CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veintitrés (2023) Acción: Tutela Expediente: 11001-03-15-000-2022-06737-001 Actora: Sociedad Colombiana de Abogados S. A. S. Demandados: Magistrados de la sección cuarta del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y del Consejo Superior de la Judicatura y Fiscal y Procuradora Generales de la Nación Tema: Derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por la Sociedad Colombiana de Abogados S. A. S. contra los señores magistrados de la sección cuarta del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y del Consejo Superior de la Judicatura y Fiscal y Procuradora Generales de la Nación. I.

ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. La Sociedad Colombiana de Abogados S. A. S., por conducto de su representante legal, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente quebrantados por los señores magistrados de la sección cuarta del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y del Consejo Superior de la Judicatura y Fiscal y Procuradora Generales de la Nación. Como consecuencia de lo anterior, pide se ordene (i) a los señores magistrados de la sección cuarta del Consejo de Estado que decidan la medida cautelar formulada en el medio de control de nulidad promovido contra la Nación – Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (expediente 11001-03-24-000-2019-00171-00), y tramiten esas diligencias en los términos 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06737-00 Actora: Sociedad Colombiana de Abogados S. A. S. 2 señalados en el ordenamiento jurídico; y (ii) a las demás autoridades accionadas que adelanten las investigaciones penales y disciplinarias pertinentes, con el fin de sancionar a aquellos servidores judiciales que incurren en mora judicial injustificada dentro de ese asunto contencioso- administrativo2. 1.2 Hechos.

Relata la accionante que la «Comisión de Libre Comercio» expidió una serie de determinaciones lesivas para los intereses del país, como la «decisión 3 del acuerdo de promoción comercial entre los Estados Unidos de Norte América y la república de Colombia» de 8 de noviembre de 2017, en la que se establecieron «los contingentes arancelarios para el maíz amarillo», la cual modificó estructuralmente el tratado de libre comercio pactado entre los aludidos países, sin garantizar la participación de los productores nacionales del referido producto.

Que el 5 de abril de 2019 instauró ante el Consejo de Estado demanda de nulidad contra la Nación – Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (expediente 11001-03-24-000-2019-00171-00), «con medida de urgencia», repartida a la sección primera de la Corporación. Dice que, en razón a que dentro del asunto contencioso-administrativo no se surtía actuación alguna, pidió en varias oportunidades de los señores magistrados de la sección primera del Consejo de Estado «impulso procesal», pero sus requerimientos no fueron atendidos, situación que la obligó a incoar acción de tutela (11001-03-15-000-2022-02221-00), con el propósito de obtener que el «proceso se moviera», de la cual conoció la subsección A de la sección segunda de esta Corporación. Que luego de notificarse del auto admisorio de la mencionada tutela, el 29 de abril de 2022 los allí accionados dispusieron remitir las diligencias ordinarias a la sección cuarta del Consejo de Estado, dado que involucraban temas 2 Cabe advertir que si bien en el acápite de pretensiones del escrito de tutela solo se hace referencia a la medida provisional desestimada en el auto admisorio, de una interpretación integral de aquel se infieren las súplicas a las que se hace alusión. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06737-00 Actora: Sociedad Colombiana de Abogados S. A. S. 3 tributarios, decisión que derivó en que en el trámite constitucional se declarara la carencia actual de objeto por hecho superado3.

Sostiene que el 25 de noviembre de 2022 la sección cuarta de esta Corporación asumió el conocimiento del medio de control 11001-03-24-000- 2019-00171-00, pero no se ha pronunciado sobre la medida cautelar, por «lo que urge la intervención de la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Comisión Nacional Disciplinaria y el Consejo Superior de la Judicatura».

Asimismo, la omisión de tramitar el aludido litigio en los términos señalados en el sistema normativo comporta mora judicial injustificada, por consiguiente, quebranta sus garantías superiores y los preceptos constitucionales que obligan a las autoridades judiciales a adelantar sus actuaciones en atención a los términos legales. II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 11 de enero de 2022, admitió la presente acción, ordenó notificar a los señores magistrados de la sección cuarta del Consejo de Estado, de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y del Consejo Superior de la Judicatura y Fiscal y Procuradora Generales de la Nación y dispuso vincular a los señores Ministro de Comercio, Industria y Turismo y directores generales de la DIAN y de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Los señores magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, por conducto de su presidenta, indican que carecen de legitimación en la causa por pasiva, porque la demandante no ha desplegado actuación alguna ante esa Corporación, por tanto, no es dable atribuirles inactividad injustificada en sus funciones.

Además, en caso de que ella considere que autoridades judiciales han incurrido en inobservancia de sus obligaciones, cuenta con la posibilidad de formular la respectiva queja disciplinaria «ante la Comisión Seccional de Disciplina Judicial» correspondiente. 3 Omite indicar la fecha en que se dictó la sentencia. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06737-00 Actora: Sociedad Colombiana de Abogados S. A. S. 4 2.1.2 El señor director general de la DIAN, mediante apoderado, aduce que la presunta vulneración de los derechos constitucionales fundamentales de la tutelante proviene de la supuesta omisión de los señores magistrados de la sección cuarta del Consejo de Estado en decidir la medida cautelar formulada en la demanda de nulidad 11001-03-24-000-2019-00171-00, por ende, no es factible imputarle trasgresión de esas garantías, toda vez que carece de competencia para tal efecto. 2.1.3 El señor Fiscal General de la Nación, por intermedio de la señora directora de asuntos jurídicos del ente que regenta, pide su desvinculación del trámite constitucional de la referencia, por cuanto las súplicas formuladas por la accionante no están relacionadas con las funciones que le impone el sistema normativo, pues no tiene incidencia alguna en el expediente de nulidad 11001-03-24-000-2019-00171-00. 2.1.4 El señor Ministro de Comercio, Industria y Turismo, por medio del señor jefe de la oficina asesora jurídica de la cartera a su cargo, asevera que carece de legitimación en la causa por pasiva, puesto que «no cuenta con competencia funcional ni material para dar una apreciación de fondo respecto de las pretensiones de la demandante». 2.1.5 La señora Procuradora General de la Nación, por conducto de representante judicial, afirma que la actora no adelanta actuación alguna ante el organismo que dirige, circunstancia que impone su desvinculación de la presente tutela, máxime cuando no tiene facultades jurisdiccionales, por consiguiente, no es dable que resuelva la medida cautelar planteada en la demanda de nulidad 11001-03-24-000-2019-00171-00 ni incida en su trámite.

Que la tutela no colma la exigencia de subsidiariedad, comoquiera que a la actora le asiste la posibilidad de formular queja disciplinaria contra los servidores judiciales que considere han incumplido sus tareas, por tanto, no se puede emitir un pronunciamiento sobre el particular en estas diligencias constitucionales. 2.1.6 Los señores magistrados de la sección cuarta del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06737-00 Actora: Sociedad Colombiana de Abogados S. A. S. 5 III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en los Decretos 1382 de 2000 y 1983 de 2017, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por la accionante, que aduce quebranto de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.

Se contrae a determinar (i) el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la presunta omisión de las autoridades accionadas de pronunciarse sobre la medida cautelar formulada en el medio de control de nulidad promovido por la tutelante contra la Nación – Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la DIAN y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (expediente 11001-03-24-000-2019-00171-00) y de impartirle el respectivo trámite con observancia de los términos procesales; y (ii) si es dable en esta instancia judicial disponer el inicio de actuaciones penales y disciplinarias contra las autoridades judiciales que han incurrido en la presunta mora judicial injustificada en ese asunto contencioso-administrativo. 3.4 Mora judicial.

El derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia involucra la facultad de toda persona de acudir ante los jueces de la República, en aras de resolver las controversias que vulneran o amenazan sus prerrogativas. Dicha atribución constitucional no solo hace referencia a la posibilidad de poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional del Estado, sino también a Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06737-00 Actora: Sociedad Colombiana de Abogados S. A. S. 6 la de recibir una pronta solución al conflicto, para lo cual las autoridades cuentan con la facultad de adoptar las medidas coercitivas previstas en el sistema normativo.

Ahora bien, cuando los funcionarios judiciales no actúan dentro los términos fijados en las normas procesales, se configura la mora judicial, que constituye un «[…] fenómeno multicausal, muchas veces estructural, que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia, pero que muchas veces una buena parte de la misma es el resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos […]»4.

No obstante, el mero retraso en las actuaciones judiciales no vulnera el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia (entre otros), por cuanto debe mediar una tardanza injustificada por parte de los funcionarios para quebrantar esa garantía, caso en el cual será susceptible de protección a través de la solicitud de amparo.

Resulta oportuno advertir que la jurisprudencia de la Corte Constitucional5 ha indicado que, como regla general, el juez de tutela no debe inmiscuirse en el trámite de los procesos judiciales puesto que podría desconocer el principio de autonomía judicial, sin embargo, cuando se evidencia que la tardanza no corresponde a cuestiones relacionadas con carga de trabajo, problemas estructurales o complejidad de los asuntos, la acción de tutela es adecuada para proteger la garantía superior de acceso a la administración de justicia. Por tanto, para establecer la prosperidad de la acción de tutela en los casos de mora judicial, se debe analizar las particularidades de cada caso concreto con el fin de determinar si el retardo es justificado o no. 3.5 Caso concreto.

En atención al escrito inicial, a las pruebas adosadas al presente asunto constitucional y a las actuaciones registradas en la página web de la Rama Judicial y en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai, la Sala evidencia que el 5 de abril de 2019 la tutelante instauró demanda de nulidad contra la Nación – Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la DIAN y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del 4 Corte Constitucional, sentencia T-945 de 1998, M. P. José Gregorio Hernández Galindo. 5 Sentencia T-258 de 2004, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06737-00 Actora: Sociedad Colombiana de Abogados S. A. S. 7 Estado (expediente 11001-03-24-000-2019-00171-00), con el propósito de obtener la anulación de la decisión 3 de 28 de noviembre de 2017, mediante la cual la Comisión de Libre Comercio del Acuerdo de Promoción Comercial entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América «fijaron los contingentes arancelarios para el maíz amarillo».

El 12 de abril de 2019 el asunto contencioso-administrativo fue asignado a la sección primera del Consejo de Estado, pero en razón a que no se surtía actuación alguna, la demandante en varias ocasiones6 pidió «impulso procesal», sin obtener pronunciamiento alguno, motivo por el cual incoó acción de tutela contra los señores magistrados de la mencionada sección (expediente 11001-03-15-000-2022-02221-00), con el fin de que se les ordenara emitir las decisiones judiciales pertinentes, de la que conoció la subsección A de la sección segunda de esta Corporación, que el 25 de abril de 2022 la admitió. El 29 de abril de 2022 el Consejo de Estado (sección primera) ordenó enviar las referidas diligencias contencioso-administrativas a su sección cuarta, porque versaban sobre cuestiones tributarias, las cuales deben ser estudiadas por esta, en atención al artículo 13 del reglamento interno, lo que derivó en que el 16 de junio de ese año, en la tutela 11001-03-15-000-2022-02221-00, se declarara la carencia actual de objeto por hecho superado, pues la inactividad reprochada había terminado.

El expediente 11001-03-24-000-2019-00171-00 arribó el 9 de junio de 2022 a la sección cuarta de esta Corporación, que el 15 de noviembre siguiente asumió su conocimiento, determinación notificada el 25 siguiente, por lo que el expediente ingresó al despacho el 18 de enero de 2023. 3.5.1 Amparo deprecado frente a la mora judicial. La demandante pide que se ordene a los señores magistrados de la sección cuarta del Consejo de Estado que decidan la medida cautelar que formuló en la demanda de nulidad 11001-03-24-000-2019-00171-00 y tramiten esa controversia conforme a los términos previstos en el ordenamiento jurídico, toda vez que han incurrido en inactividad infundada. 6 Los días 15 y 19 de noviembre de 2019; 16 de julio, 12 de agosto, 9 de septiembre, 16 de octubre y 10 de noviembre de 2020; 17 de junio, 23 de agosto, 22 de septiembre, 3 de noviembre y 6 de diciembre de 2021 y 12 de marzo de 2022.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06737-00 Actora: Sociedad Colombiana de Abogados S. A. S. 8 La Sala evidencia que si bien no se ha emitido un pronunciamiento por parte de los señores magistrados demandados sobre la mencionada medida, ello no comporta mora judicial injustificada, pues, como se deduce de los correspondientes informes y de las actuaciones registradas en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai, el expediente arribó a la sección cuarta del Consejo de Estado el 9 de junio de 2022 y el 15 de noviembre siguiente asumió su conocimiento.

En ese orden de ideas, el hecho de que los señores magistrados demandados no se hayan pronunciado sobre la referida medida cautelar, no constituye inactividad infundada, pues desde el 15 de noviembre de 2022 no ha trascurrido un lapso que involucre desidia jurisdiccional, máxime cuando el expediente 11001-03-24-000-2019-00171-00 estuvo en secretaría de la sección cuarta hasta el 18 de enero de 2023 (fecha en que ingresó al despacho), a causa de la notificación de la decisión con la que se asumió conocimiento del asunto.

Así las cosas, se colige que el período que ha pasado desde cuando el aludido proceso ordinario fue asignado a la sección cuarta del Consejo de Estado (9 de junio de 2022) no es considerable, cuanto más si (i) el 15 de noviembre siguiente asumió su conocimiento, (ii) entre el 20 de diciembre de esa anualidad y el 10 de enero de 2023 (inclusive) aconteció la vacancia judicial, conforme lo estipula la letra b del artículo 207 del Decreto 546 de 19718 (modificado por el artículo 1º de la Ley 31 de 19719); y (iii) el expediente ingresó nuevamente al despacho el 18 de enero de 2023, luego de surtirse la notificación de aquella determinación judicial, motivo por el que no es dable acceder al amparo deprecado, dado que para ello resulta necesario demostrar que la tardanza es excesiva e infundada, como lo sostuvo la Corte Constitucional10, en los siguientes términos: […] si bien la administración de justicia debe ser pronta […] no todo retardo en la adopción de una decisión judicial genera per se una infracción a la Constitución. Para que esto ocurra debe probarse que la 7 «Los días comprendidos entre el 20 de diciembre de cada año y el 10 de enero siguiente, inclusive, lapso en el cual los funcionarios y empleados de la rama civil, contencioso administrativo, laboral y los de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, Tribunal Superior de Aduanas y Salas Penales de los Tribunales de Distrito, así como los respectivos agentes del ministerio público que corresponden a tales despachos, disfrutarán colectivamente de la prestación social de vacaciones anuales […]». 8 «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares». 9 «Por la cual se modifica parcialmente el Decreto número 546 de 1971 y se dictan otras disposiciones». 10 Sentencia T-52 de 2018, M. P. Alberto Rojas Ríos.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06737-00 Actora: Sociedad Colombiana de Abogados S. A. S. 9 dilación injustificada tuvo origen en la falta de diligencia del funcionario judicial en el cumplimiento de sus deberes o que el plazo del proceso sea irrazonable […]. Cabe advertir que si bien el asunto 11001-03-24-000-2019-00171-00 estuvo en la sección primera del Consejo de Estado un poco más de tres (3) años, con el fin de que se estudiara su admisibilidad, ese lapso no es factible analizarlo en este trámite constitucional, porque sobre el particular se adelantó la tutela 11001-03-15-000-2022-02221-00 y aquella ya no conoce de las diligencias contencioso-administrativas.

En virtud de lo anterior, la Sala negará el amparo pretendido, frente a la pretensión relacionada con la mora judicial, dado que no se observa inactividad injustificada por parte de los señores magistrados de la sección cuarta del Consejo de Estado en el medio de control de nulidad 11001-03-24- 000-2019-00171-00. 3.5.2 Amparo deprecado frente a la súplica de disponer el inicio de actuaciones disciplinarias y penales.

La demandante pide ordenar a los señores magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y del Consejo Superior de la Judicatura y Fiscal y Procuradora Generales de la Nación que adelanten las actuaciones penales y disciplinarias pertinentes, con la finalidad de que se sancionen a los servidores judiciales que incurren en la presunta inactividad injustificada dentro del expediente 11001-03-24-000- 2019-00171-00.

La anterior súplica se negará, por cuanto no se evidencia reproche desde el punto de vista del derecho disciplinario y penal, dado que, se reitera, no ha trascurrido un lapso considerable desde cuando los señores magistrados de la sección cuarta del Consejo de Estado recibieron el proceso de nulidad 11001- 03-24-000-2019-00171-00 (9 de junio de 2022) y desde ese momento no se constata desidia de su parte, pues el 15 de noviembre siguiente asumieron su conocimiento y el expediente ingresó nuevamente al despacho para lo pertinente el 18 de enero del año en curso.

En todo caso, la actora, si a bien lo tiene, puede adelantar los trámites pertinentes ante la comisión de investigación y acusación de la Cámara de Representantes, con el fin de que se investigue disciplinaria o penalmente a las autoridades judiciales que considera han desatendido sus funciones, dado Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06737-00 Actora: Sociedad Colombiana de Abogados S. A. S. 10 que aquella es la competente para conocer de esas diligencias, conforme a los artículos 178 (numerales 3 y 411) de la Constitución Política y 17912 de la Ley 270 de 199613.

A partir de los anteriores prolegómenos, la Sala negará el amparo deprecado, en razón a que (i) no se observa mora judicial injustificada en el trámite del proceso de nulidad 11001-03-24-000-2019-00171-00 por parte de los señores magistrados de la sección cuarta del Consejo de Estado y (ii) no es dable ordenar que se adelanten actuaciones penales y disciplinarias contra las autoridades judiciales que la demandante estima han incumplido sus funciones.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Niégase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocados por la Sociedad Colombiana de Abogados S. A. S., por las razones expuestas en las consideraciones. 2º.

Notifíquese esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 11 «La Cámara de Representantes tendrá las siguientes atribuciones especiales: […] 3. Acusar ante el Senado, cuando hubiere causas Constitucionales, al Presidente de la República, o a quien haga sus veces, a los magistrados de la Corte Constitucional, a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, a los miembros del Consejo Superior de la Judicatura, a los magistrados del Consejo de Estado y al Fiscal General de la Nación. 4.

Conocer de las denuncias y quejas que ante ella se presenten por el Fiscal General de la Nación o por los particulares contra los expresados funcionarios y, si prestan mérito, fundar en ellas acusación ante el Senado». 12 «La Comisión de Investigación y Acusación, forma parte de la Cámara de Representantes, desempeña funciones judiciales de Investigación y Acusación en los juicios especiales que tramita dicha Cámara; y conoce del régimen disciplinario contra los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional, del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación […]». 13 «Estatutaria de la Administración de Justicia».

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06737-00 Actora: Sociedad Colombiana de Abogados S. A. S. 11 3º. Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) CÉSAR PALOMINO CORTÉS