Radicado: 50001-23-33-000-2022-00111-00 (27145) Demandante: MUNICIPIO DE GRANADA (META) AUTO 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., treinta (30) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 50001-23-33-000-2022-00111-00 (27145) Demandante: MUNICIPIO DE GRANADA (META) Demandado: CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ÁREA DE MANEJO ESPECIAL LA MACARENA-CORMACARENA Temas: Rechazo demanda AUTO- RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN Se decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto de 25 de agosto de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, por el cual se rechaza la demanda.
ANTECEDENTES El municipio de Granada, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó los siguientes actos1: *Resoluciones PS-G.J. 1.2.6.1.12.089 del 15 de agosto de 2012, PS-G.J. 1.2.6.1.12.154 del 6 de diciembre de 2012, PS-G.J. 1.2.6.1.13.254 del 10 de septiembre de 2013, PS-G.J. 1.2.6.1.14.263 del 28 de noviembre de 2014, PS-G.J. 1.2.6.1.16.110 del 13 de julio de 2016 y PS-G.J. 1.2.6.1.17.030 del 29 de marzo de 2017, mediante las cuales se libró mandamiento de pago, en seis procesos adelantados por CORMACARENA contra la Empresa de Servicios Públicos de Granada- E.S.P. Granada, para el cobro de facturas de tasa retributiva por vertimientos puntuales. *Resoluciones PS-G.J.1.2.6.1.12.130 del 30 de octubre de 2012, PS- G.J.1.2.6.1.13.249 del 9 de septiembre de 2013, PS-G.J.1.2.6.1.14.193 del 13 de agosto de 2014, PS-G.J.1.2.6.1.15.111 del 17 de abril de 2015, PS-G.J.1.2.6.1.17.076 del 20 de junio de 2017 y PS-G.J.1.2.6.1.20.076 del 3 de junio de 2020, por las cuales se ordenó seguir adelante con la ejecución de los seis mandamientos de pago expedidos en los procesos de cobro contra la Empresa de Servicios Públicos de Granada-E.S.P. Granada. *Oficios PS-GJ.1.2.20.5972, PS-GJ.1.2.20.6235, PS-GJ.1.2.20.6236, PS- GJ.1.2.20.6237, PS-GJ.1.2.20.6238 y PS-GJ.1.2.20.6239 todos del 19 de noviembre 1 Consultado en el expediente digital cargado en el índice 2 del aplicativo SAMAI Radicado: 50001-23-33-000-2022-00111-00 (27145) Demandante: MUNICIPIO DE GRANADA (META) AUTO 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx de 2020, expedidos por CORMARENA que negaron las solicitudes de nulidad de los procesos de cobro coactivo por no vincular al municipio de Granada. *Oficios PS-G.J.1.2.21.230, PS-G.J.1.2.21.231, PS-G.J.1.2.21.232, PS- G.J.1.2.21.233 y PS-G.J.1.2.21.158 del 26 de enero de 2021, mediante los cuales se negó el trámite de los recursos de reposición y, en subsidio apelación, interpuestos contra los actos que negaron la nulidad.
A título de restablecimiento del derecho, pidió que se declare que CORMACARENA pretermitió la oportunidad de que el municipio de Granada fuera notificado del inicio de los seis procesos de cobro coactivo. En consecuencia, que se anule la actuación posterior a la expedición de los mandamientos de pago y se condene a la demandada a que adelante los referidos cobros conforme con la ley e integrando debidamente el contradictorio con el municipio de Granada.
En auto de 25 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo del Meta rechazó la demanda2. Oportunamente el municipio demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior providencia3. Mediante auto de 29 de septiembre de 2022, el Tribunal concedió el recurso de apelación ante el Consejo de Estado, en el efecto suspensivo4. AUTO APELADO El Tribunal rechazó la demanda.
Las razones de la decisión fueron las siguientes: Este caso encuadra en las causales del artículo 169, numerales 1 y 3, del CPACA para rechazar de plano la demanda. En efecto, los mandamientos de pago, las negativas a las solicitudes de nulidad y los actos que negaron el trámite de los recursos de reposición y en subsidio apelación, no son actos susceptibles de control judicial.
En relación con los actos administrativos que ordenan seguir adelante la ejecución, el Tribunal advirtió que, aunque no existe prueba de la notificación, debe entenderse que el municipio de Granada los conoció desde el 5 de octubre de 2020, fecha en la que radicó las solicitudes de nulidad de los mandamientos de pago y mencionó las resoluciones que ordenan seguir con la ejecución. Frente a estos actos, el demandante tenía plazo para presentar la demanda hasta el 6 de febrero de 2021, pero lo hizo hasta el 12 de mayo de 2022, esto es, por fuera de tiempo, razón por la cual existe caducidad del medio de control. 2 Consultado en el expediente digital.
Actuación 2 en SAMAI 3 Consultado en el expediente digital. Actuación 2 en SAMAI 4 Consultado en el expediente digital. Actuación 2 en SAMAI Radicado: 50001-23-33-000-2022-00111-00 (27145) Demandante: MUNICIPIO DE GRANADA (META) AUTO 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx RECURSO DE APELACIÓN El municipio actor interpuso recurso de apelación en el que expuso como razones de inconformidad las siguientes: Las resoluciones que ordenan seguir adelante la ejecución en los procesos administrativos de cobro seguidos contra el municipio de Granada no le fueron comunicadas, ni notificadas, como lo exige el artículo 164, literal d), ib, para que se aplique la caducidad.
Además, la decisión apelada reconoció que no existe prueba de la notificación de las resoluciones que ordenaron seguir adelante la ejecución y que en la demanda se alegó ausencia de comunicación, notificación, ejecución o publicación de esos actos. Por lo anterior, advirtió que existe duda razonable acerca de cuándo empezó a correr el término de caducidad y de la indeterminación en la forma de notificación. Además, citó jurisprudencia del Consejo de Estado en la que se ha considerado que ante la duda razonable en la fecha en la que inicia el conteo del término de caducidad debe permitirse la continuación del proceso5.
OPOSICIÓN CORMACARENA se opuso a los argumentos del recurso de apelación y advirtió que, con la radicación de las solicitudes de nulidad de los mandamientos de pago, el municipio manifestó que conocía las resoluciones que ordenan seguir adelante la ejecución. No es cierto que en la providencia recurrida no se haya establecido la forma de notificación, por el solo hecho de que no se mencionó de manera concreta que se hizo por conducta concluyente.
En ese entendido, no existe indeterminación temporal para la contabilización del término de caducidad. Tampoco es cierto que se desconoció el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, puesto que esa Corporación también ha considerado que alegar la ausencia y/o indebida notificación no es suficiente para obviar el fenómeno de la caducidad en el momento de la admisión de la demanda.
En ese sentido, es necesario exponer argumentos objetivos que indiquen razones suficientes por las que existe violación del debido proceso como consecuencia de la falta o indebida notificación de las actuaciones administrativas. En este asunto, el actor no expuso razones de tipo objetivo, toda vez que tenía conocimiento de las actuaciones administrativas adelantadas en los procesos de cobro coactivo, lo cual se demuestra con las solicitudes de nulidad, como lo sostuvo el Tribunal Administrativo del Meta. 5 Citó el auto de 5 de diciembre de 2019, Exp. 2018-00796-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés de la Sección Primera, en el que se citaron y transcribieron apartes de varias providencias (entre otros, auto de 11 de febrero de 2014, Exp. 2012-00249-01, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; auto de 5 de marzo de 2009, Exp. 2008-01200-01, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; auto de 17 de abril de 2008, Exp. 2005-00859-01, C.P. Marco Antonio Velilla y Moreno; sentencia de 10 de mayo de 2007, Exp. 1997-02965-01, C.P. Jaime Moreno García).
Radicado: 50001-23-33-000-2022-00111-00 (27145) Demandante: MUNICIPIO DE GRANADA (META) AUTO 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx Entonces, no se puede alegar la falta de notificación de las actuaciones y sustraerse de la aplicación del fenómeno de la caducidad, cuando es evidente que tenía conocimiento de estas desde hace más de un año, sin que de manera oportuna haya acudido ante la jurisdicción contenciosa.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La decisión que rechaza la demanda es apelable conforme con el artículo 243, numeral 1, del CPACA6. Como la providencia la dictó en primera instancia el Tribunal Administrativo del Meta, es competente el Consejo de Estado para resolver el recurso de apelación, conforme con el artículo 150 ib.7 y la decisión corresponde a la Sala, según lo dispuesto en el artículo 125, numeral 2, literal g) ib.8 Las citadas normas son aplicables en este caso, en sus textos modificados, porque el recurso de apelación se interpuso cuando ya estaba vigente la Ley 2080 de 20219 (artículos 62, 26 y 20).
Ello, en virtud de lo previsto en los incisos 1º y 4° del artículo 86 de la citada Ley 2080, sobre el régimen de vigencia y transición normativa, en los que se precisa que la referida ley rige a partir de su publicación, con una excepción, y que los recursos presentados se rigen por las leyes vigentes cuando se interpusieron10. 6 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
ARTÍCULO 243. APELACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. […]”.
Nota: Este texto corresponde al modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, aplicable para la fecha en la que se interpuso el recurso de apelación. 7 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. “ARTÍCULO 150. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE RADICACIÓN. <Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. […]” Nota: Este texto corresponde al modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021, aplicable para la fecha en la que se interpuso el recurso de apelación. 8 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
“ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas; […]”.
Nota: Este texto corresponde al modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021, aplicable para la fecha en la que se interpuso el recurso de apelación. 9 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Publicada en el Diario Oficial No. 51.568 de 25 de enero de 2021. 10 L. 2080 de 2021.
“Artículo 86. Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. […] En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.” Radicado: 50001-23-33-000-2022-00111-00 (27145) Demandante: MUNICIPIO DE GRANADA (META) AUTO 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx 2. Problema jurídico Corresponde a la Sala verificar si en este caso operó la caducidad del medio de control respecto a las resoluciones que ordenaron seguir adelante la ejecución dentro de los procesos administrativos de cobro iniciados por CORMACARENA contra el demandante.
La Sala no se pronuncia frente al rechazo de la demanda respecto de los demás actos acusados pues en la apelación el municipio no expuso razones concretas de inconformidad contra dicha decisión. 3. Solución del caso concreto La Sala confirma el auto apelado, según el siguiente análisis: En este caso, el municipio de Granada pretende la nulidad de las Resoluciones PS- G.J.1.2.6.1.12.130 del 30 de octubre de 2012, PS-G.J.1.2.6.1.13.249 del 9 de septiembre de 2013, PS-G.J.1.2.6.1.14.193 del 13 de agosto de 2014, PS- G.J.1.2.6.1.15.111 del 17 de abril de 2015, PS-G.J.1.2.6.1.17.076 del 20 de junio de 2017 y PS-G.J.1.2.6.1.20.076 del 3 de junio de 2020, por las cuales CORMACARENA ordenó seguir adelante con la ejecución de los mandamientos de pago expedidos en seis procesos de cobro coactivo iniciados contra la Empresa de Servicios Públicos de Granada-E.S.P. Granada.
El Tribunal rechazó la demanda respecto de estos actos porque operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el municipio de Granada. En el recurso de apelación, el demandante sostuvo que esos actos no le fueron comunicados, notificados ni publicados, por lo que existe duda razonable del momento en que inicia el conteo del término de caducidad y que esa circunstancia permite que el proceso continúe. Al respecto, la Sala advierte que, tal como lo consideró el Tribunal, aunque no lo hubiera dicho en forma expresa, en este asunto el municipio de Granada se notificó por conducta concluyente de las resoluciones que ordenaron seguir adelante la ejecución, como se explica a continuación. El artículo 72 del CPACA dispone que la falta de notificación o la irregularidad en esta diligencia implica que el acto no se entienda notificado y que no produzca efectos legales la decisión “a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales”, pues en estos casos, el administrado se entiende notificado por conducta concluyente.
De la revisión de los antecedentes administrativos se pudo constatar, tal como lo indicó el a quo, que, en las solicitudes de nulidad de las actuaciones surtidas en los procesos de cobro coactivo, el municipio de Granada manifestó lo siguiente: “6. Que, pese a que no fue notificado el mandamiento de pago al Municipio de Granada, se prosiguió con la etapa de “orden de seguir adelante la ejecución” a través de la Resolución […] sin disponer la citación del Municipio de Granada.” Radicado: 50001-23-33-000-2022-00111-00 (27145) Demandante: MUNICIPIO DE GRANADA (META) AUTO 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx Y en cada una de las solicitudes, el municipio identificó las Resoluciones PS- G.J.1.2.6.1.12.130 del 30 de octubre de 2012, PS-G.J.1.2.6.1.13.249 del 9 de septiembre de 2013, PS-G.J.1.2.6.1.14.193 del 13 de agosto de 2014, PS- G.J.1.2.6.1.15.111 del 17 de abril de 2015, PS-G.J.1.2.6.1.17.076 del 20 de junio de 2017 y PS-G.J.1.2.6.1.20.076 del 3 de junio de 2020, que ordenan seguir adelante la ejecución. Entonces, es indiscutible que a pesar de que no existe prueba de que CORMACARENA le notificó dichos actos, para la fecha en la que presentó las solicitudes de nulidad conocía su contenido, pues así lo manifestó en forma expresa.
Ahora bien, para determinar cuál fue la fecha en la que efectivamente se radicaron ante CORMACARENA los escritos de nulidad, se advierte que en los Oficios PS- GJ.1.2.20.5972, PS-GJ.1.2.20.6235, PS-GJ.1.2.20.6236, PS-GJ.1.2.20.6237, PS- GJ.1.2.20.6238 y PS-GJ.1.2.20.6239 todos del 19 de noviembre de 2020, con los que CORMARENA dio respuesta a las solicitudes de nulidad de los procesos de cobro coactivos, se lee en la referencia lo siguiente: “Respuesta a su oficio radicado en la Corporación […] de fecha cinco (5) de octubre de 2020” La anterior fecha se ratifica en los escritos de reposición y, en subsidio, apelación que el municipio de Granada formuló contra los anteriores oficios, al indicar en el capítulo de hechos, numeral 16, “Que mediante oficio del pasado cinco (5) de octubre, solicité la declaratoria de nulidad de las actuaciones adelantadas a partir de la Resolución […]”.
En virtud de lo expuesto, se concluye que el 5 de octubre de 2020 el municipio de Granada quedó notificado por conducta concluyente de las resoluciones que ordenaron seguir adelante la ejecución, pues fue en esa fecha en la que reveló que conocía esos actos. Con lo anterior queda desvirtuada la alegada “duda razonable” que para el apelante existe respecto al momento en que debe iniciar el conteo del término para promover la demanda.
Además, el apelante no desvirtuó el hecho de que conocía el contenido de las resoluciones acusadas y que se dio por notificado por conducta concluyente en la fecha en que pidió la nulidad de los procesos administrativos de cobro. No resulta cierto que la providencia apelada no indicó la forma de notificación de las resoluciones demandadas, pues, aunque el Tribunal expresamente no sostuvo que fue por conducta concluyente, ello puede inferirse al manifestar que, desde el 5 de octubre de 2020, “[…] el ente territorial tenía conocimiento de las Resoluciones a través de las cuales se ordenó seguir adelante la ejecución, pues, cada uno de estos actos administrativos fueron mencionados en las 6 peticiones formuladas”.
Así las cosas, en el presente caso el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (cuatro meses), exigido en el artículo 164, numeral 2, literal d), del CPACA, debe contarse a partir del día siguiente al que se entienden notificadas por conducta concluyente las Resoluciones PS- G.J.1.2.6.1.12.130 del 30 de octubre de 2012, PS-G.J.1.2.6.1.13.249 del 9 de Radicado: 50001-23-33-000-2022-00111-00 (27145) Demandante: MUNICIPIO DE GRANADA (META) AUTO 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx septiembre de 2013, PS-G.J.1.2.6.1.14.193 del 13 de agosto de 2014, PS- G.J.1.2.6.1.15.111 del 17 de abril de 2015, PS-G.J.1.2.6.1.17.076 del 20 de junio de 2017 y PS-G.J.1.2.6.1.20.076 del 3 de junio de 2020.
De manera que el plazo para demandar las referidas resoluciones, notificadas el 5 de octubre de 2020, transcurrió desde el 6 de octubre de 2020 hasta el 6 de febrero de 2021 y como la demanda se presentó el 12 de mayo de 2022, operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el municipio de Granada (Meta), como lo indicó la providencia apelada.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la providencia de 25 de agosto de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta.
SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN