CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá, D.C., cuatro (04) de febrero de 2026 Radicación número: 11001-03-06-000-2025-00503-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dirección de Regulación Económica), Fondo de Pensiones y Cesantías Protección, ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), departamento de Cundinamarca y Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC).
Asunto: autoridad administrativa competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional, por el tiempo laborado en una institución hospitalaria pública. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 del CPACA, modificado en su inciso 3º por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, y en el artículo 112, numeral 10, del CPACA, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES De acuerdo con la información que reposa en el expediente1, los antecedentes del conflicto de competencia son los siguientes: 1. El 12 de febrero de 20252, la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) expidió la certificación electrónica de tiempos laborados (Cetil) núm. 202502890680025000080001, correspondiente a la señora Sara Yaquelin Fernandez Riveros, en el que indicó: i) que estuvo vinculada como bacterióloga a esa institución del 9 de septiembre de 1992 y el 9 de septiembre de 1993; ii) que se le hicieron los descuentos por concepto de seguridad social (pensión/salud/riesgos) y iii) que la entidad responsable por dicho período es el departamento de 1 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente 11001030600020250050300. 2 Samai, expediente digital 11001030600020250050300, actuación 00002, documento 9_DemandaWeb__5SOLICITUDHOSPITALCC(.pdf) NroActua 2.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00503-00 Cundinamarca. 2. El 30 de septiembre de 20253, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca objetó la competencia para reconocer y pagar el bono pensional de la señora Sara Yaqueline Fernández Riveros y señaló que la obligación es de la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), entre otras razones porque al transformarse el hospital en ESE implicó «que la nueva persona jurídica continuara siendo el titular de todos sus derechos y responsable de las obligaciones que venía afectando al patrimonio de los hospitales». 3.
El 5 de noviembre de 20254, la ESE Hospital San Rafael de Fusagasuga (Cundinamarca) planteó posible conflicto de competencias administrativas entre la misma entidad, el departamento de Cundinamarca, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca y la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección de Regulación Económica.
Entre otras razones tuvo en cuenta los siguientes argumentos: Para la fecha sobre la cual se reclama el bono pensional el Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) no contaba con personería jurídica para adquirir responsabilidades; adicionalmente, señaló que la señora Sara Yaquelin Fernández Riveros quedó incluida como beneficiaria en el formulario núm. 18 del contrato de concurrencia y según la Ley 100 de 1993 las obligaciones pensionales causadas hasta el año 1993 corresponden por concurrencia a la Nación (Ministerio de Hacienda y Crédito Público) y el respectivo departamento.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2°. de la Ley 2080 de 2021, el 5 de noviembre de 2025, se fijó el edicto 4635, por el término de 5 días hábiles (desde el 7 hasta el 13 de noviembre de 2025), en la Secretaría de la Sala, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto.
Consta en informe secretarial del 5 de noviembre de 20256, que se comunicó la presentación del conflicto a la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá 3 Samai, expediente digital 11001030600020250050300, actuación 00002, documento 9_DemandaWeb__5SOLICITUDHOSPITALCC(.pdf) NroActua 2. 4 Samai, expediente digital 11001030600020250050300, actuación 00002, documento 3ED_03_CONFLICTOSARAYAQU(.pdf) NroActua 2. 5 Samai, expediente digital 11001030600020250050300, actuación 00003, documento 9POREDICTO_09_EDICTO(.pdf) NroActua 3. 6 Samai, expediente digital 11001030600020250050300, actuación 00002, documento 8ED_08_INFORMEDECOMUNICA(.pdf) NroActua 2.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00503-00 (Cundinamarca) y a su apoderado el señor Oscar Orlando Berbeo Forero, a Protección SA, al departamento de Cundinamarca, a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC), a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección de Regulación Económica y a la señora Sara Yaqueline Fernández Riveros.
De acuerdo con el informe secretarial del 14 de noviembre de 20257, dentro del término de fijación del edicto, la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC), la Secretaría de Salud del departamento de Cundinamarca y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentaron información y consideraciones.
Las demás autoridades y particulares interesados guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. ESE Hospital San Rafael de Fusagasuga (Cundinamarca) Esta entidad no presentó sus alegatos en el término concedido; sin embargo, se extraerán los argumentos expuestos el 5 de noviembre de 20258 en la presentación del conflicto de competencias del presente asunto.
Expuso la ESE que a raíz de la Ley 100 de 1993, se estableció que el reconocimiento y pago de las pensiones del sector salud territorial causadas hasta 1993 es una responsabilidad compartida (concurrencia) entre la Nación y los departamentos. Sostuvo que a pesar de las reclamaciones que ha realizado la UAEPC, la responsabilidad de estas pensiones recae en la Gobernación (quien hizo los nombramientos antes de 1993) y no en el hospital, hoy ESE.
Así mismo indicó que para la fecha sobre la cual se reclama el bono pensional el Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) fungía como una dependencia del Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca que dependía del departamento de Cundinamarca y que el hospital solo adquirió personería jurídica con la Ordenanza núm. 026 de 1995.
Por último, señaló que el Decreto 587 de 2017 establece que mientras no se formalice un contrato de concurrencia (o su liquidación de cuentas), la responsabilidad financiera de las pensiones y cesantías permanece en cabeza de la entidad territorial, como en este caso, en el departamento de Cundinamarca. 7 Samai, expediente digital 11001030600020250050300, actuación 00009, documento 23ALDESPACHOPOR_Informesecretarial2025-00503(.pdf) NroActua 9. 8 Samai, expediente digital 11001030600020250050300, actuación 00002, documento 3ED_03_CONFLICTOSARAYAQU(.pdf) NroActua 2.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00503-00 2. Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC) El 12 de noviembre de 20259, esta Unidad presentó sus argumentos en los que señaló que la entidad competente para asumir el reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Sara Yaquelin Fernández Riveros es de la ESE Hospital San Rafael de Fusagasuga (Cundinamarca).
Lo anterior en los siguientes términos: La ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) debe responder como empleador porque no realizó, en su momento, la actualización del cálculo del pasivo ni el «corte de cuentas» necesario para incluir este monto en el contrato de concurrencia, según el artículo 9 del Decreto 3061 de 1997.
Además, señaló que, con el Decreto 3061 de 1998, el Ministerio de Hacienda no avaló el pago de reservas pensionales para el personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993 (identificados bajo el "Formulario 18 CAMISA"), y que de acuerdo con la Ley 100 de 1993, las entidades del sector salud deben seguir presupuestando y pagando las pensiones y cesantías hasta que se realice formalmente el corte de cuentas que defina la concurrencia (responsabilidad compartida) de las entidades territoriales.
También argumentó que la transformación de los antiguos hospitales en empresas sociales del Estado, tras la expedición de Ley 100 de 1993, no extingue sus deudas previas, sino que garantiza su continuidad, ya que, al transformarse, la ESE asume tanto los activos como los pasivos del hospital. Sostuvo que adquirir personería jurídica no la exime de los compromisos adquiridos.
En conclusión, indicó que mientras no se liquide formalmente la deuda (corte de cuentas) y se firme el contrato de concurrencia, la ESE debe asumir los pagos del personal vinculado al hospital en calidad de empleador, debido a que es el responsable legal de las obligaciones por ser la misma entidad, bajo una nueva figura jurídica. 3.
Secretaría de Salud del departamento de Cundinamarca El 11 de noviembre de 202510, presentó sus argumentos en los que señaló que la competencia para asumir el reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Sara Yaquelin Fernández Riveros es de la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), por los siguientes argumentos: La señora Sara Yaquelín Fernández Riveros está clasificada como beneficiaria 9 Samai, expediente digital 11001030600020250050300, actuación 00007, documento 15_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSRAD202550(.pdf) NroActua 7. 10 Samai, expediente digital 11001030600020250050300, actuación 00006, documento 14_MemorialWeb_Alegatos-GOBSCR2025011655(.pdf) NroActua 6.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00503-00 «RETIRADA», lo que aseguró que genera una obligación directa para el hospital debido a su exclusión de los fondos nacionales iniciales. Agregó, que, al ser reportada como retirada antes de cumplir los requisitos de pensión, su deuda pensional se consideró como un pasivo incierto, y por tanto, no se calculó ni se asignó una reserva pensional para ella en los contratos originales.
Expuso que los contratos de concurrencia vigentes (entre Nación y Entidades Territoriales) no cubren a los trabajadores que se retiraron al 31 de diciembre de 1993, de tal manera que el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, indica que cuando un beneficiario no es incluido en los cálculos del fondo prestacional, la responsabilidad de pago recae sobre la entidad de salud.
Por lo anterior, concluyó que la Nación al no reservar dinero para la señora Sara Yaqueline Fernández Riveros por estar retirada en 1993, el Hospital debe pagar la obligación directamente bajo su propio presupuesto y adicionalmente es la entidad hospitalaria, en su calidad de empleador, la que debe presupuestar y pagar esta obligación hasta que se firmen nuevos acuerdos que incluyan a este personal retirado. 4.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público El 12 de noviembre de 202511, el Ministerio presentó sus argumentos en los que señaló que la competencia para asumir el reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Sara Yaquelin Fernández Riveros es de la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca). Lo anterior en los siguientes términos: Inicialmente sostuvo que no actúa como empleador ni como administradora de pensiones de los trabajadores hospitalarios, no emite certificaciones, ni custodia soportes de pago, planillas o registros de tiempos laborados, ya que su función es financiera y presupuestal, pero la gestión documental y la responsabilidad prestacional directa recaen en las instituciones donde se prestó el servicio.
Señaló que, aunque el hospital presentó el formato de corte de cuentas para la vigencia 2025, no incluyó a la señora Sara Yaquelín Fernández Riveros en dicho reporte; por lo tanto, al no haber sido relacionada en el corte de cuentas, el hospital no ha iniciado el procedimiento legal necesario, bajo el Decreto 586 de 2017, para que la Nación y el Departamento asuman este pasivo.
Para el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, es claro que debido a que el procedimiento administrativo mencionado en el Decreto 586 de 2017 no ha finalizado, la responsabilidad inmediata del pago recae sobre la institución de salud; además, según el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, los hospitales deben seguir presupuestando y pagando las pensiones hasta que se formalice el corte de cuentas 11 Samai, expediente digital 11001030600020250050300, actuación 00008, documento 18_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-Radicado_220250712(.pdf) NroActua 8.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00503-00 y la concurrencia. Por último, expuso que la transformación de un hospital en empresa social del Estado no crea una entidad nueva, sino que es la misma institución con una estructura distinta, de tal modo que la transformación no puede utilizarse como excusa para afectar o desconocer los derechos laborales y prestacionales adquiridos por sus trabajadores.
IV. CONSIDERACIONES i) Competencia De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) una de las autoridades en conflicto es del orden nacional, esto es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; las otras entidades son del orden territorial, esto es la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), el departamento de Cundinamarca y la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, en razón de la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Sara Yaqueline Fernández Riveros, por el tiempo que laboró para el Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), hoy ESE, por el período comprendido entre el 9 de septiembre de 1992 y el 9 de septiembre de 1993; y iii) todas las autoridades negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar o continuar con la actuación administrativa. 2.
Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3º por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva12. 12 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00503-00 3. Aclaración previa. La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes enunciados, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional al que tiene derecho la señora Sara Yaqueline Fernández Riveros, por el periodo laborado en el Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), hoy ESE, comprendido entre el 9 de septiembre de 1992 y el 9 de septiembre de 1993.
El conflicto surge porque la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) indicó que la autoridad competente para el reconocimiento y pago del bono pensional al que tiene derecho la señora Sara Yaqueline Fernández Riveros es el departamento de Cundinamarca, entre otras razones porque para la fecha del periodo que se reclama, la entidad hospitalaria no contaba con capacidad legal para adquirir derechos ni contraer obligaciones.
La Secretaría de Salud del departamento de Cundinamarca y la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca consideraron que la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) debe asumir las obligaciones pensionales correspondientes a la señora Sara Yaqueline Fernández Riveros, de conformidad con lo previsto por la Ley 100 de 1993 y el Decreto 3061 de 1997, esto en razón a que la peticionaria fue reportada como beneficiaria retirada y para este caso no se calculó una reserva pensional que financie su pasivo.
Lo anterior, mientras se suscriben nuevos contratos de concurrencia en los que se incluyan a los extrabajadores reportados como retirados. Por último, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público indicó que la responsabilidad de reconocer y pagar el bono pensional recae en la entidad hospitalaria ya que según la Ley 60 de 1993, la Nación y los entes territoriales deben concurrir en la financiación del pasivo causado a 31 de diciembre de 1993, por las entidades Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00503-00 hospitalarias públicas, es así que el pasivo causado por los servicios prestados a cualquier institución de salud es y continuará siendo responsabilidad de las entidades de salud, en su condición de empleadoras de los beneficiarios, las cuales deberán agotar el procedimiento legal dispuesto para que los concurrentes puedan cumplir con su obligación de financiarlo, a partir de la celebración de los contratos de concurrencia. En ese orden de ideas, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas13: i) Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. ii) El proceso de descentralización del sector salud. iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. iv) Conclusiones del recuento normativo. v) Análisis del caso concreto. 5.
Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud El Sistema Nacional de Salud fue definido por el Decreto Ley 2470 de 196814, y mediante la Ley 9ª de 197315, el legislador le otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para, entre otras, adscribir o vincular a dicho Sistema las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica, y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público.
De igual forma, en ejercicio de tales facultades, fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056 y 356, ambos de 1975, que se sintetizan a continuación: 13 La Sala, en decisiones anteriores (decisión del 28 de mayo de 2025, radicado núm. 11001-03-06- 000-2025-00187-00; decisión del 2 de julio de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00257- 00, y decisión del 23 de julio de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00299-00) realizó un análisis exhaustivo sobre los asuntos objeto del presente conflicto, en el que examinó de manera detallada los antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud; el proceso de descentralización del sector salud; las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional, y los bonos pensionales.
En consecuencia, los aspectos aquí debatidos pueden consultarse con mayor amplitud en tales decisiones, que recogen el análisis normativo y los criterios que la Sala ha venido consolidando en esta materia. 14 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». 15 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00503-00 Decreto Ley 056 de 197516 El artículo 1° de este decreto definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación».
Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).
Indicó, en su artículo 2º, que las entidades adscritas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales». [Resalta la Sala].
También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10).
Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).
Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de 16 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones». Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00503-00 acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional.
Decreto Ley 356 de 197517 Este decreto estableció que las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad estaban adscritas al Sistema Nacional de Salud, dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Adicionalmente, señaló que quedarían adscritas al Sistema Nacional de Salud en el respectivo nivel, las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud; las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5 y 6).
De otro lado, también reafirmó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al Sistema Nacional de Salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10).
Asimismo, este decreto prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).
Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21). 5.2. El proceso de descentralización del sector salud 17 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00503-00 Ahora bien, como lo señaló la Sala18, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector. Con la expedición de la Ley 10 de 199019 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, y, entre otras disposiciones, ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º).
También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que (i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y (ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendía los hospitales regionales, universitarios y especializados.
Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 199320 que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, y en especial, adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional, y estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3.
Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud Ley 60 de 1993 Esta disposición creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud21 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con el fin de garantizar el pago del pasivo 18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00132-00. 19 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.
Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley. 20 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. 21 Ley 60 de 1993 (12 de agosto), artículo 33. Fondo Prestacional del Sector Salud. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00503-00 prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el 31 de diciembre de 1993. En su artículo 33 dispuso, entre otros aspectos, que el Gobierno nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional.
Ley 100 de 199322 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios» y se refirió al sector salud y al fondo del pasivo, en el artículo 242, en los siguientes términos: Artículo 242. FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD.
El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993. El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.
A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda.
Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993. […] [Subraya de la Sala]. 22 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00503-00 Advierte la Sala que el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo.
Adicionalmente, la referida Ley 100 de 1993, en su artículo 115, define los bonos pensionales como el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador. Estos deben ser emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones, responsable directa de su pago. La Nación se encargará de emitirlos cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993.
Las Leyes 60 y 100, ambas de 1993, fueron reglamentadas por el Decreto 530 de 199423. Ley 715 de 200124 En virtud de esta ley se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado fondo del pasivo.
Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido. Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo.
Por su parte, el artículo 62 ibidem conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló:
ARTÍCULO
62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los 23 Decreto reglamentario 530 de 1994 (8 de marzo), «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993». 24 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00503-00 convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […].
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia.
PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. [Subraya de la Sala]. Esta ley, igualmente, dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al fondo, para que, con cargo a dichos recursos, se efectuaran los pagos correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63).
Los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 fueron reglamentados por el Decreto 306 de 200425 y, posteriormente, por el Decreto 700 de 201326. Ley 1438 de 201127 Esta norma reformó el Sistema General de Salud, y en el parágrafo del artículo 78 consagró la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de que este pudiera suscribir el contrato de concurrencia con el ente territorial, así:
ARTÍCULO
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y 25 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 26 Decreto 700 de 2013 (abril 12) «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 27 Ley 1438 de 2011 (enero 19) «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00503-00 cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas (sic) al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
Parágrafo. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [Subrayado la por fuera del texto].
Decreto 586 de 201728 Este decreto establece el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 199329, que haya sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.).
Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo, creado por la Ley 60 de 1993, su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos. 28Decreto 586 de 2017 (abril 5) «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público». 29 El Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición que regían el sector de Hacienda y Crédito Público.
En virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 586 de 2017 se adicionó la parte 12, Libro 2, Titulo 4 de dicho decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00503-00 En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 5.4.
Conclusiones del recuento normativo. De acuerdo con el anterior recuento normativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil evidencia, respecto del Sistema Nacional de Salud y de los mecanismos creados por el legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, lo siguiente: a. El Sistema Nacional de Salud fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 2470, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, se expidió el Decreto Ley 056 de 1975, mediante el cual se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º).
Adicionalmente, determinó que las entidades quedaban integradas al sistema, unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.
En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)30. 30 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto- Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio […]”.
Asimismo puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00503-00 c. El Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14). d. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), el cual, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia31, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). e. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”76».
La siguiente cita es del original del texto: 76Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.
En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud «es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública» (p.11) y que los criterios de «adscripción» y de «vinculación», regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 «no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud» (p.13).
TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. 31 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto n.o 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00503-00 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas. Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. f. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, y, en el inciso quinto atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». g. La Ley 1438 de 2011 (artículo 78) creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las E.S.E., pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. h. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015). 6.
Análisis del caso concreto Con fundamento en los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil concluye que el departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud referente al reconocimiento y pago del bono pensional al que tiene derecho la señora Sara Yaqueline Fernández Riveros, correspondiente Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00503-00 al periodo laborado en el Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), hoy ESE, comprendido entre el 9 de septiembre de 1992 y el 9 de septiembre de 1993.
Lo anterior, teniendo en cuenta lo siguiente: a. Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) El Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) fue constituido como establecimiento público mediante la Ordenanza núm. 43 del 15 de mayo de 1936. Posteriormente, mediante la Resolución núm. 6669 del 26 de julio de 1978, se aprobaron sus estatutos, y, finalmente, a través de la Ordenanza núm. 026 del 22 de marzo de 1996, la entidad fue transformada y declarada como empresa social del Estado32, en los términos de la normativa vigente.
En el año de 1975, cuando se reorganizó el Sistema Nacional de Salud entendido como el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades cuya finalidad específica era procurar la salud de la comunidad (Decreto 056, artículo 1º), las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud se consideraban adscritas al sistema.
El Decreto Ley 356 de 1975, que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud, dispuso en su artículo 2º que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya naturaleza era pública, pasaban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema33.
En el departamento de Cundinamarca, el organismo encargado de la dirección a nivel seccional del Sistema Nacional de Salud fue el servicio seccional de salud de Cundinamarca que fungía como una dependencia del departamento de Cundinamarca34. 32 Expediente digital, archivo «028_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- Pronunciamientoaco.pdf», folio 22. 33 Decreto Ley 356 de 1975, artículo 2. «Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, están adscritas al sistema nacional de salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos». [subrayado de la Sala]. 34Expediente digital Samai, documento 014_MemorialWeb_Anexos-CundinamarcaFusaga.
Certificación de beneficiarios del fondo del pasivo prestacional del departamento de Cundinamarca del 19 de noviembre de 1998, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del antiguo Ministerio de Salud. A folio 5 señaló: «Que [e]l Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca es una institución pública del orden Departamental, se creó mediante Ordenanza No. 32 de 1945 como Fondo hospitalario de Cundinamarca, con resolución 0338 de 1956 obtuvo su personería [j]urídica, adoptó sus estatutos por el Acuerdo 08 del 13 de Abril de 1973 emanado de la Junta [D]irectiva, el Decreto No. 02133 del 7 de Septiembre de 1973, definió en su Artículo 1º.
“la Secretaría de Salud Pública de Cundinamarca constituirá el Servicio Seccional de Cundinamarca”, posteriormente con el Decreto 01362 del 26 de Abril de 1974 se adiciona la estructura de la Secretaría de Salud». [resaltado de la Sala]. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00503-00 En consecuencia, para el período por el cual se solicita el bono pensional de la señora Sara Yaqueline Fernández Riveros, es decir, del 9 de septiembre de 1992 al 9 de septiembre de 1993, el antiguo Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) fungía como una dependencia administrativa del departamento de Cundinamarca, pues estaba integrado al servicio seccional de salud de Cundinamarca que, a su vez, dependía administrativamente del mencionado departamento.
En ese sentido, cuando la Ley 100 de 1993, en su artículo 242, inciso final, señala que «[l]as entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993» se debe entender que era el departamento de Cundinamarca el que estaba prestando directamente, para la época en que se reclama el bono pensional, los servicios de salud y, por lo tanto, era el obligado a seguir presupuestando y pagando las pensiones.
En igual sentido, la Ley 715 de 2001, que modifica en lo pertinente el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, en su artículo 61, establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales deben financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional del sector salud. Esta obligación se cumple mediante la suscripción de los contratos de concurrencia, por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales para el pago del pasivo.
Asimismo, la Ley 1438 de 2011, artículo 78, indica que el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar la vigencia de 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda, las cuales deben suscribir un convenio de concurrencia. Adicionalmente, el parágrafo del citado artículo indica que, en todo caso, el pago de la deuda no es responsabilidad de las ESE, pues estas no contaban con personería jurídica con anterioridad a diciembre de 1993.
Igualmente, cuando esta última disposición hace referencia a la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de remitir la información al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que le permita a esta entidad suscribir los convenios de concurrencia, lo hace bajo el presupuesto de que antes de 1993 existían hospitales que carecían de personería jurídica (eran dependencias de la entidad territorial), o teniéndola se encontraban adscritos a los departamentos, y por ende su administración estaba a cargo de estos. b. Funciones de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00503-00 La Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca, creada mediante el Decreto Ordenanzal 261 del 3 de agosto de 2012, es una entidad administrativa del orden departamental, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, de carácter eminentemente técnico y especializado, adscrita a la Secretaría de Hacienda del departamento (artículo 1º).
Su finalidad es atender las obligaciones pensionales, prestaciones económicas, reconocimiento y pago de bonos pensionales, pago y cobro de cuotas partes en el departamento de Cundinamarca35. Esta entidad tiene como funciones relacionadas con los pasivos pensionales las siguientes: ARTÍCULO 6° FUNCIONES. Para el cumplimiento de sus objetivos, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca cumplirá las siguientes funciones: […]. 6.7 Expedir los actos administrativos relacionados con la liquidación, reconocimiento y orden de pago del pasivo pensional a quienes tienen derecho, de las entidades sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca. […]. 6.10.
Realizar los trámites necesarios para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos disponibles en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET - y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. 6.11.
Realizar los trámites y gestiones necesarias para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos de las entidades sustituidas y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. [Se resalta]36 35 Resulta pertinente destacar lo que estableció el segundo inciso del artículo 1º de la Ordenanza 261 de 2012 (por la cual se creó) la Unidad Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca: «La creación de la Unidad Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca no implica en ningún caso, la conmutación de obligaciones pensionales, ni su conformación exime al Departamento, a las entidades públicas departamentales sustituidas Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca, de su responsabilidad en la atención de las obligaciones pensionales» 36 Expedir los actos administrativos relacionados con la liquidación, reconocimiento y orden de pago del pasivo pensional a quienes tienen derecho, de las entidades sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca. […] 12.
Ejercer y coordinar las actividades para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00503-00 De esta norma se evidencia que la Unidad tiene la competencia para realizar los trámites necesarios para reconocer, emitir y pagar el bono pensional a cargo del departamento de Cundinamarca, y, por lo tanto, para estudiar la solicitud del bono pensional a favor de la señora Sara Yaqueline Fernández Riveros.
Por las razones anteriores, la Sala considera que la entidad competente para resolver la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente a los tiempos laborados por la señora Sara Yaqueline Fernández Riveros en el antiguo Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) es el departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de esa entidad territorial, que cuenta con personería jurídica propia. 7.
Exhortos Según lo previsto por el Decreto 586 de 2017, en el evento de que sea la ahora ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) la entidad en donde repose la información de la trabajadora cuyo bono pensional se reclama, la Sala considera pertinente exhortarla para que la suministre al departamento Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de dicho departamento, en el menor tiempo posible.
Lo anterior, con el fin de que se realice el respectivo corte de cuentas con el fondo prestacional del sector salud37 y, después de dicho trámite, se puedan suscribir los respectivos contratos de concurrencia38. Finalmente, y teniendo en cuenta que la señora Sara Yaqueline Fernández Riveros es una persona adulta mayor, a quien le asiste una especial protección constitucional, la Sala exhortará también al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos disponibles en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales – FONPET y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. 13.
Realizar los trámites y gestiones necesarias para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos de las entidades sustituidas y las demás, que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. […] 17.
Ejercer como autoridad delegada por el Gobernador de Cundinamarca para el retiro de recursos de la cuenta del Departamento, exclusivo al pago de obligaciones pensionales tales como bonos pensionales, cuotas parte, cuotas parte de bonos pensionales y mesadas, eventualmente. Artículo 2. 37 Descrito en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. 38 El 22 de mayo de 2024, después de un estudio exhaustivo, la Sala unificó su criterio frente al tema bajo estudio.
Desde la decisión adoptada en esa fecha sobre el conflicto de competencias 11001- 03-06-000-2024-00112-00 y en asuntos con identidad fáctica y jurídica, la consejera Ana María Charry Gaitán no presenta aclaración ni salvamento de voto relacionados con el trámite previsto en el Decreto 586 de 2017. De conformidad con esta regulación la Sala resolvió, en adelante, exhortar, en los casos pertinentes, a las empresas sociales del Estado para que cumplan con la obligación allí exigida.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00503-00 Cundinamarca, para que adelante, de manera prioritaria, la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta al peticionario39. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de esa entidad territorial, para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional en favor de la señora Sara Yaqueline Fernández Riveros, correspondiente al período laborado en el Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca), hoy ESE, comprendido entre el 9 de septiembre de 1992 y el 9 de septiembre de 1993.
SEGUNDO. REMITIR el expediente de la referencia al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), para lo de su competencia, en los términos del numeral anterior.
TERCERO. EXHORTAR a la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) para que, en caso de tener información indispensable para que el departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), proceda a realizar el corte de cuentas con el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, respecto del bono pensional que se reclama en favor de la señora Sara Yaqueline Fernández Riveros, la entregue a este a la mayor brevedad posible.
CUARTO. EXHORTAR al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), para que adelante de manera prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a la peticionaria, teniendo en cuenta que la señora Sara Yaqueline Fernández Riveros es una persona adulta mayor a quien le asiste una especial protección constitucional.
QUINTO. COMUNICAR esta decisión a la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá (Cundinamarca) y a su apoderado el señor Oscar Orlando Berbeo Forero, a Protección SA, al departamento de Cundinamarca, a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC), a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección de Regulación Económica y a la señora Sara Yaqueline Fernández Riveros.
SEXTO. RECONOCER personería a i) Oscar Orlando Berbeo Forero, con tarjeta profesional núm. 391611 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado 39 Descrito en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00503-00 de la ESE Hospital San Rafael de Fusagasugá, a ii) María José Espitaleta Martínez, con tarjeta profesional núm. 389236 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC) y a iii) Alexandra Figueroa García, con tarjeta profesional núm. 307656 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
SEPTIMO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
OCTAVO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE JOHN JAIRO MORALES ALZATE Presidente de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejero de Estado OSCAR ALBERTO REYES REY Secretario de la Sala (E)