Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., tres (3) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000 23 42 000 2014 02109 02 (4239-2019) Demandante: Gloria Patricia Cáceres Becerra Demandado: Procuraduría General de la Nación Tema: Bonificación por compensación, Decreto 610 de 1998 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ______________________________________________________________________ Procede la Sala de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado a decidir el recurso de apelación interpuesto por la Procuraduría General de la Nación contra la sentencia del 18 de septiembre de 2017, dictada por la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda, anunciando desde ya que será confirmada y adicionada.

I.

ANTECEDENTES. Demanda 1. La accionante instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad del oficio S.G. 4502 del 31 de octubre de 2012 y de la Resolución 1185 del 14 de diciembre de 2012, expedidos por la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación. De igual manera pidió inaplicar por inconstitucional el Decreto 4040 de 2004. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene a la demandada reconocer, reliquidar y pagar la diferencia que surge entre lo recibido y lo que debió recibir por concepto de bonificación por compensación, la cual debe igualar el 80% de lo que por todo concepto recibe un magistrado de alta corte. Como consecuencia de lo anterior, pidió el reajuste de las prestaciones sociales devengadas, así como el pago del retroactivo pensional producto de la diferencia de valor de las mesadas pensionales.

Por último, se ajuste la condena y se reconozcan intereses moratorios. 3. Argumentó que laboró en la Procuraduría General de la Nación desde el 13 de marzo de 2009 hasta el 31 de agosto de 2010 como procuradora judicial II y desde su vinculación percibió la bonificación por gestión judicial establecida en el Decreto 4040 de 2004 (que se encontraba vigente) la cual correspondía al 70% de lo que percibe un magistrado de alta corte.

Adujo que en virtud de la declaratoria de nulidad del mencionado decreto, la entidad debe pagar la diferencia del 10% a título de bonificación por compensación del Radicación: 25000 23 42 000 2014 02109 02 (4239-2019) Demandante: Gloria Patricia Cáceres Becerra 2 Decreto 610 de 1998. 4. Expuso que el 10 de octubre de 20121 formuló reclamación ante la entidad demandada con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la diferencia entre lo cancelado a título de bonificación por gestión judicial y lo que le corresponde por bonificación por compensación y como respuesta obtuvo los actos acusados.

Contestación de la demanda. 5. La Procuraduría General de la Nación2 se opuso a las pretensiones de la demanda alegando que no es la entidad facultada para definir el régimen salarial de los funcionarios vinculados a su planta de personal; por lo tanto, dentro su competencia no está el efectuar reconocimientos laborales distintos a los que determina el Gobierno Nacional.

En ese sentido, precisó que no puede «efectuar reconocimientos laborales distintos o con montos diferentes a los establecidos en los actos expedidos por aquellos o cambiar la naturaleza legal de cada uno de los emolumentos reconocidos en la ley, que además tienen el carácter de orden público». 6. Indicó que la demandante tiene una situación jurídica consolidada en virtud del Decreto 4040 de 2004, motivo por el cual no es posible reconocerle la bonificación por compensación en el 80%, ya que no procede su aplicación «de forma retroactiva, para reconocer y pagar la diferencia entre ésta y el equivalente del 70% de dichos ingresos mensuales». 7.

Manifestó que para liquidar la prima especial de la cual son beneficiarios los magistrados de alta corte no se deben incluir las cesantías de los congresistas, por cuanto no es posible distinguir donde el legislador no lo hace y estas no son consideradas como un ingreso laboral anual permanente. II. SENTENCIA APELADA. 8. La Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca3 accedió a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad de los actos demandados.

De igual manera decidió estarse a lo resuelto en las sentencias del 14 de diciembre de 2011, por medio de la cual se anuló el Decreto 4040 de 2004 y del 18 de mayo de 2016. 9. Como consecuencia de lo anterior, condenó a la entidad a reliquidar y pagar a favor de la demandante lo siguiente: TERCERO.- [ ] el equivalente al ochenta por ciento (80%) mensual de lo que por todo concepto devenga como salario un Magistrado de Alta Corte, incluyendo la prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación por servicios y las diferencias adeudadas por concepto de prima especial de servicios, teniendo en cuenta para la liquidación de esta todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los congresistas, que son: sueldo básico, gastos de 1 Se hará una precisión en torno a la fecha más adelante. 2 Folios 150 a 156. 3 Folios 191 a 202.

Radicación: 25000 23 42 000 2014 02109 02 (4239-2019) Demandante: Gloria Patricia Cáceres Becerra 3 representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, primas de servicios, prima de navidad y cesantías, a partir del trece (13) de marzo de 2009, y hasta cuando haya ejercido el cargo de Procuradora Judicial II o uno equivalente, según lo expuesto en la parte motiva.

CUARTO. - En consecuencia [ ] reconocer y pagar [ ] el equivalente al diez por ciento (10%) mensual de lo que por todo concepto devenga como salario mensual un Magistrado de una Alta Corte, durante el periodo comprendido entre el día 13 de marzo de 2009 y hasta que haya permanecido como titular del derecho consagrado en el Decreto 610 de 1998, con los correspondientes reajustes de conformidad con las pautas dadas en la parte motiva de esta sentencia y ordinal anterior. [Se destaca] 10.

Concretamente en las consideraciones de dicha providencia se expresó: Como consecuencia, y a efectos de existir un verdadero restablecimiento del derecho, se condenará a la Nación - Procuraduría General de la Nación, a la reliquidación de los salarios en el entendido que este término incluye las prestaciones y todo lo que reciba el accionante como contraprestación por sus servicios, y al reconocimiento y pago del 80% de lo que devengue por todo concepto salarial un Magistrado de Alta Corte, y concretamente al pago de las correspondientes diferencias salariales del 10% resultante en entre (sic) tal porcentaje dejado de recibir y el 70% que se le pagó, desde su causación el 13 de marzo de 2009, como se indicó. Se condenará entonces a la demandada, a pagar a la actora la diferencia entre lo cancelado por prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y bonificación por servicios y el 80% de lo que recibieron por tales conceptos los Magistrados de las Altas Cortes, correspondiente a partir del año 2009, con la precisión ya indicada, todo esto atendiendo la sentencia de unificación jurisprudencial citada.

III. RECURSO DE APELACIÓN. 11. Inconforme con la decisión, la Procuraduría General de la Nación interpuso recurso de apelación4 en el que adujo que no es posible incluir dentro de la liquidación de la bonificación por compensación las cesantías de los congresistas ni tampoco la prima especial de servicios de los magistrados de alta corte.

Con respecto a las primeras, refirió que no son consideradas un ingreso laboral permanente y además «la norma es clara en indicar que los porcentajes para reconocer la bonificación en todo caso se toman de lo que percibe un Magistrado de Alta Corte, luego, no es de recibo el comparativo que trae a colación la mandataria judicial de la parte actora respecto a los ingresos percibidos por los Congresistas»5, y frente a la segunda, reiteró que el régimen salarial de los funcionarios de la Rama Judicial es distinto al establecido para la Procuraduría General de la Nación y en esa medida «no pueden aplicarse respecto de uno y otro y de modo generalizado, las mismas consideraciones».

IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 12. Luego de resolver la manifestación de impedimento formulada por los magistrados que integraban la Sección Segunda de esta Corporación6 y proceder al sorteo de 4 Folios 204 a 208. 5 Folios 207 vuelto. 6 Se precisa que en folios 253 y 256 se presentó impedimento por parte de los exconsejeros Sandra Lisset Ibarra Vélez, Cesar Palomino Cortés, Carmelo Perdomo Cuéter, Gabriel Valbuena Hernández, William Hernández Gómez y Rafael Radicación: 25000 23 42 000 2014 02109 02 (4239-2019) Demandante: Gloria Patricia Cáceres Becerra 4 conjueces7 en el cual se designó como conjuez ponente al Dr. Juan Camilo Morales Trujillo, quien mediante auto del 25 de octubre de 20218 notificado en estado del 14 de enero de 20229, admitió el recurso de apelación y el 23 de agosto de 202210 corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. La entidad demandada y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa.

Por su parte, dentro de la mencionada oportunidad procesal, la demandante radicó memorial11 idéntico al escrito de la demanda reiterando lo pedido. Posteriormente, el proceso regresó a la Subsección, debido a la nueva integración de la Sala, que llevó a desplazar a los conjueces. 13. Se precisa que el Dr. Juan Camilo Morales Trujillo en las actuaciones antes mencionadas fungió como conjuez y en la actualidad ejerce como consejero de Estado, circunstancia que no se enmarca en las causales de impedimento previstas en la ley, en la medida en que no constituye una gestión en instancia anterior12.

V. CONSIDERACIONES. Competencia. 14. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso (CGP), el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico. 15. En concordancia con lo expuesto en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si el Tribunal erró al haber incluido el auxilio de cesantías de los congresistas como parámetro para determinar la liquidación de la prima especial de servicios que les corresponde a los magistrados de las altas cortes, conforme al artículo 15 de la Ley 4 de 1992 y al ordenar incluir dicha prima, lo anterior con el fin de establecer si ello incide en la bonificación por compensación reclamada.

Caso concreto. 16. En el presente caso, la señora Gloria Patricia Cáceres Becerra acreditó13 que laboró como procuradora judicial II penal de Bogotá, cargo en el cual fue nombrada en comisión desde el 13 de marzo de 2009 hasta el 31 de agosto de 2010. Francisco Suárez Vargas, los cuales fueron resueltos en autos del 22 de abril de 2021 (F. 256) y del 6 de abril de 2022 (F. 263). 7 Folio 257. 8 Folio 261. 9 Folio 261 vuelto. 10 Folio 265. 11 Índice 44 de la plataforma Samai. 12 Tanto la emisión de dichos autos como la actuación como ponente de esta sentencia se han realizado en la segunda instancia. 13 Certificaciones salariales en donde consta que en ese período recibió el pago de la bonificación reclamada visible en folios 41, 42 y 105, así como también en los folios 110 a 112 y 161 a 166 constan los decretos por medio de los cuales se le comisionó para ocupar el cargo de Procuradora Judicial II y los respectivos actos de posesión. Radicación: 25000 23 42 000 2014 02109 02 (4239-2019) Demandante: Gloria Patricia Cáceres Becerra 5 17.

Dentro de su asignación mensual recibió como remuneración el 70% de lo que devengan los magistrados de altas cortes, con base en la bonificación por gestión judicial consagrada en el Decreto 4040 de 2004, motivo por el cual formuló petición el 10 de octubre de 201214 en la que reclamó el reconocimiento y pago de la diferencia del 10% de dicha bonificación, con fundamento en el Decreto 610 de 1998 para alcanzar el 80% pretendido.

Dicha petición dio origen a los actos demandados, a saber, oficio S.G. 4502 del 31 de octubre de 201215 y Resolución 1185 del 14 de diciembre de 201216, expedidos por la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación. 18. Para resolver los planteamientos formulados en el recurso de apelación, es preciso indicar que uno de ellos se centró en cuestionar que no es posible incluir dentro de la liquidación de la bonificación por compensación la prima especial de servicios de la que son beneficiarios los magistrados de alta corte.

Frente a lo anterior, es preciso aclarar que la liquidación de la prima especial del artículo 15 de la Ley 4a de 1992, que perciben dichos funcionarios tiene incidencia directa en la determinación de la bonificación por compensación de los servidores públicos sujetos al Decreto 610 de 1998, en la medida en que esta bonificación se reconoce en el 80% de lo que por todo concepto percibe, en forma permanente, un magistrado de alta corte, y este último es beneficiario de la prima especial prevista en el mencionado artículo 15, razón por la cual no se acoge la interpretación que en esa materia expone la entidad. 19.

Ahora bien, en cuanto al segundo reparo según el cual las cesantías percibidas por los miembros del Congreso no deben ser consideradas como ingresos laborales permanentes para efectos de liquidar la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4.a de 1992, la Sala comparte la interpretación realizada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda en la sentencia del 201917, según la cual «la bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido en ello las cesantías de los congresistas.

Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado». 20. Por lo mencionado, se considera acertada la decisión del a quo en cuanto ordenó incluir dichas cesantías a efecto de definir la remuneración de los magistrados de las altas cortes, en la medida en que ello repercute en el reconocimiento de la bonificación por compensación reconocida a favor de la demandante. 21.

Por otro lado, se advierte que en la sentencia de primera instancia se ordenó la reliquidación de los salarios «en el entendido que este término incluye las prestaciones y todo lo que reciba el accionante como contraprestación por sus servicios» y no se hizo claridad sobre el tope máximo al que se debe sujetar el reconocimiento, esto es, el 80% de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los magistrados de las altas 14 Folios 96 a 102. 15 Folios 90 a 95. 16 Folios 77 a 82. 17 Sentencia del 2 de septiembre de 2019, radicación: 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18).

Radicación: 25000 23 42 000 2014 02109 02 (4239-2019) Demandante: Gloria Patricia Cáceres Becerra 6 cortes y tampoco se ordenó realizar los aportes pensionales con destino al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, de manera que si bien tales circunstancias no fueron motivo de apelación, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 328 del CGP18, según el cual la competencia del superior está restringida a los reparos concretos del recurso «sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley», se considera necesario adicionar la sentencia para disponer lo pertinente, pues la bonificación por compensación no debe ser incluida para efectos de liquidación de prestaciones sociales y tanto el tope como los aportes son ordenados por ley y concretamente estos últimos constituyen un derecho imprescriptible e irrenunciable a favor del trabajador y en virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 100 de 1993 son obligatorios; además, el legislador determinó que deberían realizarse los aportes respectivos frente a la bonificación por compensación. 22.

En consecuencia, la entidad demandada debe reliquidar los aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones a favor de la demandante con ocasión de las diferencias surgidas a causa del reajuste ordenado a título de bonificación por compensación, todo lo anterior en los términos descritos en primera instancia y pagar las diferencias que resulten por ese concepto, las cuales deberán ser asumidas por las partes, en las proporciones determinadas por la ley.

Condena en costas. 23. El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso)19; y que, en todo caso, la condena al respecto se impondrá «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 24.

Al revisar el caso concreto, se considera que el recurso de apelación no se aprecia como huérfano de fundamento legal, por lo que resulta improcedente la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 18 de septiembre de 2017, emitida por la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y ADICIONARLA en tres sentidos, el primero, relacionado con ORDENAR que se realicen los aportes a la Seguridad Social en Pensiones, respecto de las diferencias no cotizadas, el segundo, en cuanto el reconocimiento ordenado no puede superar el tope del 80% de 18 El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 19 Al respecto, el artículo 365 de la norma citada establece: «1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.» [Se destaca] Radicación: 25000 23 42 000 2014 02109 02 (4239-2019) Demandante: Gloria Patricia Cáceres Becerra 7 los ingresos laborales que por todo concepto perciben los magistrados de las altas cortes, conforme lo expuesto en la parte motiva y el tercero, en cuanto la expresión «de conformidad con las pautas dadas en la parte motiva» contenida en el numeral cuarto de su parte resolutiva, no quiere decir que para la reliquidación ordenada se deban reliquidar las prestaciones sociales.

SEGUNDO. Sin condena en costas en segunda instancia.

TERCERO. En firme esta sentencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.