Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2015-02766-01 (0656-2017) Demandante: Marina Riveros Parrado Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Docente interino. Ausencia de elementos probatorios que permitan acreditar la naturaleza del vínculo contractual inicial – Incorporación en virtud de parágrafo 1.° del artículo 6.° de la Ley 60 de 1993.
Carga de la prueba. REVOCA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por ambas partes contra la sentencia proferida el treinta (30) de junio de dos mil dieciséis (2016) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora Marina Riveros Parrado instauró demanda en contra de la UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 003878 del 30 de enero de 2015, (ii) RDP 008372 del 3 de marzo de 2015, y, (iii) RDP 014723 del 16 de abril de 2015, por medio de las cuales la entidad demandada negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la accionante y confirmó tal decisión respectivamente al resolver los recursos de reposición y apelación respectivamente. 1 Folios 60 a 61.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 25000-23-42-000-2015-02766-01 (0656-2017) Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prerrogativa a la actora conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos por esta durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas reajustadas anualmente y adeudadas desde la fecha de consolidación del derecho, ello junto a la cancelación de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.
Que la autoridad demandada sea condenada en costas y que dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la reclamante nació el 30 de marzo de 1958. Que, en su vida laboral estuvo vinculada al magisterio en varios periodos comprendidos entre 1979 y 1990 de manera interina adscrita al departamento de Cundinamarca.
Que luego fue nombrada por la Secretaría de Educación de Cundinamarca mediante el Decreto DECM 028 del 1.º de junio de 1995 desde el 2 de julio de 1995 hasta la fecha de presentación de la demanda. Que, el 1.° de octubre de 2014 solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, petición ante la cual dicha entidad expidió la Resolución RDP 003878 del 30 de enero de 2015 con la que negó lo reclamado.
Que presentó recursos de reposición y en subsidio apelación contra el anterior acto administrativo, los cuales fueron resueltos a través de las Resoluciones RDP 008372 del 3 de marzo de 2015; y RDP 014723 del 16 de abril de 2015, siendo confirmada la decisión inicial. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 Que con los actos administrativos demandados se transgredieron los artículos: 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 228 y 336 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 del Decreto 081 de 1976; 3 del Decreto Ley 2277 de 1979; y 15 de la Ley 91 de 1989.
Que el error de la entidad demandada consistió en manifestar que no le asiste el derecho a la actora por cuanto la pensión de gracia no puede ser reconocida a favor 2 Folios 61 a 62. 3 Folios 63 a 68. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 25000-23-42-000-2015-02766-01 (0656-2017) de un docente nacional, sin percatarse que se encuentran actos de nombramientos y decretos que evidencian su vinculación como educadora nacionalizada, ya que quien realizó los nombramientos fue el gobernador de Cundinamarca y el alcalde del municipio de Cachipay, evento que se adecua a los supuestos previstos en el inciso tercero del artículo 1.º de la Ley 91 de 1989.
Que, conforme a lo anterior, la reclamante sí cumplió con los requisitos legales para obtener el reconocimiento y pago de la prerrogativa en litigio, sin que pueda la entidad alegar que la vinculación se determina en razón a la naturaleza de los recursos. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 19 de octubre de 2015 fue admitida la demanda,4 la cual se notificó a la UGPP5, quien manifestó6 que, si bien la peticionaria había acreditado más de 20 años de servicio como docente, los tiempos laborados fueron a través de vinculación del orden nacional, por lo que estos no podían ser computados para efectos de reconocer la pensión gracia. Propuso como excepciones que las denominó: (i) presunción de legalidad de los actos administrativos por la entidad de pensiones, (i) inexistencia de la obligación;
(ii) genérica e innominada; y (iii) prescripción de mesadas. El 11 de abril de 2016 se celebró la audiencia inicial7 en la que se indicó que las excepciones por ser de fondo se decidirían en la sentencia. Adicionalmente en esta diligencia se fijó el litigio con base en las pretensiones, hechos y argumentos de defensa, se estableció que no existía ánimo conciliatorio y se efectuó el decreto de pruebas.
El 17 de mayo de 2016 se realizó la audiencia de pruebas8 en la que se incorporaron los medios de convicción decretados y se ordenó que, según el inciso final del artículo 181 del CPACA se corriera traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para conceptuar. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN9 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia del 30 de junio de 2016 accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandada, argumentando que encontró probado que la demandante laboró 21 años, 8 meses y 20 días como educadora oficial con vinculación de orden 4 Folios 95 a 96. 5 Folio 98. 6 Folios 128 a 134. 7 Folios 147 a 152. 8 Folios 183 a 185. 9 Folios 206 a 216.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 25000-23-42-000-2015-02766-01 (0656-2017) nacionalizado entre los años 1979 y 1980 y desde el 15 de julio de 1995 hasta la 13 de mayo de 2016, esto para el departamento de Cundinamarca y el municipio de Cachipay, según certificados aportados.
Que el reconocimiento de la pensión gracia no está sujeto a la fuente de financiación, sino a la calidad del nombramiento del docente, esto es, que se trate de un nombramiento efectuado por una entidad territorial y no por la Nación, conforme al artículo 1.° de la Ley 91 de 1989, pues, afirmar lo contrario implicaría que ningún docente territorial tenga derecho habida cuenta que el servicio público de educación a nivel territorial se financiaba con recursos del Sistema General de Participaciones.
Que la accionante acreditó además del tiempo de servicio el requisito de edad, como quiera que al momento de realizar la solicitud de pensión tenía más de 50 años y las características propias para acceder al beneficio pensional, conforme a las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. LOS RECURSOS DE APELACIÓN La parte demandante10 inconforme con la decisión presentó recurso de apelación con el fin de que se modifique parcialmente la sentencia y se corrija la fecha de la configuración del estatus pensional pues la dispuesta por el tribunal de origen (27 de agosto de 2014) no se corresponde con los hechos probados en la demanda.
Que erradamente se fijó la causación del derecho luego de excluir sin consideración alguna de la relación de tiempos de servicios computados el periodo comprendido entre el 15 de octubre de 1980 y el 9 de marzo de 1990, para un total de 517 días, ello cuando los mismos fueron probados con los documentos aportados en la demanda, como lo es la constancia de interinidades visibles a folios 4 a 7 y las copias de los Decretos 896 de 5 de marzo de 1981, 2758 de 14 de agosto de 1981 y 2688 del 12 de agosto de 1981 como servicios de connotación nacionalizada y por tanto, válidos para la pensión gracia. Que, si se consideraba que los mencionados lapsos no debían ser incluidos, era necesario que señalara los motivos por los cuales excluía cada uno de ellos, sin que tal manifestación se evidencie en la providencia. Que, al tener en cuenta la fecha de adquisición del derecho tomada por juez de primera instancia, menos los días que debieron ser contabilizados, se tiene que la data exacta de efectividad de la pensión correspondía en realidad al 28 de marzo de 2013. 10 Folios 227 a 229.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 25000-23-42-000-2015-02766-01 (0656-2017) La parte demandada11 en su escrito sostuvo que de conformidad con el material probatorio allegado se tiene que la parte actora no cumplió con los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, consagrados en las Leyes 114 de 1993, 116 de 1928 y 37 de 1933.
Que los actos administrativos que incumben al proceso fueron debidamente motivados, pues se expidieron con fundamento en las normas que regulaban la materia y a su vez tuvieron en cuenta los elementos fácticos de la parte actora. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 27 de abril de 2017 fueron admitidos los recursos de apelación.12 Luego, el 27 de julio de 201713 se prescindió de la audiencia de juzgamiento en virtud del artículo 247 del CPACA, a fin de correr traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para conceptuar.
La parte demandada14 en esta oportunidad reiteró los argumentos expuestos en la contestación, al señalar que no se encuentran acreditados tiempos de carácter territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y los nombramientos efectuados a partir del 1 de enero de 1990 fueron nacionales. Por lo tanto, solicitó revocar la decisión de primera instancia. La parte demandante guardó silencio.
El Ministerio Público15 rindió concepto en el sentido de solicitar que se modifique la sentencia apelada, pues al revisar los tiempos que examinó el tribunal de origen, advirtió que se tuvieron en cuenta solo algunas de las vinculaciones en interinidad, cuando debieron haberse computado la totalidad de ellas. Que si con fundamento en lo anterior se incluyera en el referido cálculo el período desde el 25 de mayo de 1979 hasta el 26 de marzo de 1989 (1 año y 9 meses), la parte activa habría demostrado los 20 años de servicio el 10 de julio de 2013.
Que la condena en costas debe mantenerse porque es evidente que la demandante tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia por cumplir con los requisitos de ley, no obstante, la entidad la negó e insistió en señalar que el tiempo servido con anterioridad a 31 de diciembre de 1980 no podía tenerse en cuenta, como quiera que la docente interrumpió y se vinculó nuevamente hasta el 21 de abril (sic) de 1981, planteamiento que no es de recibo. 11 Folios 223 a 226. 12 Folio 256. 13 Folio 263. 14 Folios 268 a 270. 15 Folios 271 a 280.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 25000-23-42-000-2015-02766-01 (0656-2017) CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente los relativos a acreditar una o varias vinculaciones como maestro oficial con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, e igualmente algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.
En caso afirmativo, se deberá verificar cuál fue la fecha de consolidación del estatus pensional desde la que se haría efectiva la prerrogativa. Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, ya que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 25000-23-42-000-2015-02766-01 (0656-2017) La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»16. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
Adicionalmente, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de 16 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 25000-23-42-000-2015-02766-01 (0656-2017) jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199717 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201818 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 18 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 25000-23-42-000-2015-02766-01 (0656-2017) iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 25000-23-42-000-2015-02766-01 (0656-2017) cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,19 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. 19 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 25000-23-42-000-2015-02766-01 (0656-2017) Sobre el docente en interinidad Según el criterio ampliamente decantado por el Consejo de Estado, los tiempos prestados como docente en interinidad también deben contabilizarse para efectos de la pensión. Así, en sentencia del 14 de noviembre de 201520 se precisó: «Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley.
En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.
Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso del señor (…)» (Negrillas y subrayas fuera de texto original).
Acerca de la incorporación de personal docente a los entes territoriales en virtud del proceso de descentralización de la educación En atención al proceso de descentralización planteado en la Constitución de 1991, el Congreso de la República profirió la Ley 60 de 1993, la cual dispuso la desarticulación del proceso de nacionalización que imperaba previamente para la prestación del servicio educativo, con el fin de que los entes territoriales estuvieran encargados de la cobertura y la calidad de este servicio.
En el parágrafo del artículo 15 ibidem, se determinó que la Nación cedería los bienes del servicio educativo a los departamentos, municipios y distritos; de igual manera, a través de dicha normativa, dispuso el traslado del personal y de los establecimientos educativos a las entidades del orden territorial. En el inciso 4 del artículo 6 de la Ley 60 de 1993 se indicó: 20 Radicado: 52001233300020130005801 (2636-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 25000-23-42-000-2015-02766-01 (0656-2017) «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones.
El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. […]» (Subrayado y negrilla fuera del texto original) A partir de lo expuesto, las plantas de personal comenzarían a formar parte de la respectivas entidades territoriales, en principio departamentos y distritos y, en consecuencia, era necesario que se adelantara un proceso de incorporación, pues los docentes que tenían la condición de nacionales o nacionalizados, debían migrar a los departamentos, municipios o distritos, y el régimen prestacional que incorporaran como a los que se vincularan de forma posterior, sería el establecido en la Ley 91 de 1989.
Ahora bien, aunque como se puso de manifiesto la intención de la norma era que más municipios asumieran el manejo total de la administración del servicio de educación, lo cierto es que dicha legislación únicamente habilitó a los municipios certificados (con una población superior a 100 mil habitantes) para que se les trasladara directamente los recursos relacionados con al sistema educativo para ser invertidos con autonomía. Así, lo dispuso el literal b, numeral 7 del artículo 16 ibidem: «A solicitud de los concejos de los municipios que tengan población igual o superior a 100.000 habitantes según el censo nacional de 1985 y con la aprobación del Ministerio de Educación Nacional podrán las asambleas otorgar a estos municipios autonomía para la prestación del servicio de educación y la asunción de las obligaciones correspondientes en las mismas condiciones de los distritos.» De forma posterior, con el fin de hacer frente al problema base de la educación del país, generado por «la duplicidad de funciones entre los niveles municipal, departamental y nacional» y en aras a «pasar a una nueva etapa de la descentralización, en la cual […] las entidades territoriales consolidan su autonomía administrativa como operadores de la organización de los servicios de educación […]», se expidió la Ley 715 de 2001.
Dicha normativa fue expedida con el fin de asignar competencias a las entidades territoriales relacionadas con la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio. Asimismo, esta ley se refirió expresamente a la incorporación de personal administrativo en sus artículos 34 y 38. Tales normas disponen: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 25000-23-42-000-2015-02766-01 (0656-2017) «ARTÍCULO 34.
Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad […]
ARTÍCULO 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo. […]» En conclusión, el proceso de descentralización del sector educativo trajo consigo dos consecuencias: i) que las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la Ley a través del procedimiento de incorporación, y ii) que los docentes incluidos en la nueva planta mantendrían el mismo tipo de vinculación que ostentaban de manera inicial y sin solución de continuidad.
Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. En el asunto bajo estudio deberá enfocarse dicho análisis en el entendido que la competencia en esta instancia es ilimitada debido a que ambas partes apelaron la totalidad de la sentencia tal como lo permite el artículo 328 del Código General del Proceso en atención a la remisión que se encuentra expresa en el artículo 306 del CPACA.
Según las pruebas obrantes en el expediente se encuentra que la demandante prestó sus servicios en condición de docente, así: • Del 30 de enero de 1979 al 9 de marzo de 1990 (en interinidad) En lo que atañe a la vinculación de docentes interinos, resulta adecuado recordar que para reconocer la pensión gracia, la Ley 114 de 1913, entre otros requisitos, esencialmente exige la acreditación de 20 años de servicio como docente oficial del orden territorial o nacionalizado, ello sin que cobre relevancia la forma en que se materializó la prestación de la labor aludida, es decir, sin que deba tenerse en cuenta o excluirse un tiempo en razón del nombramiento en propiedad o provisional Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 25000-23-42-000-2015-02766-01 (0656-2017) por carrera administrativa, o incluso si solo lo fue de manera temporal, situación que ha sido reiterada por la misma jurisprudencia de esta Corporación.21 Para la Subsección, quienes acrediten el ejercicio de la labor docente mediante vinculaciones territoriales o nacionalizadas, tienen derecho a que tales tiempos se computen al verificar el cumplimiento del requisito de 20 años de servicio, aun cuando esos lapsos se hubiesen concretado bajo la modalidad de interinidad, pues no influye ni distorsiona la naturaleza de la relación legal y reglamentaria, ni el efectivo desempeño de funciones como educador que son las que finalmente otorgan el derecho.
Aclarado lo expuesto, en el asunto particular se advierte que la demandante prestó sus servicios al departamento de Cundinamarca en calidad de maestra en interinidad, ello de manera sucesiva e interrumpida, con ocasión a los siguientes nombramientos y en los siguientes centros educativos: 21 Al respecto ver sentencias del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A del 5 de octubre de 2023 dictada en el proceso con radicado 25000-23-42-000-2015-01035-01 (2607-2017), y del 21 de septiembre de 2023 proferida en el proceso con radicado 63001-23-33-000-2014- 00092-01 (1980-2016). 22 Folio 11. 23 Folio 18 a 19. 24 Folios 20 a 23. 25 Folios 24 a 26. 26 Folios 27 a 29. 27 Folios 30 a 32. 28 Folios 33 a 36. 29 Folios 40 a 43.
N° Fecha inicio Fecha final Duración Plantel educativo Acto de nombramiento 1 1/04/1979 30/05/1979 60 días Escuela Urbana de Fátima Decreto N°1256 de 23 de marzo de 197922 2 9/07/1979 7/08/1979 30 días Escuela Rural Santo Domingo Decreto N°2935 de 27 de julio de 197923 3 28/07/1979 21/09/1979 56 días Escuela Rural Uribe Lince Decreto N°1627 del 25 de abril de 198024 4 1/03/1980 29/04/1980 60 días Escuela El Ocaso Decreto N°2180 de 9 de mayo de 198025 5 15/08/1980 13/09/1980 30 días Escuela Rural Peña Negra Decreto N°3888 del 10 de septiembre de 198026 6 15/09/1980 14/10/1980 30 días Escuela Rural Peña Negra Decreto N°4028 del 23 de septiembre de 198027 7 15/10/1980 28/11/1980 45 días Escuela Urbana El Ocaso Decreto N°0896 del 5 de marzo de 198128 8 21/04/1981 13/06/1981 54 días Escuela Rural Peña Negra Decreto N°2688 del 12 de agosto de 198129 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 25000-23-42-000-2015-02766-01 (0656-2017) A su vez, los tiempos de servicios establecidos previamente fueron certificados por la Dirección de Personal de Instituciones Educativas y la Coordinación de Historias Laborales y Certificaciones de la Gobernación de Cundinamarca mediante documento expedido el 27 de mayo de 201441.
La parte activa se opuso a la apreciación del juez de primera instancia respecto de la docencia prestada en interinidad, ello porque la sentencia controvertida no tuvo en cuenta los periodos servidos entre el mes de octubre de 1980 al mes de marzo de 1990 (señalados en las filas 7 a 20 del cuadro expuesto) dentro del cómputo para el reconocimiento y pago de la pensión, lo cual, además, se realizó sin justificación alguna pues aseguró que el Tribunal no motivó la decisión en cuanto a esto. 30 Folios 37 a 39. 31 Folios 79 a 80. 32 Folios 76 a 78. 33 Folios 88 a 90. 34 Folios 91 a 93. 35 Folios 81 a 83. 36 Folios 84 a 86. 37 Folio 87 38 Folio 75. 39 Folio 72. 40 Folios 73 a 74. 41 Folios 4 a 7. 9 03/03/1981 20/03/1981 18 días Escuela Rural Cartagena Decreto N°2758 del 14 de agosto de 198130 10 21/09/1981 15/10/1981 25 días Escuela Urbana El Ocaso Decreto N°1198 del 15 de junio de 198231 11 2/02/1982 06/03/1982 33 días Escuela Rural El Progreso Decreto N°1200 del 15 de junio de 198232 12 28/03/1984 18/04/1984 22 días Escuela Rural Santo Domingo Decreto N°1476 del 31 de mayo de 198433 13 1/05/1984 25/05/1984 25 días Escuela Rural Santo Domingo Decreto N°1682 del 27 de junio de 198434 14 28/01/1985 24/03/1985 56 días Escuela Rural Uribe Lince Decreto N°1308 del 29 de mayo de 198535 15 2/08/1988 30/10/1988 89 días Escuela Rural El Naranjal Decreto N°1533 del 18 de agosto de 198836 16 1/11/1988 30/11/1988 30 días Escuela Urbana El Ocaso Decreto N°2366 del 21 de noviembre de 198837 17 13/03/1989 18/03/1989 6 días Escuela Rural El Naranjal Decreto N°0758 del 17 de mayo de 198938 18 26/03/1989 30/05/1989 66 días Escuela Rural El Naranjal Decreto N°0758 del 17 de mayo de 1989 19 3/10/1989 20/10/1989 18 días Escuela Rural Cayunda Decreto N°2539 del 1 de diciembre de 198939 20 9/02/1990 9/03/1990 29 días Escuela Rural Peña Negra Decreto N°0384 del 29 de marzo de 199040 Totalidad prestación de servicios 2 años, 1 mes y 11 días Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 25000-23-42-000-2015-02766-01 (0656-2017) Verificado el expediente, se corrobora que obran todos y cada uno de los nombramientos respecto de los lapsos que fueron objeto de recurso, por lo cual considera la Sala que se faltó al principio de congruencia, el cual se erige como garantía al derecho fundamental al debido proceso, en el sentido de haber omitido pronunciarse sobre lo solicitado y expuesto dentro de los hechos que sustentan su pretensión, pues no se explicó de forma clara las razones de esta omisión. Por tal razón, la Sala aplicará el criterio de decisión antes establecido, en el sentido de tener por válidos los periodos prestados en interinidad ya que, de conformidad con los hechos que resultaron probados en el plenario, se encuentra que de los actos de nombramiento es posible concluir de forma clara que la vinculación es del orden territorial por cuanto: i) la voluntad para designar la plaza fue adoptada únicamente por el representante del ente territorial y ii) no existe mención alguna de que la naturaleza de los recursos a través de los cuales se iba a remunerar el servicio proviniese de la Nación. En ese sentido, el nombramiento de la actora en este caso tuvo lugar por decisión autónoma y directa del gobernador de Cundinamarca, lo que indica que tal vínculo lo fue en calidad de docente territorial del orden departamental, toda vez que en la parte motiva de los actos en mención no se señala que esta plaza se hubiese creado y ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación, intervención que tampoco se encuentra en el decreto referido previamente.
Igualmente, aun bajo el entendido de que el nombramiento de la reclamante fue posterior al proceso de nacionalización, este no podría asumirse como nacionalizado, pues debe tenerse en cuenta que, como se dijo, no hubo ninguna participación en la decisión por parte de algún delegado del Ministerio de Educación Nacional o de un representante del Fondo Educativo Regional que permita inferir que la plaza fue creada u ocupada en virtud de los presupuestos de la Ley 43 de 1975, máxime cuando tal situación se ajusta a la interpretación que se desarrolló en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto, tal como sucede en el asunto bajo examen.
Finalmente, aun si en el expediente obran certificación de salarios en los que se registró por parte de la Secretaría de Educación de Cundinamarca que la señora Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 25000-23-42-000-2015-02766-01 (0656-2017) Marina Riveros Parrado tenía vinculación de carácter nacional42, lo cierto es que, conforme se precisó por esta Sección en sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, pauta sexta, para acreditar la calidad de docente, «se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».
Lo anterior se sostiene con mayor razón cuando se reitera que en los actos de nombramiento, se observa que el trámite de vinculación fue realizado directamente ante el gobernador de Cundinamarca, sin intervención directa o indirecta del Ministerio de Educación en la decisión o en el tipo de plaza, y en una fecha posterior al 1° de enero de 1976 cuando estaba en vigencia el proceso de nacionalización de la educación en virtud de la Ley 43 de 1975, lo cual se ajusta a la regla jurisprudencial interpretativa en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando se indicó lo siguiente: «[…] se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1.° de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (i) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975). […] v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. […]».
En consecuencia, incluso ante la existencia de una constancia de la entidad nominadora que afirma la calidad de docente nacional de la demandante, ciertamente los actos administrativos de nombramiento dan cuenta de una situación diferente, según se expuso y en ellos reposa la voluntad misma del nominador. Con base en este análisis, el tiempo de labor oficial de la actora como educadora estatal del orden territorial comprendido entre el 1 de abril de 1979 al 9 de marzo de 1990 (2 años, 1 mes y 11 días), efectivamente, tal y como se expuso en el recurso de apelación, debe ser tenido en cuenta para colmar la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prestación solicitada. 42 Archivo digital denominado «0501 CERTIFICADO DE INFORMACIÓN LABORAL-24-2015-11-27_16431», obrante en el CD que reposa en el folio 136.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 25000-23-42-000-2015-02766-01 (0656-2017) • (i) Contratos prestación servicios efectuados desde el 1 de febrero de 1992 hasta el 30 de noviembre de 1994, y, (ii) vinculación legal y reglamentaria por incorporación de la Ley 60 de 1993 a partir del 15 de julio de 1995 hasta el 13 de mayo de 2016 Sin perjuicio de lo expuesto previamente, encuentra la Sala que el tribunal de origen omitió el examen de los lapsos de servicio de la actora realizados mediante contratos de prestación de servicios celebrados de 1992 a 1994, pues solo tuvo en cuenta como período adicional el iniciado en 1995 mediante una designación efectuada a través del Decreto 028 del 1.º de junio del mismo año,43 la cual consideró que era independiente frente a la situación laboral anterior.
Sin embargo, contrario a lo estimado en primera instancia, se estima indispensable precisar que la determinación de la naturaleza de los contratos previos a la mencionada designación, resulta fundamental para poder establecer la de la relación legal y reglamentaria posterior, ya que lo que se verifica en el caso particular es que la decisión contenida en el acto administrativo referido correspondió en realidad a una incorporación prevista en el artículo 6.º de la Ley 60 de 1993, mas no a un nuevo nombramiento.
Esto se afirma en la medida en que al revisar la parte motiva del decreto aludido, se observa con claridad que este se basó en que: «[…] la Docente MARINA RIVEROS PARRADO, identificada con la C.C. No 41.736.019 de Bogotá, con grado 1 en el Escalafón Nacional docente, solicitó al Alcalde Municipal con fecha 1 de Marzo su nombramiento en propiedad habiendo prestado sus servicios en este Municipio como Docente interina y por Contrato en el área Rural y Urbana desde hace varios años.
Que la Docente MARINA RIVEROS PARRADO, trabajó por contrato durante los años 1992, 1993 1994, en el Municipio de Zipacón Escuela “Laguna Verde”, por lo tanto, cumple con los requisitos de la Ley 60 de 1993, Ley 115 de 1994, Directiva Ministerial No 002 de 1985. […]» (Subrayado intencional). Dicho planteamiento de la propia autoridad nominadora evidencia que la vinculación de la accionante en 1995 tuvo como sustento el proceso de incorporación de la norma citada, pues se basó en el hecho de que la docente había laborado previamente a través de contratos de prestación de servicios suscritos con el municipio de Zipacón. Por este motivo, no es dable considerar, como lo hizo el tribunal de origen, que la designación en este año fue aislada, independiente o nueva respecto de los nexos contractuales que ya había tenido la educadora con anterioridad, lo que obliga en esta instancia judicial a tener certeza sobre la calidad del vínculo previo a la relación legal en propiedad. 43 Folios 44 a 45.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 25000-23-42-000-2015-02766-01 (0656-2017) Al respecto, es de aclarar sobre el tema que la Ley 60 de 1993 en su artículo 6.º, parágrafo 1.º permitía la incorporación de los educadores que habían laborado como tal mediante contratos de prestación de servicio antes del 30 de junio del mismo año, tal como se indicó que le ocurrió a la demandante.
No obstante, ese precepto normativo fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-555 del 6 de diciembre de 1994, es decir, antes de que el municipio de Cachipay profiriera el Decreto 028 del 1.º de junio de 1995 con el que realmente lo que hizo fue incorporar a la actora en el referido cargo permanente. Pese a lo anterior, lo cierto es que en el expediente no se encuentra acreditado que el mentado acto hubiese sido demandado o declarado nulo, por lo que este debe conservar su presunción de legalidad, y, por tanto, mantener los efectos que materialmente se consolidaron y que no pueden ser desconocidos en esta oportunidad, los cuales equivalen técnicamente a un nombramiento en virtud de un proceso de incorporación, que implica la inmutabilidad de la naturaleza jurídica del vínculo contractual inicial.
En este sentido, respecto al tipo de vinculación de la actora en los interregnos de 1992 a 1994, si bien es cierto que la descentralización educativa en Colombia conllevó el traslado e incorporación del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, y que por tanto la administración del servicio y de dichos empleados terminó radicada en las referidas autoridades, tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que estaban prestando sus servicios con anterioridad a dicho proceso.
Así, para el caso de la demandante, si bien se observa que tuvo una incorporación a la planta de personal del municipio de Cachipay, ello en cumplimiento del parágrafo 1.° del artículo 6.º de la Ley 60 de 1993, lo cierto es que esta no generó el cambio en la naturaleza de su vinculación primigenia, pues la plaza ocupada seguía siendo la misma durante los extremos temporales bajo estudio.
Ahora, frente a la situación contractual anterior a 1995, se tiene demostrado que, en el archivo denominado “0501 Certificado información laboral 24-2015-11- 27_164531”,44 obra una certificación expedida por el alcalde del municipio de Zipacón (Cundinamarca), la cual, pese a que no fue mencionada en el escrito de la demanda, ni en ninguna de las demás piezas procesales, resulta fundamental pues de ella se extrae que la actora estuvo vinculada por medio de orden de prestación de servicios en calidad de docente de esa entidad territorial durante los siguientes lapsos: i) del 1 de febrero de 1992 hasta el 30 de noviembre de 1992; del 1 de febrero de 1993 hasta el 30 de noviembre de 1993, y, del 1 de enero de 1994 hasta el 30 de noviembre de 1994. 44 Obrante en el CD a folio 136.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 25000-23-42-000-2015-02766-01 (0656-2017) Observa la Subsección que de dicho documento no es posible evidenciar de forma clara e inequívoca quién obró como contratante para la labor de docencia, así como tampoco se logran concluir otros aspectos que permitan advertir la verdadera naturaleza del vínculo, esto es, si tuvo carácter nacional, nacionalizado o territorial, ya que tampoco se logró acreditar, entre otros, si la Nación tuvo alguna intervención directa o indirecta en el orden de prestación de servicios, así como tampoco la plaza a ocupar ni el origen de los recursos con los que se financió. Se resalta además que el Consejo de Estado en sentencia del 8 de junio de 2006, (N.I. 7580-2005, C.P.: Tarsicio Cáceres Toro), señaló que el certificado de tiempo de servicios debe cumplir con una serie de características que reflejen la realidad de la situación laboral del trabajador, de manera que se puedan emitir decisiones acordes con el régimen jurídico aplicable, entre ellas: «[…] EL CARGO DESEMPEÑADO (maestro de primaria, profesor de Normal, inspector de primaria, etc.) LA DEDICACIÓN (tiempo completo, medio tiempo, hora cátedra, etc.), LA CLASE DE PLANTEL donde desempeñó su labor (Normal, Industrial, B., etc.), así como EL NIVEL DE VINCULACIÓN DEL CENTRO EDUCATIVO A LAS ENTIDADES POLÍTICAS (Nacional, nacionalizado -a partir de cuando- Departamental, Distrital, Municipal, etc.).
La época del trabajo realizado […]»45; las cuales no se advierten de la documental aludida previamente. En esos términos, la certificación mentada resulta incompleta, no pudiendo entonces la Sala analizar con claridad las condiciones en que se prestó el tiempo de servicios dado que en esta únicamente establece los límites temporales de los contratos de prestación de servicios; sumado esto no fueron aportados al expediente los contratos de prestación de servicios u otras pruebas supletorias que reflejen la realidad de la vinculación y el desarrollo de la función docente no pudiendo entonces ser tenido en cuenta el precitado tiempo ante la falta de certeza acerca del tipo de vinculación. Precisamente, por esta razón y en virtud de la diligencia de esta corporación para aclarar puntos oscuros del debate en búsqueda de la verdad material, el 16 de noviembre de 2023 se decretó una prueba de oficio46 dirigida a la Alcaldía Municipal de Zipacón (Cundinamarca), a fin de que dicha autoridad allegara soporte documental que demostrara la prestación del servicio de la accionante como docente contratista para los años 1992, 1993 y 1994, específicamente que aportara copia de los contratos, un certificado sobre el rubro presupuestal con el que se 45 Continua la cita: «[…] La sola mención de la fecha de nombramiento no es prueba de la iniciación -desde ese momento- del servicio y la cita de la fecha de un acto de aceptación de renuncia debe ir acompañado del dato desde cuando produjo efectos, para poder tener en cuenta realmente el tiempo de servicio.
Los certificados que se expidan para acreditar estos requisitos deben ser precisos en los datos fundamentales que exigen las leyes especiales que regulan esta clase de pensión.». Dicha posición ha sido reiterada entre otras, en la sentencia del 14 de septiembre de 2017, radicado: 66001-23-33-000-2014-00131-01 (0416-17); C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 46 Ver índice 50 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 25000-23-42-000-2015-02766-01 (0656-2017) pagaron los honorarios, así como el tipo de vinculación o naturaleza de la plaza ocupada. Aun así, en esta oportunidad se advierte con claridad que, pese a que por la Secretaría de la Sección Segunda se ofició a la mencionada entidad territorial para que aportara la documentación aludida,47 y que, incluso, esta fue requerida en dos oportunidades para que cumpliera lo propio,48 aquella nunca allegó las pruebas solicitadas.
De hecho, también es de resaltar la inactividad de la parte actora, que es la interesada en el recaudo de estos medios de convicción, pues al margen de los requerimientos que hiciera el Consejo de Estado, aquella pudo haber realizado actividades propias que demostraran su diligencia en procura de que la Alcaldía del Municipio de Zipacón aportara los documentos necesarios para poder determinar la realidad de la naturaleza jurídica de su vinculación contractual entre 1992 y 1994, más aún porque desde la presentación de la demanda, esta era su carga, es decir, adjuntar los contratos o certificados que cumplieran con los requisitos para tener acreditado el hecho alegado.
Pues bien, como ello no fue acreditado y se hace necesario resolver de fondo el presente litigio con el material probatorio obrante en el expediente, se concluye entonces que a Subsección no cuenta con los elementos necesarios que generen certeza sobre el tipo de vinculación de la demandante para el período de prestación de servicios mediante contratos, esto es, si fue nacional, territorial o nacionalizada, por lo que también resulta imposible determinar lo propio respecto de la incorporación efectuada por medio del Decreto 028 del 1 de junio de 1995.
Lo expuesto se traduce entonces en el incumplimiento por parte de la parte activa de la carga probatoria que le correspondía para demostrar sus supuestos de hecho, mandato se deriva del contenido del artículo 167 del CGP que consagra lo siguiente: «Artículo 167. Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.
No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.
La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares. […]» 47 Ver índice 54 de SAMAI. 48 Ver índices 57 y 60 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 25000-23-42-000-2015-02766-01 (0656-2017) Sobre el punto se destaca que dicha normativa citada impone una carga procesal49 a las partes dentro del proceso judicial, consistente en la necesidad de presentar las pruebas demostrativas de los hechos señalados en la demanda o de las excepciones que se aleguen en la contestación para su respectivo éxito, ello con la opción judicial de variar el titular de esta, en atención a las condiciones particulares para aportar los medios de convicción. Este principio se funda en el concepto de carga procesal, que debe entenderse, tal y como fue definida por la Corte Constitucional, en Sentencia C-123 del 18 de febrero de 2004.
M.P. Álvaro Tafur Galvis, así: «Las cargas procesales son aquellas situaciones instituidas por la ley que comportan o demandan una conducta de realización facultativa, normalmente establecida en beneficio del mismo sujeto y cuya omisión trae aparejada para él consecuencias desfavorables, como la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal e inclusive hasta la pérdida del derecho sustancial debatido en el proceso.
Por tanto, no debe perderse de vista que este principio, ante todo es una carga procesal, cuya inobservancia genera una desestimación de las pretensiones o excepciones alegadas por los sujetos procesales». De esta manera se extrae que el referido postulado adjetivo de la carga de la prueba se compone de tres principios fundamentales: i) al demandante le corresponde probar los hechos en que sustenta la demanda; ii) la parte demandada una vez presenta excepciones actúa como accionante y, por ende, debe probar los hechos en que basa su defensa y; iii) se predica la absolución del demandado si la parte activa no prueba los supuestos de hecho en que fundamentó la demanda50.
Bajo esta línea de intelección se resalta que la inobservancia de la mentada carga trae consecuencias desfavorables para la parte que no la satisface, puesto que al no probar los supuestos de hecho que alega, se somete a que la decisión se profiera en su contra, ya sea con fundamento en lo demostrado por la otra parte o por la ausencia de medios de comprobación. 49 La Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia, han diferenciado los conceptos de «deberes procesales», «obligaciones procesales» y «cargas procesales».
Los primeros hacen alusión a los imperativos ordenados en la ley para el adecuado desarrollo del proceso y que incumben tanto al juez como a las partes. Los segundos son las obligaciones de contenido patrimonial impuestas a los sujetos procesales con ocasión del adelantamiento del proceso, como las costas. Finalmente, las cargas procesales son situaciones que fija la ley que implican una realización de una conducta facultativa de las partes y en su propio beneficio y cuya inobservancia acarrea consecuencias desfavorables en su contra, verbigracia, no aportar pruebas.
Al respecto ver Auto del 17 de septiembre de 1985, Sala de Casación Civil, que resolvió una reposición. Gaceta Judicial tomo CLXXX – N.º 2419, Bogotá, Colombia, año de 1985, pág. 427. También ver lo sentencia de la Corte Constitucional C-1512 de 2000. 50 En la sentencia de la Corte Constitucional C-070 de 1993 se analizó la evolución de las reglas de la carga de la prueba contempladas en el artículo 177 del CPC.
Ver también la sentencia del Consejo de Estado del 11 de marzo de 2016. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Radicación: 05001-23- 31-000-2003-01739-01(1634-13). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Radicado: 25000-23-42-000-2015-02766-01 (0656-2017) Bajo tal contexto, en el entendido de que la reclamante no logró acreditar la calidad de docente territorial o nacionalizada desde 1992 hasta 1994 en virtud de los contratos de prestación de servicios, y, por tanto, tampoco lo hizo para efectos de la incorporación ocurrida desde el 15 de julio de 1995 en adelante, sino que únicamente acreditó un lapso de 2 años, 1 mes y 11 días comprendidos del 1 de abril de 1979 al 9 de marzo de 1990 a través de nombramientos en interinidad, se estima que este último tiempo no es suficiente para tener por satisfecha la exigencia esencial de los 20 años de labor oficial educativa para consolidar el derecho pretendido.
Por lo expuesto, resulta inane verificar los demás requisitos señalados previamente, pues ante este primer análisis se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento de la prestación reclamada, de manera que habrá de revocarse el fallo apelado, contrario a lo solicitado por el Ministerio Público en su concepto, por lo que, al haber prosperado el recurso de la parte demandada e imponerse negar las pretensiones, no hay lugar a pronunciarse sobre el recurso de la parte actora.
De la condena en costas: análisis de primera y segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
Ahora, en esta oportunidad, pese a que se está revocando la decisión del juez de origen, la Sala en consideración al numeral 4.° del artículo 365 del CGP51 que refiere a la condena en costas en ambas instancias a la parte que resulte vencida en segunda, decide aplicar en su lugar el criterio previamente enunciado y observa que 51 «[…] Artículo 365.
Condena en costas En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: […] 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Radicado: 25000-23-42-000-2015-02766-01 (0656-2017) de los argumentos planteados en la demanda y en el trámite de primera no se presenta una falta de sustento jurídico que dé lugar a la imposición de dicha carga.
Contrario a ello la parte demandante propuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses y fue luego del debate jurídico y probatorio que se determinó en esta oportunidad la improcedencia del derecho, por lo que no se impondrá tal condena en ninguna de las instancias. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda.
En su lugar, SEGUNDO: NEGAR las súplicas de la parte activa.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas a la demandante según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.
CUARTO: RECONOCER PERSONERÍA como mandataria general de la UGPP a la abogada Marcela Patricia Ceballos Osorio, y como su sustituta a Evelyn María Molina Padilla, ambas portadoras de las tarjetas profesionales 214.303 y 338.949 respectivamente, ello conforme a los poderes que se observan en el índice 59 de SAMAI.
QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente