CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá, D.C., catorce (14) de julio dos mil veinticinco (2025) Número interno: 68461 Radicación: 50001-23-31-000-2010-00107-02 Demandante: Julián Andrés Gallego Tangarife Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-INCODER (Hoy Agencia Nacional de Tierras-ANT) Proceso: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho CADUCIDAD-Plazo perentorio y de orden público fijado por la ley, para el ejercicio de una acción o un derecho.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Si la causa del daño radica en la presunta ilegalidad de un acto administrativo, la acción procedente, de conformidad con lo previsto en el artículo 85 del CCA, es la nulidad y restablecimiento del derecho. ACTO DE REVOCATORIA DE ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO-Acto definitivo en el procedimiento agrario de revocatoria de un baldío, que está sujeto a control judicial.
ACTO DE REVOCATORIA DE LA ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO-El término para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en vigencia del artículo 136 del CCA era de 4 meses. PARO O HUELGA JUDICIAL-No suspende el término de caducidad para formular la demanda, sino que lo extiende hasta el día hábil siguiente a la reanudación de actividades judiciales.
Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a decidir el recurso de apelación, interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 20 de septiembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que declaró de oficio la caducidad del término para formular la demanda en el presente asunto.
I. SÍNTESIS DEL CASO Julián Andrés Gallego Tangarife presentó demanda contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural–INCODER, para que se declare la nulidad del acto por el cual inició el trámite de revocatoria directa y la Resolución 542 del 7 de abril de 2008 que revocó directamente la Resolución 939 del 30 de octubre de 2006, que le adjudicó el predio denominado El Capricho.
Según el demandante, los actos acusados incurrieron en los vicios de violación de las normas en que debían fundarse y falta de competencia por parte del INCODER para adelantar la revocatoria directa. Por lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó dejar en firme la Resolución 939 del 30 de octubre de 2006 y, en consecuencia, su derecho a propiedad sobre el predio.
Radicación: 50001233100020100010702 (68461) Demandante: Julián Andrés Gallego Tangarife Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 2 II.
ANTECEDENTES La demanda El 21 de noviembre de 20081, Julián Andrés Gallego Tangarife, por conducto de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el INCODER, para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (transcripción literal): PRIMERA.- Declarar nulos el auto y la resolución fechados abril 23 de 2007 por medio de los cuales se inició el trámite de la Revocatoria Directa y la resolución 542 del día siete (07) del mes de abril de año de dos mil ocho (2.008) expedidos por el INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL–INCODER-, mediante el cual se declaró la REVOCATORIA DIRECTA de la RESOLUCIÓN DE ADJUDICACIÓN Nro. 939 del 30 de octubre de 2006, por medio de la cual se concedió la adjudicación del predio denominado EL CAPRICHO a mi poderdante señor JULIÁN ANDRÉS GALLEGO TANGARIFE.
SEGUNDA.- Que se restablezca el derecho a mi poderdante y como consecuencia de lo anterior, se ordene al INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL– INCODER-, a dejar incólume la Resolución de Adjudicación Nro. 939 del 30 de octubre de 2.006, y en iguales condiciones de propietaria del predio EL CAPRICHO, a la adjudicataria que lo poseía al momento de la iniciación del trámite de la revocatoria directa.
TERCERA.- Que se ordene a la entidad demandada oficiar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto Carreño Vichada, con el fin de cancelar cualquier disposición tendiente a revocar la inscripción de adjudicación concedida al señor JULIÁN ANDRÉS GALLEGO TANGARIFE sobre el predio denominado EL CAPRICHO y que figura con el número de matrícula inmobiliaria 540-0004972.
CUARTA.- Que se condene en costas del proceso a la entidad demandada. QUINTA.- Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término de establecido en el artículo 176 del CCA. SEXTA.- Que se conceda previo a la admisión de la presente demanda, la medida provisoria de SUSPENSIÓN PROVISIONAL de los efectos jurídicos de la Resolución Nro. 542 de abril 7 de 2008, hasta tanto se resuelva de fondo el trámite del presente proceso, la cual se ha solicitado en escrito separado.
SÉPTIMA.- Las demás condenas que se estime necesarias a efectos de declarar la nulidad y restablecer el derecho de mi poderdante señor JULIÁN ANDRÉS GALLEGO TANGARIFE. 1 Folios 2 a 52 del cuaderno 1 del Tribunal. Radicación: 50001233100020100010702 (68461) Demandante: Julián Andrés Gallego Tangarife Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 3 Hechos Como fundamento fáctico, en síntesis, se narró: En el año 2001, el demandante adquirió de Rolando Esteban Peláez Cruz, mediante compraventa, «una posesión de mejoras de un predio denominado EL CAPRICHO ubicado en el corregimiento de Nueva Antioquia, Municipio la Primavera, Departamento del Vichada».
El 15 de mayo de 2006, se solicitó al INCODER la adjudicación del predio «El Capricho», lo que ocurrió a través de la Resolución 939 del 30 de octubre de 2006. Los linderos, superficie y demás características quedaron inscritos en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del municipio de Puerto Carreño (Vichada) y le correspondió la matrícula inmobiliaria No. 540-0004972.
Se afirma que la revista Semana, en su edición No. 1303 del 23 de abril de 2007, publicó un artículo titulado «El Tierrero del Senador», en el que se hizo referencia a unas titulaciones de tierras realizadas en el Departamento del Vichada en el año 2006 (transcripción literal): (…) a personas cercanas al congresista Habib Merheg y a renglón seguido desarrollo una serie de comentario, propios de una revista ávida de lograr compradores para sus ejemplares, lo que produce que el director del INCODER, Rodolfo Ocampo, manifieste que “lo sucedido es ilegal y que se puede haber incurrido en un fraude procesal”, lo cual dio como consecuencia que el Gerente General de la citada entidad, el día 20 de abril de 2.007, mediante Resolución Nro. 0860, asumiera el inicio y culminación del procedimiento de REVOCATORIA DIRECTA de 31 predios dentro del cual se encuentra el predio EL CAPRICHO adjudicado a mi poderdante y delega en la Subgerencia de Ordenamiento Social de la Propiedad el conocimiento de los procesos, quien lo hace por auto No. 945- 0786 del 23 de abril de 2007.
El 23 de abril de 2007, el INCODER expidió un acto que ordenó el inicio del trámite de revocatoria directa contra la Resolución 939 de 2006, porque con posterioridad a la adjudicación se había recibido información de que dicho procedimiento «se había llevado a cabo sin el lleno de los requisitos legales previstos en la Ley 160 de 1.994 y el Decreto 2664 del mismo año», debido a que no se cumplió con el término mínimo de 5 años de ocupación y explotación del predio, último aspecto que tampoco se había realizado «en las proporciones exigidas por las normas que regulan la materia».
Se indica que, en respuesta a una petición del 8 de junio de 2007, el INCODER Radicación: 50001233100020100010702 (68461) Demandante: Julián Andrés Gallego Tangarife Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 4 informó que en el año 2006 se habían adjudicado en el departamento del Vichada 31 predios baldíos a personas que no cumplían con los requisitos para ser adjudicatarios, por lo que «la Subgerencia de Ordenamiento Social de la Propiedad el 23 de abril de 2007 profirió autos iniciando el trámite de revocatoria directa sobre estos predios».
Además, el INCODER suspendió los trámites de titulación de los terrenos baldíos en el departamento de Vichada, hasta tanto se definiera una zona de desarrollo empresarial que se estaría tramitando. El demandante sostiene que, mediante la Resolución 871 de 23 de abril de 2007, se extendió la suspensión de las solicitudes presentadas por personas de derecho público y personas desplazadas o que se encontrasen en eventual expulsión Por lo anterior, el 6 de julio de 2007, radicó solicitud de nulidad de lo actuado en el procedimiento de revocatoria directa y que se designaran nuevos funcionarios para adelantarlo, debido a que se «había prejuzgado y no ofrecían garantías del debido proceso y el derecho de defensa», lo cual se resolvió por «auto» del 10 de julio de 2007 que «no se notificó en el proceso».
En el trámite administrativo, se practicaron visitas para inspección ocular del predio, el 10 de julio y 13 de septiembre de 2007, de las cuales se corrió traslado el 28 de febrero del 2008. El 7 de abril de 2008, el INCODER expidió «la Resolución de Revocatoria Directa de la Resolución de Adjudicación del Predio EL CAPRICHO», con la cual «el adjudicatario se encuentra afectado por cuanto con las actitudes del INCODER, ve en peligro la pérdida de una inversión que, a la luz de las circunstancias actuales, asciende más o menos a la suma de $308.000.000».
Además, junto con el escrito inicial, el apoderado de la parte demandante señaló la existencia de un paro judicial desde el 5 de septiembre hasta el 15 octubre de 2008, hecho que «suspendió» el término de la presentación de la demanda. Contestación de la demanda En memorial del 26 de noviembre de 20102, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-INCODER señaló que las pretensiones no tenían vocación de prosperidad, porque dicha entidad tenía competencia para adelantar el trámite de revocatoria 2 Folios 148 a 168 del cuaderno 1 del Tribunal.
Radicación: 50001233100020100010702 (68461) Demandante: Julián Andrés Gallego Tangarife Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 5 directa, reglado en la Ley 1152 de 2007 y el Decreto 230 de 2008. Además, en dicha actuación se respetó el debido proceso y derecho de defensa, así como los principios de publicidad y motivación de la decisión, con la respectiva valoración probatoria.
Expresó que de los contratos de compraventa suscritos entre Rolando Esteban Peláez Cruz y el demandante, se alegó una ocupación de terrero pero esta era parcial de un terreno de mayor extensión de 25000 hectáreas, por lo que se había incurrido en violación de la prohibición contenida en el parágrafo 2 del artículo 74 de la Ley 160 de 1994, «teniendo en cuenta que el señor PELÁEZ CRUZ se encontraba ocupando ilegalmente una extensión que por mucho superaba la permitida para la Unidad Agrícola Familiar establecida para la zona por la Resolución 041 de 1996, proferida por la Junta Directiva del INCORA y vigente al momento de verificarse la mencionada compraventa».
Añadió que la legislación, vigente para la época de inicio del procedimiento de revocatoria directa y expedición del acto administrativo acusado, establecía que, en cualquier tiempo, sin necesidad de solicitar el consentimiento expreso y escrito del titular, el INCODER podía revocar directamente las resoluciones de adjudicación de tierras baldías que hayan sido expedidas con violación de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias, de acuerdo con el artículo 161 de la Ley 1152 de 2007.
Sentencia de primera instancia El 20 de septiembre de 20183, el Tribunal Administrativo del Meta declaró, de oficio, la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Explicó que, conforme a la Ley 1152 de 2007, en relación con la impugnación de los actos relacionados con la situación jurídica de predios baldíos4, no se evidenciaba que alguno de dichos trámites con un término particular de caducidad se enmarcara con el objeto de la presente litis, la cual consistía en la nulidad de la resolución que revocó la adjudicación del predio «El Capricho», por lo que se debía someter a las prescripciones del CCA sobre ese aspecto. 3 Folios 687 a 694 del cuaderno 3 del Tribunal.
Decisión que se notificó por edicto del 4 de octubre de 2018, que se desfijó el 8 de octubre siguiente (folio 701 del cuaderno 3 del Tribunal). 4 Se indicó «existen siete procedimientos en materia de bienes baldías, los cuales son i) clarificación de la propiedad y deslinde de tierras, ii) procedimiento administrativo de extinción de dominio, iii) revisión de bienes adjudicados, iv) de adjudicación, v) de recuperación de baldíos, vi) de expropiación judicial agraria y vii) de la revocatoria del acto de adjudicación».
Radicación: 50001233100020100010702 (68461) Demandante: Julián Andrés Gallego Tangarife Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 6 Así, precisó que el término de caducidad para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho era de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente a la notificación del acto administrativo, tal como lo prevé el numeral 2 del artículo 136 del CCA, de modo que en el presente asunto (transcripción literal) (…) se tiene que dentro del proceso de revocatoria directa el demandante confirió poder especial al abogado CARLOS ALBERTO PELÁEZ LONDOÑO, allí se indicó que estaba facultado para recibir “notificación de cualquier resolución u acto administrativo, proferido por su despacho y que tenga que ver con la resolución de adjudicación de la referencia”, luego fue reconocido como apoderado del actor según el artículo cuarto de la Resolución No. 542 de 2008, por medio de la cual se revocó la Resolución No. 939 del 30 de octubre de 2006, a través de la cual se había adjudicado el predio El Capricho.
Ahora bien, se tiene que la Resolución 542 de 2008 ampliamente citada, se intentó notificar personalmente al abogado CARLOS ANDRÉS PELÁEZ LONDOÑO, el 6 de mayo de 2008, sin embargo, el mencionado abogado se negó a notificarse, conforme a la constancia que se dejó por parte del servidor que adelantó la diligencia de notificación. Del mismo modo, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural notificó al doctor PELÁEZ LONDOÑO como apoderado del demandante, a través de edicto, el cual se fijó el día 2 de mayo de 2008 y se desfijó el 16 de mayo del mismo año, y comoquiera que contra la Resolución 542 de 2008 no cabía ningún recurso de conformidad con el artículo 23 del Decreto 230 de 2008, vigente para el momento de la interposición de la demanda, tal como se indicó en el artículo segundo del acto administrativo, esta quedó ejecutoriada.
Por ende, la caducidad del término para formular la acción comenzó a correr desde el día siguiente a cuando se desfijó el edicto mediante el cual se notificó al demandante la Resolución 542 de 2008, que ocurrió el 17 de mayo de 2008, por tanto, dicho plazo fenecía el 17 de septiembre de 2008 y como la demanda fue presentada el 21 de noviembre de 2008, concluyó que había operado el fenómeno jurídico de la caducidad.
Finalmente, respecto del paro judicial ocurrido entre el 4 de septiembre y el 15 de octubre de 2008, el Tribunal advirtió que esa circunstancia no «interrumpió» el término de caducidad; sin embargo, ante esa circunstancia, la parte demandante tenía que haber radicado la demanda el 16 de octubre de 2008, día hábil siguiente a la fecha de levantamiento del paro, pero sólo la presentó el 21 de noviembre de 2008, cuando ya se encontraba caducada la acción. Radicación: 50001233100020100010702 (68461) Demandante: Julián Andrés Gallego Tangarife Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 7 Recurso de apelación La parte demandante presentó recurso de apelación mediante escrito radicado el 16 de octubre de 20185, con el fin de que se revocara la sentencia de primera instancia y se accediera a las pretensiones de la demanda.
Reprochó el análisis sobre la caducidad, porque, en su entender, en el presente caso está en discusión la legalidad del acto de adjudicación «es decir, que lo que está debatiendo es la legalidad de un acto administrativo que revocó un acto de adjudicación, esto es la resolución 939 del 30 de octubre de 2006», lo que corresponde a una controversia en un procedimiento declarativo en materia de baldíos, ya que se ha tratado de demostrar el efectivo cumplimiento de los requisitos del acto de adjudicación, de conformidad con la Ley 160 de 1994 y en su momento con la Ley 1152 de 2007 y, por su parte, el INCODER ha argumentado la falta de cumplimiento de los requisitos para la adjudicación. Por ello, (transcripción literal): La Litis planteada se centra en un acto administrativo de adjudicación, esto es la resolución 939 de 30 de octubre de 2006, por medio de la cual se adjudicó a la señora (sic) JULIAN ANDRES (sic) GALLEGO TANGARIFE, un terreno baldío denominado EL CAPRICHO, en el efectivo cumplimiento o no de los requisitos de la ley 160 de 1994 frente a una resolución 542 de 2008, que ordenó revocar la resolución de adjudicación. Es palpable entonces, que el objeto y la finalidad de esta acción de nulidad y restablecimiento del derecho se limitan a la ADJUDICACIÓN de un baldío y al cumplimiento de los requisitos en cuanto a la adjudicación, valga la redundancia. Por lo anterior, dado que en las Leyes 160 de 1994 y 1152 de 2007 no se había previsto el medio de control ni el término de caducidad para impugnar el acto administrativo de revocatoria directa de una adjudicación, se debía acudir por remisión al CCA.
Si bien el Tribunal aplicó el término de caducidad de 4 meses del numeral 2 del artículo 136, para este asunto, dada la precisión sobre el objeto de la litis, correspondía utilizar el plazo previsto en el numeral 4 de ese mismo artículo que dispuso que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de baldíos caducará a los 2 años contados desde el día siguiente al de su publicación, cuando fuera necesaria, o desde su ejecutoria, en los demás casos.
Insistió en que entre el 4 de septiembre y el 15 de octubre de 2008 se presentó un cese de actividades judiciales, el cual se reanudó el 16 de octubre siguiente y generó 5 Folios 702 a 719 del cuaderno 3 del Tribunal. Radicación: 50001233100020100010702 (68461) Demandante: Julián Andrés Gallego Tangarife Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 8 una «congestión en la oficina de apoyo y despacho judiciales», por lo que la demanda radicada el 20 de noviembre de 2008, se hizo dentro del término oportuno, ya que «el cese de actividades de la Rama judicial constituyó un hecho extraordinario, imprevisible y ajeno a la voluntad de la parte demandante, que provocó una falla en la debida prestación del servicio».
Además, alegó que se vulneró el principio de confianza legítima y el «principio de continuidad» de la jurisdicción, los cuales conducen a determinar que cualquier cese de actividades o suspensión de trabajo en el servicio de administración de justicia resulta contrario al ordenamiento constitucional y, por lo mismo, no tiene fuerza vinculante para los sujetos procesales, como también una afectación a derechos fundamentales – debido proceso y defensa– al declarar la caducidad y no permitir el estudio de los argumentos jurídicos de fondo y de las pruebas respecto de la litis trabada sobre la explotación y ocupación del inmueble.
Trámite de segunda instancia El 28 de noviembre de 20186, el Tribunal Administrativo del Meta concedió, en el efecto suspensivo, el recurso de apelación ante esta Corporación. El expediente fue asignado inicialmente a la Sección Primera del Consejo de Estado7, que declaró la «falta de competencia» y ordenó remitirlo a la Sección Tercera, por auto del 8 de abril de 20228.
El 15 de julio de 2022, el Despacho admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante9. Mediante auto del 16 de diciembre de 2022, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto10. En esa oportunidad, el demandante guardó silencio.
Por su parte, en escrito del 1 de febrero de 202311, la Agencia Nacional de Tierras-ANT, como sucesor procesal del INCODER, reiteró los argumentos expuestos a lo largo del proceso. Esgrimió que el demandante no había acreditado alguna de las causales de nulidad del acto acusado, el cual revocó la Resolución 939 de 2006 que adjudicó del predio «El 6 Folio 739 del cuaderno 3 del Tribunal. 7 Cfr. SAMAI, índice 1 del proceso con radicación 50001-23-31-000-2010-00107-01. 8 Cfr. SAMAI, índice 16 del proceso con radicación 50001-23-31-000-2010-00107-01. 9.
Cfr. SAMAI, índice 5. 10 Cfr. SAMAI, índice 17. 11 Cfr. SAMAI, índice 21. Radicación: 50001233100020100010702 (68461) Demandante: Julián Andrés Gallego Tangarife Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 9 Capricho», por lo que no se desvirtuó la presunción de legalidad de la decisión controvertida. El procurador delegado ante el Consejo de Estado conceptuó12 en el sentido de confirmar la sentencia de primera instancia, debido a que en el expediente obra la certificación de notificación de la Resolución 542 del 7 de abril de 2008, que «dicho de paso, no fue controvertida por el demandante, y da cuenta de que la notificación fue realizada a través de edicto, ante la negativa del apoderado a ser notificado personalmente.
Dado que el edicto se fijó el 2 de mayo de 2008 y se desfijó el 16 del mismo mes y año, el acto administrativo cobró ejecutoria en esa última fecha, por lo que (transcripción literal): [E]s desde el 17 de mayo de 2008 que empieza a contarse el término de los cuatro (4) meses de caducidad, por lo que su vencimiento sería el 17 de septiembre de esa misma anualidad.
Sin embargo, es un hecho que con anterioridad a esa fecha se presentó un paro judicial, entre el 3 de septiembre y el 17 de octubre; pero como bien se anotó en precedencia, ese cese de actividades no interrumpió los términos para la presentación de la acción, solo los extendió hasta el día siguiente hábil de su finalización, esto es el 18 de octubre de 2008.
Como quiera (sic) que la demanda fue presentada el 21 de noviembre de ese mismo año, se debe concluir que tal actuación se surtió por fuera del término legalmente establecido para tal fin, por lo que evidentemente operó el fenómeno de la caducidad (…). III. CONSIDERACIONES I. Régimen procesal del litigio 1. Según lo dispuesto en el artículo 308 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), los procesos promovidos ante esta jurisdicción con anterioridad al 2 de julio de 2012, «seguirán rigiéndose y culminarán» por las normas procesales contenidas en el «régimen jurídico anterior», es decir, al Código Contencioso Administrativo (CCA), el Código de Procedimiento Civil (CPC) y demás normas aplicables.
Como en el presente asunto, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se interpuso el 21 de noviembre 200813, es aplicable el señalado régimen jurídico, 12 Cfr. SAMAI, índice 27. 13 Folios 2 a 52 del cuaderno 1 del Tribunal. Radicación: 50001233100020100010702 (68461) Demandante: Julián Andrés Gallego Tangarife Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 10 que rige todas las actuaciones hasta su culminación, lo que incluye los trámites posteriores a la sentencia –adición, aclaración del fallo e incidentes–14.
II. Presupuestos procesales 1-. Jurisdicción y competencia 2. El artículo 82 del CCA dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado; inclusive, de las controversias que se originen en actos políticos o de Gobierno. En la medida en la que el demandado es el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural–INCODER15 (hoy Agencia Nacional de Tierras-ANT16), la jurisdicción competente para resolver este litigio es la Contencioso Administrativa. 3.
En este punto, resulta importante poner de presente que la Sección Tercera del Consejo de Estado, en providencia del 29 de enero de 201017, «cambi[ó] su postura jurisprudencial» en relación con la acción procedente y la autoridad competente 14 Al respecto se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto de 1 de julio de 2020, expediente 61155 [fundamento jurídico 1]; sentencia 20 de mayo de 2022, expediente 64181 [fundamento jurídico 1]; auto de 18 de agosto de 2023, expediente 69761 [fundamento jurídico 1], C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
Criterio reiterado recientemente por la Subsección C, auto del 24 de julio de 2024, expediente 59915 [fundamento jurídico 9]. 15 Conviene destacar que, durante el desarrollo del proceso, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2365 de 2015, por el cual se suprimió el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-INCODER, se ordenó su liquidación y se dictaron otras disposiciones, la cual fue modificada por el Decreto 1850 de 2016.
Lo anterior con fundamento en la Ley 1753 de 2015, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo, en particular el capítulo III Transformación del Campo, en el que se dispuso la necesidad de contar con un arreglo institucional integral y multisectorial que tenga presencia territorial, de acuerdo con las necesidades de los pobladores rurales y los atributos del territorio, que permita corregir las brechas de bienestar y oportunidades de desarrollo entre regiones rurales, se le otorgaron -artículo 107- facultades extraordinarias al Presidente de la República para: a) Crear una entidad u organismo perteneciente a la Rama Ejecutiva del Orden Nacional del sector descentralizado, fijando su objeto y estructura orgánica, responsable de la administración de las tierras como recurso para el desarrollo rural, de la política de acceso a tierras y la gestión de la seguridad jurídica para consolidar y proteger los derechos de propiedad en el campo”, así como para “b) Crear una entidad u organismo perteneciente a la Rama Ejecutiva del Orden Nacional del sector descentralizado, fijando su objeto y estructura orgánica responsable de gestionar, promover y financiar el desarrollo rural y agropecuario con el fin de acercar al territorio la presencia institucional del orden nacional para la transformación del campo y adelantar programas con impacto regional, lo que condujo la expedición de los Decretos-Ley 2363 y 2364 de 2015, con los que se crearon la Agencia Nacional de Tierras y la Agencia Nacional de Desarrollo Rural, respectivamente.
Sobre la sucesión procesal del INCODER, se consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 17 de octubre de 2023, expediente 69979, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 16 Entidad creada mediante el Decreto–Ley 2363 de 2015, publicado en el Diario Oficial No. 49.719 de 7 de diciembre de 2015, que en su artículo 3 dispuso que la Agencia Nacional de Tierras-ANT tiene por objeto ejecutar la política de ordenamiento social de la propiedad rural formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para lo cual deberá gestionar el acceso a la tierra como factor productivo, lograr la seguridad jurídica sobre esta, promover su uso en cumplimiento de la función social de la propiedad y administrar y disponer de los predios rurales de propiedad de la nación. 17 Expediente 37152, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
Radicación: 50001233100020100010702 (68461) Demandante: Julián Andrés Gallego Tangarife Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 11 para conocer de los casos en los que se demanda el acto administrativo a través del cual el INCODER revoca directamente la adjudicación de un baldío. En ese sentido se consideró que: Al realizar un nuevo análisis de las disposiciones contenidas en la Ley Agraria y en el Decreto que la reglamenta, se advierte que a lo largo de las mismas se prevé la existencia de diversos procedimientos administrativos a través de cuyas regulaciones se señalan los actos administrativos con los cuales están llamados a finalizar, así como se consagran los recursos que en cada caso pueden interponerse en la vía gubernativa al tiempo que se identifican las acciones a (sic) ejercer por parte del interesado contra las correspondientes decisiones de la Administración, sin que haya lugar a efectuar una interpretación extensiva de tales disposiciones legales y reglamentarias.
Así, contra el acto administrativo por medio del cual se decide de fondo el procedimiento sobre recuperación de baldíos indebidamente ocupados o apropiados, se establece el recurso de reposición dentro de los 5 días siguientes a la notificación del acto y se define la procedencia de la acción de revisión en única instancia ante el Consejo de Estado, cuyo término de caducidad es de 15 días, plazo que ha de contabilizarse a partir de la ejecutoria del respectivo acto.
Por otra parte, las mismas disposiciones legales y reglamentarias se ocupan de regular, de manera diferente e independiente, el procedimiento administrativo encaminado a revocar de manera directa la adjudicación de un baldío, trámite respecto del cual la regulación especial contenida en la Ley 1152 de 2007 y en el Decreto Reglamentario 230 de 2008, aplicables al presente caso, no determinaron expresamente la procedencia de una acción específica contra los respectivos actos administrativos de revocatoria.
Entonces no es posible asimilar el acto administrativo por medio del cual se decide de fondo el procedimiento de recuperación de baldíos –impugnable a través del recurso de reposición y de la acción de revisión– con aquél a través del cual se decide la revocatoria directa del acto administrativo de adjudicación. En aras de garantizar el acceso a la Administración de Justicia y ante el silencio de la Ley Agraria y de su decreto reglamentario respecto de los mecanismos de defensa y de impugnación procedentes contra el acto de revocatoria directa de bienes baldíos, debe aplicarse la regla general prevista en el Código Contencioso Administrativo pues de mantener la tesis que en esta oportunidad se pretende variar, se estaría creando jurisprudencialmente una situación que resulta desfavorable y restrictiva para el directamente perjudicado con tal decisión, puesto que los términos legales para ejercer la acción se reducirían a 15 días si la procedente fuere la acción de revisión en lugar de mantener el plazo de 4 meses, legalmente consagrado como regla general para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, así como se alteraría también la competencia para conocer del asunto en tanto al Consejo de Estado le corresponde conocer privativamente y en única instancia de la acción de revisión mientras que a los Tribunales Administrativos les ha sido asignada la competencia para asumir, en primera instancia, de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en los casos en los cuales la cuantía del asunto supere el monto equivalente a 300 SMMLV.
Radicación: 50001233100020100010702 (68461) Demandante: Julián Andrés Gallego Tangarife Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 12 4. Igualmente, resulta importante señalar que, en principio, la demanda fue remitida al Consejo de Estado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca–Sección Primera, Subsección A, que declaró su falta de competencia, ya que consideró que esta Corporación era la autoridad judicial competente para conocer privativamente, en única instancia, de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos expedidos por el INCODER18.
No obstante, en providencia del 3 de marzo de 201019, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en concordancia con el criterio jurisprudencial citado [providencia del 29 de enero de 2010], determinó que: (…) el Consejo de Estado carece de competencia para conocer de este asunto en única instancia, toda vez que el acto que revoca de manera directa la adjudicación de un baldío no inicia ni culmina las diligencias administrativas de extinción de dominio, clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos previstas en los numerales 8, 9 y 11 del artículo 128 del C.C.A. Si bien el numeral 2º del artículo citado, le asigna competencia a esta Corporación para conocer en única instancia, de las demandas que se presenten en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional que carezcan de cuantía, en este caso, el acto administrativo por medio del cual se revocó de manera directa la adjudicación de un terreno baldío sí tiene cuantía, la cual está determinada por el valor del bien inmueble inicialmente adjudicado.
(…) Por lo anterior y de conformidad con lo establecido en el artículo 143 del C.C.A., se ordenará la remisión del proceso al Tribunal Administrativo del Meta, por ser esta la autoridad judicial competente para conocer del presente asunto. 5. Por lo anterior, el Consejo de Estado es competente en segunda instancia para conocer del presente asunto, de conformidad con el artículo 129 del CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Asimismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía –artículo 134E del CCA–, pues el valor de la pretensión material mayor20 supera los 300 SMLMV exigidos por el artículo 132.3 18 Lo cual ocurrió en providencia del 29 de enero de 2009 -folios 70 a 72 del cuaderno 1 del Tribunal-. El expediente le correspondió a la Sección Primera de la Sala Contenciosa de esta Corporación, la cual, en auto de 23 de junio de 2009, señaló que de conformidad con lo previsto en el Acuerdo 055 de 2003 del Consejo de Estado, el asunto de la referencia, por ser de naturaleza agraria, es de competencia de la Sección Tercera de esta Corporación, razón por la cual ordenó su remisión -folio 76 cuaderno 1-.
Al proceso se le asignó la radicación 11001-03-26-000-2009-00079-00(37150) en esta Sección -folio 78, ibidem. Mediante auto de 23 de julio de 2009, se rechazó la demanda por caducidad, toda vez que ésta se presentó el 21 de noviembre de 2008 y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho había caducado el 23 de septiembre anterior -folios 80 a 82, ibidem-. 19.
Folios 113 a 117 del cuaderno 1 del Tribunal. En dicha providencia la Sala resolvió el recurso de súplica interpuesto por el demandante contra el auto de 23 de julio de 2009. 20 La cual corresponde a la suma de $308’000.000. Radicación: 50001233100020100010702 (68461) Demandante: Julián Andrés Gallego Tangarife Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 13 del CCA, esto es, $138’450.00021. 6.
Con esa perspectiva, la Subsección C de la Sección Tercera conoce del asunto, dadas las reglas de reparto establecidas en el Acuerdo 80 de 2019, artículo 13 – Sección Tercera–, las cuales indican que conocerá, entre otros asuntos, de: «Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre las materias enunciadas en el numeral primero», es decir, «nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios, contractuales, mineros y petroleros». 2.- Cuestión previa 7.
Para la Sala resulta importante destacar que la Ley 1152 de 200722, por la cual se dictó el Estatuto de Desarrollo Rural, se reformó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-INCODER y se dictaron otras disposiciones, se encontraba vigente cuando inició el procedimiento administrativo en el que se expidió la Resolución 542 del 7 de abril 2008 –acto acusado– que revocó de manera directa el acto de adjudicación de un predio denominado «El Capricho», así como a la fecha de presentación de la demanda –21 de noviembre de 2008–. 8.
En el trámite del proceso judicial, la Corte Constitucional, en sentencia C-175 de 200923, declaró inexequible dicha ley, por no haberse adelantado en debida forma al trámite de consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes24; no obstante, esta determinación produjo efectos hacia el futuro, en los términos del artículo 45 de la Ley 270 de 1996 –Estatutaria de Administración de Justicia–, tal como lo ha sostenido de manera reiterada la jurisprudencia de esa misma Corporación25: 21 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2008, $461.500, por 300. 22 Publicada en el Diario Oficial No. 46.700 de 25 de julio de 2007 23 Sentencia del 18 de marzo de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 24 En la sentencia se señaló: Conclusión // 38.
La Ley 1152 de 2007 configura una regulación integral y sistemática sobre el desarrollo rural y el uso y aprovechamiento de la propiedad agraria, régimen jurídico que debió someterse al trámite de consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes, en razón de la especial connotación que el territorio tiene para estos pueblos, al igual que por la existencia de disposiciones particulares y concretas en el EDR que los afectan directamente.
(…) 40. Debido a la pretermisión del requisito de consulta previa, la norma acusada deviene inexequible en su integridad. Ello debido a que, en razón de constituir, por expreso mandato del Legislador, un régimen general y sistemático en materia de uso y aprovechamiento de los territorios rurales, (i) no resulta viable diferenciar entre las normas que afectan directamente a las comunidades y aquellas que no tienen ese efecto, amén de la posibilidad que en casos concretos cualquier disposición del EDR contraiga esa afectación; y (ii) la exclusión, en virtud de su inexequibilidad, de las normas que hagan referencia nominal a los pueblos indígenas y tribales, generaría un régimen discriminatorio en contra de los mismos, puesto que contribuiría a un déficit de protección jurídica, contrario a los derechos que la Constitución reconoce a dichas minorías étnicas. 25 Corte Constitucional.
Sentencia C-501 de 2001 [fundamento jurídico V. B], M.P. Jaime Córdova Triviño y Sentencia C-1548 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero, entre muchas otras. Radicación: 50001233100020100010702 (68461) Demandante: Julián Andrés Gallego Tangarife Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 14 Ante esa situación, se debe recordar la reiterada jurisprudencia de esta Corporación en cuanto a que la declaratoria de inexequibilidad de una norma implica la reincorporación al ordenamiento jurídico de las disposiciones por ella derogadas siempre que ello se requiera para asegurar la supremacía del Texto Fundamental.
Esto es así en cuanto una declaratoria de inexequibilidad conlleva la expulsión del ordenamiento jurídico de una norma que ha sido encontrada contraria a la Carta y ante ello se debe determinar el peso específico que les asiste a los principios de justicia y seguridad jurídica y establecer si el fallo tiene efectos únicamente hacia futuro o si también cobija situaciones consolidadas en el pasado, evento en el cual restablecen su vigencia aquellas disposiciones que habían sido derogadas por la norma declarada inconstitucional. 9.
En ese orden de ideas, la inexequibilidad de la ley no significó la configuración del fenómeno del decaimiento del acto acusado, por la expulsión del ordenamiento de la normativa que le sirvió de sustento. Asimismo, por efecto de la inexequibilidad recobraron vigencia las disposiciones que derogó dicha ley –artículo 178–, entre las que se encuentra la Ley 160 de 1994, las cuales son la normativa aplicable en materia agraria. 3.- Acción procedente 10.
La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la vía procesal idónea, como lo prevé el artículo 85 del CCA, para que toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica pueda pedir que se declare la anulación del acto administrativo y se le restablezca en su derecho. 11. En el presente asunto, se solicita declarar la nulidad de: i) «el auto y la resolución fechados abril 23 de 2007 por medio de los cuales se inició el trámite de la Revocatoria Directa» y ii) la Resolución 542 del 07 de abril de 2008, por la cual el INCODER revocó de manera directa la Resolución 939 del 30 de octubre de 2006, en la que se adjudicó al demandante el predio denominado «El Capricho». 12.
Como primer aspecto, es importante señalar que, de conformidad con lo establecido en el artículo 50 del CCA, son actos definitivos los que resuelven directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación. En ese sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha diferenciado entre los actos administrativos definitivos y los de trámite, así: «los primeros son declaraciones unilaterales, que pueden ser generales o particulares, con efectos jurídicos directos y en ejercicio de la función administrativa, lo que quiere decir que crean, modifican o extinguen una situación jurídica; mientras que los segundos sencillamente no Radicación: 50001233100020100010702 (68461) Demandante: Julián Andrés Gallego Tangarife Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 15 alteran derechos y deberes, pues por no ser conclusivos se restringen a impulsar el trámite en sede administrativa»26.
Por lo anterior, únicamente las decisiones de la Administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de ser controlados por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control.
Con todo, no se debe dejar de mencionar que en materia agraria el legislador previó el control jurisdiccional de algunos actos que, por regla general, no tienen el carácter de definitivos o que hacen imposible continuar con la actuación, como son las decisiones que inician las diligencias administrativas de extinción de dominio, clarificación, deslinde y recuperación de baldíos, contra las que procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Consejo de Estado, en única instancia -numeral 8 del artículo 128 del CCA-, ninguno de los cuales se enmarca en este escenario de la litis planteada en el presente asunto27. 13.
En esa medida, para la Sala es evidente que la nulidad del «auto y la resolución fechados abril 23 de 2007 por medio de los cuales se inició el trámite de la Revocatoria Directa», no son susceptibles de control judicial, debido a que, tal como lo indicó la parte demandante, dichos proveídos únicamente comenzaron el procedimiento administrativo de revocatoria directa, por lo que se catalogan como actos de mero trámite, sin que de estos se pudiera derivar alguna decisión definitiva de una situación jurídica o que impidiera avanzar con la actuación. Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que: Para resolver, la Sala reitera28 que las acciones impugnatorias, es decir, aquellas acciones mediante las cuales se ventilan pretensiones dirigidas a atacar la validez de un acto administrativo particular29, parten de un presupuesto fundamental que consiste en que no todos los actos de la Administración son actos administrativos 26 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 28 de octubre de 2024, expediente 54485 [fundamento 3], C.P. Nicolás Yepes Corrales. 27 Al respecto se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 29 de enero de 2010, expediente 37152 [fundamento jurídico 2], C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 28 Original de cita «CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. Consejero Ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS. Bogotá, once (11) de febrero de dos mil catorce (2014). Radicación: 25000-23-27-000-2007-00120-02 [18456]. Demandante: ALMACENES GENERALES DE DEPÓSITO MERCANTIL S.A. ALMACENAR. Demandado: DIAN. Acción de nulidad y restablecimiento del derecho». 29 Original de cita «El acto general o reglamento también se puede impugnar, pero no requiere de ningún agotamiento de vía gubernativa o cosa parecida».
Radicación: 50001233100020100010702 (68461) Demandante: Julián Andrés Gallego Tangarife Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 16 propiamente dichos y, por ende, susceptibles de cuestionamiento por la vía jurisdiccional. Dicho de otro modo, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se ha de dirigir contra los actos jurídicos definitivos, que son los verdaderos actos administrativos, y no contra actos de impulso de un procedimiento, ni contra actos de mera ejecución de procedimientos concluidos.
Así, por ejemplo, los actos preparatorios, los actos de simple ejecución y los actos de trámite, no son demandables mediante este tipo de acciones. Solamente los actos definitivos pueden ser demandados. Y por acto definitivo se entiende aquel que resuelve de fondo la cuestión planteada ante la Administración. En otras palabras, acto definitivo particular es el que comúnmente niega o concede el derecho reclamado ante la autoridad y que, por ende, crea, modifica o extingue una situación jurídica, con efectos vinculantes para el particular.
(…). No todo lo que la Administración dice o hace se traduce en un acto administrativo demandable, de ahí que se hable de los actos de la Administración para diferenciarlos de los actos administrativos propiamente dichos30 (se destaca). 14. Ahora, en relación con la Resolución 542 del 7 de abril de 2008, por la cual el INCODER revocó de manera directa la Resolución 939 del 30 de octubre de 2006, en la que se adjudicó al demandante el predio denominado «El Capricho», se evidencia que este acto tiene el carácter de definitivo, al haber concluido el procedimiento administrativo adelantado por el INCODER; además, modificó la situación jurídica del demandante sobre el predio que se le había adjudicado, por lo que se solicita restablecer su derecho y «dejar incólume la Resolución de Adjudicación Nro. 939».
De ahí que el medio de control adecuado es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del CCA. 4.- Caducidad de la acción 15. El artículo 136 del CCA prevé el plazo en el que se debe ejercer el derecho de acción y desde cuándo comienza a correr dicho término, so pena de que una vez fenecido no se pueda formular el medio de control, dada la naturaleza del fenómeno jurídico de la caducidad31, tal como lo ha señalado de manera reiterada la jurisprudencia de esta Sección32, dicha figura procesal, (…) se encuentra instituida para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, frente a aquellos eventos en los que determinadas acciones judiciales no se ejercen dentro de un término específico.
Así entonces, a los 30 Cfr. Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto de 16 de noviembre de 2016, rad. 19673 [fundamento jurídico 1]. Criterio reiterado por la Sección Tercera, Subsección B, en auto de 12 de octubre de 2017, rad. 55411 [fundamento jurídico 5]. 31 El artículo 6 del CPC establece: Observancia de Normas Procesales. Las normas procesales son de derecho público y orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento, y en ningún caso, podrán ser derogadas, modificadas o sustituidas por los funcionarios o particulares, salvo autorización expresa de la ley (se destaca). 32 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 30 de agosto de 2017, expediente 39435 [fundamento jurídico 1.4].
Radicación: 50001233100020100010702 (68461) Demandante: Julián Andrés Gallego Tangarife Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 17 interesados les corresponde asumir la carga procesal de promover el litigio dentro de ese plazo, el cual es fijado por la ley y, por ello, si no se hace en tiempo, pierden la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho33 (se destaca).
En consonancia, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado que la caducidad de la acción o medio de control: (…) ha sido entendida como el plazo perentorio y de orden público fijado por la ley, para el ejercicio de una acción o un derecho, que transcurre sin necesidad de alguna actividad por parte del juez o de las partes en un proceso jurídico.
La caducidad es entonces un límite temporal de orden público, que no se puede renunciar y que debe ser declarada por el juez oficiosamente34. 16. En lo que respecta a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por una parte, el numeral 2 del artículo 136 del CCA prevé que la demanda deberá presentarse dentro de los 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto administrativo, según el caso.
Por otra parte, el numeral 4 del artículo 136 del CCA establece que, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley Agraria, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de baldíos caducará en 2 años, contados desde el día siguiente al de su publicación, cuando ella sea necesaria, o desde su ejecutoria, en los demás casos.
Para los terceros, el término de caducidad se contará a partir del día siguiente de la inscripción del acto en la correspondiente Oficina de Instrumentos Públicos. 17. Adicionalmente, no se puede desconocer que dicho término no puede extenderse indefinidamente, ni depender de la voluntad o el entender de los interesados en accionar35, como pretende el recurrente, al reclamar que la caducidad se contabilice conforme a la previsión del numeral 4 del artículo 136 del CCA, ya que estima que «el objeto y la finalidad de esta acción de nulidad y 33 Original de cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. 6 de agosto de 2009.
Expediente: 36.834 (auto). Reiterado en Sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. Radicación: 250002326000199902635 – 01 (27588). 26 de febrero de 2014. 34 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-227 de 2009 [fundamento jurídico 4]. En igual sentido se puede consultar la sentencia C-574 de 1998 [fundamento jurídico 3], al decidir sobre la constitucionalidad del artículo 136 del CCA. 35 Al respecto consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 3 de agosto de 2006, expediente 32537, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; de la Sala Plena de la Sección Tercera, auto del 9 de febrero de 2011, expediente. 38271, C.P. Danilo Rojas Betancourth y sentencia de 29 de noviembre de 2018, expediente 47308, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
Radicación: 50001233100020100010702 (68461) Demandante: Julián Andrés Gallego Tangarife Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 18 restablecimiento del derecho se limitan a la ADJUDICACIÓN de un baldío y al cumplimiento de los requisitos en cuanto a la adjudicación, valga la redundancia». 18. Sin embargo, contrario a lo afirmado por el recurrente, no se puede equiparar el acto que adjudica un baldío con el acto que revoca de manera directa la adjudicación, debido a que no existe un supuesto que permita pasar por alto el contenido diverso de los actos administrativos en uno y otro caso.
Así, en relación con la revocatoria directa de los actos de adjudicación de baldíos, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-255 de 2012, declaró exequibles los incisos 6º y 7º del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, bajo la consideración de que36: 6.3.- Como primera medida la Corte recuerda que la facultad de revocatoria directa de actos administrativos no se encuentra per se constitucionalmente prohibida.
(…). // Pero también es cierto que excepcionalmente el Legislador puede autorizar la revocatoria unilateral sin que medie la anuencia del administrado, cuando ello obedezca a razones constitucionales importantes, existan elementos de juicio acreditados de manera suficiente y se ofrezcan al ciudadano todas las garantías para ejercer sus derechos de contradicción y defensa en el marco del debido proceso. 6.4.- En el caso del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, la Corte observa que la facultad de revocatoria unilateral de los actos de adjudicación de baldíos, sin el consentimiento expreso y escrito del titular, responde a fines constitucionalmente valiosos: (i) está encaminada al cumplimiento de la función social de la propiedad;
(ii) pretende asegurar el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios; y (iii) se proyecta como una manifestación del deber del Estado de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, en su obligación de adoptar medidas de protección a favor de quienes, por su difícil condición económica, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta en el sector agropecuario.
(…) Una actuación de tal entidad sólo puede tener cabida ante actos manifiestamente ilegales o que deriven en la violación de requisitos sustantivos o materiales de la adjudicación de baldíos. Es decir, que afecten de manera sensible y directa los fines que subyacen en estos programas o que impliquen una grave distorsión de los mismos (sic), cuando la titulación no recaiga en sus destinatarios legítimos – los sujetos de debilidad manifiesta del sector agropecuario, merecedores de la especial protección del Estado-, sino que termine en manos de quienes por sus privilegios económicos, sociales, políticos, o de cualquier otra índole, tengan la capacidad de interferir negativamente en el cumplimiento de la función social de la propiedad y el acceso progresivo a la tierra rural.
Por el contrario, no podrá acudirse a la revocatoria unilateral frente a defectos de orden formal o meras inconsistencias que resultan intrascendentes de cara a los objetivos de la política de reforma agraria (…). Así mismo, acorde con sus propios precedentes, la Corte aclara que ‘cuando el litigio versa sobre problemas de interpretación del derecho, como por ejemplo, el 36 Sentencia del 29 de marzo de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
Radicación: 50001233100020100010702 (68461) Demandante: Julián Andrés Gallego Tangarife Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 19 régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de transición, o la aplicación de un régimen especial frente a uno general, estos litigios deben ser definidos por los jueces competentes’37, de conformidad con las reglas previstas en el Código Contencioso Administrativo, siendo improcedente la revocatoria directa sin el consentimiento previo de su titular. 6.5.- De otra parte, la Sala considera que la norma acusada no vulnera el artículo 29 de la Constitución, en la medida en que la revocatoria de actos de adjudicación de baldíos exige que se adelante una actuación en la cual el ciudadano goce de “todas las garantías que inspiran el debido proceso en sede administrativa, destacándose el respeto y acatamiento, entre otros, de los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción; y por supuesto, imponiéndose el respeto y acatamiento que ameritan los términos preclusivos con que cuenta el funcionario competente para adelantar y resolver cada etapa o lapso procedimental”38.
Nótese cómo el artículo 72 de la Ley 160 de 1994 señala de forma expresa que las diligencias para la revocación de dichos actos se surtirán con arreglo a las prescripciones del Código Contencioso Administrativo, lo que obliga a las autoridades a ser especialmente cautas y garantes de los derechos de contradicción y defensa de quien se pretenda revocar un acto de adjudicación de baldíos”. 19.
Ahora bien, es claro que tanto la Ley 160 de 1994, en su artículo 72, como la Ley 1152 de 2007 –artículo 161 que en esencia retomó lo dispuesto por el legislador de 1994– fijó un término de caducidad especial39 para la acción de nulidad contra el acto de «adjudicación de baldíos», esto es, dos (2) años, lo que no quiere decir que dicho término se extienda a otros eventos no previstos en tal disposición. Asimismo, la normativa agraria, con claridad, remite al Código Contencioso Administrativo en aquellas materias que no regula, lo cual ocurre para todos los demás asuntos que no tengan un término especial para demandar.
Ejemplo de ello, precisamente, está en la oportunidad para formular la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto de revocatoria directa de la adjudicación de baldíos, ya que la norma especial –la ley agraria– no previó el término de caducidad para ese asunto. Sobre el particular, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha considerado que40: Además, tampoco se pueden equiparar las pretensiones materia de análisis, puesto que en la demanda de nulidad y restablecimiento contra el acto de adjudicación se pretende anular el título concedido por el Estado y en la demanda 37 Original de cita: Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2003.
La Corte declaró la exequibilidad condicionada del artículo 19 de la ley 797 de 2003, relacionado con la revocatoria unilateral de pensiones reconocidas irregularmente. 38 Original de cita: Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2003. 39 Artículos 72 y 161, respectivamente. 40 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 6 de noviembre de 2020, expediente 65448 [fundamento jurídico 2.2], C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
Radicación: 50001233100020100010702 (68461) Demandante: Julián Andrés Gallego Tangarife Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 20 contra el acto de revocatoria, se persigue dejar en firme el referido título, es decir que las pretensiones son distintas y la causa petendi también. Por lo anterior, el argumento planteado en el recurso de apelación, en el que se afirmó que el objeto del proceso se encontraba directamente relacionado con el acto de adjudicación, no tiene fundamento alguno, pues no es procedente aplicar el numeral 4 del artículo 136 del CCA a materias distintas a las allí reguladas y, en consecuencia, tal como lo hizo el Tribunal, el término de caducidad en este asunto se debe contabilizar con el numeral 2 de ese mismo artículo. 20.
Del material probatorio obrante en el expediente, encuentra la Sala que el procedimiento administrativo adelantado por el INCODER inició el 23 de abril de 200741 y culminó con la expedición de la Resolución 542 del 7 de abril de 200842, la cual, según certificación expedida por la jefe de la Oficina Asesora Jurídica del INCODER, surtió el trámite de notificación de la siguiente manera43: Al Procurador Judicial II Ambiental y Agrario, el 15 de Abril de 2008.
Al Apoderado [del adjudicatario Julián Andrés Gallego Tangarife], el 6 de Mayo de 2008, el cual se negó a ser notificado. Con fundamento en lo anterior, se procedió a notificar por Edicto, el cual fue fijado el 2 de Mayo de 2008, 8.00 A.M. y desfijado el 16 de Mayo de 2008, 5:45 P.M. Registro: En la Oficina de Registro del Círculo de Puerto Carreño, Departamento de Vichada, fue inscrita la Resolución, el 23 de Mayo de 2008, según constancia recibida en el Incoder.
En consecuencia, la fecha de ejecutoria de dicha resolución es el 16 de Mayo de 2008. (se precisa). 21. En relación con la notificación por edicto, esta se surtió de acuerdo con el artículo 45 del CCA, aplicable por la remisión expresa del artículo 161 de la Ley 1152 de 2007 y en la misma forma en el artículo 17 de la Ley 160 de 199444, que establecía: si no se puede hacer la notificación personal al cabo de 5 días del envío de la citación, se fijará un edicto en lugar público del respectivo despacho, por el término de 10 días, con inserción de la parte resolutiva de la providencia, es decir, la notificación por edicto se entiende surtida al término de los 10 días, de manera que 41 Folio 96 a 99 del cuaderno 1 del Tribunal. 42 Folios 100 a 110 del cuaderno 1 del Tribunal. 43 Folio 111 del cuaderno 1 del Tribunal. 44 Para este caso no puede confundirse la notificación al interesado con la publicación en el diario oficial, respecto de la cual el CCA indicaba: “Artículo 46.
Publicidad. Cuando, a juicio de las autoridades, las decisiones afecten en forma directa e inmediata a terceros que no hayan intervenido en la actuación, ordenarán publicar la parte resolutiva, por una vez, en el Diario Oficial, o en el medio oficialmente destinado para estos efectos, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expidió las decisiones.
Radicación: 50001233100020100010702 (68461) Demandante: Julián Andrés Gallego Tangarife Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 21 la caducidad de la acción referida corre a partir del día siguiente, es decir, el 17 de mayo de 2008. 22. De conformidad con el numeral 2 del artículo 136 del CCA, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que impetró el demandante «caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso».
Por ello, tal como lo hizo el Tribunal de primera instancia, el plazo para ejercer el derecho de acción feneció el 17 de septiembre de 2008 y como la demanda se radicó el 21 de noviembre de 200845, se concluye que se presentó por fuera del plazo del artículo 136.2 del CCA. 23. Ahora bien, en relación con la supuesta «suspensión» del término de caducidad con ocasión del paro judicial, que transcurrió entre el 4 de septiembre y el 15 de octubre de 2008, conviene advertir que, si bien es cierto que, por razón de la fuerza mayor que ello implica, la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional han establecido que, cuando el término vence encontrándose en curso el cese de actividades o el paro judicial, este se extiende al día hábil siguiente de aquel en que se levanta el paro, lo que implica una carga46, la cual consiste en presentar la demanda de manera oportuna.
Al respecto, en sentencia SU-498 de 201647, la Corte Constitucional concluyó: Respecto a la contabilización del término con el que contaba (…) las autoridades judiciales se apoyaron en decisiones proferidas por diversas salas del Consejo de Estado48, en las que se ha indicado que el cese de actividades judiciales no interrumpe (sic) la caducidad, salvo que el plazo expire en un día en el que el despacho esté cerrado, pues en este caso se aplica la regla de extensión del plazo hasta el día hábil siguiente. 45 Conviene advertir que, si bien Ley 640 de 2001 estableció el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, su artículo 42 transitorio condicionó la entrada en vigor del requisito de procedibilidad a la existencia del número de conciliadores requerido para atender los correspondientes trámites, condición que no se cumplió. Por ende, dicho requisito solo devino en obligatorio a partir de la expedición de la Ley 1285 de 2009, que estableció en forma incondicional tal requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, desde el 23 de enero de 2009 fecha en que empezó a regir la ley y no desde 11 de mayo de 2009, fecha en la cual empezó a regir el Decreto 1716 de ese mismo año, que la reglamentó. Como la demanda fue presentada en el año 2008, no era exigible el trámite conciliatorio previo. 46 Sobre el concepto de carga, la Sección Tercera ha considerado lo siguiente: La noción de carga ha sido definida como “una especie menor del deber consistente en la necesidad de observar una cierta diligencia para la satisfacción de un interés individual escogido dentro de los varios que excitaban al sujeto”.
La carga, entonces, a diferencia de la obligación, no impone al deudor la necesidad de cumplir ⎯incluso pudiendo ser compelido a ello coercitivamente⎯ con la prestación respecto de la cual se ha comprometido con el acreedor, sino que simplemente faculta ⎯la aludida carga⎯, a aquél en quien recae, para realizar una conducta como consecuencia de cuyo despliegue puede obtener una ventaja o un resultado favorable, mientras que si no la lleva a cabo, asume la responsabilidad de aceptar las consecuencias desventajosas, desfavorables o nocivas que tal omisión le acarree.
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 18 de febrero de 2010, expediente 18.076 [fundamento jurídico 2.4.2], reiterada por la Subsección A en sentencia de 27 de marzo de 2014, expediente 29.732 [fundamento jurídico 4], ambas con C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 47 Sentencia del 14 de septiembre de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 48 Original de cita: Sentencia de 1º de diciembre de 2011 proferida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
C.P. Gerardo Arenas Monsalve, Auto de 28 de octubre de 2010, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Exp. 2009-00078. Radicación: 50001233100020100010702 (68461) Demandante: Julián Andrés Gallego Tangarife Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 22 (…) 90.- Ahora bien, la imprevisibilidad del día en el que se reanudan las actividades judiciales aludida por la actora no es un argumento que, en su caso, sirva para confrontar los autos que declararon la caducidad, ya que desde la formulación del recurso de apelación reconoció que no presentó la demanda el primer día hábil por la congestión de las oficinas judiciales y no por la falta de certeza sobre la reanudación de las actividades judiciales. 24.
En el presente asunto, el demandante no acreditó que al levantarse el paro le fue imposible la presentación de la demanda, así como durante todo el tiempo que transcurrió hasta el 21 de noviembre de 2008. Además, de conformidad con la jurisprudencia citada, la Sala no puede acoger la argumentación del recurrente, dado que el término no se «suspendió», sólo se extendió hasta el primer día hábil siguiente de aquel cuando terminó el paro judicial.
Sobre el particular, la Sección Tercera de esta Corporación ha considerado que49: (…) la interpretación del Consejo de Estado sobre el cómputo de los términos de caducidad, frente a los eventos del paro judicial, se amparó en el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal y en el artículo 121 del Código de Procedimiento Civil, vigentes para la época de los hechos, tesis que ha sido expuesta en la siguiente forma -y que se reafirma para el presente caso- 50: (…) “Lo anterior indica que cuando el término contemplado en la norma está expresado en meses, para su contabilización, no deben ser tenidos en cuenta los días de interrupción de vacancia judicial o los que, por cualquier causa, el Despacho deba permanecer cerrado, como ocurrió en el presente caso, con ocasión del paro judicial.
Sin embargo, en caso de que el término para presentar la acción se venza en los días en que el Despacho Judicial no se encuentre prestando sus servicios, dicho término se extenderá hasta el primer día hábil siguiente. Lo anterior, permite concluir que ni el paro, ni la vacancia judicial interrumpen el término de caducidad para presentar la acción, pues tales circunstancias no deben ser tenidas en cuenta, salvo que dicho plazo expire dentro de éstas, caso en el cual, como ya se dijo, la acción caducaría si en el primer día hábil siguiente no se presenta la demanda (…)51.
Además, se pone de presente que el cese de actividades con ocasión de paro judicial del 2008 fue reconocido por el Consejo Superior de la Judicatura que, para 49 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 6 de noviembre de 2020, expediente 65448 [fundamento jurídico 2.2], C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 50 Original de cita: Sentencia SU498/16.
En esa sentencia la Corte constitucional cita como antecedentes; “Sentencia de 1º de diciembre de 2011 proferida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. C.P. Gerardo Arenas Monsalve, Auto de 28 de octubre de 2010, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Exp. 2009-00078”. Puede agregarse a ese recuento la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. auto de 18 de noviembre de 2010, radicación número: 25000-23-24-000-2008-00402-01, actor: Luis Guillermo Ángel Restrepo, demandado: Direccion Nacional de Estupefacientes, acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 51 Original de cita: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González, auto de 4 de agosto de 2011, radicación número: 27001-23-31-000- 2009-00093-01, actor: Distribuidora del Pacifico S.A., demandado: Ministerio de Minas y Energía. Radicación: 50001233100020100010702 (68461) Demandante: Julián Andrés Gallego Tangarife Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 23 el efecto, expidió el Acuerdo No. PSAA08-5305 de 2008, que repuso el tiempo de atención al público, incluso hasta el 17 de octubre de 200852. 25.
Por consiguiente, en este escenario el plazo para ejercer el derecho de acción fenecía inicialmente el 17 de septiembre de 2008. No obstante, dado que en el año 2008 se presentó un paro judicial, cuya afectación implicó la extensión del término para la presentación de la demanda hasta el día hábil siguiente a la reanudación de actividades, la caducidad de la acción operó el 18 de octubre de 2008.
El demandante no acreditó alguna circunstancia que hubiera imposibilitado el acceso a la administración de justicia, una vez restablecido el servicio. De ahí que como la demanda se radicó el 21 de noviembre de 2008, se concluye que se presentó por fuera del plazo establecido en el artículo 136.2 del CCA. 5.- Costas 26. En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del CCA, subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.
IV. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida el 20 de septiembre de 2018, por el Tribunal Administrativo del Meta, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia, la cual quedará así: 52 En todo caso los tiempos excepcionales no deben hacer más gravoso el acceso de los usuarios de la administración de Justicia, de modo que los tiempos extraordinarios de atención al público no se computarán para efectos de términos judiciales y, así mismo, las audiencias y diligencias, salvo los casos excepcionales legalmente previstos, se cumplirán en los horarios ordinarios establecidos.// RESUELVE // ARTÍCULO PRIMERO.- Delegar en las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura la facultad de establecer concertadamente con las corporaciones y despachos judiciales de su competencia, horarios especiales de atención al público para facilitar la reposición real del tiempo dejado de laborar por parte de los servidores judiciales durante el cese de actividades ocurrido entre el 3 de septiembre y el 17 de octubre de 2008, atendiendo los criterios expuestos en los considerandos del presente Acuerdo.
Radicación: 50001233100020100010702 (68461) Demandante: Julián Andrés Gallego Tangarife Demandado: INCODER Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 24 1º INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de fondo en relación con el cargo de nulidad del «auto y la resolución fechados abril 23 de 2007 por medio de los cuales se inició el trámite de la Revocatoria Directa», al no ser susceptibles de control judicial, por lo expuesto en el parte motiva. 2º DECLARAR probada de oficio la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de JULIÁN ANDRÉS GALLEGO TANGARIFE contra el INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL – INCODER, conforme a lo expuesto en la parte motiva. 3º NEGAR las pretensiones de la demanda. 4º Ejecutoriada esta providencia, procédase a su archivo, no sin antes hacer la devolución de la suma correspondiente al remanente de gastos procesales, si a ello hay lugar.
Transcurridos dos años desde la ejecutoria de la sentencia, regrese al Despacho para pronunciarse frente a la prescripción de los remanentes de gastos del proceso, si los hubiere.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ PRESIDENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE53 NICOLÁS YEPES CORRALES ACS/MAR/VF 53 Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.