Demandantes: Luis Eduardo Peláez Jaramillo y otros Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00156-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2025-00156-00 Demandantes: LUIS EDUARDO PELÁEZ JARAMILLO, ALEJANDRO ARCILA JIMÉNEZ, KEVIN ALEXÁNDER JIMÉNEZ MOLINA Y JENNIFER DALLEY PEDRAZA SANDOVAL Demandada: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Tema: Resuelve solicitud de medida cautelar AUTO La Sala se pronuncia sobre la solicitud de suspensión provisional formulada por la parte actora en contra de la Resolución 6866 del 10 de junio de 20251, expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil –en adelante RNEC–.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Los ciudadanos Luis Eduardo Peláez Jaramillo, Alejandro Arcila Jiménez, Kevin Alexánder Jiménez Molina y Jennifer Dalley Pedraza Sandoval, ejercieron el medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, con el fin de que «se declare la nulidad total de la Resolución 6866 del 10 de junio de 2025 “Por la cual se convoca a los ciudadanos de La Ceja, La Unión, El Carmen de Viboral, El Retiro, El santuario, Guarne, Rionegro y San Vicente Ferrer del Departamento de Antioquia a consulta popular con fines de constituir el Área Metropolitana denominada “Valle de San Nicolás”, expedida por el Registrador Nacional del Estado Civil en ejercicio de sus funciones.». 1 Por la cual se convoca a los ciudadanos de los municipios de La Ceja, La Unión, El Carmen de Viboral, El Retiro, El Santuario, Guarne, Rionegro y San Vicente Ferrer del departamento de Antioquia a consulta popular con fines de constituir el Área Metropolitana denominada: «Valle de San Nicolás».
Demandantes: Luis Eduardo Peláez Jaramillo y otros Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00156-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.2. Los hechos Los demandantes sustentan su pretensión en los siguientes supuestos fácticos: Indicaron que el 13 de diciembre de 2024, los alcaldes de los municipios de La Ceja, La Unión, El Carmen de Viboral, El Retiro, El santuario, Guarne, Rionegro y San Vicente Ferrer y del Departamento de Antioquia, presentaron el proyecto de constitución del área metropolitana denominada «Valle de San Nicolás» ante la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Resaltaron que ese mismo día, esas autoridades remitieron a las Comisiones de Ordenamiento Territorial de la Cámara de Representantes y el Senado de la República la solicitud para dar concepto sobre la constitución de dicha área metropolitana. Indicaron que el 26 de diciembre de 2024, al advertir que la iniciativa no contaba con los mentados conceptos, la RNEC solicitó a los alcaldes de los municipios remitirlos conforme lo exige el literal g) del artículo 8 de la Ley 1625 de 2013.
Pese a esto, para el 13 de enero de 2025, las respectivas comisiones de ordenamiento territorial no los habían expedido, pues el Senado lo envió hasta el 3 de abril de 2025, esto es, 3 meses y 10 días después de lo exigido por la Ley. Censuraron que, a pesar de faltar el concepto de la comisión de la Cámara de Representantes, la RNEC, mediante oficio 1-2025-046995 del 9 de mayo de 2025, solicitó al Ministerio de Hacienda la asignación del presupuesto para llevar a cabo la consulta.
Afirmaron que el 14 de mayo de 2025, la Comisión de Ordenamiento Territorial de la Cámara de Representantes efectuó la votación del concepto, es decir, con posterioridad a que la RNEC avalara el proyecto de constitución de la mentada área metropolitana y realizara la solicitud de asignación de presupuesto del Ministerio de Hacienda. No obstante, no se tiene constancia sobre la fecha en que ese organismo envió el citado concepto a la registraduría. Sostuvieron que el 10 de junio de 2025, la RNEC expidió la Resolución 6866 del 10 de junio de 2025 «Por la cual se convoca a los ciudadanos de los municipios de La Ceja, La Unión, El Carmen de Viboral, El Retiro, El Santuario, Guarne, Rionegro y San Vicente Ferrer del departamento de Antioquia a consulta popular con fines de constituir el Área Metropolitana denominada “Valle de San Nicolás».
Relataron que en esa misma fecha el organismo electoral expidió la Resolución 6870 «Por la cual se fija el calendario electoral de la CONSULTA POPULAR para la constitución del Área Metropolitana denominada “Valle de San Nicolás”», en la cual se fijaron las fechas: (i) para el inicio de la campaña, desde el 11 de junio de Demandantes: Luis Eduardo Peláez Jaramillo y otros Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00156-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2025, a favor, en contra o por la abstención;
(ii) la incorporación al censo electoral de las cédulas de primera vez; (iii) el límite para la designación de comisiones escrutadoras y claveros de los Tribunales Superiores del Distrito Judicial; iv) el límite para la publicación de listas de jurados; v) las votaciones, esto es, el 9 de noviembre de 2025; entre otras. 1.3. Las normas violadas y el concepto de la violación La parte actora alegó que el acto acusado se encuentra incurso en los vicios de infracción a norma superior, por cuanto desconoció los artículos 8.º, literales e) y g) y parágrafo 5.º, literal c), de la Ley 1625 de 2013; 53 de la Ley 134 de 1994 y 32 de la Ley 1755 de 2015, así como desviación de poder, expedición irregular y falta de motivación. Dicha vulneración la estructura en diferentes censuras así: 1. «Los conceptos de Cámara y Senado requeridos para constituir el Área fueron extemporáneos» Precisaron que el artículo 8.º, literal g), de la Ley 1625 de 2013, prevé que las dos células legislativas deben emitir el respectivo concepto de conveniencia y oportunidad de la consulta popular en un término no mayor a un mes desde su radicación. Sin embargo, resaltaron que el Senado tardó 3 meses y medio para expedirlo y la Cámara de Representantes 5 meses y un día pero que, en todo caso, dicho documento ni siquiera fue tenido en cuenta por la RNEC a la hora de certificar el cumplimiento de los requisitos de la mentada ley, pese a que, si bien no es vinculante, sí resulta obligatorio para dar trámite a la consulta popular. 2. «Los conceptos de las Comisiones de Ordenamiento Territorial de Cámara y Senado se obtuvieron con posterioridad a la radicación del proyecto de constitución del Área Metropolitana ante la Registraduría» Nuevamente, trajeron a colación el artículo 8.º, literal g), de la Ley 1625 de 2013, para llamar la atención en punto a que la norma prescribe que, previamente a la radicación del proyecto ante la RNEC, los promotores deben remitirlo a la Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización y Ordenamiento Territorial, tanto de Cámara como de Senado; obtener el concepto correspondiente dentro del mes que contempla la referida previsión y, ahí sí, remitir lo pertinente al citado órgano electoral.
No obstante, censuran que no sólo no fue observada esta formalidad, sino que la RNEC omitió su obligación de verificar su cumplimiento y, ante su falta de acreditación, rechazar el trámite del proyecto hasta tanto no se obtuvieran los conceptos en mención, mucho menos, «reiniciar un trámite que desde su inicio debió ser rechazado por incumplimiento de los requisitos».
Todo esto, aunado a que los promotores no los remitieron por cuenta propia, pues el del Senado, fue Demandantes: Luis Eduardo Peláez Jaramillo y otros Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00156-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 enviado por esa misma célula legislativa; mientras que el de la Cámara ni siquiera existía para cuando la RNEC avaló el cumplimiento de requisitos mediante oficio del 9 de mayo de 2025. 3. «No se agotaron los requisitos de las leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015 para convocar a una consulta popular municipal al no haber autorización de los Concejos Municipales para celebrar las mismas» Partieron de la premisa de que la Ley 1625 de 2013 define las formas de funcionamiento de las áreas metropolitanas, pero no reglamenta los mecanismos de participación ciudadana, los cuales están regulados por vía de previsiones estatutarias en las leyes 134 de 1994 (Art. 53) y 1757 de 2015 (Art. 32).
Conforme a estos preceptos, resaltaron que constituía un requisito de los alcaldes promotores someter dicha iniciativa a consulta de los concejos de los respectivos municipios, con el fin de que conceptuaran sobre la aprobación o negativa a dar trámite a esa consulta popular2. Para afianzar la anterior idea, citaron el artículo 8.º, parágrafo 5.º, literal c), de la Ley 1625 de 20133, previsión que, si bien se refiere a la creación de áreas metropolitanas entre ciudades capitales y municipios circunvecinos, revela «la necesidad de que la consulta se realice como una consulta popular de nivel municipal, con lo que las autoridades encargadas de tramitar la realización de la misma son los Concejos y Alcaldías.».
Por último, agregaron que el inciso final del artículo 53 de la Ley 134 de 1994 establece que «El texto de la consulta se remitirá al tribunal contencioso administrativo competente para que se pronuncie dentro de los 15 días siguientes sobre su constitucionalidad», obligación que, advirtieron, tampoco ha sido cumplida por los promotores de la conformación del área y cuya verificación fue omitida totalmente por la entidad demandada en la parte motiva del acto demandado. 4. «La pregunta que se hará en la consulta popular está formulada de manera incorrecta violando el alcance de la misma» 2 Los demandantes citaron la sentencia C-150 de 2015 de la Corte Constitucional, conforme a la cual, adujeron que la reglamentación estatutaria de la consulta popular es aplicable a todos los casos, incluso, a aquella que se efectúa para constituir un área metropolitana. 3 El proyecto se entregará a la Registraduría Nacional del Estado Civil, para que dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de recibo, esa entidad realice la verificación de los requisitos exigidos en los literales a) y b), y en caso de certificar que la propuesta cumple con los mismos, procederá a ordenar a los respectivos alcaldes y presidentes de los concejos municipales la realización de las consultas populares necesarias.
(Destaca la parte actora) Demandantes: Luis Eduardo Peláez Jaramillo y otros Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00156-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Advirtieron que la pregunta formulada4 es antitécnica e imprecisa, pues se pretende indagarle al ciudadano en punto a la conformación del área metropolitana, en lugar, de limitarse a auscultar su voluntad de cara a si dese que su municipio integre esa entidad político-administrativa.
Explicaron que el literal e) del artículo 8 de la Ley 1625 de 2013 es diáfano en prescribir que «Se entenderá aprobado el proyecto sometido a consulta popular cuando la mayoría de votos de cada uno de los municipios interesados sea favorable a la propuesta y la participación ciudadana haya alcanzado al menos el cinco (5) por ciento de la población registrada en el respectivo censo electoral de cada uno de los municipios intervinientes.» (Resaltado de la parte actora). 1.4.
Solicitud de suspensión provisional La parte actora, en escrito aparte, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, conforme a los siguientes argumentos5: Afirmaron que se requiere adoptar la referida medida so pena de que se materialicen los efectos de la Resolución 6866 del 10 de junio de 2025, expedida por la RNEC, en la cual se fijaron unas fechas para el desarrollo del trámite de consulta popular, por lo que, eventualmente, se producirían hechos relevantes como el inicio de campaña (desde el 11 de junio de 2025) y el día de las votaciones (9 de noviembre de 2025), entre otras.
Sostuvieron que, de no suspenderse los efectos del acto acusado, se erogarían unos recursos económicos de origen público que podrían perderse y generar un detrimento patrimonial. Además, que hay serias dudas sobre la legalidad del acto cuestionado, pues: (…) en la expedición del acto se incurrió en omisiones al deber de garantizar el debido proceso por parte de la entidad demandada.
En concreto: no se consideró, ni hay expresiones en la parte motiva de la resolución, el término preclusivo que da la ley de un mes para que se otorgue el concepto de las Comisiones Especiales de Cámara y Senado, no se tuvo en cuenta formalmente el concepto de la Cámara de Representantes y se expidieron actos de trámite que requerían de este concepto antes de que el mismo fuera votado, no se observaron las etapas del trámite, en especial la exigencia de que los Conceptos de Cámara y Senado fueran previos a la radicación del proyecto en la Registraduría, no se cumplieron con las normas estatutarias de participación ciudadana, al haber convocado a consultas municipales sin decisión previa de los Concejos Municipales y sin remitir el proyecto al Consejo de Estado y finalmente, la pregunta formulada excede los 4 ¿Está usted de acuerdo con la conformación del Área Metropolitana del Valle de San Nicolás, que estaría conformada por los municipios del Carmen de Viboral (sic), El Retiro, El Santuario, Guarne, La Ceja, La Unión, Rionegro y San Vicente Ferrer?” 5 Se precisa que la parte actora, como fundamento de la medida cautelar, invoca el artículo 25 de la Ley 472 de 1998 y un referente jurisprudencial atinente a la protección de los derechos colectivos.
Demandantes: Luis Eduardo Peláez Jaramillo y otros Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00156-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 límites de la ley, al preguntar a los ciudadanos por su acuerdo o desacuerdo con la creación del Área Metropolitana y su integración por parte de 8 municipios, a pesar de que la ley establece que cada municipio debe decidir autónomamente si ingresa o no ingresa. 1.5.
Traslado de la medida cautelar Mediante providencia del 26 de septiembre de 20256, el magistrado ponente admitió la demanda, y en auto separado7 de la misma fecha, dispuso correr traslado de la solicitud de suspensión provisional: i) al registrador nacional del estado civil; ii) a los alcaldes de los municipios de La Ceja, La Unión, El Carmen de Viboral, El Retiro, El Santuario, Guarne, Rionegro y San Vicente Ferrer del departamento de Antioquia y, iii) al agente del Ministerio Público, por el término de cinco (5) días.
Posteriormente, como medida de saneamiento, se expidió el auto del 22 de octubre de 2025, mediante el cual se ordenó notificar personalmente de la demanda al gobernador del departamento de Antioquia y correrle traslado de la medida cautelar solicitada. 1.6 Intervenciones 1.6.1. Municipio de la Unión8 Por conducto de apoderada, solicitó que no se decrete la medida cautelar pedida por la parte actora, por las siguientes razones: Comenzó por hacer énfasis en que deben distinguirse, entre las normas que fijan términos, aquéllas que tienen carácter meramente perentorio, pero no naturaleza preclusiva.
Conforme a esto, concluyo que el artículo 8º, literal g), de la Ley 1625 de 2013, no prevé ninguna consecuencia para aquellos casos en que el proyecto de consulta es radicado ante la RNEC sin haberlo remitido, previamente, a las respectivas comisiones de Cámara y Senado; tampoco cuando esas células tardan más del mes para emitir sus conceptos.
En suma, dijo que se trata de términos meramente perentorios o indicativos. De otro lado, enfatizó en que la ley en mención no menciona en ninguna parte que, previamente a la consulta, tengan lugar pronunciamientos de los concejos municipales, tal como lo sostiene la parte actora. Recalcó que la Ley 1625 de 2013 es una ley especial, de ahí que no puedan aplicarse las normas generales que regulan los mecanismos de participación ciudadana. 6 Anotación 5 del expediente visible en Samai. 7 Anotación 7 del expediente visible en Samai. 8 Anotación 19 del expediente visible en Samai.
Demandantes: Luis Eduardo Peláez Jaramillo y otros Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00156-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 1.6.2. Municipio de El Carmen de Viboral9 A través de apoderada, solicitó que no se decrete la medida cautelar pedida por la parte actora, por cuanto considera que los demandantes invocan supuestos vicios de procedimiento, sin embargo, ninguno de ellos afecta de manera directa el núcleo esencial de la consulta, esto es, permitir que la ciudadanía decida democráticamente.
Dijo que suspender el acto de convocatoria vaciaría de contenido los mandatos constitucionales previstos en los artículos 103 y 319 Superior, limitándose así, injustificadamente, el derecho de los habitantes de El Carmen de Viboral a pronunciarse sobre un asunto de interés colectivo. Indicó que los reproches planteados por los demandantes, como la extemporaneidad de los conceptos legislativos o la falta de autorización de los concejos municipales, son asuntos de interpretación jurídica que deberán resolverse en la sentencia de fondo, por tanto, no constituyen ilegalidades manifiestas que habiliten una suspensión cautelar que, a la postre, defraudaría la expectativa legítima que tiene los ciudadanos de los conocidos municipios de participar en la consulta convocada. 1.6.3.
Municipio de El Santuario10 Por intermedio de apoderado, solicitó que no se decrete la medida cautelar pedida, por las siguientes razones: En punto a la extemporaneidad en la expedición de los conceptos que rindieron la Cámara y el Senado, recordó que la sentencia C-072 de 2014 es diáfana en precisar que dicha formalidad no tiene carácter vinculante.
Por consiguiente, su emisión tardía, a lo sumo, configura una irregularidad procedimental que resulta intrascendente y carece de la virtualidad de viciar de nulidad el acto final. En relación con la autorización de los concejos municipales que extraña la parte actora, dijo que Ley 1625 de 2013 es una norma orgánica y de carácter especial, que regula de manera pormenorizada y exhaustiva el iter procedimental para la constitución de áreas metropolitanas, sin que en ella se contemple la exigencia de una permisión previa por parte de las citadas dumas.
Sobre la idoneidad y conducencia de la pregunta, afirmó que carece de asidero jurídico, pues el texto propuesto resulta claro, unívoco, e interroga a la ciudadanía sobre el objeto preciso del proyecto: la creación de una entidad supramunicipal integrada por un conjunto determinado de entes territoriales. 9 Anotación 20 del expediente visible en Samai. 10 Anotación 20 del expediente visible en Samai.
Demandantes: Luis Eduardo Peláez Jaramillo y otros Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00156-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Finalmente, dijo que el perjuicio alegado por los actores, de naturaleza puramente eventual y patrimonial, no puede prevalecer sobre el daño cierto, grave e inminente que la suspensión ocasionaría a los derechos fundamentales de miles de ciudadanos. 1.6.4.
Municipio de El Retiro11 Por intermedio de apoderado, solicitó que no se decrete la medida cautelar pedida, por cuanto consideró que se desconocería el principio de legalidad que reviste el acto demandado, pues resulta necesario que se efectúe el correspondiente análisis probatorio y contradicción de los argumentos. Además, censuró que los demandantes no presentan la suspensión provisional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, ni prueban la existencia de los elementos necesarios para que se configure un eventual daño. 1.6.5.
Municipio de Rionegro12 Por intermedio de apoderado, pidió no decretar la medida cautelar solicitada, toda vez que el concepto emitido por la Cámara de Representantes y el Senado de la República, no es una condición para que el trámite avance en sus diferentes etapas. Y de otro lado, dijo que el incumplimiento del término de un mes establecido en el artículo 8º, literal g), de la Ley 1625 de 2013 «no tiene fuerza jurídica para viciar de nulidad insubsanable un acto que materializa la autonomía territorial y la voluntad popular.». 1.6.6.
Registraduría Nacional del Estado Civil13 La RNEC, a través de apoderada judicial, solicitó negar la prosperidad de la medida pedida, con fundamento en las siguientes razones: Afirmó que el nulo acervo probatorio no da cuenta de la necesidad y pertinencia de la medida solicitada, ni siquiera demuestran el perjuicio irremediable que se causaría de no decretarse la misma, sino que, más bien, lo que realmente pretende la parte demandante, es lograr la efectiva suspensión del acto administrativo, sin demostrar que el mismo genere una afectación grave e inminente al interés general.
De otro lado, destacó que el acto administrativo objeto de reproche no produce efectos jurídicos definitivos o de fondo de cara al mecanismo de consulta popular, por lo tanto, no es objeto de control jurisdiccional siendo clara la improcedencia de la presente acción de nulidad. 11 Anotación 24 del expediente visible en Samai. 12 Anotación 29 del expediente visible en Samai. 13 Anotación 23 del expediente visible en Samai.
Demandantes: Luis Eduardo Peláez Jaramillo y otros Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00156-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Posteriormente, el citado organismo electoral allegó la Resolución 13599 del 27 de octubre de 2025: «Por la cual se suspende la convocatoria efectuada mediante la Resolución núm. 6866 del 10 de junio de 2025 a los ciudadanos de los municipios de La Ceja, La Unión, El Carmen de Viboral, El Retiro, El Santuario, Guarne, Rionegro y San Vicente Ferrer del departamento de Antioquia a consulta popular con fines de constituir el Área Metropolitana denominada: “Valle de San Nicolás” y el calendario electoral fijado mediante la Resolución núm. 6870 del 10 de junio de 2025». 1.6.7.
Gobernación de Antioquia14 A través de apoderado, solicitó que no se decrete la medida cautelar pedida por la parte actora, por cuanto, de los documentos aportados con la demanda, no es posible inferir que la RNEC haya transgredido la constitución y la ley, por el contrario, dijo que ese organismo cumplió a cabalidad con las garantías constitucionales del respeto por el debido proceso.
Aunado a esto, los juicios propuestos en el libelo inicial merecen un juicio profundo dado que deben probarse varias afirmaciones que allí se hacen; ello sumado a que no se avizora perjuicio alguno de no adoptarse la medida en este momento. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para resolver sobre la solicitud de suspensión provisional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 12515, numeral 2°, literal f) del CPACA, en concordancia con el 13 del Acuerdo 080 de 2019 –reglamento interno del Consejo de Estado–, modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2.2.
La suspensión provisional de los efectos del acto administrativo El artículo 230 de la Ley 1437 de 2011 establece una fórmula innominada para la adopción de medidas cautelares, clasificándolas en preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, por lo que admite en esta tipología cualquier clase de mecanismo que el juez encuentre necesario para garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia e impedir que el ejercicio del medio de control respectivo pierda su finalidad. 14 Anotación 48 del expediente visible en Samai. 15 De la expedición de providencias.
La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) f) En las demandas contra los actos (…) de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala. Demandantes: Luis Eduardo Peláez Jaramillo y otros Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00156-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En este amplio catálogo, se contempló en el artículo 3º16 la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, como herencia del anterior estatuto, esto es, el Decreto 01 de 1984, el cual dedicaba el título XVII a regular esta figura, como la única cautela posible.
Así las cosas, al coexistir en la actualidad diferentes modalidades de medidas cautelares, concurren también distintos presupuestos para ordenarlas, teniendo siempre presente que la interpretación de los requisitos procesales para su procedencia debe hacerse a la luz de la tutela judicial efectiva, que parte de reconocer que las personas no solo tienen el derecho de acudir a los órganos judiciales para formular su demanda, sino también a que el objeto del litigio se les proteja desde el inicio del trámite, a fin de asegurar la justicia material y que la sentencia cumpla su cometido.
Según el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuando se pretenda la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, el solicitante debe cumplir los requisitos señalados en el inciso primero de dicha norma, que dispone: Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares.
Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos, procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
(…). Sobre el particular, esta corporación ha destacado que la actual regulación de esta herramienta procesal no exige la «manifiesta infracción» de la norma superior, como lo ordenaba la legislación anterior, por lo que se advierte una variación significativa para su prosperidad. En efecto, en el antiguo régimen, para el decreto de la suspensión provisional del acto acusado la jurisprudencia de esta alta corte exigía que la contrariedad con el ordenamiento superior debía ser ostensible, clara, manifiesta, flagrante o grosera, lo cual promovió que, en no pocas ocasiones, esta circunstancia hiciera casi imposible su viabilidad, afectando sustancialmente el propósito de la medida cautelar y el derecho a la tutela judicial efectiva.
Esta Sala, en providencia de 12 de diciembre de 201917, indicó lo siguiente: 16Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: (…) 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (…). 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, radicación: 05001- 23-33-000-2019-02852-01, MP. Rocío Araújo Oñate. Demandantes: Luis Eduardo Peláez Jaramillo y otros Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00156-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, basta que se presente una violación a las disposiciones señaladas como desconocidas, contravención que debe surgir del análisis por parte del juez, del acto demandado con las normas esgrimidas como transgredidas o, del estudio de las pruebas aportadas por el accionante con su escrito introductorio para que sea procedente la medida cautelar. 31.
Así las cosas, el juez de lo contencioso administrativo debe efectuar un estudio y análisis de los argumentos expuestos por el demandante y confrontarlos junto con los elementos de prueba arrimados a esta etapa del proceso para efectos de proteger la efectividad de la sentencia, basado en los requisitos y en los criterios de admisibilidad de la medida cautelar de la cual se trata.
En la actualidad, según el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, el juez administrativo está habilitado para confrontar el acto demandado y las normas invocadas como transgredidas, a partir de la ley y la jurisprudencia y el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, lo que implica hacer un análisis profundo, detallado y razonado para verificar si se vulnera el ordenamiento jurídico, sin perder de vista que, en todo caso, se trata de una decisión provisional, que no implica prejuzgamiento, según las voces del artículo 229 ibidem18.
Por lo anterior, aunque este presupuesto puede coincidir con el examen del fondo de la litis, debe precisarse que, por tratarse de un juicio preliminar, no tiene un carácter definitivo, pues, de conformidad con el artículo 235 ídem, existe la posibilidad de modificar o revocar la medida y aún de dictar un fallo desestimatorio de las pretensiones.
De otro lado, para que proceda la medida de suspensión provisional, debe constatarse que el acto acusado es violatorio de alguna de las disposiciones que se consideran infringidas en la demanda o en el acápite correspondiente del libelo introductorio o en el escrito aparte, según lo dispone el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En este punto, la Sala recuerda que en decisión de 12 de marzo de 202019 se dio claridad en que, para los casos donde el solicitante focalizara la medida en solo una o algunas de las censuras de la demanda, se imponía al operador judicial analizar únicamente ese planteamiento. Contrario sensu20, en aquellos eventos en 18 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 29 de enero de 2014, MP Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad. 11001-03-27-000-2013-00014-00 (20066). 19 Se indicó en auto de la Sección Quinta de 12 de marzo de 2020, dictado dentro del proceso de nulidad electoral 11001032800020200004500, lo siguiente: «En este punto se precisa, que cuando la medida cautelar esté debidamente fundamentada en alguno o algunos cargos de la demanda – como ocurre en este caso- el estudio se hará conforme a la misma, y en aquellos eventos en que no se refiera a algún cargo concreto, se analizará con base en la demanda, de conformidad con lo establecido en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 que dispone “la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado”».
MP. Carlos Enrique Moreno Rubio. 20 «En sentido contrario» Diccionario RAE. Demandantes: Luis Eduardo Peláez Jaramillo y otros Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00156-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 que el argumento sea abierto y sin limitante en la remisión a la demanda (cuando se encuentre contenido en el escrito de demanda), la medida cautelar se analizará con base en las censuras y concepto de la violación del escrito inicial (art. 231 del CPACA).
Este aspecto es relevante, ya que la solicitud cautelar puede proponer que el análisis se haga solo contra la normativa superior de la cual se acusa su vulneración, pero como bien se sabe, el juez conforme a las pruebas aportadas debe revisar qué otros condicionamientos jurídicos subyacen al acto administrativo enjuiciado, como pueden ser, los pronunciamientos proferidos por una corte de cierre, por ejemplo, de la Corte Constitucional.
Al respecto, si bien el peticionario de una medida cautelar, como puede ser la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, solicita que el juicio se haga contra el ordenamiento jurídico superior, no es menos cierto que el juez pueda advertir, conforme a los elementos suasorios que tiene en esta temprana etapa del proceso, la existencia de otras consideraciones que condicionan la existencia del acto administrativo, como lo puede ser una decisión de unificación proferida por la Corte Constitucional21.
Así las cosas, el análisis que se haga sobre la petición, la cual enmarca el campo de acción que analizará el juez, tendrá que valorar los razonamientos vertidos en las providencias judiciales que tengan incidencia en el acto administrativo que se pide sea suspendido, pues el juez para decretar o no la medida cautelar, debe tener en cuenta el marco que le propone el solicitante para derivar el éxito o no de la solicitud.
Por ello, resulta claro que la decisión administrativa que se somete a escrutinio temprano en sede judicial puede no solo circunscribirse a una mera confrontación normativa que proponga el solicitante, pues, si bien puede tener un apoyo en disposiciones constitucionales y legales, también pueden advertirse interpretaciones mucho más amplias, que en principio no podría generar en el juez de la nulidad el convencimiento para proceder a suspender los efectos del acto demandado, al pervivir pilares y fundamentos que sostienen la legalidad de la decisión administrativa electoral. 2.3.
La eficacia como presupuesto básico para ordenar la suspensión provisional de las consecuencias del acto demandado. La carencia actual de objeto en el trámite de medidas cautelares 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, MP Luis Alberto Álvarez Parra, auto del 30 de agosto de 2023, radicación 11001-03-28-000-2023-00046-00.
Demandantes: Luis Eduardo Peláez Jaramillo y otros Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00156-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 En el marco del Estado Social de Derecho adoptado en la Carta de 1991 (Art. 229) se reconoció el derecho de acción, según el cual, toda persona tiene la prerrogativa a demandar de las autoridades judiciales la preservación del orden jurídico, o la efectividad o reconocimiento de un derecho o interés jurídicamente protegido, conculcado por la actividad de la administración o de los particulares en ejercicio de funciones públicas que torna nugatorio su goce efectivo, a través de diferentes mecanismos judiciales previstos para tal efecto.
En este orden, el ejercicio de este derecho, al momento de su activación ante el juez, tiene por objeto que, a través de la decisión de fondo de este último, se logre garantizar la protección del ordenamiento jurídico y de los derechos subjetivos del demandante. Inclusive, el constituyente y el legislador amparan esa prerrogativa desde el inicio del trámite procesal, a través de las denominadas medidas cautelares, entre las cuales, encontramos la suspensión provisional de los efectos del acto acusado (Art. 230, numeral 3º del CPACA), que no tiene otra finalidad que enervar la consolidación de situaciones jurídicas que tendrían fundamento en una decisión que resulta contraria al ordenamiento jurídico superior.
Por consiguiente, corresponde al juez cautelar no solo verificar el desconocimiento normativo propuesto por la parte actora, sino, también, que el acto cuya suspensión se solicita aún conserve el carácter ejecutivo que reviste a toda manifestación de voluntad de la administración, pues resultaría inane suspender una decisión que ha perdido obligatoriedad al haberse configurado alguno de los supuestos contemplados en el artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo22.
Al respecto, esta Sección, mediante auto del 4 de abril de 2019, MP Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-28-000-2018-00625-00, efectuó las siguientes precisiones: 3.2.2. (…) el objetivo de la suspensión provisional es que cesen temporalmente los efectos de la norma (en sentido amplio) acusada, que no puedan predicarse 22 ARTÍCULO
91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2.
Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia. Demandantes: Luis Eduardo Peláez Jaramillo y otros Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00156-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 respecto de la misma su fuerza ejecutoria mientras se analiza su legalidad23, de manera tal que si para el momento en que debe resolverse dicha medida cautelar la disposición censurada carece de efectos, resulta improcedente y/o sin objeto pronunciarse sobre la petición de suspensión. Sobre el particular por ejemplo, el Consejo de Estado ha determinado que carece de objeto, esto es, que no hay lugar a pronunciarse de fondo sobre la referida cautelar o que la misma debe negarse, cuando la prescripción acusada fue derogada24 o revocada25, cuando el objetivo para el cual fue expedida se cumplió plenamente26, cuando desaparecieron sus fundamentos de hecho o derecho27, o se encuentra suspendida provisionalmente por decisión judicial28 como ocurre en esta oportunidad, en suma, cuando no hay lugar pronunciarse sobre la cesación de los efectos de un acto que dejó de producirlos.
(Subrayado fuera del original). Así las cosas, si el juzgador constata la cesación de efectos del acto acusado por configurarse alguno de los supuestos contemplados en el artículo 91 del CPACA, exceptuando el previsto en el numeral 129, se impone relegar esa confrontación preliminar norma-acto a la sentencia para, en su lugar, declarar la que se ha denominado jurisprudencialmente «carencia actual objeto», figura que surge cuando el propósito último de la suspensión provisional –cesar los efectos del acto– se satisface de facto por circunstancias que, si bien son ajenas al proceso, cercenan el carácter ejecutivo del acto, bien se en forma temporal o definitiva, según el caso.
En este punto, vale la pena aclarar que tal declaratoria del juez contencioso no impide que el interesado solicite nuevamente la adopción de la medida de suspensión provisional, siempre y cuando el asidero fáctico y jurídico que dio origen a la «carencia actual objeto» o al «estarse a lo resuelto» desaparezca y, 23 “Sobre el particular vale la pena reiterar que «(…) la figura de la suspensión provisional de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada por los artículos 229 y siguientes del CPACA se caracteriza por su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, que pretende evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida, con el fin de proteger los intereses generales dentro de un Estado Social de Derecho».” La anterior consideración es tomada de: Consejo de Estado, Sección Primera.
Auto del 8 de octubre de 2018. Radicación No. 11001-03-24-000-2015-00412-00, M.P. Oswaldo Giraldo López. 24 “Consejo de Estado. Sección Primera. Auto del 5 de junio de 2018. Radicación No. 11001-03-24- 000-2015-00395-00, M.P. Oswaldo Giraldo López, y ii) Consejo de Estado: Sección Segunda. Subsección A. Auto del 5 de abril de 2018. Radicación No. 11001-03-24-000-2013-00554-00 (1492-17), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.”. 25 “Consejo de Estado.
Sección Quinta. Auto del 1º de febrero de 2018. Radicación No. 47001-23- 33-000-2017-00191-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro.”. 26 “Consejo de Estado. Sección Quinta. Auto del 31 de octubre de 2018. Radicación No. 11001-03- 28-000-2018-00111-00, M.P. Rocío Araújo Oñate.”. 27 “Consejo de Estado. Sección Primera. Auto del 15 de diciembre 2017.
Radicación No. 11001-03- 24-000-2015-00163-00, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.”. 28 “Consejo de Estado. Sección Primera. Auto del 13 de octubre de 2017. Radicación No. 11001- 03-24-000-2015-00128-00, M.P. María Elizabeth García González.”. 29 Frente a este supuesto, la Sala mayoritaria utiliza la fórmula «estarse a lo resuelto» en la respectiva providencia donde se han suspendido los efectos del acto acusado.
Demandantes: Luis Eduardo Peláez Jaramillo y otros Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00156-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 por tanto, el acto acusado cobre la ejecutoriedad de la que estuvo desprovisto temporalmente.
A modo de conclusión, el juez contencioso administrativo no está llamado a abordar análisis jurídicos y fácticos de cara a un acto administrativo que ya es ineficaz, sin que ello afecte su competencia para proferir el fallo que decida de manera definitiva si su presunción de legalidad se desvirtúa o no. Desde luego, siempre y cuando dicha manifestación de voluntad haya surtido efectos en algún momento. 2.4.
Caso concreto En el presente caso, la Sala advierte que se pretende la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 6866 del 10 de junio de 202530, expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil. No obstante, la apoderada de ese organismo, mediante oficio remitido el 29 de octubre de 2025, informó que la entidad que representa emitió la Resolución 13599 del 27 de octubre de 2025: «Por la cual se suspende la convocatoria efectuada mediante la Resolución núm. 6866 del 10 de junio de 2025 a los ciudadanos de los municipios de La Ceja, La Unión, El Carmen de Viboral, El Retiro, El Santuario, Guarne, Rionegro y San Vicente Ferrer del departamento de Antioquia a consulta popular con fines de constituir el Área Metropolitana denominada: “Valle de San Nicolás” y el calendario electoral fijado mediante la Resolución núm. 6870 del 10 de junio de 2025».
En dicho acto administrativo, se observa en su parte considerativa y resolutiva lo siguiente: 30 Por la cual se convoca a los ciudadanos de los municipios de La Ceja, La Unión, El Carmen de Viboral, El Retiro, El Santuario, Guarne, Rionegro y San Vicente Ferrer del departamento de Antioquia a consulta popular con fines de constituir el Área Metropolitana denominada “Valle de San Nicolás”.
Demandantes: Luis Eduardo Peláez Jaramillo y otros Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00156-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 (…) Acorde con lo anterior, la Sala encuentra que la Resolución 6866 de 2025 no está surtiendo efectos jurídicos hoy día, comoquiera que la convocatoria a consulta popular fue suspendida por la misma autoridad electoral con ocasión de especiales circunstancias de índole presupuestal que no le permiten fungir como proveedora de «los medios necesarios para la organización de la consulta popular» (Art. 8, literal c) de la Ley 1625 de 2013), situación extraña a su órbita funcional que, sin duda, afecta el carácter ejecutorio del acto inicialmente referido.
En este orden de ideas, el estudio de fondo de la medida cautelar resulta inane, dado que, el acto acusado no está produciendo consecuencias jurídicas, lo que conlleva a que la solicitud de suspensión de sus efectos pierde su finalidad última. Por consiguiente, se configura la carencia actual de objeto, al no existir efecto alguno cuya cesación deba ordenarse mediante decisión de carácter provisional, tal como se declarará en la parte resolutiva de esta providencia. En todo caso, una vez la RNEC reanude el trámite al contar con la disponibilidad presupuestal requerida al Ministerio de Hacienda, la parte interesada podrá solicitar nuevamente la medida cautelar, de conformidad con lo previsto en el artículo 229 del CPACA, que autoriza su presentación «en cualquier estado del proceso».
En ese evento, corresponderá a la Sala valorar los presupuestos de procedencia, de acuerdo con las circunstancias fácticas y normativas existentes al momento de la petición. En mérito de lo expuesto, la Sala III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR la carencia actual de objeto respecto de la medida cautelar solicitada por la parte actora, por cuanto el acto administrativo acusado no está produciendo efectos jurídicos.
SEGUNDO: Reconocer personería a la abogada Marcela Tamayo Arango, identificada con cédula de ciudadanía 43.549.300 y tarjeta profesional 68.634 del Demandantes: Luis Eduardo Peláez Jaramillo y otros Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00156-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 C. S. de la J., para actuar como apoderada del Municipio de la Unión (Antioquia), conforme al poder que obra en el expediente digital.
TERCERO: Reconocer personería a la abogada Manuela Alejandra Sepúlveda, identificada con cédula de ciudadanía 1.017.242.829 y tarjeta profesional 361.002 del C. S. de la J., para actuar como apoderada del Municipio de El Carmen de Viboral (Antioquia), conforme al poder que obra en el expediente digital.
CUARTO: Reconocer personería al abogado Juan Felipe Sierra Castrillón, identificado con cédula de ciudadanía 8.355.330 y tarjeta profesional 153.534 del C. S. de la J., para actuar como apoderado del Municipio de El Retiro (Antioquia), conforme al poder que obra en el expediente digital.
QUINTO: Reconocer personería al abogado Rodrigo Jaramillo Ramírez, identificado con cédula de ciudadanía 71.227.691 y tarjeta profesional 140.199 del C. S. de la J., para actuar como apoderado del Municipio de Rionegro (Antioquia), conforme al poder que obra en el expediente digital.
SEXTO: Reconocer personería al abogado José David Ramírez Giraldo, identificado con cédula de ciudadanía 1.045.021.502 y tarjeta profesional 303.063 del C. S. de la J., para actuar como apoderado del Municipio de Santuario (Antioquia), conforme al poder que obra en el expediente digital.
SÉPTIMO: Reconocer personería al abogado Cesar Augusto Gómez García, identificado con cédula de ciudadanía 79.498.356 y tarjeta profesional 92.197 del C. S. de la J., para actuar como apoderado del departamento de Antioquia, conforme al poder que obra en el expediente digital.
OCTAVO: En firme esta decisión, vuelva el expediente al despacho para lo pertinente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aclara voto GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Demandantes: Luis Eduardo Peláez Jaramillo y otros Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00156-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado Aclara voto PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx»