CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Bogotá D.C., ocho (08) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 73001-23-33-000-2018-00367-01 (2111-2019) Demandante: PEDRO JOSÉ TORRES FLORÉZ Demandada: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Tema: Excepción de caducidad Se procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra el auto proferido el 19 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo del Tolima, que declaró no probada la excepción previa de caducidad del medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho e impuso condena en costas; excepción propuesta por la Fiscalía General de la Nación. I.- ANTECEDENTES 1.
PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, la parte actora, por intermedio de apoderado, solicita la nulidad de los actos administrativos contenidos en el oficio No. DS-14-12-SRACS-00345 de 9 de agosto de 2017 y en la resolución No. 2-3490 del 4 de diciembre de 2017 proferidos por la Fiscalía General de la Nación, que negaron el reconocimiento y pago de la prima especial mensual equivalente al 30 % del salario básico prevista en el artículo 14 de la ley 4° de 1992 y la reliquidación de las prestaciones sociales del doctor Pedro José Torres Flórez Fiscal Seccional Delegado ante los Jueces Penales del Circuito.
Como consecuencia de ello, a título de restablecimiento del derecho, solicitó reliquidar, reconocer y pagar desde el 1º de enero de 1993 hasta la fecha de la presentación de la demanda y en adelante, al actor, el valor la prima especial mensual como adición o incremento a la remuneración básica, las prestaciones sociales, salariales y laborales teniendo como base el 100 % de su salario básico más la prima especial, y las diferencias salariales, laborales y prestacionales, incluyendo la prima prevista en el artículo 14 de la Ley 4° de 1992.
Solicitó además que las condenas impuestas deberán ser ajustadas o actualizadas acorde con el índice final de precios al consumidor, con reconocimiento de intereses, de conformidad con el artículo 187 del CPACA y que se realicen las declaraciones ultra y extra petita por los derechos ciertos e irrenunciables que resulten probados. 2.
HECHOS Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 2.1. El doctor Pedro José Torres Flórez está vinculado a la Fiscalía General de la Nación desde el 01 de julio de 1992, desempeñándose como Fiscal Local y Seccional en diferentes despachos, ejerciendo actualmente el cargo de Fiscal Delegado ante los Jueces Penales del Circuito en Guamo- Tolima. 2.2.
Precisó que el artículo 14 de la Ley 4° de 1992 creó la prima mensual sin carácter salarial para jueces y magistrados, sin ser inferior al 30 % ni superior al 60 % de la remuneración básica mensual devengada. Tal prima fue establecida y reconocida para los Fiscales en el artículo 1° de la ley 332 de 1992, aclarado por el artículo 1° de la ley 476 de 1998. 2.3.
Los decretos 3901 de 2008, 707 de 2009 y 1251 de 2009, equiparan el salario de un Fiscal con el que por todo concepto percibe el Juez ante el cual es delegado. 2.4. El Gobierno Nacional a partir del año 1992 reglamentó la disposición de la prima especial cada año, mediante decretos en los cuales también se fijaba el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, señalando cada uno de los decretos que contempla esta norma tanto para los jueces y magistrados como para los fiscales. 2.5.
Refirió que los decretos del Gobierno que regulaban la prima, en los que se determinaba que el 30 % del salario básico se consideraría como prima sin carácter salarial, fueron declarados nulos por el Consejo de Estado, por ser inconstitucionales e ilegales, al tomar parte del salario básico para considerarlo como prima, estableciendo que ésta se debe pagar por un valor del 30 % como agregado o adición. 2.6.
Precisó que en decisión de abril 29 de 2014 proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P. María Carolina Rodríguez Ruiz dentro del expediente No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, se declaró la nulidad de los artículos de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, relacionados con la prima especial, los cuales fueron dictados desde el año 1993 hasta el 2007, y retirados del ordenamiento jurídico por ser inconstitucionales e ilegales, al considerar el 30 % de la remuneración básica como la prima especial sin carácter salarial prevista en el artículo 14 de la ley 4 de 1992, ya que se dejó sentado en esta sentencia que la prima especial debe pagarse como adición al salario. 2.7.
Enunció varios fallos judiciales del Consejo de Estado y de los Tribunales, para indicar la declaración de nulidad de los artículos de los decretos que regulaban la prima especial para fiscales, para reiterar que la prima debe pagarse como adición al salario, quedando consolidado el derecho a la prima en estos términos. 2.8. Solicitó a la Fiscalía General de la Nación mediante derecho de petición el 26 de enero de 2016 el pago de la prima mensual equivalente al 30 % prevista en la ley 4ª de 1992, como un valor agregado o adición al salario, a lo que la demandada respondió mediante oficio SDAG-TH 6000014-85 del 1º de febrero de 2016, negó tal solicitud, decisión que no le fue notificada en debida forma, por lo que el 25 de julio de 2016 nuevamente peticionó en tal sentido, a lo que la Fiscalía General de la Nación en oficio DS-14-12.SRACS-00345 del 9 de agosto de 2017 reiteró la negación de lo solicitado. 2.9.
Ante la negativa de la demandada, interpuso recurso de apelación, recurso que fue resuelto mediante resolución No. 2-3490 del 4 de diciembre de 2017, notificada el 20 de diciembre de 2017 y mediante el cual, la Fiscalía General de la Nación resolvió confirmar su decisión y negó la reliquidación de las prestaciones y el reconocimiento de la prima especial.
3. TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA 3.1. La demanda fue presentada por el actor por intermedio de apoderado, el 21 de mayo de 2018, correspondiéndole su reparto al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Ibagué, quien se declaró impedido para conocer del presente asunto con fundamento en los artículos 130 y 131 del CPACA y el artículo 141 del C.G.P. numerales 1 y 5 por haber conferido poder para actuar al apoderado del demandante en el presente medio de control, ordenando la remisión al Juzgado que seguía en turno, quien con base en los mismos argumentos envió el expediente al Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Ibagué. 3.2.
El Juzgado Séptimo Administrativo de Oralidad de Ibagué en auto del 6 de julio de 2018, aceptó el impedimento propuesto y declaró la falta de competencia para conocer del asunto con base en lo previsto en el numeral 2° del artículo 152 del C.P.A.C.A., ordenando la remisión de la actuación al Tribunal Administrativo del Tolima, Corporación que asumió la competencia una vez definió que por razón de la cuantía el conocimiento del proceso le correspondía al Tribunal.. 3.3.
Mediante auto de 14 de septiembre de 2018, se admitió la demanda y se ordenaron las notificaciones de ley.
4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro de la oportunidad legal, el apoderado de la entidad accionada contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones. En lo que interesa al objeto del recurso de apelación, se observa que la entidad demandada propuso las siguientes excepciones: (i) prescripción, (ii) caducidad, (iii) cumplimiento de un deber legal, (iv) carencia de objeto y (v) el genérico.
En cuanto a la caducidad, resaltó que su efecto es que una vez configurada se impida el acceso ante la Jurisdicción para definir una determinada controversia. Se refirió a los términos señalados en el CPACA para cada uno de los medios de control, trascribiendo el artículo 164 de tal disposición que establece el término de 4 meses para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de indicar que para el período reclamado por el demandante desde el año 2004 hasta la fecha de la contestación de la demanda, operó la caducidad de la acción. Tal afirmación la hace con base en lo expuesto en fallo del 21 de abril de 2016, proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente Dr. William Hernández Gómez, en la que se reiteran argumentos de la sentencia de unificación del 04 de agosto de 2010, resaltando que “…el término de caducidad debe contarse desde la ejecutoria del acto administrativo que resolvió la petición presentada dentro del término de prescripción…”, por lo que concluye que entre la fecha de los citados fallos y la fecha de la presentación del derecho de petición e interposición de la demanda, pasaron más de 4 meses.
5. LA DECISIÓN APELADA 5.1. Mediante auto del 28 de febrero de 2019, el Tribunal Administrativo del Tolima, convocó a las partes a la audiencia inicial que trata el artículo 180 del CPACA. 5.2. El 19 de marzo de 2019, se llevó a cabo la audiencia inicial, en la que se saneó el litigio, se profirió decisión de excepciones previas y se hizo control de legalidad, se declaró no probado el medio exceptivo propuesto de caducidad de la acción, y condenó en costas a la demandada.
Decisión que fue objeto de apelación por la Fiscalía General de la Nación, por lo que fue concedido el recurso interpuesto contra el auto en efecto suspensivo ante el Honorable Consejo de Estado. 5.3. La decisión apelada dijo en síntesis lo siguiente: El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante auto del 19 de marzo de 2019, decidió (i) declarar no probada la excepción previa de caducidad de la acción propuesta por la Fiscalía General de la Nación (ii) de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del numeral 1° del artículo 365 del C.G.P., condenar en costas a la entidad excepcionante y en favor de la parte actora incluyendo como agencia en derecho la suma de $ 200.000.
Decidió en tal sentido, indicando que en cuanto a las excepciones denominadas (i) cumplimiento de un deber legal y (ii) carencia de objeto, al tratarse de una mera oposición sustancial frente a las pretensiones de la demanda, su estudio se diferirá para el momento de proferir sentencia de mérito. En cuanto al medio exceptivo de prescripción, sostuvo que a pesar de revestir el carácter de previa, su acreditación se encuentra supeditada a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, por lo que también se decidirá en la sentencia. Frente a la excepción de caducidad, recordó lo indicado por el excepcionante en cuanto a que la demanda fue presentada por fuera del término de ley, ya que teniendo en cuenta antecedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado, que destacan que la caducidad debe contarse desde la ejecutoria del acto administrativo que resolvió la petición presentada dentro del término de prescripción y que entre la fecha de ejecutoria de los citados fallos del Consejo de Estado y la fecha de presentación del derecho de petición e interposición de la demanda pasaron más de 4 meses.
Indicó que ésta, obedece a la sanción que consagra la ley por el no ejercicio oportuno del derecho de acción, en tanto al exceder los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción, se ve limitado el derecho que le asiste a toda persona de solicitar que sea definido un conflicto por el aparato jurisdiccional del poder público. Refirió que las normas de caducidad tienen fundamento en la seguridad jurídica que imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que situaciones permanezcan en el tiempo, sin que sean definidas judicialmente, es decir que, se establecen unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio de una determinada acción y con el fin de satisfacer una pretensión especifica, acudan a la judicatura, a efectos de que el respectivo litigio o controversia sea resuelto con carácter definitivo por un Juez de la República con competencia para ello.
Sostuvo que es la propia ley la que asigna una carga a los asociados, para que ante la materialización de un determinado hecho, actúen con diligencia en cuanto a la reclamación efectiva de los derechos reconocidos sustancialmente por las disposiciones jurídicas que de dichos supuestos fácticos se desprenden, sin que las partes puedan convenir en su desconocimiento, modificación o alteración. Señaló que la caducidad debe entenderse como un fenómeno jurídico en el que el administrado pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción, por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley, lo cual ocurre cuando el plazo concedido por el legislador para formular una demanda vence sin que se haya ejercido el derecho de acción, y ello esta edificado sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo, invariable, para que quien considere ser titular de un derecho opte por accionar o no. Resaltó lo expuesto en el artículo 164 del C.P.A.C.A. en cuanto a la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para precisar que los actos administrativos acusados, del 9 de agosto y 04 de diciembre de 2017 proferidos por la Fiscalía General de la Nación, negaron al demandante el reconocimiento y pago de la prima especial mensual equivalente al 30 % del salario básico prevista en el artículo 14 de la ley 4° de 1992, como adición al salario y la reliquidación de prestaciones sociales, salariales y laborales incluyendo la prima como factor salarial, por lo que la demanda está encaminada al reconocimiento y pago de una prestación periódica, entendida ésta como aquellas prestaciones salariales que periódicamente se sufragan o debieron sufragar al beneficiario, siempre y cuando esa periodicidad se encuentre vigente.
Acorde con la constancia obrante a folios 139 a 140 del expediente el demandante Pedro José Torres Flórez, a la fecha de interposición de la demanda se encontraba vinculado con la Fiscalía General de la Nación, por lo que la periodicidad no ha perdido vigencia y por tanto, el asunto sometido a estudio no debe atender a término de caducidad de conformidad con lo consagrado en el literal c del numeral 1° del artículo 164 del C.P.A.C.A, por lo que la excepción propuesta no tiene vocación de prosperidad. 6.- EL RECURSO DE APELACIÓN 6.1.
En el trascurso de la audiencia inicial celebrada el 19 de marzo de 2019, ante el Tribunal Administrativo del Tolima, el apoderado de la Fiscalía General de la Nación, ante la decisión tomada de i) declarar no probada la excepción previa de caducidad de la acción propuesta por la Fiscalía General de la Nación y (ii) que de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del numeral 1° del artículo 365 del C.G.P., se condenaba en costas a la entidad excepcionante y en favor de la parte actora incluyendo como agencia en derecho la suma de $ 200.000, interpuso recurso de apelación, especialmente por la condena en costas, pues indicó que no era una excepción infundada o temeraria, pues esté medio exceptivo fue propuesto basado en una sentencia del Consejo de Estado, que han venido aplicando distintos Tribunales en el país. Por ello, solicitó, que el superior declare probada la excepción de caducidad y en caso de no llegar a ser probada, se revoque la condena en costas, concretando que el recurso de alzada va dirigido contra la decisión tomada frente a la caducidad y la condena en costas.
7. TRÁMITE PROCESAL EN LA SEGUNDA INSTANCIA 7.1 Mediante auto del 10 de octubre de 2019, los Magistrados de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, se declararon impedidos al tener interés directo en el resultado del proceso, con fundamento en los artículos 130 del CPACA y el artículo 141 del CGP. 7.2.
La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en pronunciamiento del 4 de marzo de 2020, se abstuvo de resolver el impedimento por falta de competencia, ordenando enviar el expediente al Despacho de la Consejera Sandra Lisset Ibarra, quien en decisión de marzo 4 de 2021, también declaró tal impedimento. 7.3.
En auto del 20 de mayo de 2021, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, decidió los impedimentos formulados por la Subsección B de la Sección Segunda, aceptándolo y ordenando realizar sorteo de Conjueces. 7.4. El 26 de julio de 2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado, realizó el sorteo de Conjueces, como consta en proveído obrante a folio 167 del expediente.
II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia El artículo 125 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, enuncia en forma taxativa las sentencias y las providencias que compete dictar a las Salas. Secciones y Subsecciones y en el literal g) remite a las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243, dado que la providencia que resuelve la apelación de la decisión que niega una excepción de caducidad del medio de control judicial, no está enlistada ni en el artículo 125, ni en los mencionados numerales del artículo 243, es obvio concluir que la competencia para resolver la apelación antes enunciada corresponde al Ponente y no a la Sala de decisión. 2.
El problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el presente asunto se debe definir si ocurrió el fenómeno de caducidad del medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el accionante en el presente proceso. 3.- Consideraciones del Despacho Como quedo anotado en precedencia, el apoderado de la Fiscalía General de la Nación propuso como excepción la que denominó CADUCIDAD toda vez que considera que el término de caducidad debe contarse desde la ejecutoria del acto administrativo que resolvió la petición presentada dentro del término de prescripción. Tesis que soporta en una decisión de la Sección Segunda del 21 de Abril de 2016.
Significa lo anterior que para la entidad demandada el término de caducidad del medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho está condicionado a dos momentos jurídicos: uno, que el término de cuatro meses debe contarse desde la ejecutoria del acto demandado hasta la fecha de presentación de la demanda y dos que la petición debió haberse presentado dentro del término de prescripción del derecho reclamado.
En relación con el segundo requisito que se le endilga al término de caducidad, este Despacho considera que el mismo tiene que ver con la prescripción del derecho que se reclama, más no con la caducidad del medio de control judicial, pero además, la tesis jurisprudencial citada por la entidad demandada fue objeto de modificación, mediante de sentencia de Unificación Jurisprudencial que este Despacho comparte y acata y por lo mismo ese segundo argumento será desechado.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.(…)” En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, debe ponerse de presente que la sentencia de unificación por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005-05159, en cuanto en estas sentencias se sostenía que la exigibilidad del derecho a percibir la prima especial y la reliquidación de las prestaciones sociales, surgió con la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad de los decretos que fijaron la escala salarial desde el año 1993. Dijo la sentencia de unificación en relación con la exigibilidad del derecho, para efectos de la aplicación de la prescripción, lo siguiente: “Ahora, en materia de acciones laborales ejercidas por empleados públicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, disponen que (i) el término de prescripción es de tres años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y (ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.
Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto, se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación de reclamo escrito) contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aún así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos –parcialmente- mediante la sentencia del 239 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra, María Carolina Rodríguez Ruíz, porque, a juicio de la Corporación, “interpretaron erróneamente (…) la Ley” y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993” (..) En consecuencia, la exigibilidad del derecho a la prima especial surgió con la entrada en vigencia del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir de enero de 1993 y no a partir de la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad de los decretos que fijaron la escala salarial, tesis esta revaluada en la sentencia de unificación jurisprudencial antes citada.
Efectuada la anterior precisión, resulta que la excepción de caducidad propuesta por la entidad demandada se reduce a determinar si la demanda fue presentada dentro de los cuatro meses a que se refiere el artículo 138 del CPACA La caducidad como lo ha definido reiteradamente la jurisprudencia del Consejo de Estado “es la sanción que consagra la ley por el no ejercicio oportuno del derecho de acción, en tanto al exceder los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción, se ve limitado el derecho que asiste a toda persona de solicitar que sea definido un conflicto por el aparto jurisdiccional del poder público.
Es decir, la norma de caducidad tiene fundamento en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que situaciones permanezcan en el tiempo sin que sean definidas judicialmente” Ahora bien, el literal d) del inciso 2 del artículo 164 del CPACA reglamenta el término de caducidad del medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho en los siguientes términos: “Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.” Resulta pertinente tener en cuenta que el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, prevé que la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2 de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable.
Con fundamento en las anteriores reglas jurídicas, el Despacho procederá a analizar si en el caso concreto se encuentra configurado o no el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho. En el presente caso, se han demandado los siguientes actos administrativos: (i) oficio DS 14-12-SRACS-00345 de 9 de agosto de 2017, proferido por la Fiscalía General de la Nación, mediante el cual se negó al accionante el reconocimiento y pago de la prima especial mensual equivalente al 30% del salario básico prevista en la Ley 4 de 1992 y la reliquidación de todas sus prestaciones sociales, teniendo como base de liquidación el 100% del sueldo básico mensual más la prima especial mensual.
(ii) La Resolución No. 2-3490 de 4 de diciembre de 2017, proferida por la Fiscalía General de la Nación que resolvió el recurso de apelación, confirmando el acto recurrido. La Resolución No. 2- 3490 de 4 de diciembre de 2017, es el acto administrativo definitivo que resolvió el recurso administrativo y dicho acto le fue notificado personalmente al hoy accionante el 20 de diciembre de 2017, por lo tanto el término de caducidad de que trata el literal d) del inciso 2 del artículo 164 del CPACA para demandar esos actos administrativos a través del medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho, vencía el 21 de abril de 2018.
La parte demandante radico solicitud de conciliación extrajudicial el 6 de marzo de 2018, lo cual significa que se suspendió el término de caducidad faltando un (1) mes y quinces (15) días para su vencimiento. La conciliación extrajudicial se declaró fallida el día 3 de mayo de 2018, ante la ausencia de ánimo conciliatorio entre las partes, tal como lo hace constar la Procuraduría 163 Judicial II en la constancia por ella expedida.
De conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1069 de 2015, artículo 2.2.4.3.1.1.3, el término de caducidad del medio de control, se suspende hasta: (i) que se logre el acuerdo conciliatorio; (ii) que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2 de la Ley 640 de 2001, y (iii) que se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. En el caso presente, se observa que se configuró el presupuesto contenido en el numeral (ii) pues se expidió la constancia a que se refiere el artículo 2 de la Ley 640 de 2001, lo cual ocurrió el 3 de mayo de 2018, momento a partir del cual se reanudo el término de caducidad que restaba cuando se presentó la solicitud de conciliación extrajudicial, es decir, un mes y quince días, término dentro del cual debió presentarse la demanda, lo cual efectivamente ocurrió, pues la misma fue presentada el 21 de mayo de 2018 cuando solo había transcurrido 18 días del mes y 15 días que restaba al término de caducidad.
Conforme a lo antes expuesto, se tiene que la demanda de la referencia fue presentada oportunamente y, en consecuencia, se declarará no probada la excepción de caducidad elevada por el apoderado judicial de la entidad demandada y se confirmará la decisión recurrida pero por los motivos expuestos en esta providencia. DE LA CONDENA EN COSTAS El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 dispone que salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirá por las normas del CPC La Ley 2080 adiciono un inciso al artículo 188 para ordenar que en todo caso la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal Del texto literal del artículo 188 del CPACA se deduce que la condena en costas en los procesos que se tramitan en la Jurisdicción Contencioso Administrativa se imponen en la sentencia y que su liquidación y ejecución se rige por las normas del Código General de Proceso.
En reciente pronunciamiento la Sección Tercera del Consejo de Estado, definió la finalidad de la condena en costas y se refirió a la aplicación de la regla general: condena en costas para la parte vencida demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público, en consecuencia si esa es la regla general, como evidentemente lo es, la conclusión es obvia la condena en costas es para la parte vencida en juicio y antes de proferir sentencia no es posible determinar que existe una parte vencida en juicio y por ende no existe la posibilidad de condenar en costas por proponer una excepción que no prospero..
Dijo el Consejo de Estado: “En suma, la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un “) El artículo 47 de la Ley 2080 de 21 de enero de 2021 adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011-CPACA.
El texto integrado de la norma es el siguiente: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal” (negrillas adicionales).
De la lectura de la disposición es posible establecer la finalidad y el propósito del legislador con esta nueva modificación. El objetivo del legislador es que el ejercicio del derecho de acción a través de los medios de control se haga de manera responsable, leal y seria, tanto así que consagró la posibilidad de que aun en los procesos en que se ventile un interés público (contencioso objetivo) sea procedente y viable la condena en costas siempre y cuando se acredite que la demanda se presentó con “manifiesta carencia de fundamento legal”.
El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Esta hermenéutica garantiza el principio interpretativo del efecto útil de las normas; se adecúa de manera sistemática con el propósito del legislador de promover el ejercicio recto y responsable del derecho de acción y permite darle un entendimiento apropiado a la expresión “en todo caso” con la cual el legislador estableció, como excepción a la excepción, la posibilidad de condenar en costas aun en los procesos en los que se ventile un interés público.
En efecto, si no se interpreta de manera armónica e integrada los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- se generaría una consecuencia absurda consistente en que solo habría condena en costas en una vía, esto es, solo para la parte actora y sobre la condición de que la demanda carezca por completo de fundamento legal, pero, no habría posibilidad en costas cuando la parte vencida fuera el extremo demandado, lo que contravendría el principio del efecto útil de las normas y el propósito del legislador de promover el ejercicio adecuado del derecho de acción. En suma, la mejor interpretación de la disposición es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas ) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional.” Subrayas y negrilla fuera de texto.
En mérito de lo expuesto, el Conjuez de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en Sala Unitaria
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMASE el numeral primero del auto proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima el 19 de marzo de 2019 en cuanto declaró no probada la excepción previa de “CADUCIDAD DE LA ACCIÓN” propuesta por la Fiscalía General de la Nación, por las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO: Revocar el numeral segundo en cuanto impuso condena en costas.
TERCERO: En firme la presente decisión DEVUELVASE el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Conjuez en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA