www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2014 01635 03 (3617– 2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandado: Gloria Stella Bautista Rodríguez Tema: Lesividad.

Fraude global. Devolución de dineros obtenidos de mala fe. Ley 1437 de 2011. Decisión: Revocar parcialmente la sentencia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 10 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que accedió a las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda2 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por intermedio de apoderado judicial, acudiendo a la acción de lesividad, solicitó declarar la nulidad de la Resolución RDP 48162 de 16 de octubre de 2013, por medio de la cual se dio cumplimiento a un fallo de tutela y se reconoció una pensión gracia a favor de Gloria Stella Bautista Rodríguez.

Como restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la demandada a restituir las sumas pagadas por concepto de pensión gracia, así mismo, que los valores 1 Expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=25000234200020140 1635031100103 2 Folios 133 a 151 del expediente.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2014 01635 03 (3617-2023) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 correspondientes sean ajustados e indexados. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda El apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP relató que la señora Gloria Stella Bautista Rodríguez prestó servicio como docente oficial al servicio del Ministerio de Educación Nacional desde el 8 de mayo de 1978 hasta el 30 de diciembre de 1998.

Señaló que el 8 de marzo de 1999 radicó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL E.I.C.E., la cual fue resuelta de manera negativa con la Resolución 15979 de 20 de diciembre de 1999, por cuanto los tiempos acreditados fueron del orden nacional. En contra de la mencionada decisión, la solicitante presentó recurso de reposición, el cual fue resuelto confirmando la negativa a través de la Resolución 4282 de 14 de noviembre de 2000.

Inconforme con la negativa de la administración, interpuso acción de tutela, la cual fue resuelta por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, Bolívar, que con fallo de 6 de octubre de 2006 ordenó el reconocimiento y pago de una pensión gracia a favor de la señora Bautista Rodríguez, teniendo en cuenta todos los factores salariales causados en el año inmediatamente anterior a adquirir el estatus pensional, pagando retroactivamente los valores adeudados, los cuales deberían estar reajustados e indexados.

A través de la Resolución PAP 10380 de 25 de agosto de 2010, CAJANAL niega nuevamente la pensión gracia de la hoy demandada, por pretender computar tiempos del orden nacional. El 28 de noviembre de 2013, la docente solicitó ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPPP, el cumplimiento del fallo de tutela; en consecuencia, a través de la Resolución 48162 de 16 de octubre de 2013 reconoció una pensión gracia efectiva a partir del 10 de agosto de 1998. 1.3.

Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración Indicó que con el reconocimiento pensional se infringieron los artículos 1, 2, 6, 121, 123, 124 y 128 de la Constitución Política, así como las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989. Como sustento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad, argumentó que la señora Gloria Stella Bautista Rodríguez no tendría derecho al reconocimiento pensional por cuanto no cumplió con los Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2014 01635 03 (3617-2023) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 requisitos establecidos para ello, principalmente 20 años de servicio docente con vinculación territorial o nacionalizada, pues la prestación del servicio fue como docente nacional, lo cual contraría abiertamente las disposiciones normativas de la pensión gracia. Pone de presente que el fallo de tutela del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué fue un medio transitorio, que no puede otorgar el derecho pensional sin el lleno de los requisitos legales, circunstancia que debe ser evaluada por el juez natural de conformidad con las leyes y jurisprudencia aplicable al caso en concreto. 1.4.

Contestación de la demanda3 Actuando por intermedio de apoderado, la señora Gloria Stella Bautista Rodríguez se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Como fundamento de la defensa de la docente, indicó que el acto administrativo demandado se encuentra ajustado a derecho, pues fue expedido en cumplimiento de una orden de tutela.

Explicó que la causante cumplió con el requisito de no percibir pensión u otro tipo de compensación por parte de la nación, circunstancia que resulta concordante con las Leyes 114 de 1913 y 39 de 1903. Así mismo, explicó que la entidad demandante es quien actuó de mala fe al no querer dar cumplimiento a la orden de tutela expedida por el Juzgado Segundo Civil de Magangué – Bolívar, violando así los derechos fundamentales de la docente, ejerciendo arbitrariamente el derecho y el precedente judicial que resulta vinculante.

Resaltó que la señora Bautista Rodríguez actuó de buena fe, pues, considera, que cumplió con los requisitos legales para ser beneficiaria de una pensión gracia, por lo que, consecuencia de la negativa de la administración para otorgar el derecho, acudió al juez de tutela para hacer valer sus derechos, lo que finalmente ocurrió. 1.5.

Sentencia de primera instancia4 En decisión de 10 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B accedió a las pretensiones de la demanda. Como sustento de la decisión, expuso que la docente Gloria Stella Bautista Rodríguez no acreditó el cumplimiento de los requisitos para ser beneficiaria de una pensión gracia, en la medida que el tiempo de servicio fue del orden nacional a través de nombramientos ocasionados por el Ministerio de Educación Nacional, por lo tanto, explicó que el acto de reconocimiento pensional, expedido en cumplimiento de una orden de tutela, debía ser anulado. 3 Folios 210 a 322 del expediente. 4 Folios 693 a 707 del expediente.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2014 01635 03 (3617-2023) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 En cuanto al restablecimiento del derecho, consistente en el reintegro de los valores cancelados a favor de la demandante por concepto de pensión gracia, el tribunal administrativo cuestionó que se radicara una acción de tutela a nombre de la docente en un municipio diferente al de su residencia y lugar de trabajo, y que el juez, careciendo de competencia, accediera al amparo de los derechos deprecados sin cumplir con los requisitos legales para obtener el reconocimiento de la pensión gracia. En consideración de lo anterior, el a quo afirma que se presentó la mala fe de la demandada y, por tanto, ordenó la devolución de las sumas devengadas por concepto de la pensión gracia reconocida, debidamente indexadas, a favor de la UGPP.

Así mismo, dispuso que la entidad demandante deberá suscribir con la demandada un acuerdo de pago que preste mérito ejecutivo, a fin de que se establezcan las condiciones de pago, tal como plazo y monto, sin que, en ningún caso se menoscaben los derechos patrimoniales y de tercera edad de la accionada. 1.6. Recurso de apelación5 El apoderado de la señora Gloria Stella Bautista Rodríguez, presentó recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia; sobre el particular señaló que el fallo de tutela de 6 de octubre de 2006, proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué hace tránsito a cosa juzgada constitucional, circunstancia declarada por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia6, y, por tanto, el acto administrativo expedido en cumplimiento de dicha orden judicial no puede ser objeto de estudio por otro juez, pues ello afectaría el debido proceso de la docente.

Explicó que la señora Bautista Rodríguez sí cumplió con todos los requisitos para el reconocimiento y pago de una pensión gracia, que si bien fue nombrada como docente nacional, ello no la imposibilitaba para ser beneficiaria de la prestación reclamada, principalmente porque se encontraba sujeta a la planta de personal del Distrito de Bogotá como docente, acatando órdenes y cumpliendo horarios, así mismo, que el pago de salarios provenía de la entidad territorial, por lo que no es acertado especificar que se trataba de una docente nacional. 1.7.

Trámite correspondiente a la segunda instancia La UGPP, la señora Gloria Stella Bautista Rodríguez –demandada-, el Agente del Ministerio Público y la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, guardaron silencio en esta etapa procesal. 5 Folios 711 a 724 del expediente. 6 Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Penal, Radicado: 13001-22-13-000-2012-00192-01.

Sentencia de 31 de julio de 2012. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2014 01635 03 (3617-2023) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo7, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso8, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente una de las partes presentó recurso de alzada – la demandada-, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2.

Del problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto, le corresponde a la Sala determinar lo siguiente: ¿Se encuentra acreditada la mala fe de la señora Gloria Stella Bautista Rodríguez, para obtener el reconocimiento de la pensión gracia, y que en consecuencia conlleve a que se deba ordenar la devolución de las sumas percibidas por tal concepto? Para resolver el problema jurídico planteado, se desarrollará abordarán los siguientes asuntos: (i) el principio de la buena fe;

(ii) el fraude global en la jurisprudencia y (iii) análisis del caso concreto. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de 7 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 8 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2014 01635 03 (3617-2023) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].

El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2014 01635 03 (3617-2023) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»9 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201810 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2014 01635 03 (3617-2023) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».11 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.3.2.

El principio de la buena fe La Constitución Política en su artículo 83 estableció que «Las actuaciones de los 11 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2014 01635 03 (3617-2023) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.».

Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C–840 de 2001, se pronunció de la siguiente manera: «La buena fe se refiere exclusivamente a las relaciones de la vida social con trascendencia jurídica, sirviendo al efecto para valorar el comportamiento de los sujetos de derecho, al propio tiempo que funge como criterio de reciprocidad en tanto se toma como una regla de conducta que deben observar los sujetos en sus relaciones jurídicas, esto es, tanto en el ámbito de los derechos como en la esfera de los deberes y obligaciones.

Por ello mismo, todo comportamiento deshonesto, desleal o que acuse falta de colaboración, de parte de uno de los extremos de la relación jurídica, constituye infracción al principio de la fides, toda vez que defrauda la confianza puesta por el interlocutor afectado, o lo que es igual, transgrede el fundamento del tráfico jurídico. Configurándose así la presencia de la mala fe.» De igual forma, esta Corporación ya se ha referido frente a la aplicación del principio de la buena fe en el derecho administrativo así: «El principio de buena fe en el Derecho Administrativo, significa que los poderes públicos no pueden defraudar la legítima confianza que los ciudadanos aprecian objetivamente en su actuación; de manera que el ciudadano puede confiar en la Administración y a su vez ésta puede confiar en aquel; confianza que en todo caso, debe desprenderse de signos externos, objetivos, inequívocos, que induzcan racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta.

No puede deducirse de manera subjetiva o sicológicamente, suponiendo intenciones no objetivas.»12 Para casos como el que hoy nos ocupa, en cuanto a la solicitud de recuperación de dineros como consecuencia del pago de prestaciones sociales pagadas a particulares, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), en el artículo 164, establece que la demanda se puede presentar en cualquier tiempo y recalca que «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». 2.3.3.

El fraude global La jurisprudencia, en coherencia con los postulados constitucionales y legales antes descritos, ha protegido a los particulares a los que, por error de la administración, se les ha reconocido el pago de prestaciones periódicas, no obstante, esta protección no ocurre cuando se presentan actuaciones dudosas de tipo global que tienen como objetivo el reconocimiento de una pensión. Así, esta Sección en la sentencia de 1º de septiembre de 2014 estudió la legalidad de un reconocimiento pensional en cumplimiento de una orden de tutela, aplicando 12 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Sentencia de 20 de mayo de 2010. Radicado: 25000-23- 25-000-2002-13188-01 (0807 –2008). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2014 01635 03 (3617-2023) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 como precedente la sentencia T-218 de 2012 en la cual la Corte Constitucional se pronunció sobre el fraude procesal en la obtención del reconocimiento y pago de una pensión gracia, al respecto, la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho, en modalidad de lesividad, indicó lo siguiente: «[…], en un caso similar en sentencia T- 218 de 20 de marzo de 2012, pues en su entender se configuran para el sub lite elementos de identidad frente a las condiciones de formulación de la acción de tutela, que llevan a colegir un fraude como es: instaurarla en un lugar apartado de: (i) el domicilio del actor, (ii) el último lugar de prestación de servicios, (iii) o del lugar de expedición de los actos administrativos previos, situaciones que ponen en entredicho la buena fe de su actuar.»13 Al resolver el problema jurídico planteado en el mencionado proceso contencioso, la Sala de decisión tuvo en cuenta las circunstancias que llevaron al reconocimiento de una pensión gracia a favor de una docente que no cumplía con los 20 años de servicio docente en el orden territorial, esto es, haber recibido una negativa de la administración para el reconocimiento y, posterior a ello, acudir junto con un grupo de personas, ante un juez diferente al de su circunscripción territorial quien en orden de tutela le concedió la prestación. El anterior análisis ha sido desarrollado de manera reiterada para poder establecer si en los diferentes casos se presentan hechos o situaciones que ponen entre dicho la buena fe al momento de definir el estatus pensional.

En sentencia de 26 de noviembre de 2011 esta Sala indicó: «De acuerdo a lo expuesto, es dable predicar que se presenta un fraude global en los siguientes eventos: i) cuando la entidad de previsión social haya negado el reconocimiento de la pensión gracia por cuanto cuando luego de la negativa prestacional por parte de la entidad de previsión social, el docente acuda a través del ejercicio de la acción de tutela en un lugar apartado de su domicilio, del último lugar de prestación de servicios, o ii) del lugar de expedición de los actos administrativos previos, pues tales situaciones ponen en entredicho la buena fe de su actuar.»14 2.4.

Caso concreto 2.4.1. Del cumplimiento de los requisitos De acuerdo con lo observado en el expediente, la Sala encuentra probado que Gloria Stella Bautista Rodríguez nació el 10 de agosto de 1948, cumpliendo 50 años 13 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de 1º de septiembre de 2014. Radicado: 25000- 23-25-000-2011-00609-02 (3130-2013). 14 Véanse, entre otras: Consejo de Estado.

Sección Segunda. Sentencia de 26 de noviembre de 2020. Radicado: 68001-23-33-000-2013-00231-03 (1024-2016). / Sentencia de 25 de noviembre de 2021. Radicado: 50001 23 33 000 2013 00060 01 (3336-2018) / Sentencia de 25 de noviembre de 2021. Radicado: 52001-23-33-000-2014-00202-02 (4818-2019). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2014 01635 03 (3617-2023) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 de edad el 10 de agosto de 199815; de igual manera, prestó servicio tras nombramiento ocurrido a través de la Resolución 6751 de 26 de mayo de 197816, por medio del cual el Ministerio de Educación Nacional la designó como docente de educación secundaria en la Normal Nacional Integrada de Leticia, Amazonas.

En certificado de historia laboral expedido el 9 de abril de 201917, la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá indicó, además del nombramiento antes descrito, las siguientes novedades laborales de la señora Gloria Stella Bautista Rodríguez con vinculación del orden nacional: I) Trasladada al municipio de Manatí, Atlántico, por medio de la Resolución 00063 de 11 de junio de 1979.

II) Trasladada al municipio de Líbano, Tolima, a través de la Resolución 04018 de 24 de marzo de 1980. III) Trasladada al municipio de Pereira, Risaralda, por medio de la Resolución 15757 de 28 de septiembre de 1981. IV) Trasladada al municipio de Líbano, Tolima, en cumplimiento de la Resolución 05436 de 21 de abril de 1983. V) A través de la Resolución 015 de 28 de enero de 1992, se dispuso el traslado de la docente a la escuela Nacional de Comercio de Bogotá, como consecuencia de una permita libremente convenida con otro docente.

VI) Con la Resolución 13194 de 3 de diciembre de 2013, se determinó su retiro forzoso a partir del 25 de febrero de 2014. De lo anterior, para la Sala es claro que Gloría Stella Bautista Rodríguez fue nombrada por Resolución 113 de 1982 emanada del Ministerio de Educación Nacional y que desde ese momento ha permanecido vinculada a la educación como docente de básica secundaria hasta el 3 de diciembre de 2013; además, que la naturaleza de su vinculación es nacional, no sólo porque así quedó certificado, sino porque la naturaleza de la vinculación no es discutida por la parte demandada, principalmente, porque en el escrito de apelación considera que el ser docente del orden nacional no le impide ser beneficiaria de una pensión gracia. De manera que, conforme a lo establecido en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, el personal nacional corresponde a los docentes que fueron vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, situación que aquí ocurrió. Por tanto, el tiempo de vinculación de docente no es computable para acreditar los 20 años de servicio con el fin de acceder a la pensión gracia, circunstancia que 15 Fotocopia de la cedula de ciudadanía visible a folio 23 del expediente. 16 Folio 571 del expediente. 17 Folios 576 y 577 del expediente.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2014 01635 03 (3617-2023) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 explicó previamente y que ha sido ratificada por las sentencias de unificación jurisprudencial como se describió en esta providencia. Finalmente, el apoderado de la actora argumentó que, como consecuencia de los diferentes traslados, y el haber estado vinculada a la planta de personal del distrito de Bogotá, pasó a ser del orden territorial.

Al respecto, se recuerda que la señora Bautista Rodríguez fue nombrada como docente a través de la Resolución 6751 de 26 de mayo de 1978, expedida por el Ministerio de Educación Nacional vinculación que ha permanecido en el tiempo hasta su retiro del servicio el 25 de febrero de 2014, de acuerdo con las certificaciones previamente reseñadas.

Durante este lapso la prestación del servicio docente de la demandante fue objeto de diferentes novedades como traslados y ascensos, pero siempre manteniendo incólume la vinculación de naturaleza nacional efectuada en enero de 1978. Por tanto, dado que la naturaleza del nombramiento de la aquí demandante fue del orden nacional, es claro que el tiempo de servicio docente desde el 1 de marzo de 1978 y el 25 de febrero de 2014 es de naturaleza nacional, y no resulta válido para ser tenido en cuenta para la pensión gracia. Lo anterior quiere decir que la señora Gloria Stella Bautista Rodríguez no tenía derecho al reconocimiento y pago de la prestación reclamada, por tanto, para la Sala es claro que la declaratoria de nulidad de la Resolución RDP 48162 de 16 de octubre de 2013, declarada en la sentencia de primera instancia, se encuentra ajustada a derecho. 2.4.2.

De la buena fe Ahora bien, en cuanto al restablecimiento del derecho deprecado, vale la pena resaltar que el reconocimiento de la pensión gracia se produjo en cumplimiento del fallo de tutela dictado el 6 de octubre de 2006 por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, Bolívar, en donde se accedió a las pretensiones de un grupo significativo de personas, entre ellas la señora Gloria Stella Bautista Rodríguez, con la que se ordenó a CAJANAL el reconocimiento y pago de la pensión gracia a cada uno de los accionantes.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, en cumplimiento del fallo de tutela, expidió la Resolución RDP 48162 de 16 de octubre de 2013, por medio de la cual se reconoció y ordenó pagar a favor de la señora Bautista Rodríguez una pensión gracia efectiva a partir del 10 de agosto de 1998.

Sobre el acto de reconocimiento antes mencionado, se resalta que allí quedó plasmado el hilo de actuaciones administrativas por medio de las cuales en Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2014 01635 03 (3617-2023) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 diferentes oportunidades le fue negada la pensión gracia a la señora Gloria Stella Bautista Rodríguez, y que se resumen así: 1.

Con la Resolución 15979 de 20 de diciembre de 1999, CAJANAL negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia, por cuanto los tiempos acreditados fueron del orden nacional. 2. En contra de la anterior decisión administrativa, la interesada interpuso el recurso de reposición, el cual fue resuelto confirmando la negativa a través de la Resolución 4282 de 14 de noviembre de 2000. 3.

A través de la Resolución PAP 10380 de 25 de agosto de 2010, CAJANAL niega nuevamente la pensión gracia de la hoy demandada, por pretender computar tiempos del orden nacional. 4. Con la Resolución RDP 2811 de 20 de junio de 2013, la UGPP negó el reconocimiento pensional por falta de requisitos administrativos como lo es anexar copia del fallo de tutela.

Ahora bien, con el fin de obtener el cumplimiento del fallo de tutela de 6 de octubre de 2006, el apoderado de la docente Bautista Rodríguez presentó el 28 de mayo de 2013 solicitud ante la UGPP, la cual se desató con la expedición de la resolución hoy demandada. Atendiendo lo descrito, para la Sala es claro que se configura la mala fe de la señora Gloria Stella Bautista Rodríguez bajo la figura del fraude global, toda vez que habiendo obtenido la negativa de la administración en más de una oportunidad respecto del reconocimiento de la pensión gracia, presentó, a través de apoderado, una acción de tutela, junto con otras 79 personas, en el municipio de Magangué (Bolívar), es decir, en un distrito judicial que no coincidía con su lugar de residencia, tampoco con el último lugar de prestación del servicio, ni con el lugar en donde se expidieron los actos que previamente le habían negado el derecho (Bogotá).

Elementos que ha tenido en cuenta la jurisprudencia para arribar a la conclusión del fraude global, y que tal como se ilustró, se configuran en el presente asunto. De manera que, las actuaciones que rodearon el reconocimiento de la pensión gracia llevan a demostrar que los dineros se percibieron de mala fe por parte de la causante, en la medida que conociendo las razones que llevaron a CAJANAL a negar en varias oportunidades lo pedido, presentó acción de tutela, por intermedio de abogado, en un municipio distante a su domicilio, con el fin de obtener, sin el lleno de requisitos legales, una sentencia judicial favorable, como finalmente ocurrió; circunstancia que, en casos similares18, ya ha sido analizada y definida de la siguiente manera: 18 Véanse, entre otras: Consejo de Estado.

Sección Segunda: Radicado: 68001-23-33-000-2013- 00231-03(1024-2016) Sentencia de 26 de noviembre de 2020 / Radicado: 15001-23-33-000-2014- 00301-01(4976-2018). Sentencia de 11 de marzo de 2021. / Radicado: 52001-23-33-000-2014- 00371-02 (6522-2022) Sentencia de 30 de noviembre de 2023. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2014 01635 03 (3617-2023) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 «[…] se debe tener en cuenta que tal como lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia T-218 de 2012, en este asunto de igual manera al juez primero laboral del circuito de Ciénaga le estaba legalmente vedado19 asumir el conocimiento de este mecanismo constitucional, porque además de desconocer el principio de la subsidiariedad y del juez natural de la causa, era indudable que la accionante no residía ni prestó sus servicios en esa municipalidad como tampoco en el departamento de Magdalena, sino en el municipio de Espinal ubicado en el departamento del Tolima, ello ligado a que el acto previo a través del cual Cajanal negó el reconocimiento de la pensión gracia había sido expedido en Bogotá. Por manera que la buena fe de la señora María Ofelia Sánchez Zuluaga, contrario a lo determinado por el tribunal, se encuentra absolutamente desvirtuada en la medida en que adelantó actuaciones dudosas como partícipe de un fraude global a fin de obtener decisión judicial favorable, que se tradujo en el reconocimiento de la pensión gracia a la que a todas luces no tenía derecho, lo cual permite predicar que es procedente ordenar que devuelva los dineros que hubiere podido devengar por dicho concepto y que le fueron ilegalmente reconocidos, los que además se deben indexar al momento de efectuarse el pago, tal como en asunto de idénticos contornos se determinó20»21 Así, al advertirse la ocurrencia de las situaciones fácticas que dan paso el fraude global, resulta acertada la decisión del tribunal, de ordenar la devolución o reintegro de las sumas de dinero por concepto de la prestación en cita.

Ahora bien, advierte la Sala que en el fallo apelado, el a quo ordenó en el numeral quinto de la parte resolutiva, que entre la entidad demandante y la demandada, se suscribiera un acuerdo de pago que preste merito ejecutivo, y en el cual se establezcan las condiciones de pago (plazo y monto). 19 «Artículo 37 del Decreto 2591 de 1991«… son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriera la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud…».

Y, artículo 1 del Decreto 1382 de 2000 «para los efectos previstos en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, conocerán de la acción de tutela, a prevención, los jueces con jurisdicción donde ocurriere la violación o la amenaza que motivare la presentación de la solicitud o donde se produjeren sus efectos…» 20 «Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 1 de septiembre de 2014, Radicación: 3130-13, consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

En dicha providencia se analizó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por CAJANAL contra la señora Luz Mery Melo Melo, quien figura como una de las 140 personas al igual que el señor Jairo Eduardo Nieto Rodríguez, quienes impetraron acción de tutela cuyo radicado corresponde al 0063- 06, para concluir que «Además, si bien es cierto que en estas diligencias no se acreditó que la autoridad disciplinaria hubiere investigado y sancionado a los partícipes de la actuación señalada, ello no es óbice para desconocer las evidentes irregularidades surtidas en este caso, que es análogo al examinado por la Corte Constitucional, por lo que ante la concurrencia de las demás situaciones se advierte la mala fe de la señora Luz Mery Melo Melo.

En este sentido se le ordenará, la devolución de los dineros que hubiere podido devengar por concepto de la pensión gracia a ella reconocida, sumas que deberá indexar, conforme a lo señalado por el artículo 178 y s.s. del Decreto 01 de 1984, como se pidió en la demanda, previa certificación que expida la entidad al efecto» 21 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Radicado: 73001-23-31-000-2011-00228-02 (1186-2016). Sentencia de 22 de febrero de 2018. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2014 01635 03 (3617-2023) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 En torno a dicho tópico resulta oportuno señalar que, si bien la Sección Segunda de esta Corporación, ha avalado ordenes en dicho sentido22, tal postura fue revaluada, entre otros, en providencia de 24 de agosto de 202323, en la cual se sostuvo que ante la acreditación del fraude global en asuntos como el que se analiza, no es procedente someter a las autoridades y a los administrados a que adelanten acuerdos que condicionen la exigibilidad de la sentencia, con lo cual se puede afectar el principio de la autonomía de la voluntad privada al igual que la eficiencia y eficacia de la administración de justicia y la prevalencia del interés general sobre el particular en punto a la protección del erario.

Además, se destacó: «Para ello deberá tenerse en cuenta que toda orden de restablecimiento del derecho contenida en un fallo judicial, se constituye en una verdadera obligación que en el evento de consistir en el pago o la devolución de sumas de dinero, corresponderá a una obligación de dar, sometida por lo tanto a los preceptos básicos sobre ejecución y formas de extinción de este tipo de cargas.

Al respecto, el artículo 422 del Código General del Proceso, advierte que, «[…] Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial […]».

( )” También se señaló en la providencia en cita que, condicionar la orden de reintegro de dineros, a la celebración de un acuerdo de pago, desnaturaliza la sentencia como título ejecutivo, afectando la exigibilidad de dicha providencia «en la medida en que se le impediría a la administración ejecutar de manera inmediata al demandado a fin de obtener la satisfacción de su acreencia, puesto que este último podría oponerse a ello hasta tanto la entidad suscriba un acuerdo que además deberá atender exclusivamente sus condiciones particulares, sin verificación sobre las del organismo estatal que básicamente son propias del interés general, que es el que debe primar sobre el individual de una persona que tendría ingresos adicionales y vitalicios como una pensión ordinaria de jubilación.» Con fundamento en las anteriores razones, la Sala estima necesario revocar el numeral quinto de la sentencia apelada, que ordenó la suscripción entre las 22 Ver Sentencias del 1.° de septiembre de 2014, Radicación:25000-23-25-000-2011-00609-02 (3130-2013); 18 de mayo de 2017, Radicación: 73001-23-33-000-2014-00727-01 (4274-2016); 25 de abril de 2019, Radicación: 15001-31-33-000-2013-00041-02 (2904-2018); 28 de octubre de 2021, Radicación: 66001-23-33- 000-2015-00221-01 (4963-2018); 11 de marzo de 2021, Radicación: 15001-23-33-000-2014-00301-01 (4976- 2018); 2 de marzo de 2023, Radicación: 52001-23-33-000-2015-00398-01 (2449-2017). 23 Sala de lo Contencioso Administrativo, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez, expediente 41001-23-33-000-2014- 00423-01 (1061-2022) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2014 01635 03 (3617-2023) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 partes de un acuerdo de pago; ello no sin antes precisar como lo ha hecho esta Sección con anterioridad, que lo aquí expuesto no implica en modo alguno, una limitación a un posible acercamiento extrajudicial de las partes para llegar a un acuerdo de pago o definir cualquier otro modo de extinción de las obligaciones dinerarias contenidas en la presente providencia, sino que propende por el respecto a la autonomía de la voluntad privada, en la cual no debe intervenir esta Corporación. En esa línea de consideraciones, se itera que se revocará el numeral quinto de la sentencia, y se confirmará en lo demás la misma, en cuanto accedió a las pretensiones de la demanda. 2.5.

Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados por las partes, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se observa que se sustentaron las razones en defensa jurídica de los intereses y, por ende, no se condenará en costas, máxime cuando lo aquí resuelto tiene que ver directamente con lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. REVOCAR el numeral quinto de la sentencia de 10 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en cuanto a la orden de la suscripción de un acuerdo de pago entre las partes, conforme la motivación.

SEGUNDO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 10 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que accedió a las súplicas de la demanda, de acuerdo con las razones expuestas en esta sentencia.

TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia de acuerdo con lo expuesto en esta providencia. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 25000 23 42 000 2014 01635 03 (3617-2023) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 CUARTO. Se acepta la renuncia de la abogada Lucía Arbeláez de Tobón como apoderada de la UGPP en consideración al memorial allegado vía correo electrónico y visible en el índice 13 del expediente digital disponible en SAMAI.

QUINTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado La presente actuación se encuentra firmada en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/