CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., Siete (7) de noviembre de Dos Mil Veinticinco (2025) Radicado: 76001233300020180051302 (2473-2025)1 Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones Demandada: Medio de control: Martha Olga de Jesús Valdivia Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Lesividad- pensión de sobrevivientes Decisión: Apelación sentencia, segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por Colpensiones contra la sentencia del Veintiséis (26) de junio de Dos mil Veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca2, que accedió, parcialmente, a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda3. 1.1. Pretensiones. La Administradora Colombiana de Pensiones, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de los siguientes actos: Resolución GNR 199619 del dos (2) de agosto de Dos mil Trece (2013), por medio de la cual Colpensiones reconoció y ordenó el pago de una pensión de sobrevivientes, a partir del Veintiocho (28) 1 Expediente digital, cargado en el aplicativo Samai, puede ser consultado en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=760012333000201800513021100103 2 Magistrado ponente Oscar A. Valero Nisimblat, el doctor Jorge Edison Portocarrero Banguera, en los proceso donde este magistrado funge como integrante de la Sala; sin embargo, la Sala, mediante providencia del del Dieciocho (18) de septiembre de Dos mil Veinticuatro (2024), lo declaró infundado, dicha decisión se encuentra en el aplicativo Samai, índice 0016, expediente 76001-23-33-000-2014-01033-01 (0264-2023) 3 Samai 2 Numero interno: 2473-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Martha Olga de Jesús Valdivia de septiembre de Dos mil Ocho (2008), a favor de la señora Martha Olga de Jesús Valdivia, en calidad de cónyuge del señor Guillermo Antonio Sardí González A título de restablecimiento del derecho, la parte demandante solicitó se ordene a la demandada: i) reintegrar la totalidad de las sumas pagadas por concepto de pensión de sobrevivientes, desde la fecha de inclusión en nómina de pensionados, hasta que se ordene la suspensión provisional o se declare la nulidad, ii) la indexación de todas las sumas reconocidas a favor de Colpensiones, asimismo, el pago de los intereses a los haya lugar.

Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: La entidad demandante relató que, a través de la Resolución No. 8332 del Diecinueve (19) de septiembre de Dos mil Doce (2012), el Instituto de los Seguros Sociales negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de la señora Martha Olga de Jesús Valdivia Fernández, al encontrar que no reunía los requisitos previstos en el Decreto 3041 de 1966.

Mediante la Resolución No. GNR 199619 del Dos (2) de agosto de Dos mil Trece (2013), Colpensiones, en sede del recurso de reposición, revocó la Resolución No. 8332 Diecinueve (19) de septiembre de Dos mil Doce (2012), y, en consecuencia, reconoció la Pensión de Sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del señor Guillermo Antonio Sardí González a favor de la señora Martha Olga de Jesús Valdivia Fernández, en calidad de cónyuge.

El porcentaje de la pensión reconocida fue del 100% de la mesada pensional, fijada en cuantía de Un Millón Seiscientos Veinticinco Mil Quinientos Noventa y Tres pesos ($1.625.593) a partir del Veintiocho (28) de septiembre de Dos mil Ocho (2008), de conformidad con lo establecido en el Decreto 3041 de 1966. Colpensiones informó que, mediante auto de pruebas APSUB 648 del Tres (3) de abril de Dos mil Diecisiete (2017) solicitó a la señora Martha Olga de Jesús Valdivia Fernández consentimiento para revocar la Resolución GNR 199619 del Dos (2) de agosto de Dos mil Trece (2013), dado que, no se encuentra 3 Numero interno: 2473-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Martha Olga de Jesús Valdivia ajustada a derecho, puesto que, el asegurado no causó los requisitos para la pensión de sobrevivientes.

La señora Martha Olga de Jesús Valdivia Fernández solicitó la reliquidación de la pensión reconocida, la entidad demandante, a través de la Resolución No. SUB 70272 del Diecinueve (19) de mayo de Dos mil Diecisiete, negó la petición, esta decisión fue confirmada por las Resoluciones No. SUB 230824 del Dieciocho (18) de octubre de Dos mil Diecisiete (2017), que resolvió el recurso de reposición y la Resolución No. SUB 230824 del Dieciocho(18) de octubre de Dos mil Diecisiete (2017), en sede del recurso de apelación. 1.2.

Normas violadas y concepto de violación. La entidad demandante invocó como disposiciones trasgredidas la Constitución Política, sin precisar los artículos; los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993; la Ley 797 de 2003; los artículos 93, 97 la Ley 1437 de 2011. Como concepto de violación adujo que el señor Guillermo Antonio Sardí González no acreditó 150 semanas de cotizaciones dentro de los seis (6) años anteriores al fallecimiento, pues, solamente en los últimos tres (3) años la cotización fue cero; por consiguiente, Colpensiones adujo que, cometió un error al realizar el reconocimiento, sin tener en cuenta los requisitos de la Ley 3041 de 1966. 2.

Contestación de la demanda4. La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda. Sostuvo que, Colpensiones antes de realizar el reconocimiento prestacional debió tener todos los elementos de juicio y legales para llegar a conceder el derecho, en este sentido, es claro que la demandada no realizó ninguna actuación dolosa para obtener el reconocimiento.

La beneficiaria no es la que debe pagar por las equivocaciones en las que haya incurrido la entidad, puesto que, la administradora de pensiones es la que dispone de las normas y, además, debe conocerlas, para aplicarlas a cada caso concreto, de acuerdo con las pruebas que los interesados aportan. 4 Expediente digital, aplicativo Samai 4 Numero interno: 2473-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Martha Olga de Jesús Valdivia La señora Martha Olga Valdivia afirmó que, no es posible que Colpensiones, se haya dedicado a reconocer derechos sin los fundamentos facticos y jurídicos para acreditar los derechos perseguidos, para luego mover el aparato judicial en procura de la devolución de lo reconocido por los particulares, no se entiende qué personas hacen el estudio de cada situación, para luego solicitar la revocatoria del mismo, generando con esta conducta también un deterioro del erario público Finalmente, la demandada aseguró que, no existe en el proceso prueba alguna para demostrar acción fraudulenta con el fin de obtener el reconocimiento de la prestación, por el contrario, Colpensiones tomó la decisión de hacer el reconocimiento, y la señora Martha Olga Valdivia solamente ejerció su legítimo derecho de reclamar la prestación ante el fallecimiento de su esposo, situación que se evidencia en el hecho que el acto administrativo acusado, sólo contiene la manifestación de la voluntad de Colpensiones, entidad que se supone, después de un análisis fáctico y jurídico concluyó que la demandada tenía el derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. 3.

La sentencia de primera instancia5. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia proferida el Veintiséis (26) de junio de Dos mil Veinticinco (2025), accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, sin condena en costas. El A-quo afirmó que, hasta antes de las modificaciones introducidas por el Decreto 232 de 1984 y el Acuerdo 049 de 1990, aprobado mediante el Decreto 758 del mismo año, el acceso a la pensión de sobrevivientes para los asegurados bajo el régimen del Decreto 3041 de 1966 requería, como condición indispensable, haber acreditado un mínimo de ciento cincuenta (150) semanas de cotización dentro de los seis (6) años anteriores al fallecimiento, de las cuales al menos setenta y cinco (75) debían haber sido cotizadas en los tres (3) años previos al deceso. 5 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, aplicativo Samai, índice 81 5 Numero interno: 2473-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Martha Olga de Jesús Valdivia Tal exigencia en materia de tiempo mínimo de cotización aplicaba exclusivamente a quienes se encontrarán dentro de los supuestos fácticos contemplados en el artículo 1° del Decreto 3041 de 1966, es decir, trabajadores afiliados al régimen general del seguro social obligatorio, ya fuera por vinculación con empleadores del sector privado o por encuadrarse en alguna de las situaciones específicas previstas en dicha norma.

El juzgador explicó que del análisis del material probatorio y de los actos administrativos obrantes en el expediente, se evidenció que el señor Guillermo Antonio Sardí González, si bien cumplía con el primer requisito establecido en el Decreto 3041 de 1966, esto es, efectuar cotizaciones al entonces Instituto de los Seguros Sociales –ISS–, no acreditó el tiempo mínimo de cotización requerido dentro de los seis años anteriores a su fallecimiento, ocurrido el Veintidós (22) de diciembre de Mil Novecientos Setenta y Nueve (1979), para tener derecho a la pensión de sobrevivientes.

Al revisar el historial laboral y el reporte de semanas cotizadas allegado por Colpensiones, se estableció que el último periodo cotizado por el causante correspondió al comprendido desde el Primero (1°) de enero de Mil Novecientos Sesenta y Siete (1967) y el Veintiocho (28) de octubre de Mil Novecientos Setenta y Cuatro (1974), mientras que los seis años previos al fallecimiento comprenden desde el Veintidós (22) de diciembre de Mil Novecientos Setenta y Tres (1973) hasta el Veintidós (22) de diciembre de Mil Novecientos Setenta y Nueve (1979).

Dentro de dicho intervalo, el señor Sardí González únicamente registra cuarenta y cuatro (44) semanas de cotización, correspondientes al periodo laborado en EMCALI EICE ESP hasta octubre de 1974; por consiguiente, no se acreditan las 150 semanas exigidas por la norma, ni tampoco las 75 semanas dentro de los últimos tres años, pues entre la última fecha de cotización y la fecha de fallecimiento transcurrieron más de cinco años sin que se registre vínculo laboral alguno. Por lo anterior, el tribunal concluyó que no se satisfizo el requisito legal de densidad de semanas exigido para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, por lo cual el reconocimiento efectuado mediante la Resolución 6 Numero interno: 2473-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Martha Olga de Jesús Valdivia No. GNR199619 del dos (2) de agosto de Dos mil Trece (2013) resulta contrario a derecho.

Sobre las pretensiones encaminadas a obtener la devolución de las mesadas pensionales pagadas con ocasión del citado acto administrativo las encontró improcedentes, puesto que, la demandante no allegó prueba que desvirtuara la presunción constitucional de buena fe que ampara a la señora Martha Olga de Jesús Valdivia Fernández, limitándose a afirmar que, el pago de una prestación sin el cumplimiento de los requisitos legales contraviene el principio de estabilidad financiera del sistema. 4.

El recurso de apelación6. La entidad demandante solicitó revocar parcialmente la sentencia de Primera Instancia, en cuanto no condenó a la demandada al pago de las sumas de dinero recibidas por concepto de pensión de sobrevivientes, puesto que, el principio de legalidad y la buena administración imponen a las entidades públicas el deber de recuperar los recursos del erario que hayan sido indebidamente entregados, máxime cuando la anulación del acto implica que nunca existió válidamente el derecho que justificaba tales pagos.

Colpensiones aseguró que no ordenar la devolución del dinero pagado supone desconocer el carácter público de los recursos del sistema pensional y propicia un enriquecimiento sin causa por parte del beneficiario, en este caso, existió pronunciamiento judicial que declaró la ilegalidad del reconocimiento pensional, por ello, es pertinente que el juez ordene el reintegro.

En el presente caso es procedente el reintegro de las sumas de dinero, porque, de acuerdo con el principio de Sostenibilidad Fiscal, le corresponde al Estado racionar la economía del país, tanto en el plano nacional como territorial, de modo que, negar la devolución de los dineros pagados, constituye una erogación para el tesoro público, que eventualmente podrían significar el desbalance del mismo, es decir, existe una afectación a las finanzas públicas que componen el régimen prestacional, lo que conlleva a desconocer los principios que gobiernan el sistema de seguridad social. 6 Expediente digital, Índice 86 aplicativo Samai tribunal 7 Numero interno: 2473-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Martha Olga de Jesús Valdivia 5.

Trámite de la apelación Mediante auto del Quince (15) de septiembre de Dos mil Veinticinco (2025)7 el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2023. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.

De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)8, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Sin embargo, en el caso que ambas partes apelen, el juez decidirá sin limitaciones. 2. Problema jurídico La Sala deberá establecer si la señora Martha Olga de Jesús Valdivia está obligada a reembolsar las sumas de dinero pagadas por Colpensiones, con ocasión del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.

Para desatar el problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: 2.1 Devolución de sumas de dinero; y 2.2 Caso concreto. 2.1. Devolución de sumas de dineros pagadas a particulares Respecto a la devolución de las sumas de dinero pagadas con ocasión del acto administrativo censurado y declarado nulo en la sentencia de Primera Instancia, se señala que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 prevé 7 Índice 5 Samai Consejo de Estado 8 «ARTÍCULO 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 8 Numero interno: 2473-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Martha Olga de Jesús Valdivia que «(…) no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe».

Ello, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 83 de la Constitución Política, que dispone: «las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». En este orden de ideas, se considera que la buena fe es uno de los principios generales del derecho y gobierna las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, tal y como así lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004, quien agregó: «En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.

En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico».

Entonces, la buena fe se presume en todos los actos de los particulares y de las autoridades, supuesto al que se ajusta el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011. 2.3. Caso concreto. El reparo formulado por Colpensiones, como apelante único, está encaminado a que se ordene la devolución de los dineros pagados, sobre este asunto, es preciso señalar que, la consecuencia de la nulidad de los actos particulares, por regla general, es retrotraer las cosas al estado inicial, de manera que se entienda que la decisión extinguida del ordenamiento positivo por ilegal o inconstitucional, nunca existió. 9 Numero interno: 2473-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Martha Olga de Jesús Valdivia Empero, en los casos en los que se discuten prestaciones periódicas, y principalmente cuando la pretensión de restablecimiento es la devolución de sumas de dinero pagadas y no debidas, la ley se ha encargado de cualificar la manera en que ello es posible.

Es tanto así que, el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, determinó que «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». Por su parte, el artículo 83 de la Constitución Política indicó que «las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas»; de suerte que la buena fe se presume en todos los actos de los particulares y de las autoridades, ello es base de las relaciones entre la administración y los ciudadanos. La Corte Constitucional se ha pronunciado de manera reiterada, en el entendido que, el principio de la buena fe, es contrapeso de la posición de superioridad, la cual gozan las autoridades públicas, con ocasión de las prerrogativas propias de sus funciones.

Por ejemplo, en el caso de la presunción de legalidad de los actos administrativos que estas profieren, de ahí que, el texto constitucional delimite el ámbito de aplicación de este principio y no incluya las relaciones jurídicas entre particulares. Así entonces, este principio se equipará a una medida de protección de las personas frente a las autoridades que implica la prohibición de exigir en los trámites y procedimientos administrativos, declaraciones juramentadas o documentos autenticados, ya que, de esto le adjudicaría la carga de demostrar el buen proceder en su gestión9.

De acuerdo a lo anterior, tal y como lo ha señalado esta Corporación10, el principio de la buena fe incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario, por lo que, le corresponde a quien alega una conducta nociva, probar el actuar de mala fe. En ese sentido, cuando se trata del error de la administración al conceder una pretensión, la entidad no puede alegar a su 9 Sentencia C-255 de 2017, C-527 de 2013 y C- 1194 de 2008 10 Sentencia del 1º de septiembre de 2014.

Expediente 31301203 MP Gustavo Eduardo Gomez Aranguren 10 Numero interno: 2473-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Martha Olga de Jesús Valdivia favor su propia culpa, para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe, le corresponde a esta demostrar fehacientemente una actitud del beneficiario por fuera de estos postulados.

De lo expuesto se concluye que, para ordenar el reembolso de los montos percibidos por Martha Olga de Jesus Valdivia, a título de restablecimiento del derecho, como consecuencia de la anulación del acto demandado, Colpensiones debió acreditar la conducta fraudulenta o dolosa dirigida a defraudar a la administración, lo cual no ocurrió, por cuanto lo que se advierte es que el reconocimiento y pago de la prestación se realizó por disposición de la entidad.

Así las cosas, como en el plenario no existen pruebas que evidencien la mala fe de la pensionada, resulta improcedente ordenar la devolución de las sumas pagadas a su favor. 2.6 Condena en costas. Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses es de decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En mérito de lo anteriormente expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del Veintiséis (26) de junio de Dos mil Veinticinco (25), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda promovida por la Administradora Colombiana de Pensiones contra Martha Olga de Jesús Valdivia Fernández, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 11 Numero interno: 2473-2025 Demandante: Colpensiones Demandado: Martha Olga de Jesús Valdivia SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Con Aclaración de Voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA