1 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04124-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-04124-00 Accionante: María Eugenia Daza Saldúa Accionados: Tribunal Administrativo de Boyacá, y otro Temas: Acción de tutela contra providencia que confirmó la prescripción extintiva de las prestaciones sociales, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Falta del requisito de subsidiariedad. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora María Eugenia Daza Saldúa, mediante apoderado judicial, en contra del Juzgado 10.° Administrativo de Oralidad del Circuito de Tunja y del Tribunal Administrativo de Boyacá.

ANTECEDENTES La accionante instauró acción de tutela, en aras de que se le amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, el acceso a la administración de justicia y la igualdad, los cuales considera vulnerados por el Juzgado 10.° Administrativo de Oralidad del Circuito de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá.

HECHOS Manifestó que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, a efectos de que se declarara la existencia de una relación laboral en la realidad, 2 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04124-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por reparto le correspondió al Juzgado 10.° Administrativo de Oralidad del Circuito de Tunja, bajo el radicado 15001-33-33-009-2018-00073-00.

El 25 de junio de 2020 el juzgado profirió sentencia de primera instancia, mediante la cual accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda, dado que declaró, por un lado, la existencia de la relación laboral durante la vigencia de los contratos suscritos entre el 17 de marzo de 2005 y el 30 de diciembre de 2014 y, por el otro lado, la prescripción extintiva de los derechos causados desde el 17 de marzo de 2005 y hasta el 26 de diciembre de 2013, comoquiera que la relación contractual fue interrumpida y, por ende, hay que contabilizar la prescripción a partir de la finalización de cada contrato.

Dicha providencia fue recurrida por ambas partes. El 25 de enero de 2023, el Tribunal Administrativo de Boyacá emitió sentencia de segunda instancia, mediante la cual confirmó la decisión del a quo. La accionante considera que el Tribunal Administrativo de Boyacá incurrió en el defecto de desconocimiento del precedente, comoquiera que, para la fecha de expedición de la sentencia de segunda instancia, estaba vigente la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 20211, la cual estableció en la segunda regla “un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario”.

Mientras que, el Juzgado 10.° Administrativo de Oralidad del Circuito de Tunja incurrió en el defecto sustantivo, pues aplicó de manera parcial el principio de primacía de la realidad sobre las formas y en la violación directa de la Constitución, ya que con la decisión cuestionada se omitió la aplicación de los principios constitucionales de la primacía de la realidad sobre las formalidades y el principio de favorabilidad, pues en el presente caso no existían interrupciones suficientes y relevantes para tener por interrumpida la relación laboral que perduró por más de 9 años. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia de Unificación del 9 de septiembre de 2021, Exp. No. 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-016). 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04124-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRETENSIONES Solicita que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, el acceso a la administración de justicia y la igualdad, se deje sin efectos la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá y, en consecuencia, se le ordene al tribunal en un plazo no superior a 20 días siguientes a la notificación del fallo, emitir una nueva decisión teniendo en cuenta la motivación o los precedentes judiciales que la Sala determine.

TRÁMITE DEL PROCESO La acción de tutela fue recibida por reparto en el despacho del consejero ponente, donde el 2 de agosto de 2023 se dispuso su admisión, se ordenó la notificación de las accionadas y se vinculó a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá- CORPOBOYACÁ, como tercero interesado. POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Tunja rindió informe donde solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, pues lo que se discute no tiene relevancia constitucional, ya que la queja de la accionante es meramente económica; no se agotaron todos los medios de defensa, pues debió acudir al recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia, contemplado en el artículo 256 y siguientes del CPACA y se plantean argumentos que no fueron esgrimidos en el proceso ordinario.

Adicionalmente, expuso que la decisión del despacho no incurrió en el defecto material o sustantivo, que se haya emitido una decisión sin motivación, se desconozca el precedente, o violado directamente la Constitución, pues el caso concreto se definió con base en los criterios jurisprudenciales vigentes y las pruebas legalmente aportadas al proceso, valoradas individual y en conjunto.

El Tribunal Administrativo de Boyacá rindió informe donde adujo que se confirmó la providencia de primera instancia, dado que la Sala concluyó que, la relación contractual fue interrumpida, por lo que el cómputo de la prescripción 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04124-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co extintiva se debía contabilizar a partir de la finalización de cada uno de los periodos contractuales y la accionante radicó la solicitud de reconocimiento y pago de las prestaciones sociales el 5 de octubre de 2017, es decir que, el plazo para reclamar los derechos prestacionales derivados de los periodos de vinculación laboral comprendidos entre el 17 de marzo de 2005 y el 26 de diciembre de 2013, se encontraban efectivamente prescritos.

Así las cosas, el tribunal actuó de manera razonable dentro de la órbita de autonomía que le corresponde, sin dejar de interpretar o inaplicar la ley y valorando el material probatorio. POSICIÓN DEL VINCULADO La Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ allegó informe, por medio del cual señaló que el proceso ordinario respetó todas las garantías procesales de las partes.

Frente a la inconformidad de la accionante del desconocimiento de la sentencia de unificación SU-025 del 09 de septiembre de 2023 (sic) precisó que las sentencias de unificación son de carácter vinculante más no obligatorio. Por otro lado, adujo que la acción de tutela interpuesta por la accionante se pretende utilizar como una instancia adicional en el proceso, ya que busca discutir las formas de interpretación de las normas, competencia que escapa del juez constitucional.

Frente al requisito de inmediatez manifestó que no se cumple, pues la sentencia se notificó personalmente el 30 de enero de 2023 y la acción de tutela se instauró hasta el 28 de julio de 2023, es decir que, se presentó luego de haber transcurrido 6 meses. Conforme a lo anterior, solicitó negar el amparo invocado por no haberse acreditado el requisito de inmediatez y ante la ausencia de una vulneración de derechos. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04124-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA A la Sala le corresponde decidir sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, para lo cual se abordará i) el requisito de subsidiariedad en la acción de tutela y ii) el caso concreto.

I. Requisito de subsidiariedad en la acción de tutela La acción de tutela, en los términos del artículo 86 de la Constitución Política, está concebida como un procedimiento preferente y sumario, a través del cual toda persona podrá reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, o de particulares en los eventos dispuestos en la ley; y como regla general, solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Conforme la jurisprudencia desarrollada y reiterada por nuestra Corte Constitucional, esta acción es eminentemente subsidiaria, de ahí que en virtud de esta característica, los conflictos jurídicos relacionados con los derechos fundamentales deben ser, en principio, resueltos por las vías ordinarias - jurisdiccionales y administrativas- y sólo ante la ausencia de dichas vías o cuando las mismas no resultan idóneas y eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a la acción de amparo constitucional.

La existencia de otro mecanismo judicial, ha sostenido en su profusa jurisprudencia nuestra Corte Constitucional, per se no constituye una razón suficiente para declarar la improcedencia de la acción, en la medida que el mismo debe ser idóneo, lo que significa que debe ser materialmente apropiado para generar el efecto protector de los derechos fundamentales, además, debe ser un medio eficaz, esto es, estar diseñado de forma tal que brinde oportunamente una protección al derecho. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04124-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, con ocasión de la inexequibilidad del inciso segundo el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, que definía el perjuicio irremediable2, corresponde al juez de tutela en cada caso, además de valorar la idoneidad y eficacia del otro medio de defensa, visualizar y establecer la “irremediabilidad” del perjuicio.

En uno de sus tantos pronunciamientos expuso la Corte: “Para determinar la irremediabilidad del perjuicio hay que tener en cuenta la presencia concurrente de varios elementos que configuran su estructura, como la inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales”3.

II. Caso concreto La señora María Eugenia Daza Saldúa solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, el acceso a la administración de justicia y la igualdad, los cuales estimó vulnerados por el Juzgado 10.° Administrativo de Oralidad del Circuito de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, con ocasión a las providencias de 25 de junio de 2020 y 25 de enero de 2023, por medio de las cuales se declaró la prescripción extintiva de los derechos prestacionales de los periodos comprendidos entre el 17 de marzo de 2005 y el 26 de diciembre de 2013.

En vista de que la accionante discute las decisiones de primera y segunda instancia en la acción de tutela, es del caso precisar que el estudio que realiza el juez constitucional es respecto de la decisión de segunda instancia, en este caso, la sentencia del 25 de enero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, de ahí que, no se entrará a revisar si la providencia que emitió el a quo incurrió o no en el defecto sustantivo y en la violación directa de la Constitución. 2 La Corte Constitucional mediante la sentencia C-531 de 1993, MP Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, declaró inexequible la siguiente definición de perjuicio irremediable: “Se entiende por irremediable el perjuicio que sólo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización” 3 Sentencia T-570 de 2007, MP Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04124-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aclarado lo anterior, cabe resaltar que de acuerdo con el artículo 6.° del Decreto 2591 de 1991 la acción de tutela no procede cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Dicho lo anterior, la Sala advierte que la inconformidad que alega la accionante en contra de la providencia del 25 de enero de 2023 se centra en el desconocimiento por parte del tribunal de la sentencia de unificación 025 del 9 de septiembre de 2021, a través de la cual se estableció como término de la no solución de continuidad el plazo de 30 días hábiles entre la finalización de un contrato y la ejecución del otro, pues esta decisión estaba vigente para el momento en que se emitió el fallo de segunda instancia. Así las cosas, la acción de tutela resulta improcedente dado que se alega el desconocimiento de la sentencia de unificación 025 del 9 de septiembre de 2021, por parte del Tribunal Administrativo de Boyacá, para lo cual la accionante contaba con el medio de defensa del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, de conformidad con el artículo 258 de la Ley 1437 de 2011, bajo la causal “cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado” Sumado a lo anterior, la Sala advierte que en el sub examine no se demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable, ya que este debe suponer una hipotética afectación grave y significativa de los derechos fundamentales de la parte actora, y en ese sentido se justifica la intervención del juez de tutela en forma transitoria para adoptar medidas urgentes e impostergables que eviten la materialización del referido perjuicio; circunstancias que en el presente asunto no se presentan.

Bajo la misma línea argumentativa, la Sala tampoco evidencia que la accionante sea una persona de especial protección constitucional para dar flexibilidad al requisito de subsidiariedad de la acción de tutela. En consecuencia, la Sala declarará improcedente la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá, dado que no se cumplió con el requisito general de subsidiariedad. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2023-04124-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora María Eugenia Daza Saldúa, por los motivos expuestos en esta providencia. Segundo: Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado Aclaración de voto RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Aclaración de voto JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. HAPC