Demandante: Myriam Luz Mora Cely Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05298-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-05298-00 Demandante: MYRIAM LUZ MORA CELY Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial – Improcedencia por no superar el requisito de relevancia constitucional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve el mecanismo constitucional de la referencia, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991, 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El 26 de agosto de 20251, la señora Myriam Luz Mora Cely, actuando a través de apoderada judicial, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y el Juzgado 21 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá con la que pretende el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital y a la seguridad social.
La accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de la providencia del 19 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A que, confirmó la sentencia del 1º de marzo de 2024, dictada por el Juzgado 21 Administrativo del 1 El amparo constitucional fue radicado por medio de la ventanilla virtual del Consejo de Estado y le fue asignado el número de solicitud 18527.
Demandante: Myriam Luz Mora Cely Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05298-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Circuito Judicial de Bogotá en la que se negaron las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-021- 2022-00499-00/012. 1.2.
Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió:
PRIMERO: Comprobado cómo están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito SE DEJE SIN EFECTOS las sentencias emitidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”, en la providencia de fecha 19 de mayo de 2025 que CONFIRMO la sentencia de primera instancia proferida por el JUZGADO VEINTIUNO (21) ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ D.C. – SECCIÓN SEGUNDA de fecha 01 de marzo de 2024, mediante la cual, NEGO las suplicas de la demanda, dentro del proceso con radicado No. 11001333502120220049900.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A” a proferir sentencia de fondo ordenando al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a reliquidar la pensión vitalicia de jubilación de la docente MYRIAM LUZ MORA CELY, incluyendo los factores salariales devengados y que fueron COTIZADOS, entre ellos la (PRIMA DE VACACIONES), a la fecha del CUMPLIMIENTO DEL STATUS PENSIONAL, además de los ya reconocidos mediante la resolución No 4857 del 11 de septiembre de 2020, acto administrativo que reconoce la pensión vitalicia de jubilación a mi representada3. 1.3.
Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: La señora Myriam Luz Mora Cely nació el 3 de enero de 1965 y laboró como docente al servicio del Estado desde el 11 de febrero de 1992. Mediante Resolución 4857 del 11 de septiembre de 2020, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Regional Bogotá D.C. (en adelante, Fomag) le reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación, efectiva a partir del 4 de enero de 2020, teniendo dentro del ingreso base de liquidación la asignación básica, la bonificación pedagógica y la bonificación decreto. 2 Demanda presentada por la señora Myriam Luz Mora Cely contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; la Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaría de Educación de Bogotá y, la Fiduciaria «La Previsora S.A.». 3 Transcripción literal que puede contener errores.
Demandante: Myriam Luz Mora Cely Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05298-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Por medio de petición del 31 de agosto de 2022, la señora Mora Cely radicó petición ante el Fomag en la que solicitó la revisión y ajuste de su pensión reconocida, pues, a su juicio, no se habían tenido en cuentas todos los factores salariales al cumplimiento de su estatus pensional.
Lo anterior fue negado a través de la Resolución 10412 del 21 de septiembre de 2022. Asimismo, fue solicitado ante la Secretaría de Educación de Bogotá el pago de los aportes a seguridad social sobre los factores salariales que no se le habían realizado dichas cotizaciones, sin embargo, la solicitud fue negada en Oficio S- 2022-289225 del 3 de septiembre de 2022.
En atención a lo expuesto, la señora Myriam Luz Mora Cely presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fomag, Secretaría de Educación de Bogotá y la Fiduciaria La Previsora S.A., con la que pretendió el estudio de legalidad de los actos administrativos referidos y el reajuste de su pensión, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados, así como la prima de vacaciones.
En sentencia del 1º de marzo de 2024, el Juzgado 21 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá negó las pretensiones, tras advertir que no le asistía razón a la parte demandante en su aspiración de incluir otros factores salariales como la prima especial, de servicios, de vacaciones y de navidad, como quiera que no se encontraban enlistados expresamente en la Ley 62 de 1985, independiente de que sobre ellos se hubieran efectuado cotizaciones en algunos periodos.
Ante el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A dictó fallo el 19 de mayo de 2025, en el que confirmó la decisión del a quo, argumentando que: la pensión de jubilación objeto de litis, fue liquidada conforme a las disposiciones normativas aplicables al régimen exceptuado del magisterio, y en concordancia con la jurisprudencia del Consejo de Estado, que ha reiterado el carácter taxativo de los factores computables.
En efecto, del análisis de los documentos obrantes en el expediente, se advierte que la administración actuó conforme a derecho al incluir, como únicas partidas las de asignación básica, bonificación mensual y bonificación pedagógica; y al excluir aquellos factores que, si bien fueron devengados, no se encuentran expresamente enlistados en la Ley 62 de 1985.
Dicha decisión fue notificada electrónicamente el 26 de mayo de 2025. Demandante: Myriam Luz Mora Cely Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05298-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 1.4.
Fundamentos de la vulneración La parte actora manifestó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y el Juzgado 21 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá incurrieron en un defecto sustantivo, tras desconocer el Acto Legislativo 01 de 2005 que modificó el artículo 48 de la Constitución Política, el cual sostiene en su artículo primero que «[…] solo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones».
En consecuencia, indicó que las autoridades judiciales accionadas no tuvieron en cuenta que el acto legislativo tenía rango constitucional y, por ende, mayor prevalencia y relevancia que la Ley 62 de 1985, razón por la que se debió aplicar el contenido de la primera normativa a su caso concreto. Aunado a ello, refirió que, de acuerdo con la certificación de factores salariados devengados, la entidad había realizado descuentos salariales no solo de la asignación básica, bonificación decreto y pedagógica, sino también sobre la prima de vacaciones.
Por lo tanto, debía incluirse dentro de la liquidación de la mesada pensional. Del mismo modo, explicó que el Consejo de Estado en la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 determinó que: […] las pensiones de jubilación reconocidas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, para los docentes vinculados al magisterio oficial antes el 26 de junio de 2003, por remisión de la Ley 91 de 1989 se deben liquidar con un ingreso base de liquidación (IBL) calculado de conformidad con la Ley 33 de 1985, norma a su vez modificada por la Ley 62 de 1985, que determinó los factores salariales a tener en cuenta para calcular el IBL de las pensiones de jubilación de los servidores públicos.
Precepto que también dispuso que las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden serán liquidadas sobre los mismos factores que sirvieron de base para calcular los aportes. Por otro lado, expuso la vulneración de su derecho a la igualdad, al no aplicar en debida forma el precedente del Consejo de Estado relacionado con la manera en que se deben reliquidar las pensiones de los empleados públicos en virtud de la Ley 91 de 1989, sin pasar por alto el Acto Legislativo 01 de 2005.
Al respecto, citó apartes de las siguientes sentencias: • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Elizabeth Becerra Cornejo, Sentencia 24.02.25, Rad. 11001-03-15-000-2024-05490-01. • Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Elizabeth Becerra Cornejo, Sentencia Demandante: Myriam Luz Mora Cely Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05298-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 13.02.25, Rad. 25000-23-42-000-2019-01210-01. • Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, M.P. Néstor Javier Calvo Chaves, Sentencia 17.03.25, Rad. 11001-33-35- 007-2024-00185-01. • Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, M.P. Beatriz Helena Escobar Rojas, Sentencia 11.07.23, Rad. 11001-33- 35-029-2021-00343-01. • Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, M.P. Ramiro Ignacio Dueñas Rugnon, Sentencia 12.09.23, Rad. 11001-33- 35-030-2022-00086-01. • Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, M.P. Luis Alfredo Zamora Acosta, Sentencia 26.09.23, Rad. 11001-33-35- 021-2022-00042-01. • Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, M.P. Amparo Oviedo Pinto, Sentencia 04.10.23, Rad. 11001-33-35-013- 2021-00251-01. • Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, M.P. Samuel José Ramírez Poveda, Sentencia 11.10.23, Rad. 11001- 33-35-013-2021-00251-01. • Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, M.P. Samuel José Ramírez Poveda, Sentencia 15.11.23, Rad. 11001- 33-42-050-2022-00445-01. 1.5.
Trámite de la acción de tutela Por medio de auto del 1º de agosto de 2025, la magistrada ponente admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la parte demandante4 y, como parte demandada, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A5 y al Juzgado 21 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá6. Asimismo, dispuso la vinculación, como terceros con interés jurídico en el resultado del proceso, al Ministerio de Educación Nacional7, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio8, a la Fiduprevisora S.A.9 y a la Secretaría de 4 Índice 8 de Samai.
La notificación se realizó a los correos electrónicos: abogado27.colpen@gmail.com; colombiapensiones1@hotmail.com y atencionalcliente1.colpen@gmail.com. 5 Índice 8 de Samai. Notificación realizada a: scs02sb01tadmincdm@notificacionesrj.gov.co y rmemorialessec02sctadmcun@cendoj.ramajudicial.gov.co. 6 Índice 8 de Samai. Fue notificado en el buzón web: admin21bt@cendoj.ramajudicial.gov.co. 7 Índice 8 de Samai.
Se notificó al correo: notificacionesjudiciales@mineducacion.gov.co. 8 Índice 8 de Samai. Se notificó a: tutelas_fomag@fiduprevisora.com.co. 9 Índice 8 de Samai. Notificación realizada al buzón: notjudicial@fiduprevisora.com.co. Demandante: Myriam Luz Mora Cely Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05298-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Educación de Bogotá10.
Por último, le reconoció la personería para actual como apoderada de la señora Mora Cely a la abogada Jhennifer Forero Alfonso y a los señores Miguel Arcángel Sánchez Cristancho y Nora Yanine Chaparro Ávila como apoderados sustitutos, de conformidad con el poder allegado en los anexos de la demanda. 1.6. Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes: 1.6.1.
Ministerio de Educación Nacional En documento allegado el 3 de septiembre de 2025, la profesional especializada de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad adujo que, la providencia judicial atacada no podía ser excluida del ordenamiento jurídico por la vía de la tutela puesto que pretender que un juez constitucional resolviera de fondo la cuestión ya zanjada por el tribunal, desconocería la independencia y autonomía judicial de este último, así como la presunción de acierto y legalidad de la decisión. Por lo tanto, indicó que debía declararse la improcedencia por no superar el requisito de relevancia constitucional.
Por otro lado, solicitó la desvinculación del ente ministerial, en atención a la falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que no tenían competencia para pronunciarse sobre los hechos y pretensiones de la acción constitucional. 1.6.2. Secretaría de Educación de Bogotá Por medio de memorial presentado el 3 de septiembre del año en curso, la jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad solicitó que se rechazara por improcedente el presente mecanismo, al no cumplir con ninguno de los requisitos específicos establecidos por la jurisprudencia constitucional. 1.6.3.
Fiduprevisora S.A. El 18 de septiembre de 2025, la jefe de la Gerencia Jurídica de Negocios Especiales solicitó que se declarar la improcedencia de la acción, al no avizorarse vulneración alguna, así como su desvinculación de la presente causa por no estar legitimados en la causa por pasiva. 10 Índice 8 de Samai. Notificación a: notificajuridicased@educacionbogota.edu.co y notificacionestutelas@educacionbogota.edu.co.
Demandante: Myriam Luz Mora Cely Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05298-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 1.6.4. Pese a que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, el Juzgado 21 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio fueron notificados en debida forma, guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer de la demanda presentada por la señora Myriam Luz Mora Cely, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 5. ° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1. º del Decreto 333 de 2021, por cuanto esta se dirige, entre otros, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. 2.2.
Solicitud de desvinculación El Ministerio de Educación Nacional y la Fiduprevisora S.A. solicitaron su desvinculación en atención a su falta de legitimación en la causa por pasiva. No obstante, dichas peticiones no serán aceptadas, dado que fueron vinculados como terceros con interés en las resultas del mecanismo y no, como parte accionada. 2.3.
Problemas jurídicos Corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: • ¿Se superan en el caso concreto los requisitos generales de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? De ser positiva la respuesta al interrogante anterior, la Sala estudiará lo siguiente: • ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A vulneró los derechos fundamentales de la señora Myriam Luz Mora Cely con ocasión de la sentencia del 19 de mayo de 202511? Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) 11 Si bien la señora Mora Cely dirigió su acción tutelar contra las sentencias de primera y segunda instancia del proceso ordinario, solamente se estudiarán los alegatos contra la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A ya que, con dicho proveído culminó el medio de control.
Demandante: Myriam Luz Mora Cely Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05298-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva y si es procedente; (iii) el caso concreto. 2.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201212 unificó la diversidad de criterios que esta corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema13 y declaró su procedencia14.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. María Elizabeth García González, Sentencia 31.07.12, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 13 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 14 Se dijo en la mencionada sentencia «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia».
Demandante: Myriam Luz Mora Cely Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05298-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 2.5. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad 2.5.1. Relevancia constitucional Para el caso en concreto, la Sala anticipa que declarará la improcedencia de la presente acción de tutela por carecer de relevancia constitucional, puesto que no cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU- 215 de 202215.
En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: […] el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: […] lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: […] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos 15 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. Demandante: Myriam Luz Mora Cely Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05298-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal16 (Énfasis de la Sala).
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico17; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional18. […] En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. […] Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal19”.
En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales20”. En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. […] Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto21, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal22. (Resaltado de la Sala) 16 Sentencia SU-573 de 2019. 17 Sentencia SU-103 de 2022. 18 Sentencia SU-103 de 2022. 19 Sentencia SU-103 de 2022. 20 Sentencia SU-128 de 2021. 21 Sentencia SU-573 de 2019. 22 Ibid.
Demandante: Myriam Luz Mora Cely Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05298-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 2.6. Caso concreto La señora Myriam Luz Mora Cely presentó acción de tutela contra la sentencia del 19 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A en la que se confirmó la negativa de las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, las cuales versaban sobre la reliquidación de pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, en especial, la prima de vacaciones.
Al respecto, la tutelante indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo al no aplicar el contenido del Acto Legislativo 01 de 2005, por encima de lo dispuesto en la Ley 62 de 1985, según el cual, la pensión debe liquidarse conforme con los factores salariales respecto de los cuales se realizaron los aportes al sistema pensional.
Lo anterior, cuanto no se tuvo en cuenta que devengó la prima de vacaciones y en lo que atañe a esta prestación se surtieron los respectivos aportes. Asimismo, refirió una vulneración de su derecho a la igualdad en atención a que el tribunal no utilizó el mismo criterio plasmado en sentencias del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en casos similares.
La Sala advierte que no se cumple el requisito de procedibilidad bajo análisis, pues con los argumentos expuestos por la actora no se observa a primera vista alguna actuación arbitraria del tribunal accionado que posiblemente atente contra sus garantías iusfundamentales, sino las inconformidades que tiene respecto del estudio abordado en su caso.
Esto es así, por cuanto el debate propuesto bajo el defecto sustantivo versa sobre una cuestión de interpretación meramente legal, así como que los reproches de la accionante están dirigidos a que se modifique el raciocinio de la Corporación enjuiciada tras no estar de acuerdo con lo decidido, más allá de sugerir alguna discusión que justifique razonablemente una afectación desproporcionada de sus derechos invocados, entre estos, el del debido proceso23. 23 Al respecto, en la sentencia SU-215 de 2022 la Corte Constitucional señaló que el núcleo esencial de este derecho radica en «( ) hacer valer ante los jueces derechos e intereses de las personas, mediante la defensa contradictoria, y de obtener, en fin, una respuesta fundada en derecho”.
Sin embargo, los derechos al debido proceso y al acceso a la justicia no se traducen en la obtención de una respuesta favorable. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha explicado que esta garantía se traduce en “la posibilidad de emplear todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y pretender una decisión favorable”.» Demandante: Myriam Luz Mora Cely Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05298-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Nótese que la señora Mora Cely se limitó a reiterar las consideraciones que expuso dentro del medio de control ordinario, sobre las cuales la autoridad enjuiciada se pronunció en su debido momento, aunque no fuera en el sentido que ella esperaba, pues el tribunal concluyó que en la Resolución 4857 de 11 de septiembre de 2020 se incluyeron de forma correcta únicamente los factores aplicables enlistados en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985, que modifica el artículo 3° de la Ley 33 de 1985, sin que dentro de estos se encuentre la prima de vacaciones reclamada.
Para llegar a dicha conclusión, el tribunal accionado explicó la postura adoptada en la sentencia de unificación del 25 de abril de 201924 acerca de los factores que deben incluirse en la liquidación de la mesada pensional bajo la Ley 33 de 1985, norma aplicable al personal docente vinculado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 por regla general.
Sobre esta relató que se extrajeron dos reglas de unificación, como se evidencia a continuación: 72. De acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, son dos los regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial.
La aplicación de cada uno de estos regímenes está condicionada a la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo oficial de cada docente, y se deben tener en cuenta las siguientes reglas: a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. b. Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones. Así las cosas, acerca de la aplicación del Acto Legislativo 01 de 2005, señaló que, si bien este introdujo la regla general según la cual, para efectos de la liquidación de las prestaciones pensionales, se tendrían en cuenta los factores sobre los 24 Consejo de estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, M.P. César Palomino Cortés, Sentencia SUJ-014-CE-S2-2019 de 25.04.19, Rad. 68001-23-33-000-2015- 00569-01.
Demandante: Myriam Luz Mora Cely Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05298-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 cuales se hubieran efectuado cotizaciones, esta disposición debía interpretarse en armonía con la naturaleza del régimen exceptuado de los docentes oficiales.
Lo anterior, por cuanto de acuerdo con la jurisprudencia, en el caso de los docentes afiliados al Fomag y sujetos al régimen anterior a la Ley 812 de 2003, se debían respetar las particularidades y especificidades de su régimen pensional, incluyendo las disposiciones sobre los factores salariales que integraban el ingreso base de liquidación, conforme a lo establecido en la Ley 33 de 1985, la Ley 62 de 1985 y demás normas aplicables.
Aunado a ello, explicó que dicha interpretación aseguraba coherencia con el principio de legalidad y la seguridad jurídica, protegía el equilibrio financiero del sistema pensional y respetaba la separación de poderes. Por lo tanto, advirtió que no era posible acceder a ordenar descuentos retroactivos sobre conceptos que carecían de sustento legal como factores salariales para efectos prestacionales.
Como se advierte, la accionante pretende retrotraer la discusión que gira en torno a la inclusión de la prima de vacaciones para efectos de liquidar su pensión y poner en tela de juicio la postura adoptada por el tribunal demandado. Sin embargo, la controversia propuesta no podía limitarse a la discrepancia de criterios, dado que era necesario que se expusieran reparos que denotaran la existencia de una transgresión desmedida a una garantía constitucional producto de una actuación arbitraria de la corporación accionada.
Lo anterior es de especial importancia, por cuanto el juez de tutela no puede realizar nuevamente el análisis que respaldó la decisión proferida por otra autoridad judicial, máxime si se tiene en cuenta que los jueces están amparados por los principios de autonomía e independencia judicial que imponen el respeto por la cosa juzgada. Aunado a ello, es importante indicar que, si bien la señora Mora Cely argumentó una vulneración a su derecho a la igualdad, no obstante, dicho cargo tampoco posee la virtualidad de superar el requisito de la relevancia constitucional, puesto que no fue sustentado en debida forma, al no señalar si los hechos que dieron origen a las controversias dirimidas en las providencias eran análogos a su caso o se dirigían a personas que estaban en supuestos similares al suyo.
Adicionalmente, no se encontró con la respectiva carga argumentativa de establecer la regla o subregla de derecho presuntamente desconocida, pues no bastaba con simplemente indicar que se debió haber reliquidado su pensión con la inclusión de la prima de vacaciones como sucedió en dichos casos. Demandante: Myriam Luz Mora Cely Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05298-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 En ese orden, la Sala se permite destacar que la solicitud de amparo contra providencias judiciales no debe ser visto como una tercera instancia para traer a colación nuevamente los argumentos expuestos dentro del proceso ordinario, sino que es un mecanismo excepcionalísimo por medio del cual se revalúan decisiones que recaen en la arbitrariedad, al sobrepasar los principios rectores de la autoridad judicial.
Por las razones expuestas, se declarará la improcedencia de acción de tutela porque no se encontró satisfecho el requisito de relevancia constitucional. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación formuladas por el Ministerio de Educación Nacional y la Fiduprevisora S.A.
SEGUNDO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela presentada por la señora Myriam Luz Mora Cely.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, al día siguiente a su ejecutoria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Demandante: Myriam Luz Mora Cely Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05298-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.