Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Extensión de jurisprudencia Radicación: 11001-03-25-000-2023-00109-00 (1371-2023) Solicitante: Sandra Jimena Castillo Figueredo Demandado: Distrito Capital de Bogotá, Secretaría Distrital de Integración Social1 Tema: Niega la solicitud de extensión de jurisprudencia Auto que resuelve Asunto Decide la Sala la Solicitud de extensión de jurisprudencia promovida por Sandra Jimena Castillo Figueredo. 1.
Antecedentes 1.1 La solicitud de extensión de jurisprudencia presentada ante la SDIS 1. Sandra Jimena Castillo Figueredo solicitó el 1 de diciembre de 2022 a la SDIS la extensión de los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, proferida por la Sección 2 del Consejo de Estado, en el proceso con radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15)2 de conformidad con lo señalado en los artículos 102 y 269 del CPACA. 2.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó: i) que se le reconociera la existencia de una relación laboral entre ella y la entidad durante el período comprendido entre el 24 de diciembre de 2012 y el 23 de enero de 2023 o durante todo el tiempo que estuvo vinculada como maestra; ii) el reconocimiento y pago de las prestaciones laborales y demás emolumentos devengados por un empleado de conformidad al régimen salarial de la SDIS, liquidadas sobre el ingreso base de los honorarios de cada uno de los contratos de prestación de servicios o sobre la base de los honorarios del último contrato; iii) el pago de los aportes dejados de cotizar mes a mes a su fondo de pensiones sobre el IBC correspondiente a los honorarios de cada contrato de prestación de servicios suscrito; y iv) que las sumas sean actualizadas a valor presente. 3.
En sustento de su petición, indicó que laboró para la SDIS como maestra, vinculada mediante la suscripción de los contratos de prestación de servicios 2012-5854, 2013-3889, 2013-7599, 2014-8494, 2015-7751, 2016-3562, 2017- 4072, 2018-2807, 2019-7861, 2020-10734, 2021-4305, 2021-9467 y 2022-5611 1 En adelante SDIS. 2 Solicitud visible a índice 3 de Samai.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2023-00109-00 (1371-2023) Solicitante: Sandra Jimena Castillo Figueredo por el período comprendido entre el 24 de diciembre de 2012 y el 23 de enero de 2023 sin solución de continuidad, bajo una subordinación continua y sometimiento a instrucciones directas de otras maestras, coordinadoras, subdirectores, directores locales y demás funcionarios directivos de la Subdirección de infancia de la SDIS. 4.
Aunado a lo anterior, indicó que estaba supeditada al horario de atención de las instituciones educativas y a reglamentos de la educación inicial, lineamientos, directrices dictadas y modificadas discrecionalmente por la entidad convocada. 5. La SDIS negó la solicitud de extensión de jurisprudencia mediante Oficio S2022194385 del 30 de diciembre de 2022 por las siguientes razones3: 5.1.
El Consejo de Estado fijó reglas de unificación en torno a dos temas puntuales: i) el ingreso base para la liquidación de las prestaciones a que haya lugar; y ii) la prescripción de los derechos laborales reclamados. En ese sentido, no estableció ninguna directriz en relación con la subordinación en materia de un contrato realidad. 5.2.
La situación fáctica y jurídica de la solicitante es diferente de la analizada en la sentencia de unificación invocada, pues en la decisión del 25 de agosto de 2016 la demandante prestó sus servicios para una dependencia de una entidad territorial a cargo del servicio educativo previsto en Ley 115 de 1994; en el caso de Sandra Jimena Castillo Figueredo fue en la Secretaría de Integración Social, en jardines infantiles para la atención integral a la primera infancia, sujetos a normatividad diferente de la aplicable en las instituciones educativas oficiales. 5.3.
En atención a los decretos distritales 330 de 2008 y 607 de 2007, la Secretaría de Educación es la entidad a cargo del servicio educativo en el Distrito de Bogotá y, por su parte, la Secretaría de Integración Social es líder del sector social, responsable de la formulación e implementación de políticas públicas para la población en condición de vulnerabilidad, con un enfoque territorial. 5.4.
En el caso estudiado en la sentencia de unificación se acreditó que en la planta de personal de la secretaría de educación de la entidad territorial existía planta administrativa y planta docente, esta última, con personal que desarrollaba las mismas funciones de la demandante, situación que no se encuentra acreditada en el caso de Sandra Jimena Castillo Figueredo, por cuanto su contratación obedeció a la probada insuficiencia de planta de personal en la Secretaría de Integración Social. 5.5.
No se reúnen los elementos propios de una relación de trabajo, pues la solicitante nunca estuvo subordinada, el servicio para el cual fue contratada estaba supeditado a las características propias del contrato de prestación de servicios. La entidad adelantó la suscripción de contratos de prestación de servicios en el marco de lo dispuesto en los artículos 32 de la Ley 80 de 1993 y 3 del Decreto Nacional 2209 de 1998 3 Visible a índice 3 de Samai.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2023-00109-00 (1371-2023) Solicitante: Sandra Jimena Castillo Figueredo 1.2 Solicitud de extensión de jurisprudencia ante el Consejo de Estado 6. De acuerdo con lo previsto en el artículo 269 del CPACA, la solicitante pidió el 20 de enero de 2023 que se ordenara a la SDIS que le extendiera los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, proferida por la Sección 2 CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso con radicado 23001-23- 33-000-2013-00260-01(0088-15) del Consejo de Estado. 1.3 Trámite impartido en esta Corporación 7.
En providencia del 10 de noviembre de 20234 el despacho dispuso admitir la solicitud de extensión presentada por Sandra Jimena Castillo Figueredo y en consecuencia, se corrió traslado a la SDIS y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por un término de 30 días para que en ese lapso, aportaran las pruebas que consideraran necesarias. 8.
La anterior providencia se notificó el 13 de diciembre de 20235. 1.4 Intervenciones 1.4.1 La entidad convocada 9. El 29 de enero de 2024 la SDIS allegó vía correo electrónico memorial mediante el cual descorrió traslado de la solicitud de extensión de jurisprudencia en el sentido de desestimar las pretensiones de Sandra Jimena Castillo Figueredo al considerar que: i) para demostrar la existencia de una situación litigiosa, se requiere una etapa probatoria; ii) en el asunto en discusión no existe similitud fáctica ni jurídica que permitan hacer extensivos los efectos de la sentencia de unificación invocada; y iii) la solicitante no desvirtuó la presunción de legalidad del acto administrativo objeto de control de legalidad6. 1.4.2 El Ministerio Público 10.
Por su parte, el representante del ministerio público guardó silencio en esta oportunidad. 2. Consideraciones 2.1 Competencia 11. La Subsección B de la Sección Segunda es competente para resolver la solicitud de extensión de jurisprudencia de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, literal e) y 269 del CPACA. 12.
Además, de acuerdo con el criterio de especialidad laboral, la Sección Segunda es competente para resolver la presente solicitud, según el numeral 3 4 Visible a índice 7 de Samai. 5 Visible a índice 10 de Samai. 6 Visible a índice 11 de Samai. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2023-00109-00 (1371-2023) Solicitante: Sandra Jimena Castillo Figueredo del artículo 14 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, comoquiera que se trata de un asunto relacionado con una relación laboral encubierta. 2.2 Aplicación normativa de la Ley 2080 de 2021 13.
En consideración a que la solicitud de extensión de jurisprudencia se presentó ante esta Corporación el 20 de enero de 2023, le resultan aplicables las normas que introdujo la Ley 2080 de 2021 al CPACA. Lo anterior, de conformidad con lo señalado en el artículo 86 de la referida normativa que dispuso que aquella regiría a partir de su publicación, esto es, a partir del 25 de enero de 2021. 2.3 Problema jurídico 14.
La Sala deberá determinar si en el presente asunto ¿es procedente extender a Sandra Jimena Castillo Figueredo los efectos de la sentencia de unificación CE- SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, proferida por esta Corporación en el proceso con radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15)? 15. Para resolver el problema planteado se analizará: i) las generalidades del mecanismo de extensión de jurisprudencia; y ii) la sentencia de unificación invocada.
Posteriormente, se procederá al análisis del caso concreto. 2.4 Del mecanismo de extensión de jurisprudencia 16. El mecanismo de extensión de jurisprudencia, previsto en los artículos 10, 102, y 269 del CPACA, tiene como finalidad que los efectos de una sentencia de unificación del Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho puedan extenderse a otros que se encuentren en la misma situación fáctica y jurídica. 17.
Así las cosas, de conformidad con los artículos 10 y 102 del CPACA solo procederá el reconocimiento del derecho cuando la solicitud se presente ante la autoridad competente para su reconocimiento; y cuando la pretensión judicial no haya caducado. Además, exige la ley que el solicitante (i) justifique que se encuentra en igual situación de hecho y de derecho en la que estaba la parte demandante al cual se le reconoció el derecho en la decisión de unificación;
(ii) aporte las pruebas que tenga en su poder y enuncie las que deba aportar la entidad, así como las que haría valer si se adelantara un proceso judicial; y (iii) la referencia de la sentencia de unificación invocada. 18. Se precisa que no se trata de un procedimiento litigioso, en la medida en que es resuelto por la autoridad administrativa competente.
En ese orden, si se niega de forma total o parcial o se guarda silencio, en virtud del artículo 269 del CPACA, quien elevó la petición tendrá 30 días para acudir al Consejo de Estado para que la decida. En todo caso, la solicitud ante esta Corporación suspende los términos para la presentación de la demanda que procediere ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2023-00109-00 (1371-2023) Solicitante: Sandra Jimena Castillo Figueredo 2.5 La sentencia de unificación invocada 19. La solicitante invocó la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2015 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso con radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015). 20.
En esa sentencia el problema jurídico se centró en determinar «(i) si resulta procedente declarar la prescripción de la totalidad del derecho deprecado, pese a estar concernidos los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, y de no ser cierta dicha hipótesis, (ii) si a la demandante le asiste razón jurídica o no para reclamar del municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba) el pago de las prestaciones salariales y sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculada como docente - contratista, en aplicación del principio de "primacía de la realidad sobre formalidades", o por el contrario, si los contratos de prestación de servicios (o cualquiera que sea su denominación) que celebró con dicha entidad territorial se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de subordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral». 21.
Los hechos narrados y las pruebas obrantes en ese proceso demostraron que la demandante había desarrollado actividades con características propias de un empleo permanente, pues «[ ] estuvo por más de 12 años como maestra al servicio del municipio de Ciénaga de Oro, las que cumplió de manera subordinada por la naturaleza misma del ejercicio docente sujeto a los reglamentos propios del magisterio y bajo igualdad de condiciones que los docentes servidores públicos […]»; por lo tanto, esta Sección accedió a las pretensiones de la demanda. 22.
La sentencia fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: «1° Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas dé esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto ·de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio. propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;
(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva. 2°.
Unificase la jurisprudencia en lo referente a que en las controversias relacionadas con, el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2023-00109-00 (1371-2023) Solicitante: Sandra Jimena Castillo Figueredo nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación». 2.6 Caso concreto 2.6.1 Estudio del asunto sub examine 23.
En el caso bajo estudio se pretende la extensión de los efectos de la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 del 25 de agosto de 2016, proferida en el proceso con radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15). En consecuencia, Sandra Jimena Castillo Figueredo pide i) declarar la existencia de una relación laboral entre ella y la entidad convocada; y ii) ordenar a la Secretaría de Integración Social a pagar las prestaciones laborales y los aportes pensionales dejados de cotizar. 24.
Al respecto se debe precisar que en la sentencia proferida el 25 de agosto de 2016, la Sala abordó y unificó temas relativos a i) la oportunidad para reclamar en sede administrativa; ii) la imprescriptibilidad de los aportes a pensión; iii) la prescripción de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el contratista; iv) la excepción de la caducidad en torno a la reclamación de los aportes a pensión; v) la inexigibilidad del agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar; vi) el análisis de la prescripción en la sentencia; vii) el pronunciamiento oficioso del juez en relación con los aportes a pensión; viii) el título en que se reconocen las prestaciones, y ix) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el docente. 25.
Con todo, en aquella decisión no se señaló que la actividad del educador implicara una presunción que descartara la actividad probatoria pertinente para demostrar la existencia de una relación laboral encubierta, ni tampoco previó regla alguna que pudiera aplicarse para determinar en qué casos ciertas situaciones constituyen los elementos de una verdadera relación de trabajo. 26.
Se destaca que aunque, en esa decisión de unificación se indicó que «la labor del docente contratista no es independiente, sino que el servicio se presta de manera personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación», ello por sí solo no exonera a la parte interesada de probar los elementos inherentes de una relación laboral; de ahí que, esa providencia haya indicado que lo relativo a los aportes al sistema de seguridad social en pensiones y la prescripción de las prestaciones sociales a que hubiera lugar, se puede resolver una vez se haya establecido el vínculo laboral entre las partes. 27.
De conformidad con lo expuesto, el presente asunto se torna litigioso, ya que requiere de un análisis probatorio que permita al juez determinar si, en realidad, existió una relación laboral encubierta en la que hubiesen concurrido: i) la Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2023-00109-00 (1371-2023) Solicitante: Sandra Jimena Castillo Figueredo prestación personal del servicio; ii) la contraprestación económica; y iii) una subordinación o dependencia constante 7. 28.
Así las cosas, comoquiera que el mecanismo de extensión de jurisprudencia carece de una etapa probatoria que, en el marco de los principios de defensa y contradicción, permita establecer si en el caso de Sandra Jimena Castillo Figueredo existió una relación laboral con la SDIS se encuentra que no hay lugar a acceder a la extensión jurisprudencial solicitada. 2.7 Costas 29.
En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite de la solicitud, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 2.8 Otras disposiciones 30. En la plataforma de Samai, a índices 12, 13 y 16 consta información y memoriales relacionados con otro proceso completamente distinto al caso concreto, bajo el radicado 11001-03-25-000-2023-00109-00 (7438-2023) en el medio de control de nulidad interpuesto por Juan Manuel López Molina contra la Nación, Ministerios de Hacienda y Crédito Público y del Trabajo; y el Departamento Administrativo de la Función Pública; por lo que se ordenará a la secretaría de esta Sección que corrija los yerros indicados en Samai y proceda con trámite correspondiente de la información impertinente en referencia con este asunto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B
RESUELVE
Primero. Negar la solicitud extensión de jurisprudencia presentada por Sandra Jimena Castillo Figueredo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas. Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Cuarto. Dejar las anotaciones pertinentes en la plataforma digital Samai.
Quinto. Ordenar por intermedio de la secretaría de esta Sección, corregir las anotaciones en Samai y proseguir con el trámite de los documentos que no corresponden a este proceso, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 7 Similar postura adoptó está subsección en auto del 29 de agosto de 2024 al decidir la solicitud de extensión de jurisprudencia 11001-03-25-000-2022-00656-00 (5969-2022).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2023-00109-00 (1371-2023) Solicitante: Sandra Jimena Castillo Figueredo Sexto. Ejecutoriada esta providencia, archivar la presente actuación. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Aclara voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
MPFS