, pues la acción de tutela no puede ser utilizada para adicionar, completar, modificar los argumentos que dejaron de plantearse ante el juez de la causa.
En palabras de la Corte Constitucional, el deber de identificar de manera razonable los hechos que generan la vulneración que se alega a través de la presente acción, tiene su justificación en la medida en que “sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos”8.
Con base en los criterios expuestos hay lugar a afirmar que la relevancia constitucional supone que la tutela no se emplee para insistir en las inconformidades ya resueltas en el proceso ordinario. Es deber del juez de tutela, entonces, verificar que la acción no se esté utilizando como una instancia adicional al proceso en el cual se profirió la providencia atacada.
Para tal propósito, se estudia si los cargos expuestos en el proceso en que se profirió la providencia cuestionada y los desarrollados en el escrito de tutela son iguales. En caso de que se trate de los mismos argumentos es factible que el juez de tutela concluya que el mecanismo constitucional se está empleando como una instancia adicional.
En ese supuesto, se evidencia que lo perseguido por el tutelante es insistir en los argumentos planteados ante el juez natural, con la esperanza de que el juez de tutela, a diferencia del primero, sí acceda a sus pretensiones. 5. Análisis del caso La Sala considera que la acción de tutela analizada se está empleando como una instancia adicional, pues esta última es una reiteración de los argumentos presentados en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tanto en la demanda como en el recurso de apelación de la sentencia de primera instancia. Así, en el medio de control la ahora tutelante insistió en que no existe régimen especial alguno para los docentes, pues las normas que los cobijan no son más favorables que las disposiciones generales de los demás servidores públicos; que si bien en el pasado se desarrollaron posiciones divergentes, actualmente existe un precedente jurisprudencial unificado tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado frente al reconocimiento de la sanción moratoria para los docentes; que existe un vacío legal respecto a la figura de la sanción moratoria en las normas que rigen a los docentes y, consecuentemente, debe aplicarse el régimen general, es decir la Ley 50 de 1990 a fin de complementar lo no regulado; que la falta de reconocimiento de la sanción moratoria a docentes oficiales implica una transgresión al derecho a la igualdad, en tanto que no existe razón que justifique el trato diferenciado frente a los demás servidores públicos, entre otros argumentos. 7 Al respecto se pueden consultar las siguientes providencias de la Corte Constitucional: Su-139 de 2019, T- 422 de 2018, T- 715 de 2016, C-590 de 2005. 8 Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005.
Ponencia del doctor Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02446-00 Demandante: Gladis Muñoz Mancipe 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La identidad entre los cargos se corrobora en el siguiente aparte del recurso de apelación interpuesto contra la providencia de primera instancia: (sic para toda la cita) «Régimen especial de las cesantías docentes.
En este punto el juzgado, explica que al ser los docentes trabajadores de régimen especial, no son sujetos de aplicación del contenido del artículo 99 de la ley 50 de 1990, situación que ya ha sido revaluada por la SU-098 de 2018 de la Honorable Corte Constitucional y que el Consejo de Estado ha sido constante en definir, incluso en sentencias de unificación, pudiéndose afirmar que la postura jurisprudencial vigente en los órganos de cierre Constitucional y de lo Contencioso administrativo, están direccionados a la protección de los derechos prestacionales que durante mucho tiempo han sido vulnerados por parte de las entidades públicas a los que se encuentran adscritos, así mismo que su condición de servidores públicos de la rama ejecutiva, conlleva que sea viable el reconocimiento de las pretensiones de la demanda.
(…) Es que el régimen especial no puede traer inmerso condiciones menos favorables que el general, la finalidad de un régimen especial es mejorar y dar un status plus de condiciones y en caso de su contenido no regular una situación específica es dable traer del régimen general la norma que cubra ese vacío normativo, interpretación que desde las Sentencias C-741 de 20121 y C-486 de 20162 la Corte Constitucional ha dispuesto que los docentes oficiales se equiparan a los servidores públicos bajo la modalidad de empleados públicos.
Por esa razón, les es aplicable el régimen general en aquello que no se encuentra regulado en el régimen especial. Que los docentes pertenezcan a un “régimen especial”, no implica que las entidades nominadoras y responsables de sus prestaciones sociales, se sustraigan de la obligación de CONSIGNAR LOS RECURSOS DE LAS CESANTÍAS EN EL FOMAG, razón que conlleva a un fondo desfinanciado y que siempre presenta déficit, y que para sortear su insolvencia, acude a restricciones de periodicidad para el retiro parcial de cesantías en contravía del orden constitucional, (…) Hasta aquí queda demostrado que al unísono la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, han concluido que a los docentes se les deben CONSIGNAR en el único fondo establecido para los trabajadores de la educación, los recursos de sus cesantías en los términos establecidos en el artículo 99 de 1990 y que tienen la posibilidad de solicitar la indemnización hasta 3 años después de la causación de la misma, so pena de operar la prescripción extintiva del derecho.
(…) Las entidades demandadas no incurrieron en mora dado que el Ministerio de Educación Nacional hace el giro de los recursos al FOMAG de los recursos del Sistema General de Participaciones. Para fundamentar que las entidades demandadas no incurrieron en mora, el a quo manifiesta que la postura vigente del Consejo de Estado indica que la naturaleza jurídica del FOMAG es distinta a los fondos privados creados con la Ley 50 de 1990, lo cual cita de sentencia proferida el día 24 de enero de 2019, bajo radicado 4854-2014, la cual se expide en cumplimiento de la sentencia SU-098 de 2014, también hace mención que estas posturas se han tomado en decisiones del Consejo de Estado proferidas el 11 de octubre de 2021 y 21 de octubre de 2021, sin darle aplicabilidad a los múltiples pronunciamientos que se han proferido con posterioridad a esta fecha, las cuales, se mencionan en el acápite siguiente.
El mismo Despacho indica que no desconoce el precedente jurisprudencial aplicable a los servidores públicos y por ende a docentes oficiales del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, sin embargo, no da aplicabilidad a la misma, tomando la interpretación menos favorable para el trabajador, que, en este caso, es el docente. Los docentes son empleados públicos y legalmente no existe una razón que justifique que no tienen los mismos derechos que un servidor público, o que sus prestaciones sociales sean canceladas en tiempo extemporáneo, la interpretación dada por el a quo desprotege a los docentes oficiales y se continua con una restricción de que tengan un pago oportuno de sus cesantías, y lo que derive de las mismas.
En el presente asunto, es clara la existencia de precedente jurisprudencial tanto de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, sin embargo, el juzgado en su análisis hace mención a una postura contraria a la misma, no vigente, la cual es el fundamento para dictar su decisión, sin embargo, vale la pena anotar, que en asuntos laborales, el Consejo de Estado ha sido enfático en la aplicación de la postura más favorable, como indicó la Sala de Consulta y Servicio Civil el día 08 de octubre de 2020 bajo radicado 11001-03-06-000-2020-00158-00(2449), Consejero Ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS (…) Los casos expuestos en las sentencias de unificación no son iguales al presente asunto teniendo en cuenta que en las mismos no existió afiliación al FOMAG, o no se giraron los recursos del Sistema General de Participaciones.
Dentro de las pretensiones de la demanda se encuentran el reconocimiento de la sanción mora por consignación inoportuna de las cesantías del año 2020, esto es después del 15 de febrero de 2021, así como también la indemnización moratoria por el pago extemporáneo de los intereses a las cesantías del año 2020, esto es después del 31 de enero de 2021, estas pretensiones basadas en la interpretación Radicado: 11001-03-15-000-2023-02446-00 Demandante: Gladis Muñoz Mancipe 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co unificada de la Corte Constitucional de la aplicación del artículo 99 de la ley 50 de 1990 a los docentes afiliados al Fomag que tenga su régimen de cesantía anualizado y es que la indemnización contenida en la ley 52 de 1975, hace parte integral del artículo 99 de la ley 50 de 1990, puesto que así se estableció en el artículo 3° del Decreto Reglamentario 1176 de 1991 (…) Significa que a los docentes que tengan su régimen de cesantías anualizadas, no solo les asiste el derecho a que sean consignadas oportunamente las cesantías en el Fomag cada 15 de febrero de cada año, EN EL PRESENTE ASUNTO queda demostrado que no le fueron consignadas sus cesantías desde hace 30 años, pero se pretende el restablecimiento solo de las que no fueron consignadas en el año 2021, y que corresponde a su trabajo docente en el año 2020, sino que también los intereses a las cesantías sean pagados antes del 31 de enero de cada año, puesto que en la ley 91 de 1989 no están parametrizados estos términos, entonces al existir una anomia o vacío normativo, el cual se suple de la norma general, lo anterior en consonancia de la línea jurisprudencial establecida por la Corte Constitucional en SU 098 de 2018, la cual se encuentra vigente (…) Nos indica la honorable Corte Constitucional la línea argumentativa en casos análogos, en los que la consignación correspondiente a las cesantías de los docentes afiliados al FOMAG, no se realizó en el plazo legal determinado para ello.
Y es que al no estar incluido en la ley 91 de 1989, el plazo para esta consignación, es aplicable el plato determinado en la norma general, es decir antes del 15 de febrero de cada año, como lo estatuye la ley 50 de 1990. (…) Existencia de expresa exclusión de aplicación normativa de la Ley 344 de 1996 y consecuentemente de la Ley 50 de 1990 a los docentes.
La ley 91 de 1989, no contempla la sanción por consignación extemporánea de las cesantías a 15 de febrero de cada año, situación distinta sería que su régimen lo contemplara o que, en su lugar, se estableciera otro tipo de beneficios o sanciones, por esta misma causal, por esta razón la SU 098 de 2018, explicó: “En el estudio de aplicación de la ley 50 de 1990 al sector docente, paralelamente con la ley 91 de 1989, no se presenta antinomias legales que puedan y deban resolverse a través del principio de especialidad, ya que no se trata de elegir la aplicación de una u otra normativa, pues lo que sucede es que la norma especial carece de regulación respecto a una figura jurídica que sí está presente en la norma general, por tanto, lo que se evidencia es un vacío. Es decir, la normativa que regula el régimen especial de docentes no reguló la materia de la sanción moratoria ni sustrajo o excluyó está figura jurídica que sí está regulada en la norma general, en consecuencia, no se trata de normas excluyentes que exigen aplicar una u otra sino de disposiciones que se complementan.” Inexistencia de criterio unificado del Consejo de Estado Es cierto que inicialmente existían sentencias en contra y otras a favor, pero precisamente por eso fue expedida la SENTENCIA DE UNIFICACIÓN, que clarificó la situación hacia el futuro.
ESTO NO OBEDECE AL CAPRICHO DE LOS DOCENTES, sino a principios legales y al desarrollo jurisprudencial y el avance en el mismo. En esta ocasión el órgano de cierre de lo contencioso administrativo, ha centrado el estudio en determinar el término prescriptivo de la sanción por mora, fenómeno que no afecta este asunto, pues se reclama la indemnización que se produjo a partir del 15 de febrero del año 2021, de esta anualidad tendrían plazo de reclamar hasta el 15 de febrero de 2024, de esta manera y en numerosas ocasiones el Consejo de Estado, ha replicado y modulado sus decisiones en centrar el derecho que le asiste a los docentes de reconocer la sanción por mora por la falta de consignación de las cesantías dentro del tiempo al respectivo Fondo, estudios que se allegaron inicialmente con la presentación de la demanda y que al día de este recurso de alzada, han expedido más providencias bajo la misma línea argumentativa (…) I. Indemnización por falta de pago de intereses a las cesantías del artículo 1 de la Ley 52 de 1975 no es aplicable a los docentes (…) Adicionalmente, cabe anotar que, como quedó visto, una interpretación restrictiva de la aplicación de la sanción moratoria incurriría en un trato desigual de los docentes frente a otros trabajadores del Estado que gozan de la sanción como garantía de la prestación. Esta distinción viola el derecho a la igualdad toda vez que los docentes tendrían un derecho limitado por tener una categoría específica dentro de los trabajadores estatales, lo cual no constituye un motivo valido en sí mismo para negar su acceso.
Si bien se ajusta a la Constitución la creación de regímenes especiales, inclusive dentro de los trabajadores del Estado, en este caso se trata de una prestación exigible para todos los trabajadores, por lo cual la discusión está en su forma de garantía. El derecho a la igualdad exige que no se hagan distinciones injustificables entre sujetos asimilables.
Los docentes hacen parte de los empleados públicos, a quienes, en general, les aplica la sanción moratoria. En tal medida, se trata de un escenario en el cual todos gozan de una prestación, el auxilio de cesantías, que garantiza la subsistencia ante el desempleo y el acceso a la educación y vivienda. Por ello, un acercamiento que disminuye la protección de la garantía a unos en perjuicio de los otros, viola el derecho a la igualdad.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-02446-00 Demandante: Gladis Muñoz Mancipe 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como se advirtió, los docentes se encuentran en la categoría de los empleados públicos y no existe razón que justifique que en su calidad de trabajadores no tengan derecho, de la misma forma que los demás servidores públicos, a que sus prestaciones sociales sean canceladas en tiempo.
Una interpretación contraria no protegería a estas personas en la misma forma que a otros servidores públicos, lo cual tendría como consecuencia la restricción de su posibilidad de gozar de la garantía del pago oportuno del auxilio de cesantías y, a su vez, de las protecciones ya mencionadas que se derivan de esa prestación». Con base en los fragmentos transcritos, la Sala observa que los reparos expuestos en el recurso de apelación interpuesto contra la providencia de primera instancia son una reproducción de los argumentos desarrollados en el escrito de tutela.
De manera que la tutelante está empleando la acción como si fuera una instancia adicional, pues los mismos cargos ya fueron objeto de debate en el medio de control. Así se desprende del siguiente fragmento de la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nro. 5en la cual dichos cargos fueron resueltos y desestimados por las siguientes razones: «La Sala confirmará la sentencia, indicando que a la docente actora no le asiste derecho a recibir el pago de la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías anuales a los docentes bajo el amparo de lo dispuesto en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Lo anterior, dado que dicha norma prevé la consignación en la cuenta individual a nombre del trabajador y en el fondo de cesantías escogido por este, mientras que, en el presente caso, la demandante se encuentra afiliada al FOMAG, como fondo común, razón por la que le es aplicable la regulación especial prevista en la Ley 91 de 1989, la cual no señaló un término para la consignación anual de cesantías a favor de los docentes.
Además, conforme a dicha norma se encuentra regulada por el principio de unidad de caja y no está sometida a una cuenta individual conforme a la Ley 50 de 1990. Además, en virtud del principio de inescindibilidad de la norma, no es procedente aplicar partes del sistema general (Ley 50 de 1990) al régimen especial (Ley 91 de 1989), por lo tanto, la liquidación de cesantías solo se someterá a la norma especial aplicable a los docentes vinculados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En ese mismo sentido, no hay lugar a aplicar el principio de favorabilidad en el caso concreto, en razón que no es procedente traer varios conceptos que beneficien al docente, con el fin de crear un régimen salarial y prestacional autónomo, constituido por varios apartes normativos de varios regímenes prestacionales. Se confirmará además la decisión adoptada respecto a negar la indemnización solicitada en los términos de la Ley 52 de 1975, al advertirse que dicha norma se dirige a los trabajadores particulares y en el presente caso se trata de una docente de carácter territorial de manera que no le resulta aplicable, sumado a que Ley especial 91 de 1989, no prevé indemnización alguna por el no pago oportuno de los intereses de las cesantías a los docentes.».
Así entonces, el cotejo entre la demanda, el recurso de apelación contra la providencia de primera instancia, el escrito de tutela y la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nro. 5 dan cuenta de que los argumentos expuestos en el escrito de tutela ya fueron desestimados en el medio de control.
De ahí que no queda duda que la acción carece de la relevancia constitucional necesaria, pues se está empleando como si la tutela fuera una instancia adicional del medio de control. En este punto, resulta importante señalar que, si bien en la solicitud de amparo la parte actora se refirió a nuevas sentencias que han abordado el mismo asunto, lo cierto es que las invoca con el mismo propósito con el que citó otras en la demanda ordinaria y en el recurso de apelación contra la sentencia dictada en primera instancia: demostrar que sí debió hacerse extensivo el régimen de cesantías previsto en la Ley 50 de 1990 al personal docente para reconocer la sanción moratoria de que trata el artículo 99 de ese marco normativo.
Sobre el particular, la Sala considera relevante señalar que la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha adoptado decisiones en sentido similar en las sentencias de Radicado: 11001-03-15-000-2023-02446-00 Demandante: Gladis Muñoz Mancipe 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 de mayo de 20239 que declaró improcedente la acción de tutela por no cumplirse el presupuesto de relevancia constitucional, ya que la actora pretendía reabrir el debate legal en torno a la aplicación de la Ley 50 de 1990, en tanto reiteraba los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación. En igual sentido, en la sentencia de 18 de mayo de 202310, la Sección Cuarta del Consejo de Estado abordó un caso de contornos fácticos similares y también advirtió que el asunto no revestía relevancia constitucional porque la actora acudió al medio de protección constitucional para revivir el debate ya superado en el trámite del proceso ordinario.
Incluso, en un caso con idéntica situación fáctica y jurídica, la Corte Constitucional concluyó, en la Sentencia SU-573 de 2019, que la acción de tutela carecía de relevancia constitucional, por las siguientes razones: (i) El asunto propuesto versaba sobre una cuestión meramente legal, que no impactaba la garantía de derechos fundamentales, sino patrimoniales, pues se proponía que el juez de tutela determinara si a las cesantías anualizadas de los docentes les resulta aplicable la Ley 91 de 1989 y el Decreto 1831 de 2005 o la Ley 50 de 1990, Ley 344 de 1996 y Decreto 1582 de 1998; asunto que conlleva a establecer aspectos legales acerca de la calidad de la vinculación de los docentes (territoriales, nacionales o nacionalizados) y sobre el fondo administrador de cesantías en que debe efectuarse la afiliación para que se cause la penalidad por no consignación oportuna de la prestación social.
Que, además, los argumentos buscaban «realizar el análisis de corrección de la sentencia y, en consecuencia, identificar cuál es la interpretación que los jueces de la jurisdicción contencioso administrativo deben acoger acerca del alcance del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y de la Ley 344 de 1996, reglamentada por el Decreto 1582 de 1998, en cuanto al reconocimiento de una penalidad por no consignación oportuna de las cesantías en el régimen docente».
(ii) La discusión propuesta no involucraba la protección de derechos fundamentales y la anomalía procesal alegada (presunto desconocimiento del precedente y del principio de favorabilidad laboral) no era determinante ni tenía un efecto decisivo en las sentencias cuestionadas y tampoco conllevaba a la afectación de un derecho fundamental, por cuanto «las decisiones impugnadas en sede de tutela no constituyen “desvíos del juez ordinario” ni decisiones carentes de motivación y no dan cuenta prima facie de la inaplicación de una prerrogativa de carácter constitucional».
(iii) Los demandantes pretendían reabrir la controversia legal resuelta tras obtener una respuesta desfavorable a sus intereses, toda vez que los demandantes acudían a la tutela bajo la supuesta configuración de dos defectos específicos con el fin de que el juez constitucional accediera a las mismas pretensiones incoadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Ahora bien, frente a lo mencionado por la parte actora en el memorial que aportó en curso de la tutela, la Sala encuentra que la sentencia de tutela del 23 de marzo de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en el proceso 11001-03-15-000-2023-01063-00 no tiene carácter vinculante en este asunto, puesto que esa decisión fue impugnada y no ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional.
Además, en aplicación del principio de autonomía e 9 Expediente No11001-03-15-000-2023-00705-01. Actora: Luz Myriam García Camacho. M.P. Milton Chaves García. 10 M.P. Wilson Ramos Girón. Expediente No. 11001-03-15-000-2023-01500-00. Actora: Sandra Elena Espinosa López. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02446-00 Demandante: Gladis Muñoz Mancipe 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co independencia judicial, esa decisión no obliga a esta Sala a decidir en el mismo sentido, máxime cuando, como se expuso, la decisión que aquí se adopta es concordante con la Sentencia SU-573 de 2019 de la Corte Constitucional.
Precisado lo anterior, se recuerda que la jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela contra providencias judiciales no se instituyó como un análisis de las mejores razones entre las expuestas en la decisión atacada y la interpretación sostenida por el tutelante, en tanto que no obedece a su naturaleza y propósito. De ahí que la simple disparidad de criterio no constituye en sí misma una vulneración de derechos fundamentales.
De aceptar esa posibilidad, se desnaturalizaría la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional. Es por tal motivo, que de manera reiterada se ha sostenido que cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto, lo que no ocurre en este caso.
Finalmente, es importante recordar que al cuestionar una decisión proferida por un juez mediante la acción de tutela automáticamente entran en juego los principios de independencia, autonomía funcional y juez natural. Por consiguiente, a fin de encontrar un equilibrio entre la posibilidad de dejar una decisión judicial sin efectos y tales principios es imperativo que se cumplan con rigor cada uno de los requisitos generales señalados jurisprudencialmente, incluyendo la relevancia constitucional. 6.
Conclusión Por las razones expuestas, la Sala concluye que no se satisface el requisito de relevancia constitucional porque, se reitera, los reproches expuestos en el escrito de tutela son una reproducción de los cargos presentados en el medio de control. En ese orden de ideas, se declarará la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por la señora Gladis Muñoz Mancipe, por no cumplir a cabalidad con los requisitos generales de procedibilidad de este mecanismo contra providencias judiciales, concretamente el de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por la señora Gladis Muñoz Mancipe, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02446-00 Demandante: Gladis Muñoz Mancipe 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Ausente con permiso) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN