54001233300020230026201 — Consejo de Estado

Elementos que la configuran SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la señora Vitelba Acevedo Mantilla contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el 21 de marzo de 2024, mediante la cual se declaró la nulidad de su elección. I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. El ciudadano José Ovidio Carvajal Sandoval, actuando en nombre propio1 y en ejercicio del medio de control de nulidad electoral previsto en el artículo 1392 de la Ley 1437 del 2011, presentó demanda, el 30 de noviembre del 2023, en la que solicitó la nulidad del formulario E26CON del 3 de noviembre de la misma anualidad, por medio del cual se declaró la elección de la señora Vitelba Acevedo Mantilla como concejal del municipio de Pamplona, Norte de Santander, para el periodo constitucional 2024-2027. 1.2.

Hechos 2. Refirió que la señora Vitelba Acevedo Mantilla suscribió el contrato SA2262 el 1° de noviembre de 2022 con la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Pamplona, cuyo objeto contractual era la prestación de servicios de apoyo a archivo. 1 Posteriormente, el 16 de enero de 2024, el demandante otorgó poder al abogado Carlos Eduardo Eugenio López para que lo continuara representando en el proceso de la referencia, a quien se le reconoció personería para actuar en providencia del 6 de febrero de 2024, por parte del tribunal de primera instancia. 2 «Artículo 139.

Nulidad electoral. Cualquier persona podrá pedir la nulidad de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden. Igualmente podrá pedir la nulidad de los actos de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones públicas.

(…)» Demandante: José Ovidio Carvajal Sandoval Demandada: Vitelba Acevedo Mantilla, concejal del municipio de Pamplona, Norte de Santander, periodo 2024-2027 Radicación: 54001-23-33-000-2023-00262-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 2 www.consejodeestado.gov.co 3. Afirmó que el desarrollo del mismo fue en las instalaciones de la entidad pública contratante, domiciliada en el municipio de Pamplona. 4.

Sostuvo que la demandada se inscribió como candidata al Concejo Municipal de Pamplona, para los comicios llevados a cabo el 29 de octubre de 2023, periodo constitucional 2024-2027, en los que resultó elegida. 1.3. Concepto de la violación 5. La parte actora consideró que la elección cuestionada es nula por la causal prevista en el artículo 275.53 de la Ley 1437 de 2011. 6.

Señaló que en el caso concreto se materializan los elementos estructuradores de la causal de inhabilidad consagrada en el artículo 43.34 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 40.3 de la Ley 617 de 2000, como se ilustra a continuación: - Elemento temporal: para el accionante, al celebrarse el contrato de prestación de servicios entre la demandada y la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Pamplona, el 1° de noviembre de 2022, hace que se concrete esta condición. - Elemento espacial: el mencionado acuerdo de voluntades estableció que su domicilio contractual era Pamplona y, por ende, su ejecución se dio en el mismo lugar en donde fue elegida la señora Acevedo Mantilla como concejal. - Elemento objetivo: se demostró con las pruebas aportadas al proceso, siendo una de las partes contratantes una entidad pública, esto es, la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Pamplona. - Elemento subjetivo: se encuentra acreditado, dado que lo suscribió la demandada y obtuvo un provecho propio al recibir el pago de los honorarios causados por dicha prestación de servicios. 1.4.

Trámite procesal de primera instancia 7. Por auto del 4 de diciembre del 2023, el despacho conductor de primera instancia inadmitió la demanda; fue subsanada el 5 del mismo mes y año, y la admitió mediante providencia del 7 siguiente, en la que vinculó a la Registraduría Nacional del Estado Civil. 8. Mediante apoderado judicial, el 22 de enero de 2024, la demandada contestó la demanda en los siguientes términos: 3 «Artículo 275.

Causales de anulación electoral. Los actos de elección o de nombramiento son nulos en los eventos previstos en el artículo 137 de este Código y, además, cuando: (…) 5. Se elijan candidatos o se nombren personas que no reúnan las calidades y requisitos constitucionales o legales de elegibilidad o que se hallen incursas en causales de inhabilidad.

(…)» 4 «Artículo 43. Inhabilidades. <Artículo modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000. El nuevo texto es el siguiente:> No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: (…) 3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.

Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito. (…)» Demandante: José Ovidio Carvajal Sandoval Demandada: Vitelba Acevedo Mantilla, concejal del municipio de Pamplona, Norte de Santander, periodo 2024-2027 Radicación: 54001-23-33-000-2023-00262-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 3 www.consejodeestado.gov.co (i) Propuso la excepción denominada «falta de fundamentación en el concepto de violación de la prohibición o inhabilidad», toda vez que, a su juicio, la demanda se sustenta en la Ley 136 de 1994, sin tomar en consideración las modificaciones de la Ley 617 de 2000.

(ii) Indicó que las funciones derivadas del contrato referido no implicaban el ejercicio de autoridad administrativa, presupuestal, sancionatoria o civil. (iii) Finalmente, adujo que no basta con demandar el formulario E-26 como se hizo, sino que también debe ser objeto de control de legalidad el formulario E-27, documento que, en su criterio, es el que declara la elección, por lo que se trata de un acto administrativo complejo y, por ello, se incumple con los requisitos de la demanda. 9.

La Registraduría Nacional del Estado Civil, a través de apoderado judicial, contestó la demanda el 23 de enero de 2024 y solicitó que se declarara su falta de legitimación en la causa por pasiva. 10. Luego, por auto del 6 de febrero de 2024, el tribunal decidió imprimir al proceso el trámite de la sentencia anticipada y prescindir de la celebración de la audiencia inicial. 11.

En la decisión referida, el magistrado sustanciador (i) resolvió desfavorablemente la excepción propuesta por el apoderado de la demandada; (ii) fijó el litigio; (iii) incorporó las pruebas documentales aportadas por las partes; (iv) decretó una prueba de oficio5; y, una vez ejecutoriadas las anteriores decisiones, (v) ordenó correr traslado para que las partes presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que, si a bien lo tenía, allegara su concepto. 12.

Mediante escrito del 21 de febrero de 2024, la subdirectora administrativa de la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Pamplona respondió el requerimiento efectuado y certificó que el contrato de prestación de servicios SA2262 del 1° de noviembre 2022, celebrado con la señora Vitelba Acevedo Mantilla, fue ejecutado en la sede principal de la institución hospitalaria ubicada en Pamplona. 13.

De la anterior respuesta se dio traslado a las partes6, quienes presentaron sus alegaciones finales, así: el apoderado del demandante7 reiteró los hechos y las pretensiones de su demanda; por su parte, la accionada8, insistió en los argumentos expuestos en la contestación y agregó que la Empresa Social del Estado con la que se celebró el contrato es del departamento de Norte de Santander, por lo que el lugar contractual es dicho ente territorial; además, que esta entidad tiene jurisdicción en varios municipios (Chitaga, Silos, Cacota, Pamplonita y Mutisca) y no solamente en Pamplona, por lo que, a su juicio, no se reúnen los cuatro elementos9 de la inhabilidad alegada. 5 Consistente en requerir a la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Pamplona, para que aportara todo el expediente del contrato SA2262 de 2022 suscrito con la demandada y certificara el lugar de ejecución. 6 Traslado fijado el 22 de febrero de 2024. 7 Memorial allegado el 21 de febrero de 2024. 8 Memorial allegado el 4 de marzo de 2024. 9 Refiere que los elementos que configuran esta inhabilidad son el temporal, el objetivo, el territorial y el subjetivo.

Demandante: José Ovidio Carvajal Sandoval Demandada: Vitelba Acevedo Mantilla, concejal del municipio de Pamplona, Norte de Santander, periodo 2024-2027 Radicación: 54001-23-33-000-2023-00262-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 4 www.consejodeestado.gov.co 14. El Ministerio Público, en su concepto10, solicitó que se accediera a las súplicas del medio de control y manifestó «valoradas es su integridad dichas pruebas, a partir de las anteriores consideraciones expuestas en precedencia, considera esta Agencia del Ministerio Público que la demandada incurrió en la causal de inhabilidad prevista en artículo 43.3 de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617, por haber intervenido en la celebración y celebrar efectivamente el contrato de prestación de servicios N° SA2262, el primero (1°) de noviembre de 2022, en interés propio, con entidad con entidad (sic) pública descentralizada por servicios del nivel departamental, la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Pamplona, municipio para el cual fue elegida concejal, es decir dentro del año anterior a dicha elección - que corrió entre el 29 de octubre de 2022 y el 29 de octubre de 2023, cuyo objeto se debía ejecutar en el mismo municipio». 1.5.

Sentencia de primera instancia 15. Mediante providencia del 21 de marzo de 2024, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander declaró la nulidad de la elección de la señora Vitelba Acevedo Mantilla como concejal de Pamplona para el periodo 2024-2027, por considerar acreditados los elementos para la configuración de la causal de inhabilidad prevista en el artículo 43.3 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000. 16.

Como fundamento de su decisión, explicó cada uno de los elementos de inelegibilidad así: Elemento temporal y de causa contractual: Encontró acreditado que dentro del año anterior a la elección (29 de octubre de 2022 hasta el 29 de octubre de 2023), la demandada celebró el contrato de prestación de servicios SA2262 con la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Pamplona, dado que se suscribió el 1° de noviembre de 2022.

Elemento territorial: Indicó que de la simple lectura del contrato se evidencia que el domicilio contractual era Pamplona, además, de conformidad con la certificación SDA-088-2024 del 21 de febrero de 2024, expedida por la subdirectora administrativa del Hospital San Juan de Dios de Pamplona, se probó que la demandada ejecutó el contrato de prestación de servicios en la sede principal de la entidad que está ubicada el municipio referido.

Elemento subjetivo y que uno de los extremos sea una entidad pública: Refirió que la accionada tuvo un interés propio al celebrar el contrato, esto, por su calidad de contratista y la fijación de la suma de $3.000.000 como valor del mismo, además, el contratante fue la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Pamplona, entidad descentralizada del orden departamental que tiene la connotación de pública en virtud del acto de creación, el factor funcional y la naturaleza jurídica. 17.

Dispuso que los efectos de la declaratoria de nulidad de la elección de la señora Acevedo Mantilla serían hacia futuro -ex nunc-, razón por la cual, se entenderá que 10 Memorial allegado el 6 de marzo de 2024. Demandante: José Ovidio Carvajal Sandoval Demandada: Vitelba Acevedo Mantilla, concejal del municipio de Pamplona, Norte de Santander, periodo 2024-2027 Radicación: 54001-23-33-000-2023-00262-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 5 www.consejodeestado.gov.co la demandada ostentó la calidad de concejal del municipio de Pamplona desde su posesión hasta la ejecutoria de la sentencia. 18.

Finalmente, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Registraduría Nacional del Estado Civil, lo anterior, por cuanto la causal de nulidad era de carácter subjetivo y en su configuración esta entidad no tuvo mayor injerencia. 1.6. Recurso de apelación 19. El apoderado judicial de la demandada, el 2 de abril de 2024, recurrió la decisión antes señalada.

Para refutar los fundamentos expuestos por el fallador de instancia presentó los siguientes reproches. 20. Refirió los elementos constitutivos de la inhabilidad invocada, esto es, el numeral 3° del artículo 43 de la Ley 617 de 2000, para concluir que «si bien es cierto que el contrato fue firmado durante el tiempo de inhabilidad consagrado en la norma, dicho contrato no genera prohibición por no estar suscrito durante la circunscripción territorial respectivamente y, por tanto, no se podría llegar hablar (sic) de la configuración de todos los elementos que el Consejo de Estado ha tenido en cuenta». 21.

Agregó que «no se distingue que las actividades realizadas por parte de la concejal Vitelba Acevedo Mantilla hayan sido ejercidas durante su tiempo de contratación dentro de la circunscripción en la que fue elegida, es decir, dentro del municipio de Pamplona y es de precisar que no toda celebración que reúna los cuatro elementos citados configura una inhabilidad, puesto que, una interpretación contraria llevaría al absurdo jurídico de considerar contratos como los de servicio de energía eléctrica, bancarios, de seguros, de transporte, entre otros, también podría inhabilitar al concejal electo, la incontrastable verdad de que hubo, finalmente, una celebración de contratos estatales y que la concejal demanda (sic) no ejerció dentro de la respectiva territorialidad, puesto que sus actividades no se llegan a evidenciar que hayan sido realizadas dentro del municipio respectivo». 22.

Finalmente, reitera los argumentos expuestos como excepción en la contestación de la demanda, según los cuales (i) debía demandarse el formulario E-27 que, a su juicio, declara la elección individual de cada uno de los candidatos elegidos y (ii) existe falta de fundamento del concepto de la violación. 1.7. Auto que concedió el recurso de apelación 23.

El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante auto del 10 de abril de 2024, concedió el recurso interpuesto. 1.8. Actuaciones en segunda instancia 24. La magistrada que funge como ponente de la presente decisión, mediante auto del 24 de abril de 2024, admitió el recurso de apelación presentado por el apoderado de la demandada.

Luego, se presentaron los siguientes alegatos de conclusión: Demandante: José Ovidio Carvajal Sandoval Demandada: Vitelba Acevedo Mantilla, concejal del municipio de Pamplona, Norte de Santander, periodo 2024-2027 Radicación: 54001-23-33-000-2023-00262-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 6 www.consejodeestado.gov.co 25.

El apoderado de la demandada11 reiteró los argumentos de su impugnación y concluye que el principal fundamento es que en ningún documento o prueba se evidencia la presencia de gestión de la concejal electa en Pamplona. 26. Por su parte, el apoderado judicial de la Registraduría Nacional del Estado Civil12 insistió en la solicitud de desvinculación dentro del trámite de la referencia. 27.

El apoderado del demandante13 consideró que el recurso se limita a repetir en gran parte los argumentos de la contestación y de sus alegatos de conclusión que ya fueron resueltos en primera instancia, por lo que el mismo debe ser desestimado. Por ello, solicita que se confirme en su totalidad la providencia apelada. 28. Finalmente, la procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado14, sostuvo que la decisión de primera instancia debe ser confirmada.

En síntesis, expuso lo siguiente: (i). La ciudadana VITELVA ACEVEDO MANTILLA, el 01 de noviembre de 2022, celebró un contrato de prestación de servicios con la Empresa Social del Estado San Juan de Dios de Pamplona, entidad pública, el cual fue ejecutado en esa territorialidad, por lo que incurrió en la inhabilidad prescrita en el artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40-3 de la Ley 617 de 2000.

Es decir, que se consumaron los criterios de temporalidad, territorialidad, objetividad y criterio subjetivo por beneficios patrimoniales. (ii). El acto electoral demandado fue el indicado; esto es, el E-26 CON, pues la condición o calidad de concejal no nace con la credencial de concejal que expida la autoridad electoral respectiva, sino, a partir del acto que declara electa a la persona que se trate.

Siendo la credencial un instrumento para acreditar la calidad o el estatus que se adquiere con el acto electoral que declara la elección. (iii). Finalmente, el escrito introductorio tuvo en cuenta el acápite de violación la causal de anulación electoral subjetiva contenida en el artículo 275, numeral 5 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en consonancia con lo prescrito en el artículo 43, numeral 3 de la Ley 136 de 1994, modificado por la Ley 617 de 2000, para luego dar cuenta que la accionada incurrió en esa inhabilidad, por cuanto celebró un contrato de prestación de servicios con el Hospital San Juan de Dios de Pamplona dentro del periodo inhabilitante -un año antes de elecciones-, con una entidad pública del orden departamental, el cual se ejecutó en la ciudad de Pamplona, dando lugar así a la configuración de los elementos o supuestos de hecho que le restringían el derecho a ser elegida.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 29. La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la 11 Índice 9, Samai 12 Índice 12, Samai 13 Índice 12, Samai 14 Índice 15, Samai Demandante: José Ovidio Carvajal Sandoval Demandada: Vitelba Acevedo Mantilla, concejal del municipio de Pamplona, Norte de Santander, periodo 2024-2027 Radicación: 54001-23-33-000-2023-00262-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 7 www.consejodeestado.gov.co sentencia de primera instancia, en atención a lo dispuesto en los artículos 15015 y 152.7.a)16 de la Ley 1437 del 2011, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.

Cuestión previa 30. Revisados los argumentos del recurso de apelación, advierte la Sala que se traen algunos que ya fueron resueltos en la primera instancia como la excepción previa que se propuso en la contestación de la demanda, a saber: (i) que debía demandarse el formulario E-27 que, a juicio del demandado, declara la elección individual de cada uno de los candidatos elegidos y (ii) que existe falta de fundamento del concepto de la violación. 31.

Al respecto, el magistrado sustanciador de primera instancia, en auto del 6 de febrero de 2024, consideró que se había demandado el acto de elección que correspondía, esto es, el formulario E-26CON del 03 de noviembre de 2023, y que el concepto de violación se había fundamentado en debida forma. 32. Por lo anterior, en aplicación del principio de congruencia consagrado en el artículo 32017 de la Ley 1564 de 2012, aplicable por remisión expresa del artículo 30618 de la Ley 1437 de 2011, la Sala no se pronunciará sobre cuestiones que no se relacionan con la sentencia y que fueron decididas por el tribunal como excepción, frente a las cuales no se presentó recurso alguno, en su debida oportunidad. 33.

Lo mismo se predica de la petición de la RNEC, en lo que hace a su legitimación, en tanto, si bien se resolvió en la sentencia, frente a ella no se presentó reproche alguno. 2.3. Problema jurídico 34. Corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la sentencia de proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 21 de marzo de 2024, mediante la cual se declaró la nulidad de la elección de la señora Vitelba Acevedo Mantilla como concejal de Pamplona, para el periodo constitucional 2024- 2027, para lo cual se deberá resolver el siguiente interrogante: 15 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. (…)». 16 «Artículo 152.

Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: (…) a) De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso, de los diputados de las asambleas departamentales, de los concejales del Distrito Capital de Bogotá, de los alcaldes municipales y distritales, de los miembros de corporaciones públicas de los municipios y distritos, de los miembros de los consejos superiores de las universidades públicas de cualquier orden, y de miembros de los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales.

Igualmente, de la nulidad de las demás elecciones que se realicen por voto popular, salvo la de jueces de paz y jueces de reconsideración; (…)» 17 «Artículo 320. Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. (…)» 18 «Artículo 306.

Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.» Demandante: José Ovidio Carvajal Sandoval Demandada: Vitelba Acevedo Mantilla, concejal del municipio de Pamplona, Norte de Santander, periodo 2024-2027 Radicación: 54001-23-33-000-2023-00262-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 8 www.consejodeestado.gov.co ¿Se configuran los elementos de la inhabilidad por la celebración de contratos, prevista en el artículo 43.319 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 40.3 de la Ley 617 de 2000, especialmente, el relativo al lugar en que debía ejecutarse el contrato de prestación de servicios SA2262 de 2022 celebrado entre la demandada y la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Pamplona? 35.

Para resolver el cuestionamiento planteado, la Sala abordará los siguientes tópicos: (i) el marco general del régimen de inhabilidades para los cargos de elección popular; (ii) la norma que consagra la causal de inhabilidad invocada y; (iii) el caso concreto. 2.4. Marco general del régimen de inhabilidades para los cargos de elección popular20 36.

Buena parte del principio democrático descansa en las garantías que tienen los ciudadanos de participar en la vida social, económica y política del país, como acceder a los cargos de elección popular en condiciones de igualdad y transparencia, según lo disponen los artículos 2 y 40 de la Carta Política. El derecho a la participación política, específicamente, ha sido erigido como derecho fundamental, tal como se desprende de varios pronunciamientos de la Corte Constitucional.

En tal sentido, ha expresado este alto tribunal: «Los derechos políticos de participación, consagrados en el artículo 40 de la Carta, y dentro de los cuales se encuentra el de "elegir y ser elegido", hacen parte de los derechos fundamentales de la persona humana. Los derechos de participación en la dirección política de la sociedad constituyen una esfera indispensable para la autodeterminación de la persona, el aseguramiento de la convivencia pacífica y la consecución de un orden justo»21 37.

El derecho político de elegir y ser elegido puede ser limitado para proteger el interés general y rodear de transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad el acceso de las personas a la función pública22. Dentro de estas limitaciones encontramos el régimen de inhabilidades, como restricciones que tienen como finalidad «garantizar que a los cargos de elección popular se presenten personas probas y carentes de antecedentes negativos en punto a su idoneidad y honorabilidad, y que no ostenten condiciones de privilegio por cuenta de vinculaciones con el Estado que desequilibren la contienda electoral»23. 38.

Siguiendo el mismo derrotero, la Sección Quinta de la Corporación ha señalado que el objetivo primordial de las inhabilidades consiste en «lograr la moralización, 19 «Artículo 43. Inhabilidades. <Artículo modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000. El nuevo texto es el siguiente:> No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: (…) 3.

Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.

Magistrado ponente: Jaime Sanín Greiffenstein. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 14 de octubre de 2020, Rad. 2020-00061. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 30 de noviembre de 2010, Rad. 2008-00087- 03(IJ). Demandante: José Ovidio Carvajal Sandoval Demandada: Vitelba Acevedo Mantilla, concejal del municipio de Pamplona, Norte de Santander, periodo 2024-2027 Radicación: 54001-23-33-000-2023-00262-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 9 www.consejodeestado.gov.co idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de la labor de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos, garantizando de esta forma la prevalencia de los intereses generales de la comunidad sobre los personales del aspirante»24.

Así mismo, en la realización del principio democrático25 esta Sala ha reconocido que estos regímenes tienen como finalidad «prevenir afrentas contra las condiciones normales en las que se deben desarrollar los procesos electorales, producto de las situaciones personales de los aspirantes»26. También, ha indicado la jurisprudencia: (…) con las inhabilidades se persigue que quienes aspiran a acceder a la función pública, para realizar actividades vinculadas a los intereses públicos o sociales de la comunidad, posean ciertas cualidades o condiciones que aseguren la gestión de dichos intereses con arreglo a los criterios de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad que informan el buen servicio y antepongan los intereses personales a los generales de la comunidad.

Igualmente, como garantía del recto ejercicio de la función pública se prevén incompatibilidades para los servidores públicos, que buscan, por razones de eficiencia y moralidad administrativa que no se acumulen funciones, actividades, facultades o cargos27. 39. Por lo tanto, los regímenes de inhabilidades se relacionan con hipótesis, situaciones o condiciones prohibitivas para el ciudadano que aspira a ser candidato28, que unas veces atañen a antecedentes que lo descalifican, como la condena a pena privativa de la libertad, y otras motivadas por el equilibrio que debe guiar la contienda política, como las que tienen que ver con el ejercicio de autoridad o la celebración de contratos por parte del candidato antes de las elecciones, que otorgan ventaja y alteran el ejercicio democrático. 2.5.

Norma que consagra la causal de inhabilidad invocada 40. En virtud del cometido previamente expuesto del régimen de inhabilidades electorales, la Ley 136 de 1994, modificada por la Ley 617 de 2000, dispuso para los concejales la siguiente causal:

ARTÍCULO

40. DE LAS INHABILIDADES DE LOS CONCEJALES. El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así: “Artículo 43. Inhabilidades: No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: (…) 3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.

Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de 24 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 21 de enero de 2021, Rad. 2019-00588. 25 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 31 de julio de 2009, Rad. 2007-00966-02. 26 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de diciembre de 2020, Rad. 2020-00016 27 C-564/97, M.P. Antonio Barrera Carbonell. 28 De acuerdo con la Corte Constitucional, “la inhabilidad en sentido jurídico estricto es una circunstancia fáctica cuya verificación le impide al individuo acceder a determinados cargos públicos” (Sentencia C-037 de 2018).

También en términos prácticos, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha definido las causales de inhabilidad como todas aquellas condiciones expresas en normas que definen quiénes pueden ocupar un cargo (Sentencia de 13 de agosto de 2020, Rad. 2019-00926). Demandante: José Ovidio Carvajal Sandoval Demandada: Vitelba Acevedo Mantilla, concejal del municipio de Pamplona, Norte de Santander, periodo 2024-2027 Radicación: 54001-23-33-000-2023-00262-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 10 www.consejodeestado.gov.co seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito.

(Se destaca) 41. Acorde a lo anterior, de este tipo normativo se desprenden dos situaciones diferenciadas, las cuales, a su vez, consagran hipótesis que constituyen inhabilidades autónomas o independientes, así: i) aquella relativa a la intervención en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel departamental, o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito, y ii) la referida a haberse desempeñado como representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado. 42.

Comoquiera que el problema planteado tiene que ver con una de las situaciones descritas en la norma invocada, esto es, haber celebrado contratos en el año anterior a las elecciones, a ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito, en interés propio, procede la Sala, seguidamente, a estudiar los elementos de la referida inhabilidad, previo a decidir el caso concreto. 43.

Es abundante la jurisprudencia de la Corporación sobre la inhabilidad por celebración de contratos encaminada a preservar la igualdad entre los candidatos que participan en una contienda electoral, en relación con el supuesto de existir un vínculo contractual, jurídicamente relevante con el Estado, potencialmente ventajoso, y que sin duda genera un desequilibrio para acceder a los cargos de elección popular.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha manifestado lo siguiente al respecto: «Este supuesto de inhabilidad busca prevenir asimetrías de poder en dos ámbitos que se rigen por estrictas reglas de igualdad. De un lado, previene desequilibrios en la contienda electoral que puedan derivarse de los beneficios que obtenga el candidato, con ocasión de sus gestiones o contratos con la Administración. De otro lado, previene asimetrías y prácticas corruptas en los procesos de contratación, que pueden tener lugar si un candidato aprovecha su posición para tomar ventaja sobre la entidad pública o sobre otros proponentes»29. 44.

En punto a la celebración de contratos, la Sección Quinta ha discurrido sobre su finalidad en los siguientes términos: [l]a inhabilidad por celebración de contratos tiene una clara finalidad constitucional –de hecho, todas la tienen–, tendiente a proteger la moralidad e imparcialidad del proceso electoral y del cargo al que se aspira, pues, de un lado, “busca evitar una confusión entre intereses públicos y privados”, ya que, “quien ha intervenido en nombre propio o de terceros en la celebración de un contrato con la administración, en principio defiende los intereses particulares frente a los intereses del Estado”; y del otro, “obstaculiza el aprovechamiento de recursos públicos para desfigurar los procesos electorales30. 45.

Así mismo, como factores configurativos de la causal, la Sala ha identificado los siguientes: (i) un elemento temporal, previsto en la norma, según el cual, el contrato ha debido celebrarse un año antes del certamen electoral; (ii) un elemento 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de octubre de 2019, Rad. 2018-02417. 30 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 13 de agosto de 2020, Rad. 2019-00926.

(iii) un elemento material u objetivo, consistente en la conducta de suscripción o celebración del contrato y; (iv) un elemento subjetivo, relacionado con el interés propio o de terceros que persigue la celebración del contrato estatal31. 46. En lo que atañe puntualmente al elemento material, existe coincidencia al interior de la Sección en cuanto a que los actos de ejecución y liquidación de los contratos no configuran la causal de celebración de contratos, dado que estas actividades se ubican por fuera de los supuestos que contemplan las respectivas normas, es decir, con posterioridad a su celebración32. 47.

Sumado a lo anterior, en punto al elemento subjetivo, se ha reconocido la posibilidad de que la celebración de contratos ocurra de forma directa o indirecta, en este último caso, para que queden comprendidos terceros que no lo suscriben, pero frente a quienes logra probarse la intervención en la contratación en virtud de una simulación, por interpuesta persona, por delegación, designación o representación33. 48.

Finalmente, para que se configure esta causal de inhabilidad, es necesaria la concurrencia de todos y cada uno de sus elementos definitorios. 2.6. Caso concreto 49. El recurrente en su alzada concreta su reproche en señalar que no está probado que la señora Vitelba Acevedo Mantilla, en razón del contrato celebrado con la E.S.E. Hospital San Juan de Dios, lo haya ejecutado en Pamplona, esto es, en la circunscripción en la que fue elegida como concejal, por ello, aduce que no se encuentran acreditados todos los elementos para configurar la inhabilidad deprecada por el demandante. 50.

Agrega que no toda celebración de contrato que reúna los cuatro elementos citados configura una inhabilidad, puesto que, a su juicio «una interpretación contraria llevaría al absurdo jurídico de considerar contratos como los de servicio de energía eléctrica, bancarios, de seguros, de transporte, entre otros, también podría inhabilitar al concejal electo». 51.

La Sala, previo al estudio planteado, aclara que, en el caso concreto, se acreditaron los demás elementos que configuran la inhabilidad de los concejales por celebración de contratos, los cuales no fueron objeto de apelación, ello por cuanto: 31 Ver, entre muchas otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 21 de enero de 2021, Rad. 2020-00013; sentencia de 3 de septiembre de 2020, Rad. 2020-00010; sentencia de 11 de abril de 2019, Rad. 2018-00080. 32 Ver, entre muchas otras: Consejo de Estado, Sala 13 Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, sentencia de 16 de octubre de 2020, Rad. 2020-03518.

Sección Quinta, sentencia de 13 de agosto de 2020, Rad. 2019-00926; sentencia de 31 de julio de 2009, Rad. 2007-00966-02. 33 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de octubre de 2019, Rad. 2018-02417. Sala Primera Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, sentencia de 19 de febrero de 2019, Rad. 2018-02417.

Sala 13 Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, sentencia de 16 de octubre de 2020, Rad. 2020-03518. Demandante: José Ovidio Carvajal Sandoval Demandada: Vitelba Acevedo Mantilla, concejal del municipio de Pamplona, Norte de Santander, periodo 2024-2027 Radicación: 54001-23-33-000-2023-00262-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 12 www.consejodeestado.gov.co - Existe prueba de la celebración del contrato SA2262 de 2022 entre la demandada y la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Pamplona, cuyo objeto fue la prestación de servicios de apoyo al área de archivo de la institución hospitalaria.

Elemento material. - Suscrito el 1° de noviembre de 2022, que, de conformidad con la norma analizada, se materializa, dado que este elemento tiene un extremo final que es la elección (29 de octubre de 2023) y uno inicial que es un año antes de aquella (29 de octubre de 2022). Elemento temporal. - En lo relacionado con el interés, se determinó que el contrato lo celebró la demandada y ello le representó el pago de honorarios por valor de $3.000.000.

Elemento subjetivo. 52. Precisado lo anterior, se tiene que el punto de la controversia se contrae a determinar si el contrato SA2262 de 2022 se debía ejecutar o cumplirse en el municipio de Pamplona. 53. Para dilucidar este planteamiento, corresponde verificar el acuerdo de voluntades, el cual señala en su cláusula vigésima tercera que el domicilio contractual para el cumplimiento de las obligaciones, así como para todos los efectos jurídicos corresponde a la ciudad de Pamplona: 54.

Adicional a lo anterior, el objeto del contrato refiere que: «el contratista se compromete a desarrollar las actividades de PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE APOYO A ARCHIVO DE LA ESE HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS DE PAMPLONA, cuyo alcance estará determinado por el campo obligacional contractual de acuerdo con las disposiciones de la normatividad vigente y conforme las especificaciones y valores descritos en la cláusula quinta34». 55.

De la cláusula de las obligaciones, se extrae que le correspondía a la demandada desarrollar las siguientes actividades: - Búsqueda, compilación y entrega de los expedientes que hacen parte de los contratos por los cuales la ESE fue demandada. - Apoya a la organización de archivos de la ESE Hospital San Juan de Dios de Pamplona. 56.

De las obligaciones contractuales se extrae que su labor debía desempeñarse en la ESE referida, toda vez que le correspondía la organización de sus archivos. 57. Teniendo claro lo anterior, se encuentra que en el proceso se acreditó que la entidad prestadora de salud tiene su domicilio en Pamplona, en la carrera 9ª No. 5- 01, Barrio Ursúa. 34 Esta se refiere a los pagos por los servicios prestados.

Además, en la etapa probatoria se allegó el 21 de febrero de 2024, una certificación emitida por la subdirectora administrativa del hospital contratante, en la que indicó lo siguiente: La abajo firmante certifica que, la señora VITELBA ACEVEDO MANTILLA, identificada con cedula (sic) de ciudadanía numero (sic) 60.445.094 expedida en Los Patios, Norte de Santander, ejecutó el contrato de prestación de servicios SA2262 de 2022, en la ESE HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS DE PAMPLONA, cuya sede Principal es el Municipio de Pamplona, Norte de Santander. 60.

Por lo anterior, no existen dudas para esta Sala frente al lugar en el que ejecutó el objeto contractual la demandada, esto es, en Pamplona, municipio donde resultó electa como concejal, según consta en el formulario E26CON del 3 de noviembre de 2023, por lo que no prospera el reproche de la apelación del apoderado de la demandada cuando afirma que no existe prueba de este aspecto. 61.

En relación con el otro argumento del apelante, esto es, asimilar el contrato celebrado por la demandada con los contratos del servicio de energía eléctrica, bancarios, de seguros y de transporte, que, a su juicio, también podrían inhabilitar a un concejal por reunir los elementos del artículo 43.3 de la Ley 136 de 1994, resulta en una imprecisión sobre la finalidad de la norma, la cual va encaminada a reprochar la celebración de contratos con entidades públicas como el de prestación de servicios previsto en el artículo 32.335 de la Ley 80 de 1993, característica de la que no gozan los mencionados en la apelación. 35 «Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.

Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» Demandante: José Ovidio Carvajal Sandoval Demandada: Vitelba Acevedo Mantilla, concejal del municipio de Pamplona, Norte de Santander, periodo 2024-2027 Radicación: 54001-23-33-000-2023-00262-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 14 www.consejodeestado.gov.co 62.

Así las cosas, considera la Sala, al igual que lo concluyó el tribunal, que la señora Vitelba Acevedo Mantilla incurrió en la causal de inhabilidad prevista en el artículo 43.3 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 40.3 de la Ley 617 de 2000, encontrando acreditados todos los elementos para su configuración. 63. En consecuencia, se impone confirmar la sentencia de primera instancia, mediante la cual se declaró la nulidad del acto electoral demandado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, en uso de sus facultades constitucionales y legales, III. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 21 de marzo de 2024, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: RECONOCER PERSONERÍA al abogado Carlos Andrés Eugenio Sanjuan, identificado con la cédula de ciudadanía 1.094.273.813 y portador de la tarjeta profesional 376.166 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del señor José Ovidio Carvajal Sandoval, de conformidad con la sustitución al poder aportada por el abogado Carlos Eduardo Eugenio López.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»