11001032500020180096200 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., seis (6) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción especial de revisión Radicación: 11001-03-25-000-2018-00962-00 (3208-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Demandado: Rosa Elena Barrera Medina Tema: Causales de revisión literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA ________________________________________________________________ La Sala decide la acción de revisión interpuesta por la UGPP contra la sentencia proferida el 13 de septiembre de 2011 por el Tribunal Administrativo del Meta, por medio de la cual se confirmó el fallo de primera instancia dictado por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Villavicencio el 27 de mayo de 2010, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por Rosa Elena Barrera Medina contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal)2. 1.

Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones La UGPP solicitó, en ejercicio de la acción de revisión establecida en el artículo 1 En lo que sigue UGPP. 2 En lo sucesivo Cajanal. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00962-00 (3208-2018) Demandante: UGPP 20 de la Ley 797 de 2003, la revisión de la sentencia proferida el 13 de septiembre de 2011 por el Tribunal Administrativo del Meta, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 50001-23-31-000-2005-30472-01, que confirmó el fallo dictado por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Villavicencio el 27 de mayo de 2010, por medio del cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por Rosa Elena Barrera Medina contra Cajanal, encaminadas a reliquidar su pensión de jubilación a partir del 22 de mayo de 2004 con la inclusión de todos los factores de salario devengados durante el último semestre de servicios, tales como: asignación básica, las primas de vacaciones, de navidad y de servicios, las bonificaciones por servicios prestados y la especial, los subsidios de transporte y de alimentación y la indemnización por vacaciones, así como de cualquier otro rubro que hubiera recibido en ese periodo.

Como consecuencia de lo anterior solicitó: i) revocar la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Meta el 13 de septiembre de 2011; ii) declarar que Rosa Elena Barrera Medina, en cuanto a la liquidación de su pensión de jubilación, no es acreedora de un derecho adquirido; y iii) ordenar reliquidar la prestación en un monto o tasa de reemplazo del 75% y con una base de liquidación con fundamento en lo previsto en los artículos 36, inciso 3, o 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, y los factores de salario de acuerdo con lo señalado en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente dispongan esa condición. 1.1.2.

Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - Rosa Elena Barrera Medina nació el 5 de enero de 1943 y laboró para la Contraloría General de la República del 24 de noviembre de 1978 al 21 de mayo de 2004. - A través de la Resolución 25449 del 23 de noviembre de 2004, suscrita por la subgerente de prestaciones económicas de Cajanal, se le reconoció la pensión de jubilación en cuantía de $397.100.41, a partir del 1º de noviembre de 2003. - Por medio de la Resolución 25251 del 26 de mayo de 2006, Cajanal le negó la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de la totalidad de emolumentos salariales que percibió en el último semestre de servicios. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00962-00 (3208-2018) Demandante: UGPP - Rosa Elena Barrera Medina, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra Cajanal con el fin de que se declarara la nulidad del acto ficto producto del silencio administrativo negativo respecto de la petición presentada el 19 de mayo de 2005 y en consecuencia se ordenara reliquidar la pensión de jubilación en consideración a la totalidad de los factores de salario devengados en el último semestre de labores, asunto que correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Villavicencio, el que, por medio de la sentencia del 27 de mayo de 2010, accedió parcialmente a las pretensiones, para lo cual resolvió: «(…)

SEGUNDO: DECLARASE la nulidad de acto ficto negativo derivado de la ausencia de respuesta a la petición de reliquidación pensional, presentada por la actora, el 19 de mayo de 2005.

TERCERO. DECLARASE la nulidad del acto ficto negativo derivado de la ausencia de respuesta a la petición de reliquidación pensional, presentada por la actora el 19 de mayo de 2005. (sic)

CUARTO. CONDENAR a CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL E.I.C.E. en liquidación, reajustar la pensión reconocida a ROSA ELENA BARRERA MEDINA, con el promedio de lo devengado en el último semestre de servicios incluyendo los factores salariales denominados subsidio de alimentación, auxilio de transporte y las primas de vacaciones, servicios y navidad, pero excluyendo el concepto de vacaciones, reajuste que deberá actualizarse con los incrementos anuales de ley, la diferencia entre lo pagado y lo adeudado deberá pagarse debidamente indexada mes a mes, a partir del 22 de mayo de 2004, en la forma como se indica en la parte motiva de esta providencia. (…)». - Inconformes con lo decidido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Villavicencio en el fallo del 27 de mayo de 2010, las partes interpusieron recursos de apelación en su contra, los cuales fueron resueltos por el Tribunal Administrativo del Meta en sentencia del 13 de septiembre de 2011, que confirmó la providencia. - En cumplimiento de lo resuelto por los jueces de instancia, la UGPP expidió la Resolución RDP 19691 del 17 de diciembre de 2012, en la cual que se reliquidó la pensión de jubilación de Rosa Elena Barrera Medina y en consecuencia se elevó su monto a $642.629, desde el 22 de mayo de 2004, acto administrativo que fue modificado por la asesora grado 16 encargada de las funciones de subdirectora de determinación de derechos pensionales mediante la Resolución RDP 48628 del 18 de octubre de 2013, en el sentido de aumentar la cuantía de 4 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00962-00 (3208-2018) Demandante: UGPP la prestación a $824.735 a partir de la fecha establecida. - Mediante la Resolución RDP 57649 del 19 de diciembre de 2013, la subdirectora de derechos pensionales de la UGPP reliquidó la pensión de jubilación reconocida a Rosa Elena Barrera Medina la que resultó en cuantía de $979.172, desde el 22 de mayo de 2004, pero con efectos fiscales, por prescripción, a partir del 17 de diciembre de 2010. 1.1.3.

La sentencia objeto de revisión3 El Tribunal Administrativo del Meta, en sentencia proferida el 13 de septiembre de 2011, confirmó la providencia dictada por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Villavicencio en el fallo del 27 de mayo de 2010, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. Para tal efecto se pronunció en estos términos4: - Rosa Elena Barrera Medina es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en consecuencia puede acceder al beneficio pensional de conformidad con los requisitos establecidos en el Decreto 929 de 1976, en lo que tiene que ver con la edad, tiempo de servicios y monto, según su artículo 7.

En cuanto a los factores computables, debe acudirse a los enlistados por el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, que fijó las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional. - No es posible, para efectos de la reliquidación de la pensión, que se incluya como factor salarial la bonificación especial, pues no se encuentra enlistada en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978. - En este sentido, Rosa Elena Barrera Medina tiene derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación con el promedio de lo devengado en el último semestre de servicio, con la inclusión de los factores de salario, tales como: subsidio de alimentación, auxilio de transporte y las primas de servicios, vacaciones y navidad, como lo determinó el a quo. 3 Proceso adelantado bajo las disposiciones del Código Contencioso Administrativo (CCA). 4 Folios 176 a 180. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00962-00 (3208-2018) Demandante: UGPP 1.2.

Las causales de revisión invocadas La entidad recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 20035, para lo cual expuso los siguientes argumentos6: - La orden judicial vulneró el debido proceso y la cuantía del derecho allí reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, en tanto la reliquidación de la pensión de jubilación de Rosa Elena Barrera Medina en los términos ordenados no corresponde con la forma en que se debe realizar, puesto que, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en especial las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017, cuyos apartes transcribió, lo correcto era que para integrar el ingreso base de liquidación (IBL)7 se tuvieran en cuenta las disposiciones contenidas en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, y los factores del Decreto 1158 de 1994 sobre los cuales se cotizó. - La sentencia objeto de revisión incurrió en las causales invocadas al proferirse con absoluto desconocimiento de la normativa y los preceptos jurisprudenciales vigentes para la época y en detrimento de la sostenibilidad financiera del sistema pensional, pues contribuye al incremento injustificado en un 59% de la mesada de Rosa Elena Barrera Medina. 1.3.

Contestación a la acción especial de revisión Rosa Elena Barrera Medina no se pronunció en la instancia procesal. 5 «artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <apartes tachados inexequibles> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

El Ministerio Público El procurador segundo delegado ante el Consejo de Estado no rindió concepto. 2. Consideraciones 2.1. Competencia Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1°, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA8. Además, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 20199, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión. 2.2.

Oportunidad El inciso final del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 estableció que el presente recurso deberá presentarse dentro del término de 5 años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos en que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.

No obstante, para efecto de la contabilización de dicho término es necesario tener en cuenta lo definido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016, que señaló: «(…) la Corte considera que la UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde el antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal». 8 «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 9 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado.» 7 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00962-00 (3208-2018) Demandante: UGPP Así las cosas, en consideración a que la presente acción de revisión se interpuso el 8 de junio de 201810, esto es dentro de los 5 años siguientes a esa fecha, se concluye que se ejerció dentro de la oportunidad, la cual vencía el 12 de junio de 2018. 2.3.

Los problemas jurídicos Se circunscriben a establecer lo siguiente: i) ¿la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, se profirió con vulneración del debido proceso y en consecuencia está inmersa en la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? y ii) ¿la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 y por lo tanto se configuran los supuestos del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? 2.4.

Marco normativo 2.4.1. Sobre la acción especial de revisión De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2011 de la Ley 797 de 200312 las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias. 10 Folio 202 vuelto. 11 «Artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» 12 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» 8 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00962-00 (3208-2018) Demandante: UGPP En tal sentido, el legislador dispuso la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas cuando i) el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, o ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. Ahora bien, esta corporación ha precisado que, si bien la Ley 797 de 2003 indica que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, regulado por la Ley 1437 de 2011, «lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan».

En tal sentido, se han definido los siguientes13: «i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional 13 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017), M.P. William Hernández Gómez. 9 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00962-00 (3208-2018) Demandante: UGPP se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley».

Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es, que «las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales»14. En efecto, las Salas Especiales de Decisión de esta corporación15 han admitido expresamente que la UGPP está legitimada para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones.

Además, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal».

Como corolario, debe decirse que el objeto de la norma analizada «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»16. 2.4.2. Régimen especial de pensiones de la Contraloría General de la República A través del artículo 7 del Decreto 929 de 1976, el gobierno nacional reguló las prestaciones sociales de los servidores de la Contraloría General de la República de la siguiente manera: «Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General 14 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 (REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 15 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicado 11001-03-15-000-2017-00744-00, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 10 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00962-00 (3208-2018) Demandante: UGPP de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre».

Así las cosas, tendrían derecho a esta pensión los servidores de la Contraloría General de la República que acreditaran la edad de 55 años si son hombres, o 50 si son mujeres, y 20 años de servicios, continuos o discontinuos, de los cuales, por lo menos 10 lo hayan sido en esa entidad. Ahora bien, de conformidad con el artículo 8 del Decreto 929 de 1976, si el tiempo de servicio en la Contraloría General de la República hubiera sido inferior a 10 años, la prestación se liquidaría en la forma señalada para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva.

En cuanto a la liquidación de estas pensiones, además del periodo de los últimos 6 meses para el IBL, el artículo 9 del Decreto 929 de 1976 ordenó que se excluyeran los viáticos, a menos que tuviesen el carácter de permanentes y de que se hubieran recibido, durante un lapso continuo de 6 meses o mayor. En el artículo 6 del Decreto 929 de 1976, en el nuevo contexto de sostenibilidad financiera y en consideración a la importancia de los aportes pensionales para el financiamiento de la pensión, se dispuso que sus beneficiarios contribuyeran para sostener Cajanal con los siguientes aportes: «1.- Un tercio del valor del sueldo mensual el respectivo cargo, como cuota de afiliación. 2.- Un cinco por ciento (5%) del valor del sueldo mensual el respectivo cargo, como cuota periódica ordinaria. 3.- Un tercio por una sola vez, de todo aumento que reciban en su sueldo básico. 4.- Un cinco por ciento (5%) mensual del valor de las pensiones de jubilación, vejez e invalidez, para quienes gocen de esta prestación. 5.- Hasta un cinco por ciento (5%) del valor del sueldo mensual, cuando se trate de las prestaciones a que se refiere el artículo 5o. del presente Decreto».

En relación con los emolumentos que componen los ingresos de estos servidores, el artículo 23 del Decreto 929 de 1976 concedió el derecho al pago de una bonificación especial de un mes de remuneración por cada período de 5 años cumplidos en la institución. Ahora bien, en lo que se refiere a la base de liquidación pensional el artículo 17 del Decreto 929 de 1976 previó que «(e)n cuanto no se oponga el texto y finalidad del presente Decreto las disposiciones del Decreto 3135 de 1968 y normas que lo modifican y adicionan, serán aplicables a los empleados de la Contraloría General de la República». 11 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00962-00 (3208-2018) Demandante: UGPP Así, entonces, se hicieron extensivas a los empleados de la Contraloría General de la República las disposiciones del Decreto 3135 de 1968 y demás normas complementarias, en concreto lo dispuesto en el Decreto 1045 de 1978, por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las disposiciones sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del orden nacional, en cuyo artículo 45 estableció que para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantías y de las pensiones, en la liquidación se tendrán en cuenta los siguientes factores de salario: «a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación y la prima técnica; c) Los dominicales y feriados; d) Las horas extras; e) Los auxilios de alimentación y transporte; f) La prima de navidad; g) La bonificación por servicios prestados; h) La prima de servicios; i) Los viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio; j) Los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al Decreto-Ley 710 de 1978; k) La prima de vacaciones; l) El valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio; ll) Las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del decreto 3130 de 1968».

Posteriormente, el Decreto 720 del 20 de abril de 197817, que fijó el régimen salarial para los servidores de la Contraloría General de la República, en su artículo 40 señaló, entre otros factores de salario, los siguientes: «De otros factores de salario. Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos y del valor del trabajo suplementario o del realizado en días de descanso obligatorio, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios.

Son factores de salario: a). Los gastos de representación. b). La bonificación por servicios prestados. c). La prima técnica 17 «Por el cual se establece el sistema de clasificación y nomenclatura de los empleos de la Contraloría General de la República, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones». 12 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00962-00 (3208-2018) Demandante: UGPP d).

La prima de servicio anual e). Los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión de servicio». En lo que tiene que ver con el IBL de las pensiones reconocidas a los beneficiarios del régimen pensional especial de la Contraloría General de la República, esta Sección, en consideración a las orientaciones de la Corte Constitucional y de la Sala Plena del Consejo de Estado, en reciente sentencia de unificación CE-SUJ-SII-020-2020 del 11 de junio de 202018, estableció como regla: «107.1 Sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994».

Lo anterior, al concluir que «(…) luego de analizar el conjunto de normas salariales y prestacionales de los servidores de la Contraloría General de la República, encuentra que en vigencia de la Ley 100 de 1993 las cotizaciones para pensión solo afectan a los factores que expresamente señaló el reglamento en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, pues antes de tal norma, la base de cotización la constituía la asignación básica.

En otros términos, ninguna norma que regula los salarios y prestaciones sociales para tal sector dispone de manera expresa una regla de cotización diferente a la anunciada». De acuerdo con la regla fijada por la Sección Segunda, el problema planteado se resuelve en el sentido de que el IBL de las pensiones reconocidas en virtud del Decreto 929 de 1976 a los beneficiarios del régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda.

En cuanto a los factores, se atienden las previsiones del Decreto 1158 de 1994, en consonancia con el principio de sostenibilidad fiscal desarrollado por el Acto Legislativo 01 de 2005. Estas personas se pensionan con los requisitos de edad y tiempo de servicio previstos en la norma especial mencionada. En consecuencia, para la Sala sería del caso ocuparse del estudio de las normas que regulan las pensiones concebidas a la luz del Decreto 929 de 1976 a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a liquidación del derecho atañe, si no fuese porque la Sección Segunda del Consejo de Estado recientemente resolvió el tema a través de la sentencia de 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, expediente 05001-23-33-000-2012-00372-01 (1882-2014). 13 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00962-00 (3208-2018) Demandante: UGPP unificación CE-SUJ-S2-020-2019, en la que se precisó el alcance de la regla relacionada con la base de liquidación de las pensiones reconocidas a los ex servidores públicos de la Contraloría General de la República conforme con el Decreto 929 de 1976, en virtud del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en la forma previamente registrada, en donde se dejó establecido que sus efectos son vinculantes: «(i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración, y los que llegaren a suscitarse;

(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado, y los futuros que se presenten». Dicha sentencia constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales20. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada.

En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables. 2.5. Caso concreto En consideración a los supuestos en que se funda la acción especial de revisión, la Sala advierte lo siguiente: En relación con la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», la Sala reitera que es necesario que se exponga la vulneración a este derecho en relación con los núcleos esenciales que lo componen. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, expediente 05001-23-33-000-2012-00372-01 (1882-2014). 20 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «[…] sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones […]». 14 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00962-00 (3208-2018) Demandante: UGPP Así se indicó en la sentencia proferida el 5 de febrero de 2019 por la Sala 22 Especial de Decisión21 según la cual, de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental aludido comprende los siguientes tres elementos: «i)(e)l derecho al juez natural o funcionario competente; ii) (e)l derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) (l)as garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.» En tal sentido, se advierte que los argumentos de la recurrente se dirigen a cuestionar el porcentaje del IBL reconocido y los factores tenidos en cuenta al momento de liquidar la pensión de jubilación reconocida a Rosa Elena Barrera Medina, sin hacer manifestación alguna en relación con la vulneración de los elementos que componen el derecho fundamental al debido proceso; por lo tanto, el examen del recurso se debe realizar en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Ahora, en torno a esa causal de revisión, esto es la del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, cuando «la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», la Sala encuentra que para el momento en el que el Tribunal Administrativo del Meta profirió la decisión objeto de revisión, el criterio que acogía el Consejo de Estado en relación con el IBL de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, era el expuesto en la sentencia del 4 de agosto de 201022, antes referida, según la cual, la expresión «monto», contenida en el artículo 36 ibidem, comprendía «aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé».

Además, que aquel también se rige por las normas anteriores a la última ley aludida. Al respecto, el ente de previsión recurrente sostiene que la Corte Constitucional de tiempo atrás ha fijado reglas según las cuales el IBL no hace parte del régimen de transición. En efecto, dicha regla fue decantada por la Corte Constitucional a 21 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 4 de agosto de 2010, radicado 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09). 15 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00962-00 (3208-2018) Demandante: UGPP partir del año 2013 con la sentencia C-258 de manera específica para el caso de las pensiones de los congresistas y altos dignatarios del Estado.

A lo anterior se agrega el hecho de que las sentencias de unificación de la Corte Constitucional en materia de IBL que citó la recurrente (SU-230 de 2015 y SU- 395 de 2017) no habían sido proferidas (29 de abril de 2015 y 22 de junio de 2017, respectivamente) en el momento en que se dictó la aquí cuestionada (11 de septiembre de 2011), aunado a que no se les otorgó efectos retroactivos a sus decisiones.

Es de anotar que para la época esa corporación ya había sostenido en varias sentencias de tutela que el IBL se encontraba inmerso dentro de la expresión «monto», por lo que debía entenderse que en este aspecto era procedente acatar las disposiciones anteriores a la Ley 100 de 199323. Respecto de la sentencia C-168 de 1995, anterior a la que es objeto de revisión, se encuentra que en ella se estudiaron aspectos, como lo son: i) constitucionalidad de apartes del inciso 1° del artículo 11 e incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 199324; ii) derecho a la igualdad; y iii) derechos adquiridos.

Sobre el artículo 36 ibidem, señaló que el legislador con estas disposiciones legales va más allá de la protección de los derechos adquiridos, para salvaguardar las expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión de vejez, lo que corresponde a una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo.

Asimismo, el fallo determinó que el aparte final del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 contiene una discriminación irrazonable e injustificada para efectos de la liquidación de la pensión de vejez entre los trabajadores del sector privado y los del sector público, pues mientras para los primeros se toma como base el promedio de lo devengado en los 2 últimos años de servicios, para los segundos, tal promedio se calcula solamente sobre lo devengado en el último año, desigualdad que contraría el artículo 13 de la Constitución Política. 23 Así se indicó en las sentencias T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009 y T-610 de 2009. 24 Para lo cual declaró exequible los apartes del inciso 1 del artículo 11 y los incisos 2 y 3 del artículo 36 de la ley 100 de 1993, salvo el aparte final de este último que dice: «(s)in embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos». 16 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00962-00 (3208-2018) Demandante: UGPP Así las cosas, si bien es cierto que la sentencia C-168 de 1995 se ocupó de analizar la constitucionalidad de los incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, también lo es que para la época en que se profirió el fallo recurrido el Consejo de Estado, como máxima autoridad de la Jurisdicción de lo Contencioso- Administrativo, contaba con su propio criterio frente al tema, el cual fue adoptado por el tribunal, por lo que no es posible sostener que esa providencia es un precedente que debió atenderse en este caso y que por lo tanto hay lugar a infirmar la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión. Empero, si bien el Consejo de Estado y la Corte Constitucional realizaron interpretaciones diferentes del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del IBL aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición allí previsto, la Sala considera que la sentencia del Tribunal Administrativo del Meta, proferida el 13 de septiembre de 2011, no fue caprichosa y por el contrario respetó los derroteros jurisprudenciales que para la época había trazado el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo Contencioso-Administrativo y órgano de cierre de la jurisdicción. Ahora, en lo atinente a la relación de factores salariales, también es importante señalar que la tesis acogida por el Tribunal Administrativo del Meta fue la sostenida por el Consejo de Estado, en la que se indicó que la relación de emolumentos contenida en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 no era taxativa sino enunciativa.

En consecuencia, es dable tener en cuenta todos aquellos emolumentos que percibe el servidor como retribución de su labor durante el último semestre, tal y como lo indicó la sentencia del 19 de junio de 200825, entre otras. En efecto, el criterio del Consejo de Estado únicamente se modificó con la expedición de la sentencia de unificación de 2018, por lo que es claro que para la época en que se expidió la sentencia recurrida (13 de septiembre de 2011), la posición era que las pensiones de los servidores públicos debían liquidarse teniendo en cuenta todos los factores constitutivos de salario, bajo la consideración de que la aplicación del régimen de transición debía respetar el principio de la inescindibilidad de la norma.

Ahora bien, el Tribunal Administrativo del Meta encontró acertada la decisión del juez de primera instancia que ordenó que la pensión de jubilación de Rosa Elena Barrera Medina se reliquidara con el promedio de la devengado en el último 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 19 de junio de 2008, radicado 25000-23-25-000-2005-005720-01.

M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 17 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00962-00 (3208-2018) Demandante: UGPP semestre de servicios con la inclusión de los siguientes factores: la asignación básica, la bonificación por servicios, el subsidio de alimentación, el auxilio de transporte y las primas de servicios, de vacaciones y de navidad.

En relación con lo anterior, se advierte que la línea jurisprudencial fijada por el Consejo de Estado en su momento26, en lo particular dispuso: «En diversos pronunciamientos, la Sala27 se ha ocupado del tema y ha expresado que el Decreto 929 de 1976 no definió el concepto de salario, ni determinó los factores que tenían carácter salarial; sin embargo prescribió que en cuanto no se opusieran a su texto y finalidad se aplicarían a los servidores de la Contraloría General de la República, las disposiciones del Decreto Ley 3135 de 1968 y las normas que lo modifiquen o adicionen.

Así lo corrobora el artículo 17 del Decreto 929 de 1976, que a la letra dice: “En cuanto no se oponga el texto y finalidad del presente Decreto las disposiciones del Decreto 3135 de 1968 y normas que lo modifican y adicionan, serán aplicables a los empleados de la Contraloría General de la República.” Con fundamento en lo anterior, para resolver estos asuntos, se acude a lo establecido tanto en el Decreto 3135 de 1968, como a las normas que lo complementan, concretamente al Decreto 1045 de 197828, por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del orden nacional.

El artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 citado, dispone que para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantías y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrán en cuenta los siguientes factores de salario: • Asignación básica mensual • Gastos de representación y prima técnica • Dominicales y feriados • Horas extras • Auxilio de alimentación y transporte • Prima de navidad • Bonificación por servicios prestados • Prima de servicios • Viáticos que reciben los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no menor a 180 días en el último año de servicio. 26 Ibidem. 27 «Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 17 de julio de 2003, expediente No. 3538-02 M.P. Doctor Alejandro Ordóñez Maldonado». 28 «Su artículo 4 prevé que” Las disposiciones del Decreto-Ley 3135 de 1968, de las normas que lo adicionan o reforman y las del presente estatuto constituyen el mínimo de derechos y garantías consagradas a favor de los trabajadores oficiales.

No produce efecto alguno cualquier estipulación, que afecte o desconozca este mínimo, de derechos y garantías”». 18 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00962-00 (3208-2018) Demandante: UGPP • Los incrementos salariales por antigüedad • La prima de vacaciones • El valor del trabajo suplementario.

Sin perjuicio de lo anterior, el Decreto 720 de 197829 en su artículo 40 estableció otros factores de salario para los servidores de la Contraloría General de la República en los siguientes términos: “DE OTROS FACTORES DE SALARIO. Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos y del valor del trabajo suplementario o del realizado en días de descanso obligatorio, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios.

Son factores de salario: a). Los gastos de representación. b). La bonificación por servicios prestados. c). La prima técnica d). La prima de servicio anual e). Los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión de servicio”. (Subraya la Sala). Para la Sala, la anterior relación de factores no pueden ser entendidos de manera taxativa y excluyente de los factores consagrados en el referido artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, por dos razones: la primera, por cuanto fue el propio Decreto 929 de 1976 en su artículo 17 que remitió a sus factores; remisión que adhirió al régimen especial de la Contraloría, en cuanto a factores salariales se refiere, al régimen general de los empleados públicos.

Y la segunda, porque la filosofía del artículo 40 del Decreto 720 de 1978 consistió en enunciar algunos factores salariales, toda vez que de su texto se desprende la existencia de otros posibles al decir que “Además […] constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios.

En resumen, la Sala precisa que para efectos de determinar la base de liquidación pensional de los empleados de la Contraloría general de la República debe acudirse a los factores salariales previstos en los artículos 45 del Decreto 1045 de 1978 y el 40 del Decreto 720 del mismo año, sin perjuicio de todos aquéllos que de manera habitual y periódica recibe el empleado como contraprestación por sus servicios».

En virtud de lo anterior, se encuentra que en el expediente administrativo obran constancias de tiempo de servicios del 8 de agosto de 199430 y del 19 de febrero de 200431 y certificaciones de sueldos y factores salariales del 4 de noviembre 29 «Por el cual se establece el sistema de clasificación y nomenclatura de los empleos de la Contraloría General de la República, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones». 30 Folio 49. 31 Folio 60. 19 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00962-00 (3208-2018) Demandante: UGPP de 200332, del 12 de abril de 200533, del 12 de marzo de 201234 y del 30 de enero de 201335, expedidas por la Contraloría General de la República, según las cuales, Rosa Elena Barrera Medina devengó en los últimos 6 meses de servicios los siguientes factores: asignación básica, bonificaciones por servicios y especial, subsidio de alimentación, auxilio de transporte y las primas de servicios, de vacaciones y de navidad.

Ahora bien, la Sala encuentra acreditado respecto de Rosa Elena Barrera Medina que: - Nació el 5 de enero de 194336 y laboró para la Contraloría General de la República del 24 de noviembre de 1978 al 21 de mayo de 2004, periodo en el que ocupó los cargos de revisor mensajero grado 01 y auxiliar operativo grado 0137. - Por medio de la Resolución 25449 del 23 de noviembre de 200438, Cajanal le reconoció la pensión de jubilación en consideración al cumplimiento de los requisitos de la Ley 929 de 1976, cuya liquidación se efectuó con el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 9 años y 7 meses (1° de abril de 1994 y el 30 de octubre de 2003), conforme con lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y con los factores salariales sobre los que cotizó enlistados en el Decreto 1158 de 1994, estos son la asignación básica y la bonificación por servicios prestados.

La cuantía de la prestación resultó en $397.100.41, a partir del 1° de noviembre de 2003, pero condicionada al retiro definitivo del servicio para su disfrute. - A través de la Resolución 25251 del 26 de mayo de 200639, suscrita por la asesora (e) de la Gerencia General de Cajanal, se le negó la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los emolumentos de salario percibidos en el último semestre de labores en la Contraloría General de la República. 32 Folios 50 a 55. 33 Folio 70. 34 Folio 86. 35 Folio 85. 36 Según la cédula de ciudadanía y el registro civil de nacimiento, folios 47 y 48, respectivamente. 37 De conformidad con las constancias de tiempo de servicios del 8 de agosto de 1994 (Fl. 49) y del 19 de febrero de 2004 (Fl. 60) y las certificaciones de sueldos y factores salariales del 4 de noviembre de 2003 (Fls. 50 a 55), del 12 de abril de 2005 (Fl. 70), del 12 de marzo de 2012 (Fl 86). y del 30 de enero de 2013 (Fl. 85), expedidas por la Contraloría General de la República. 38 Folios 62 a 64. 39 Folios 76 a 78. 20 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00962-00 (3208-2018) Demandante: UGPP - A través de la Resolución RDP 19691 del 17 de diciembre de 201240, proferida en cumplimiento del fallo objeto de revisión, el subdirector de Atención al Pensionado de la UGPP, con funciones de la subdirección de determinación de derechos pensionales, reliquidó la pensión de jubilación que se le otorgó y en consecuencia su monto se elevó a $642.629, efectiva a partir del 22 de mayo de 2004, acto administrativo que fue modificado a través de la Resolución RDP 48628 del 18 de octubre de 201341, expedida por la asesora grado 16, encargada de la subdirección de determinación de derechos pensionales de la entidad, en el sentido de aumentar el valor de la prestación a $824.735, al incluir el valor que corresponde, según lo certificado, de los factores de salario percibidos en el último semestre de labores, desde el 22 de mayo de 2004. - Mediante la Resolución RDP 57649 del 15 de septiembre de 201442, suscrita por la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP, se reliquidó la pensión de jubilación con la inclusión de la bonificación especial devengada en los últimos 6 meses de labores de manera proporcional, por lo tanto se dispuso aumentar su cuantía a $979.172, desde el 22 de mayo de 2004, pero con efectos fiscales a partir del 17 de diciembre de 2010 por prescripción trienal.

Expuesto lo anterior, se tiene que la diferencia que resulta entre el valor que Rosa Elena Barrera Medina recibía antes de presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ($397.100.41) y las reliquidaciones efectuadas en cumplimiento de la orden impartida por el Tribunal Administrativo del Meta ($642.629, $824.735 y $979.172) corresponden a la suma de $245.528.59, $427.634.59 y $576.071.59, lo que equivale a un incremento aproximado de la mesada de un 61,83%, 107.68% y 145.06%, respectivamente.

La Sala advierte que la variación en los montos reconocidos por concepto de la reliquidación de la causante se debe a que la UGPP no incluyó los valores certificados que correspondía por los factores salariales devengados en el último semestre como se observa en los actos administrativos antes reseñados. Lo que resultó de la orden impartida en la sentencia objeto de revisión, la que fue consecuencia de la aplicación de la tesis jurisprudencial vigente al momento de su expedición. 40 Folios 113 a 116. 41 Folios 120 a 122. 42 Folios 117 a 119. 21 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00962-00 (3208-2018) Demandante: UGPP Ahora bien, la Sala advierte que el ente recurrente incluyó en la liquidación de la pensión, por iniciativa propia, la bonificación especial, esto es contrario a lo decidido por los jueces de instancia, pues estos determinaron que la prestación debía liquidarse en consideración a la asignación básica, la bonificación por servicios, el subsidio de alimentación, el auxilio de transporte y las primas de servicios, de vacaciones y de navidad y que «no e[ra] posible para efectos de la liquidación de la pensión de la demandante, que se incluy[era] como factor salarial la bonificación especial, teniendo en cuenta que ésta no se enc[ontraba] dentro de los factores salariales del artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, que de hacerlo, el juez estaría desconociendo el mandato legal».

Sin embargo, esta decisión no fue producto de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Meta el 13 de septiembre de 2011; contrario a ello, fue a motu proprio de la UGPP. En consecuencia, esta Subsección no encuentra reparo alguno que pueda endilgarse a la providencia revisada. Adicionalmente, se encuentra acreditado que Rosa Elena Barrera Medina laboró para la Contraloría General de la República por 25 años, 5 meses y 26 días, periodo en el que se desempeñó como mensajero grado 01 y auxiliar grado 01.

Asimismo, se observa que en la parte resolutiva de los actos administrativos que dieron cumplimiento a la sentencia se dispuso el descuento por aportes sobre los conceptos incluidos en la reliquidación y que no se hubieran realizado. Así las cosas, la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Meta sobre la pensión de jubilación reconocida a Rosa Elena Barrera Medina, no evidencia un incremento desproporcionado o que no guarde relación con su trayectoria laboral.

Por lo que la sala concluye que la situación en estudio no es de aquellas que puedan ser consideradas como un abuso del derecho o fraude a la ley. En consecuencia, la liquidación de la pensión de Rosa Elena Barrera Medina, no excedió lo debido de acuerdo con la ley, pues se demostró que i) es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que al 1º de abril de 199443 contaba con más de 35 años de edad y 15 de servicios, por lo tanto, su pensión fue liquidada con base en lo devengado en los últimos seis meses de servicios con una tasa de reemplazo del 75%, según lo establecido en el Decreto 929 de 1976 que dispuso el régimen especial de la 43 Fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del orden nacional. 22 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00962-00 (3208-2018) Demandante: UGPP Contraloría General de la República; ii) demostró que completó más de 10 años de servicios en esa entidad; y iii) durante los últimos 6 meses de servicios percibió los factores respecto de los cuales el tribunal ordenó la reliquidación de la pensión. Lo anterior, se acompasa con la tesis jurisprudencial del 4 de agosto de 2010, vigente para ese momento, según la cual el IBL hacía parte del régimen de transición y se debían incluir todos los factores salariales devengados.

Esta posición permite salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica44. Debe señalarse que en la sentencia del 28 de agosto de 201845 la Sala Plena del Consejo de Estado precisó que las referidas reglas de unificación serían obligatorias para los casos en discusión en sede administrativa y judicial, por lo que resultan inmodificables aquellas decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada, en garantía del principio de seguridad jurídica, pues «(n)o puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada».

Finalmente, valga precisar que si bien la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 11 de junio de 202046, en la que varió su posición frente al ingreso base de cotización de los servidores de la Contraloría General de la República, lo cierto es que en dicha providencia se sostuvo que «(no) puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, las cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho 44 Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;

Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018- 02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, expediente 52001 23 33 000 2012 00143 01 (IJ). 46 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, expediente 05001-23-33-000-2012-00372-01 (1882-2014). 23 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00962-00 (3208-2018) Demandante: UGPP o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido la pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a la ratio decidendi aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada.

Lo anterior, no enerva el recurso por los eventos previstos en los artículos 250 del CPACA, y 20 de la Ley 797 de 2003, según el caso», los cuales no se cumplen en el presente asunto como ya se anotó. Bajo tal panorama, la Sala concluye que la sentencia del 13 de septiembre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta no incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) de la Ley 797 de 2003 y por lo tanto se declarará infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP. 2.6.

Costas Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se dispondrá sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto. 3. Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no se acreditó la configuración de las causales invocadas, esto es las señaladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción especial de revisión que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) presentó contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 13 de septiembre de 2011, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo. Sin condena en costas.

Archivar el expediente, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 24 Radicado: 11001-03-25-000-2018-00962-00 (3208-2018) Demandante: UGPP La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.