11001031500020220079500 — Consejo de Estado

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Resuelve la Sala la acción de tutela formulada por las señoras Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra, como agentes oficiosas de “los campesinos y campesinas con vinculación al Programa PNIS1 Miraflores, Guaviare de 34 veredas del municipio de Miraflores, Guaviare”, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 1.

ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de amparo Las señoras Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra, “integrantes del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo (CAJAR2) en Agencia Oficiosa de los campesinos y campesinas con vinculación al Programa PNIS3 Miraflores, Guaviare de 34 veredas del municipio de Miraflores, Guaviare”, con escrito radicado el 27 de enero de 20224, presentaron acción de tutela con el fin de que se les amparen sus derechos a la participación, a la vida en condiciones dignas, al mínimo vital y al debido proceso, en conexidad con los principios constitucionales de confianza legítima y buena fe. 1 Programa Nacional de Sustitución de Cultivos.

El objeto del PNIS es promover la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito, a través del desarrollo de programas y proyectos para contribuir a la superación de las familias campesinas que derivan su subsistencia de los cultivos de uso ilícito. 2 En el escrito de tutela explican que los campesinos acudieron a este colectivo de abogados con el fin de buscar asesoría jurídica, y así poder exigir el cumplimiento del programa PNIS. 3 Programa Nacional de Sustitución de Cultivos. 4 La presente acción de tutela fue remitida por competencia a esta Corporación, por medio de auto de 28 de enero de 2022 proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de Miraflores (Guaviare).

Pretensiones La parte accionante presentó las siguientes: “[…]

PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales de las familias campesinas ex- cultivadoras de cultivos de uso ilícito que firmaron Acuerdos de Sustitución en el municipio de Miraflores, Guaviare, al DEBIDO PROCESO, CONFIANZA LEGÍTIMA Y PRINCIPIO DE BUENA FE, LA VIDA EN CONDICIONES DIGNAS, LA PARTICIPACIÓN y EL MÍNIMO VITAL vulnerados por la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, LA CONSEJERÍA PRESIDENCIAL PARA LA ESTABILIZACIÓN Y LA CONSOLIDACIÓN, LA AGENCIA DE RENOVACIÓN DEL TERRITORIO Y LA DIRECCIÓN DE SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS ILÍCITOS DE LA AGENCIA DE RENOVACIÓN DEL TERRITORIO.

SEGUNDO: DESEMBOLSAR de manera inmediata los valores de Asistencia Alimentaria Inmediata a todas aquellas familias que a la fecha de esta acción no se les ha entregado dicho valor.

TERCERO: EJECUTAR de manera inmediata y concertada tal como lo establece el Formulario de vinculación de núcleo familiar y el Acuerdo Colectivo del municipio de Miraflores el Proyecto de Seguridad Alimentaria a todas aquellas familias que a la fecha de esta acción no se les ha entregado dicho valor.

CUARTO: CUMPLIR de manera prioritaria, participativa, y concertada tal como lo establece el Formulario de vinculación de núcleo familiar y el Acuerdo Colectivo del municipio de Miraflores con los Proyectos de ciclo corto de manera que no sean impuestos de manera unilateral.

QUINTO: EXCLUIR del presupuesto dispuesto para la ejecución del PNIS los contratos de uso del suelo y el descuento por concepto de la elaboración de estos contratos por no encontrarse en ninguna de las hojas de rutas dispuestas para la ejecución del programa en el municipio de Miraflores, ni haberse pactado de manera previa con las familias afiliadas al mismo.

SEXTO: ORDENAR el establecimiento de un mínimo vital extraordinario para todas aquellas familias en situación de vulnerabilidad afiliadas al PNIS que cumplieron con el Programa en el municipio de Miraflores y que sin embargo no cuentan a la fecha con el Proyecto de ciclo corto y ciclo largo que había sido dispuesto para los siguientes dos años.

SÉPTIMO: EXCLUIR Y DIFERENCIAR el pago de servicios ambientales del del (sic) presupuesto dispuesto para la ejecución del PNIS específicamente en lo que respecta al Proyecto de ciclo corto y ciclo largo por no encontrarse en ninguna de las hojas de rutas dispuestas para la ejecución del programa en el municipio de Miraflores, ni haberse pactado de manera previa con las familias afiliadas al mismo. 5 Que por medio del Decreto Ley 896 de 2017 de 29 de mayo creó el Programa Nacional de Sustitución de Cultivos (PNIS).

Para ello, ORDENAR una nueva revisión de los casos en que fueron suspendidos campesinos previamente adscritos al Programa PNIS, especialmente aquellos que en el pasado habían pertenecido a otros programas gubernamentales -pero que ya no recibían ningún tipo de auxilio- y por tal razón se les excluyó.

NOVENO: GARANTIZAR los espacios de CONCERTACIÓN para la formulación y ejecución de cada uno de los proyectos y compromisos adquiridos por el Estado en los Acuerdos Colectivos y Formularios de Vinculación, hasta ahora incumplidos.

DÉCIMO: ACTUALIZAR al valor de la inflación del año 2022 los valores correspondientes a los proyectos de ciclo corto y ciclo largo dispuestos tanto en los formularios de vinculación familiar como en el Acuerdo Colectivo.

DÉCIMO PRIMERO: INICIAR el proceso de cumplimiento de los PISDA dispuestos en el Acuerdo Colectivo firmado por el municipio de Miraflores, así como las demás obligaciones, compromisos y solicitudes hechas en el marco de dicho acto administrativo.

DÉCIMO SEGUNDO: ORDENAR la vinculación de todas aquellas familias del municipio de Miraflores que manifestaron su voluntad de acogerse al Programa PNIS y que sin embargo fueron excluidas sin ninguna razón aparente.

DÉCIMO TERCERO: ORDENAR la revisión de todos aquellos procesos en donde familias previamente adscritas al PNIS hayan sido excluidas de otros programas como adulto mayor o su puntaje del SISBEN haya aumentado sin estar recibiendo en la actualidad ningún tipo de beneficio en el marco del PNIS, sino encontrarse únicamente afiliados.

DÉCIMO CUARTO: ENTREGAR Y SOCIALIZAR copia de los Formularios de Vinculación de Núcleo Familiar (sic) a cada uno de los beneficiarios del PNIS así como al menos una copia de los Acuerdos Colectivos firmados por el municipio de Miraflores a cada uno de los presidentes de las Juntas de Acción Comunal. DÉCIMO QUINTO: APERTURAR las asambleas dispuestas por el Acuerdo Colectivo firmado por el municipio de Miraflores, Guaviare a fin de concertar la ejecución de los compromisos y obligaciones restantes del Programa PNIS […]”. 1.3.

Hechos La solicitud de tutela se sustentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: 1.3.1. En el municipio de Miraflores (Guaviare) sus habitantes “[…] construyeron sus proyectos de vida legítimos con lo que estaba al alcance de sus posibilidades, el caucho, el tigrillo y luego la coca […]”. 1.3.2.

El 24 de noviembre de 2016, por medio del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera –en adelante AFP–, se estableció en su punto cuarto “Solución al Problema de las Drogas Ilícitas” donde se desarrollaron una serie de compromisos, encaminados principalmente a diseñar una Demandantes: Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra en representación de los campesinos de 34 veredas del municipio de Miraflores - Guaviare Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-00795-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 política pública de sustitución de cultivos de uso ilícito y de persecución de las cadenas medias y altas del narcotráfico. 1.3.4.

El Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos –en adelante PNIS–se creó por medio del Decreto Ley 896 de 2017, que surgió a partir del reconocimiento de que “la persistencia de los cultivos está ligada en parte a la existencia de condiciones de pobreza, marginalidad, débil presencia institucional, además de la existencia de organizaciones criminales dedicadas al narcotráfico”6. 1.3.5.

Precisaron que el artículo 6º del Decreto Ley 896 de 2017 estipuló que los beneficiarios del –PNIS– eran “las familias campesinas que derivan su subsistencia de los cultivos de uso ilícito, que voluntariamente se comprometan a las labores asociadas a estos, y que no hayan realizado siembras posteriores al 10 de julio de 2016”. (subrayado fuera del texto original), y el artículo 7º ibidem contempló que los acuerdos que se suscribieran en el marco del PNIS implicaban un compromiso tanto de las comunidades -no resiembra, ni estar involucradas en labores asociadas a los cultivos de uso ilícito-, como del Gobierno Nacional, quien debía poner en marcha el proceso de construcción conjunta, participativa y concertada de los planes integrales municipales y comunitarios de sustitución y desarrollo alternativo. 1.3.6.

Ahora bien, el 8 de julio de 2017, y en desarrollo del Decreto Ley 896 de 2017, el alcalde del municipio de Miraflores, el gobernador del departamento del Guaviare, el director de Sustitución de Cultivos Ilícitos de la Presidencia de la República, un delegado de las FARC EP, así como diversos representantes de organizaciones sociales, productivas y Juntas de Acción Comunal de las veredas del municipio, firmaron un acuerdo colectivo para la sustitución voluntaria y concertada de cultivos de uso ilícito del PNIS y el desarrollo territorial, en el marco de la implementación del “ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA”. 1.3.7.

El acuerdo contempló cuatro ejes, dentro de los cuales, al menos 34 veredas se beneficiarían del PNIS; para el efecto, aproximó el número de núcleos familiares que 6 Es preciso mencionar que algunos de los objetivos del Decreto Ley 896 de 2017 son: “[…] a. Reducir el delito asociado al narcotráfico orientando los esfuerzos del Estado prioritariamente hacia la lucha contra los eslabones intermedios y superiores de esta cadena (procesamiento, tráfico y lavado de activos, entre otros), que son principales beneficiarios de las utilidades del mercado de las drogas y los generadores de violencia, corrupción y vulnerabilidad social. b. Incrementar las capacidades nacionales y territoriales para reducir las vulnerabilidades de las zonas afectadas por la problemática de las drogas ilícitas, mediante el mejoramiento de las condiciones sociales, económicas, políticas y de seguridad de los territorios y su población. c. Atender integralmente el consumo de sustancias psicoactivas desde los enfoques de salud pública, derechos humanos y desarrollo humano […]”.

Con base en el mencionado acuerdo, el Gobierno Nacional convocó a varias familias a firmar el “formulario de vinculación de núcleos familiares y establecimiento de compromisos para la sustitución voluntaria y concertada de cultivos de uso ilícito del PNIS y el desarrollo territorial”7, en el marco de la implementación del punto cuatro del Acuerdo Final, en concordancia con el Decreto Ley 896 de 2017 para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera8. 1.3.9.

El proceso de vinculación se inició en el segundo semestre del año 2017 y se consolidó en varias jornadas, donde los campesinos firmaron el formulario de vinculación del núcleo familiar al PNIS, el cual recogió datos específicos como “el predio y una declaración de aceptación y compromisos”. 1.3.10. En septiembre de 2021, la Agencia para la Renovación del Territorio (ART) allegó copia del mencionado acuerdo colectivo y de los formularios de vinculación del núcleo familiar a los campesinos del municipio de Miraflores pertenecientes al PNIS. 1.3.11.

Refirió la parte tutelante que desde la firma del acuerdo colectivo y de los formularios de vinculación derivados del Decreto Ley 896 de 2017, el Gobierno Nacional no ha cumplido en su totalidad con lo estipulado en dicha norma y acuerdo, dado que no se ha llevado a cabo de manera completa el cronograma propuesto por las autoridades para desarrollar el PNIS, afectando los derechos de la comunidad a la que pertenecen las familias de las 34 veredas del municipio de Miraflores. 1.4.

Fundamentos de la solicitud Las señoras Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra, precisaron que han pasado cuatro años desde que se profirió el Decreto Ley 896 de 2017, pese a ello, el Gobierno Nacional no ha dado cumplimiento en su totalidad a lo que allí se estipuló, aun cuando en el municipio de Miraflores, en desarrollo de dicha norma, la comunidad firmó: (i) un acuerdo colectivo entre los campesinos pertenecientes al PNIS y las entidades encargadas de ejecutar dicho programa y;

(ii) un formulario de vinculación del núcleo familiar de los campesinos que se inscribieron al PNIS. Adujeron que el Estado debe cumplir la totalidad de los compromisos adquiridos, con fundamento en que se están transgrediendo las garantías de la comunidad, pues a la fecha de presentación de esta acción de tutela no se habían ayudado a los más de 1.294 7 El formulario de vinculación entre las partes recogió los datos específicos del núcleo familiar, el predio y una declaración de aceptación y compromisos; adicionalmente dispuso los mismos compromisos ya adquiridos previamente en el acuerdo colectivo, con la diferencia en que en este los puntualizó por familia. 8 De acuerdo con el Sistema de Información del SISPNIS, 942 familias de 34 veredas de Miraflores se suscribieron.

Mencionaron que en el acuerdo colectivo las partes se obligaban a poner en marcha un proceso de planeación participativa para la formulación, implementación y constitución de veedurías ciudadanas para el seguimiento del Plan Integral Municipal y Comunitario de Sustitución y Desarrollo Alternativo – PISDA, y el establecimiento de un cronograma de trabajo para la realización de asambleas comunitarias y con ello el desarrollo de los compromisos citados en los acuerdos.

Precisaron que a pesar de que en el Decreto Ley 896 de 2017 se advirtió que la vinculación al PNIS era voluntaria y concertada, lo cierto es que, según mencionaron, muchos campesinos se acogieron al plurimencionado programa por miedo a la aplicación de una estrategia militar pues, según indicaron en el escrito tutelar, les dijeron: “si firman o no firman igual les vamos a erradicar”.

Consideraron que a pesar de que los campesinos decidieron hacer parte del PNIS y cumplieron con las obligaciones que dependían exclusivamente de ellos9, las entidades gubernamentales no le dieron cumplimiento total a la norma que respaldaba la creación y desarrollo del programa al cual se acogieron, pues si bien si han desembolsado asistencias, lo cierto es que solo lo han hecho respecto de algunas familias.

Destacaron que los campesinos de Miraflores erradicaron los cultivos ilícitos a la espera de que el Gobierno Nacional le diera cumplimiento al acuerdo colectivo y a lo contemplado en los formularios de inscripción firmados a la luz del Decreto Ley 896 de 2017, y de esa manera pudieran crear proyectos de vida dignos, “[…] no obstante, esto no sucedió y aún así ellos no pueden resembrar porque en ese escenario se enfrentan a la judicialización […]”.

Señalaron que sin que el Gobierno Nacional hubiese garantizado los espacios de participación trazados en el AFP, el acuerdo colectivo y los formularios de vinculación, la Agencia de Renovación del Territorio, de manera intempestiva y luego de casi cuatro años de incumplimientos, decidió imponer nuevas condiciones a los núcleos familiares para acceder a los proyectos a corto y largo plazo, afectando así las garantías fundamentales de la comunidad que se acogió al PNIS en el municipio de Miraflores. 1.5.

Trámite de la acción de tutela 1.5.1. Del auto que admite 1.5.1.1.Con auto de 3 de febrero de 202210, el magistrado ponente de esta decisión: 9 Una de las obligaciones mas importantes, era que los campesinos erradicaran los cultivos ilícitos y no resembraran. 10 Notificado por medio de correo electrónico el 7 del mismo mes y año. Demandantes: Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra en representación de los campesinos de 34 veredas del municipio de Miraflores - Guaviare Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-00795-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 (i) Admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la Presidencia de la República, a la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, a la Agencia de Renovación del Territorio (ART) y a la Dirección de Destitución de Cultivos Ilícitos de la Agencia de Renovación del Territorio (DSCI), así como vincular a la alcaldía del municipio de Miraflores, Guaviare, a la Gobernación del departamento del Guaviare [autoridades que hicieron parte del proceso relacionado con el PNIS], y al señor Fidel Rojas [Presidente de las Juntas de Acción Comunal de las 34 veredas del municipio de Miraflores – Guaviare], para que, si lo consideraban del caso, intervinieran en el presente proceso en calidad de terceros con interés. (ii) Reconoció como agente oficioso a la señora Rosa María Mateus Parra, con fundamento en el documento suscrito por el señor Fidel Rojas, en su calidad de presidente de las Juntas de Acción Comunal de las 34 veredas del municipio de Miraflores, así como en los demás anexos allegados a la acción de tutela de la referencia11.

(iii) Requirió al señor Fidel Rojas, para que manifestara de manera expresa si la señora Jomary Ortegón Osorio también actuaba en la presente acción de tutela con la misma calidad de la señora Mateus Parra. 1.5.1.2. A través de correo electrónico de 7 de febrero de 2022, el señor Fidel Rojas, allegó memorial por medio del cual manifestó que la señora Jomary Ortegón Osorio al igual que la señora Rosa María Mateus Parra contaban con “la autorización y todas las facultades para llevar a cabo el proceso aquí referido”.

Precisó que los presidentes de las juntas de acción comunal de las 34 veredas de Miraflores, concertaron en sus respectivos territorios con las familias que hacen parte del PNIS, para que se interpusiera la presente acción constitucional, pues se enfrentan a “[…] la imposibilidad de allegar los poderes y firmas de cada una de las familias para que sean acreditadas como nuestras defensoras […]”.

El señor Rojas arguyó que la ausencia de conectividad de internet en varias veredas, el costo de la movilidad en el municipio -alto precio de la gasolina-, la distancia de hasta siete horas entre algunas de las veredas y el casco urbano del municipio, así como el crecimiento de algunos ríos imposibilitó que la mayoría de las familias pudieran enviar autorización firmada o su propia firma, a fin de acreditar directamente la presentación de la acción de tutela.

Para finalizar, precisó lo siguiente: “[…] como presidentes de las Juntas de Acción Comunal reiteramos y damos fe de la intención en nuestras veredas de que sea el Colectivo de Abogados -CAJAR- quien nos represente en esta acción y sea resuelta la situación que estamos viviendo […]”. 11 Los presidentes de las Juntas de Acción Comunal -JAC- de cada una de las veredas del municipio de Miraflores, aportaron por medio de un listado organizado y anexado a la presente tutela, información de las familias pertenecientes al PNIS, y quienes tienen la calidad de agenciados en esta acción. Demandantes: Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra en representación de los campesinos de 34 veredas del municipio de Miraflores - Guaviare Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-00795-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 De manera que esta Sala, con fundamento en las pruebas anexadas a la acción de tutela, reconocerá también a la señora Jomary Ortegón Osorio como agente oficiosa de “los campesinos y campesinas con vinculación al Programa PNIS Miraflores, Guaviare de 34 veredas del municipio de Miraflores, Guaviare”. 1.5.2.

Contestaciones Efectuadas las notificaciones correspondientes a través de mensajes enviados por correo electrónico, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.2.1. Gobernación del Guaviare Por medio de escrito de 9 de febrero de 2022, el secretario jurídico del departamento rindió informe por medio del cual mencionó que en el expediente no reposan pruebas que corroboren que lo mencionado por la parte actora sea verídico.

Precisó que el programa PNIS se creó por medio del Decreto Ley 896 de 2017, que fue desarrollado directamente “[…] por los mismos funcionarios del PNIS en el municipio de Miraflores, y que, a su misma vez, se ha requerido en diversas ocasiones, a la entidad encargada del programa, información sobre el AVANCE, sin embargo, a la fecha no ha sido posible acceder a ella […]”.

Afirmó que, desde el 2 de enero de 2020, el PNIS pasó a ser dirigido y representado legal y judicialmente por la Agencia de Renovación de Territorio, de manera que, es claro que no existe ningún hecho u omisión atribuible al departamento del Guaviare, respecto de quien pueda predicar una afectación de los derechos fundamentales invocados, dado que dicho ente territorial no es la entidad competente sobre la cual recae la ejecución y/o aplicación del PNIS en el municipio de Miraflores.

Mencionó que la Agencia de Renovación del Territorio tiene diferentes funciones, tales como diseñar los lineamientos, el funcionamiento y la puesta en marcha del programa PNIS en los territorios intervenidos, de tal manera que la implementación pasó de estar a cargo de la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación a la mencionada agencia, lo cual evidencia aún más la falta de competencia que le asiste a la gobernación. Adujo que la presente acción de tutela es improcedente, dado que el mecanismo idóneo para solicitar la protección de los derechos colectivos es la acción popular, y solicitó que se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva y por consiguiente se le desvincule de esta acción constitucional. 1.5.2.2.

Presidencia de la República El apoderado judicial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva, con ocasión a que Demandantes: Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra en representación de los campesinos de 34 veredas del municipio de Miraflores - Guaviare Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-00795-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 no tienen ninguna relación con las pretensiones traídas a colación por la parte accionante, pues a quien le corresponde responder por ellas en el ámbito de sus competencias es a la Agencia de Renovación del Territorio. 1.5.2.3.

Agencia de Renovación del Territorio (ART) A través de contestación enviada el 8 de febrero de 2022 al correo electrónico de la Secretaría General de esta Corporación, el jefe de la oficina Jurídica de la entidad, informó lo siguiente: Mencionó que en el escrito inicial de la acción de tutela la parte accionante hizo un recuento de la desde la expedición del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, la cual se deriva de la voluntad del Gobierno Nacional en darle una solución integral al problema de las drogas ilícitas.

Explicó que el acuerdo final en su punto cuatro propuso una solución al problema de los cultivos ilícitos, y como consecuencia de ello se expidió el Decreto Ley 896 de 2017 en el que se creó el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos –PNIS- como una política pública. En ese punto precisó que la implementación, desarrollo y seguimiento del mencionado programa asistencial está a cargo de la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la ART, e hizo hincapié en que la implementación y desarrollo del PNIS se efectúa soportado en el principio fundamental de la “Sustitución Voluntaria”, que consiste en la decisión y compromiso de los cultivadores y cultivadoras de abandonar dicha actividad ilícita.

De manera que su finalidad consiste precisamente en generar confianza entre las comunidades beneficiadas y crear condiciones que permitan contribuir a la solución del problema de los cultivos de uso ilícito; esta forma de mitigar el flagelo de las drogas ilícitas se implementó por razones económicas y socio ambientales, que buscan el fortalecimiento de las familias campesinas.

Mencionó que en el marco del PNIS, existe un instrumento denominado “Acuerdo Individual de Sustitución”, el cual permite la captura de información de los núcleos familiares que voluntariamente se postularon para ser beneficiarios, los cuales, una vez acreditan el cumplimiento de los requisitos para acogerse al programa, formalizan los compromisos que adquieren las familias campesinas, para así iniciar la ejecución de la ruta de atención prevista en forma condicionada a la acreditación de los requisitos y deberes establecidos.

Adujo que el artículo 6º del Decreto Ley 896 de 2017 estableció que los beneficiarios del programa PNIS son las familias campesinas respecto de las cuales se acrediten los requisitos que consagra la norma y “[…] que desarrollan los componentes volitivo, temporal y situacional a los que hizo referencia la Corte Constitucional en la Sentencia C-493 de 2017, que Demandantes: Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra en representación de los campesinos de 34 veredas del municipio de Miraflores - Guaviare Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-00795-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 en forma libre expresa la voluntad de querer acogerse a la estrategia mediante el cumplimiento de unos compromisos […]”.

Precisó que la inscripción de las familias a este programa se llevó a cabo entre los años 2017 y 2018, donde un total de 99.097 núcleos familiares suscribieron acuerdos individuales de sustitución en 56 municipios de 14 departamentos. Mencionó que con corte a 31 de diciembre de 2021, se contaba con 67.606 familias cultivadoras, 14.635 familias no cultivadoras y 16.856 recolectores de hoja de coca, de las cuales el departamento de Guaviare cuenta con 4.494 cultivadores, 13.112 no cultivadores, 1394 recolectores, en donde 660 cultivadores, 48 no cultivadores y 234 recolectores pertenecen al municipio de Miraflores.

Aseguró que ni el acuerdo final, ni el Decreto Ley 896 de 2017 contemplaron montos específicos de dinero que deban ser entregados por el Gobierno Nacional y/o plazos en los que se desarrollen los diferentes componentes del PNIS, pues “[…] por el contrario, el Decreto Ley 896 de 2017 fue enfático en disponer que el PNIS tiene una vigencia de 10 años, empero, el Gobierno Nacional diseñó una hoja de ruta cuya naturaleza es ser un instrumento de planeación, dicha herramienta contempla los componentes y la proyección del cronograma de entrega de los distintos beneficios del PNIS, itinerario que no tiene una naturaleza jurídica vinculante en atención a que no se encuentra adoptado mediante algún tipo de norma, ni contrato suscrito entre el beneficiario y el Estado con una aprobación presupuestal previa […]”.

Aclaró que los beneficios entregados por el PNIS a las familias pertenecientes al programa no tienen una naturaleza de contraprestación, sino que son una transferencia monetaria que está condicionada al cumplimiento de los compromisos adquiridos con el programa, de suerte que son un subsidio, pero no un derecho adquirido. Señaló que según las sentencias C-630 de 2017 y C-073 de 2018 “[…] el Acuerdo Final no es una norma constitucional que tenga la entidad para establecer reservas formales de ley diferentes a aquellas que la Carta Política haya estatuido; es un instrumento programático y no una norma jurídica cuya redacción y contenido pueda ser interpretado de forma textual y rigurosa, sino que debe ser entendido en su contexto a fin de determinar su objeto y fin […]”.

(subrayado fuera del texto original). Refirió que la implementación del PNIS ha tenido retrasos, los cuales se han presentado porque los beneficiarios no han cumplido los compromisos y requisitos, de manera que, no es de recibo lo aludido por la parte accionante relacionado con fechas y cortes de pago e insumos del municipio de Miraflores, dado que, cada beneficiario (campesino) se encuentra en una situación diferente, pues en muchos casos el núcleo familiar presenta algún tipo de suspensión. Destacó que el Decreto Ley 896 de 2017 no establece fuentes de financiación para el PNIS, de manera que los recursos dependen en su mayoría de los que traslade el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pues una de las fuentes de financiación más Demandantes: Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra en representación de los campesinos de 34 veredas del municipio de Miraflores - Guaviare Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-00795-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 representativas de ingreso es el Impuesto al Carbono, que anteriormente estaba destinado en un 70% al cumplimiento del Acuerdo Final para ser administrado por el Fondo Colombia en Paz12, ente creado mediante el Decreto 691 de 2017.

Frente al punto mencionó que: “[…] Para el departamento de Guaviare contamos con un total de 4.494 cultivadores, 1.312 no cultivadores y 1.394 recolectores, con corte a 31 de diciembre de 2021 se tiene una inversión total de $108.307 millones de pesos de los cuales se ha invertido un total de $61.713 millones en el componente de asistencia alimentaria inmediata para un total de 5.134 familias, se ha logrado un cumplimiento de 97% en asistencia técnica con una inversión de $7.821 millones para 5.434 familias; del componente de autosostenimiento y seguridad alimentaria se ha logrado un avance del 94% con una inversión $9.348 millones para 4.530 familias; el avance en Proyectos Productivos contiene 4.481 planes de inversión con una inversión total de $11.509 millones de pesos, finalmente se ha logrado avanzar con 1.038 familias recolectoras que representan un 76% de la comunidad en este departamento, quienes han recibido beneficios por un total de $16.548 millones de pesos.

Este avance en ejecución y seguimiento ha logrado reflejar una cantidad de 3.411 hectáreas sustituidas […]”. Señaló que para poder atender a las familias pertenecientes al PNIS ubicadas en las zonas de reserva forestal, la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos suscribió un convenio con la Agencia Nacional de Tierras, con el fin de que celebrara contratos de derechos de uso, los cuales son necesarios para que el programa se pueda implementar en los mencionados núcleos, pues no es posible implementar el PNIS en las zonas ambientales estratégicas sin el respectivo contrato de derecho de uso13, dado que “[…] el Estado debe tener control de los usos que se estén realizando en los baldíos inadjudicables de la Nación […]”.

Respecto a las pruebas allegadas por la parte actora a la presente acción de tutela, la entidad mencionó que la sesión de la Comisión Municipal de Planeación Participativa no fue el único espacio en el que se desarrollaron socializaciones y aclaraciones a los beneficiarios sobre la implementación del proyecto de ciclo corto, pues “[…] en el departamento de Guaviare se han realizado 8 sesiones de socialización por parte del operador y para lograr una mayor claridad sobre estos aspectos se emitió comunicado de fecha 22 de diciembre de 2021 en el cual se efectuaron una serie de precisiones y se brindó información a la comunidad acerca de los Contratos de Uso y la implementación del programa en Zonas de Reserva Forestal […]”.

Reiteró que el PNIS es un programa de desarrollo alternativo creado como una estrategia de lucha contra el problema de drogas ilícitas, el cual se encuentra estipulado en el punto cuatro del acuerdo final de paz, de manera que: (i) no es un 12 Entidad que ejecuta los recursos del PNIS. 13 Los cuales son a titulo gratuito y son competencia de la Agencia Nacional de Tierras.

Finalmente, solicitó que se declare la improcedencia de la presente acción de tutela, y que por consiguiente se declare que los derechos alegados por la parte actora no fueron transgredidos por la entidad. 1.5.3. Del auto que ordenó vincular Por medio de auto de 3 de marzo de 2022, el Despacho ponente ordenó vincular a: (i) la Agencia Nacional de Tierras, dado que según la contestación bridada por la Agencia de Renovación del Territorio (ART), es la entidad que lidera los asuntos relacionados con los contratos de derecho de uso de terrenos baldíos inadjudicables; y (ii) al Fondo Colombia en Paz, para que, si lo consideraban del caso, intervinieran en la presente tutela dentro del término de dos (2) días contados a partir de la fecha de notificación de la providencia, en calidad de terceros con interés en la decisión que se adopte en el presente asunto.

La providencia se notificó por medio de correo electrónico de 7 de marzo de 2022, tal como se puede evidenciar en el aplicativo del Consejo de Estado “SAMAI”, pese a ello, la Agencia Nacional de Tierras y el Fondo Colombia en Paz guardaron silencio.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer en primera instancia de la acción de tutela presentada por las señoras Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra como agentes oficiosas de las familias de las 34 veredas pertenecientes al PNIS del municipio de Miraflores contra la Presidencia de la República, la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, la Agencia de Renovación del Territorio (ART) y la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos de la Agencia de Renovación del Territorio (DSCI), de conformidad con los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Cuestión previa La Gobernación del Guaviare y el apoderado judicial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República solicitaron su desvinculación por considerar que carecen de legitimación en la causa por pasiva. Al respecto, la Sala precisa que las entidades fueron vinculadas a este trámite tutelar como parte accionada, con ocasión a que, para la parte demandante dichas entidades no han dado cumplimiento al PNIS, y por consiguiente se han transgredido sus derechos fundamentales al debido proceso, a la vida en condiciones dignas, a la participación, al Demandantes: Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra en representación de los campesinos de 34 veredas del municipio de Miraflores - Guaviare Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-00795-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 mínimo vital, en conexidad con los principios constitucionales de confianza legítima y buena fe, de modo que, es claro el interés directo que les asiste en las resultas del este proceso, razón por la cual no se accederá a su petición de desvinculación. 2.3.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si en el caso concreto, se presenta una vulneración a los derechos a la participación, a la vida en condiciones dignas, al mínimo vital y al debido proceso en conexidad con los principios constitucionales de confianza legítima y buena fe, invocados por las señoras Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra, por parte de las entidades demandas, en atención a que presuntamente no le han dado cumplimiento al acuerdo colectivo y a los formularios de vinculación firmados por las familias campesinas pertenecientes al programa PNIS y a las 34 veredas del municipio de Miraflores, a la luz del Decreto Ley 896 de 2017.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) naturaleza de la acción de tutela; y (ii) el caso concreto. 2.4. Naturaleza de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991.

La jurisprudencia constitucional de manera enfática y uniforme ha señalado que la acción de amparo fue instituida como un instrumento de defensa judicial de los derechos fundamentales, dotada de un carácter subsidiario y residual. Lo anterior implica que su ejercicio solo es procedente de manera supletiva, es decir, cuando no sea posible acudir a otro medio de defensa, salvo que se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable14. 2.5.

Caso concreto 2.5.1. En el sub examine la parte tutelante alegó que las autoridades censuradas vulneraron los derechos fundamentales de sus agenciados a la participación, a la vida en condiciones dignas, al mínimo vital y al debido proceso en conexidad con los principios constitucionales de confianza legítima y buena fe, ante la falta de diligencia en la materialización de las políticas públicas, el acuerdo colectivo y los formularios de vinculación creados a la luz del Decreto Ley 896 de 2017, a través del cual se creó el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito - PNIS. 14 Ver, entre otras, las sentencias de la corte constitucional SU-037 de 2009 y T-764 de 2010.

Demandantes: Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra en representación de los campesinos de 34 veredas del municipio de Miraflores - Guaviare Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-00795-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 A través de esta tutela las abogadas Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra, actuando como agentes oficiosas de las familias pertenecientes al PNIS del municipio de Miraflores, expusieron la situación que enfrentan las familias que viven en las 34 veredas del mencionado municipio, con ocasión de la demora en la ejecución por parte del Gobierno Nacional frente a los compromisos que pactó con la comunidad en el acuerdo colectivo y en los formularios de vinculación, no solo en los plazos dispuestos por el programa sino en los mecanismos a través de los cuales se llevaría a cabo su materialización. Lo anterior ha traído como consecuencia la vulneración colectiva de las garantías de las familias campesinas del municipio de Miraflores, en el marco de la implementación y posterior ejecución del PNIS por parte de las entidades accionadas, pues según indicó la parte tutelante, en la actualidad se están desconociendo las condiciones formales bajo las cuales la comunidad firmó el acuerdo colectivo y los formularios de vinculación de los núcleos familiares.

Refirieron que “[…] las nuevas condiciones y escenarios impuestos por la ART para cumplir con lo restante del Programa nunca fueron objeto de consulta a las familias afiliadas al PNIS, ni con las organizaciones ejecutoras ni en asambleas amplias y participativas; no se propiciaron espacios de participación reales, efectivos, de doble vía en los términos establecidos en el AFP […]”.

Aunado a lo anterior, precisaron que el Estado: (i) no ha respetado los derechos mínimos de estas familias desde que inició la implementación del PNIS; y (ii) ha defraudado la confianza legítima de las familias que se acogieron al PNIS, pues no es aceptable que de manera arbitraria e intempestiva muten las condiciones para acceder a los montos económicos dispuestos para los proyectos productivos contemplados en el acuerdo colectivo y en los formularios de vinculación. 2.5.2.

Ahora bien, al revisar detenidamente los hechos y las pretensiones presentadas por la parte actora, es pertinente precisar que pese a que los actores alegan concretamente la transgresión de los derechos fundamentales a la participación, a la vida en condiciones dignas, al mínimo vital y al debido proceso en conexidad con los principios constitucionales de confianza legítima y buena fe, lo cierto es que esta Sala de Decisión advierte que el objetivo de la presente solicitud de amparo es obtener la protección de derechos e intereses colectivos, pues es evidente que las inconformidades aquí planteadas tienen su génesis en la comunidad, a saber, las familias que habitan en las 34 veredas del municipio de Miraflores que hacen parte del PNIS.

En ese orden de ideas, si bien la parte accionante no mencionó de manera explícita la transgresión de un derecho colectivo específico, lo cierto es que de los reproches traídos en sede de tutela se encuentra que la comunidad alega que la Agencia de Renovación del Territorio ha desatendido lo pactado en el acuerdo colectivo y en los formularios de vinculación que fueron firmados por las familias agenciadas, desencadenando tal hecho en una omisión de quien ejerce función administrativa en aras de satisfacer las Demandantes: Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra en representación de los campesinos de 34 veredas del municipio de Miraflores - Guaviare Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-00795-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 necesidades de una comunidad específica, como lo es la perteneciente a las 34 veredas del municipio de Miraflores.

De manera que, esta Sala de Decisión encuentra que en este caso se está frente a la presunta transgresión del derecho colectivo consagrado en el artículo 4º numeral “b” del Decreto 472 de 1998, que se refiere a la moralidad administrativa, el cual configurará su afectación “[…] si se prueba el acaecimiento de una acción u omisión, de quienes ejercen funciones administrativas, con capacidad para producir una vulneración o amenaza de dichos bienes jurídicos, que se genera a causa del desconocimiento de ciertos parámetros […]”15.

Adicionalmente, respecto de dicha garantía esta Corporación en sentencia de 21 de febrero de 200716 mencionó: “[…] En efecto, cuando se habla de moralidad administrativa, contextualizada en el ejercicio de la función pública, debe ir acompañada de uno de los principios fundantes del Estado Social de Derecho, como lo es el de legalidad, que le impone al servidor público o al particular que ejerce función administrativa, como parámetros de conducta, además de cumplir con la Constitución y las leyes, observar las funciones que le han sido asignadas por ley, reglamento o contrato […]”.

(Subrayado fuera del texto original). En ese orden de ideas, y en el entendido de que el PNIS es una política pública que se creó por el Estado para lograr transformaciones sociales, políticas y económicas en un sector determinado de la población colombiana, y a la fecha, según informa la parte actora, no se ha desarrollado a cabalidad pues por el contrario, la Agencia para la Renovación del Territorio, entre otras entidades llamadas a intervenir de manera sistemática en la ejecución del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos han desatendido los parámetros allí establecidos, incluso cambiando las condiciones para acceder a los beneficios ofrecidos en pro de la comunidad.

En ese contexto, lo anterior evidencia la presunta vulneración del derecho colectivo de la moralidad administrativa, dado que la parte accionada, dentro del marco de sus respectivas competencias, no se ha ceñido a las disposiciones del plurimencionado programa. Ahora bien, la Corte Constitucional en la sentencia T-341 de 201617 definió el derecho colectivo como “[…] el interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares”; y en el mismo orden de ideas indicó que “[…] el interés colectivo pertenece a todos y cada uno de los miembros de una colectividad determinada, el cual se concreta a través de su participación activa ante la 15 Sentencia de 8 de junio de 2022;

Consejo de Estado, Sección Tercera; M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; Rad: 25000-23-26-000-2005-01330-01. 16 Sentencia de 21 de febrero de 200; Consejo de Estado; Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera; Exp. 35501. 17 Fallo de 29 de junio de 2016; Expediente T-5.388.920; M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Demandantes: Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra en representación de los campesinos de 34 veredas del municipio de Miraflores - Guaviare Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-00795-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 administración de justicia, en demanda de su protección […]”.

(Subrayado fuera del texto original). Adicionalmente, la Alta Corte también precisó que los derechos e intereses colectivos “[…] se caracterizan por el hecho de que se proyectan de manera unitaria a toda una colectividad, sin que una persona pueda ser excluida de su goce por otras personas […]18”. De esa manera y conforme a las citas mencionadas, en este caso concreto es evidente que la colectividad de familias que pertenecen al PNIS de las 34 veredas del municipio de Miraflores tienen un interés común derivado de la vinculación libre y expresa a la política pública a la que se acogieron y que nació del punto número cuatro del Acuerdo Final de Paz -AFP-, por medio del cual se creó el PNIS, por lo que, para esta Sala de Decisión el objetivo de la presente acción no es otro que prevenir o remediar las afectaciones y/o amenazas a un bien o interés de carácter colectivo, que en este caso persigue la materialización total del acuerdo colectivo y de los formularios de vinculación de los núcleos familiares de los que hacen parte, y que a la fecha la Agencia de Renovación del Territorio no ha ejecutado en su totalidad.

Como resultado de lo anterior, y con base en el análisis realizado respecto de la categoría de derechos que reclama la parte actora en esta actuación constitucional, para esta Sala de Decisión es pertinente precisar que el mecanismo idóneo para exponer las inconformidades aquí planteadas, es la acción popular, con fundamento en que es el instrumento adecuado para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”19.

Adicionalmente, en el marco de la acción popular, “[…] el juez popular cuenta con suficientes posibilidades de actuación para (i) proteger los derechos reclamados, (ii) promover, en un escenario de amplia deliberación, la realización de acuerdos para enfrentar las causas de la violación de los derechos (pacto de cumplimiento) y (iii) adelantar actividades probatorias de alta complejidad, en caso de ser necesario […]”20, y “[…] está investido de amplias facultades, derivadas de la autonomía procesal que ostenta la acción popular y de la finalidad que ésta busca, que no es otra que la protección de los derechos de la comunidad […]”21 (Subrayado fuera del texto original).

De ahí que, el juez en la referida acción pueda celebrar pactos de cumplimiento y agotar un periodo probatorio en el que tendrá la oportunidad de decretar y practicar medios de convicción, que podrán incluir desde estadísticas emanadas de fuentes fidedignas hasta conceptos de entidades públicas, además se podrán “[…] aportar documentos u otros informes que puedan tener valor probatorio.

Así mismo, podrá requerir de los particulares 18 Sentencia C-569 de 2004; fecha: 8 de junio de 2004; M.P Rodrigo Uprimny Yepes. 19 Artículo 2 de la Ley 472 de 1998. 20 Sentencia T-596 de 2017; fecha: 25 de septiembre de 2017; M.P. Alejandro Linares Cantillo. 21 Ibídem. Demandantes: Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra en representación de los campesinos de 34 veredas del municipio de Miraflores - Guaviare Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-00795-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 certificaciones, informaciones, exámenes o conceptos […]”, todo ello con soporte en los artículos 27 y 28 de la Ley 472 de 1998.

De la misma manera, el Juez de la acción popular, podrá decretar medidas cautelares de diferente naturaleza, no solo con fundamento en el artículo 25 de la Ley 472 de 1998, sino también en razón a los artículos 229 a 241 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA- para así evitar, de ser alegado, la consumación o agravación de un perjuicio irremediable por la parte demandante.

Con fundamento en lo expresado por la parte accionante, a la fecha el Gobierno Nacional a través de la Agencia de Renovación del Territorio, entre otras, no han ejecutado el PNIS en su totalidad, y presuntamente han cambiado de manera arbitraria e imprevista las condiciones sobre las cuales las comunidades de las 34 veredas del municipio de Miraflores se acogieron al programa bajo el principio de voluntariedad y firmaron el acuerdo colectivo y los formularios de vinculación. En virtud de ello, se advierte que, tal como se precisó en un aparte del escrito de tutela, se está ante la presencia de una transgresión “masiva” de los derechos constitucionales de las familias agenciadas, la cual podrá ser planteada a través de la acción popular, que tiene como finalidad “[…] lograr la protección real y efectiva de los derechos e intereses colectivos, y con ellos, de los derechos fundamentales que puedan resultar lesionados mediante la afectación de un derecho de esta naturaleza […]”22.

En ese orden de ideas, esta Sección considera que en el caso objeto de estudio la solicitud de amparo es improcedente al contar la parte actora con un mecanismo de defensa judicial idóneo, que tiene como objetivo salvaguardar a la acción de tutela del uso inadecuado, irracional y desmesurado, que podría desnaturalizar su valor preeminente y especial dentro del ordenamiento jurídico y, de contera, atentar contra el fin superior que el constituyente le confirió. Adicionalmente, para la Sala es importante hacer hincapié en que si bien en el presente caso, la parte actora planteó la inconformidad relacionada con la ausencia de materialización completa del PNIS en las veredas de municipio de Miraflores aún cuando ya se firmaron tanto el acuerdo colectivo como los formularios de vinculación, estas actuaciones per se no implican la exigencia del cumplimiento inmediato de los demás componentes del programa comoquiera que, dadas sus condiciones particulares, el asunto abarca el agotamiento de un conjunto de obligaciones programáticas, coordinadas y sistemáticas, lo que desdibuja que se trate de un mandato normativo de carácter imperativo, tanto así que el mismo previó su desarrollo durante la vigencia de diez (10) años que tiene este proyecto23. 22 Corte Constitucional;

Sentencia T-1451 de 2000; M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. 23 Artículo 9 de la Ley 896 de 2017. Demandantes: Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra en representación de los campesinos de 34 veredas del municipio de Miraflores - Guaviare Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-00795-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 2.5.3.

Ahora bien, la Sala aclara que dicho requisito de procedibilidad puede ser superado cuando se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable, el cual se configura, en términos de la Corte Constitucional, “[…] cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen […]”24 Al momento de analizar si en un caso particular se está ante un perjuicio irremediable que justifique el amparo transitorio, deben evaluarse en conjunto los siguientes elementos, los cuales han sido definidos de forma reiterativa bajo los siguientes términos: “[…] i) Que el perjuicio sea inminente, lo cual implica que la amenaza exista o esté por existir. ii) Que éste sea grave y tenga la suficiente entidad para comprometer un bien moral o material de la persona. iii) Que haya necesidad de adoptar medidas urgentes para superar la condición de amenaza del derecho fundamental. iv) Que no se pueda postergar la acción de tutela, pues de lo contrario el mecanismo de protección sería ineficaz […]”25.

Por tanto, este perjuicio irremediable debe ser inminente o actual, y además ha de ser grave, y requerir medidas urgentes e impostergables26. Ahora bien, al analizar estos requisitos en el caso objeto de estudio, la Sala considera que no se presenta un perjuicio irremediable, pues la parte tutelante no acreditó, siquiera sumariamente, las afectaciones que ha tenido la comunidad con la omisión del Estado en el cumplimiento total del acuerdo colectivo y de los formularios de vinculación al PNIS.

Teniendo en cuenta lo anterior, esta Colegiatura declarará la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por las abogadas Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra, actuando como agentes oficiosas de las familias pertenecientes al PNIS de las 34 veredas del municipio de Miraflores, dado que cuentan con la acción popular para solicitar la protección de las garantías constitucionales aquí alegadas. 24 Corte Constitucional, sentencia T-636 de 2006, con ponencia de la magistrada Clara Inés Vargas Hernández. 25 Corte Constitucional, sentencias T-225 de 1993, T-809 de 2013, T-695 de 2014 y T-884 de 2014. 26 Los presupuestos para la configuración del perjuicio irremediable fueron delimitados por la Corte Constitucional desde la sentencia T-225 de 1993, con ponencia del magistrado Vladimiro Naranjo Mesa.

Dicha línea fue reconocida por la Sala Plena de la Corte en la sentencia C-531 de 1993. A continuación se reseña, en síntesis lo pertinente: “… son elementales para la comprensión de la figura del perjuicio irremediable, A) El perjuicio ha de ser inminente: "que amenaza o está por suceder prontamente"…. || B). Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, || C).

No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona… || D). La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.

Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna… Se trata del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio social”. Demandantes: Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra en representación de los campesinos de 34 veredas del municipio de Miraflores - Guaviare Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-00795-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 2.6.

Conclusión Así las cosas, y conforme con lo expuesto, esta Sección del Consejo de Estado declarará la improcedencia de la presente acción de tutela, con fundamento en que la parte actora cuenta con un mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz para lograr la protección de las garantías constitucionales que aquí alegó, como lo es, la acción popular. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: RECONOCER a la señora Jomary Ortegón Osorio como agente oficiosa de los campesinos que hacen parte de las 34 veredas del municipio de Miraflores y que se encuentran vinculados al PNIS.

SEGUNDO: NEGAR la desvinculación de la presente acción de tutela de la Gobernación del Guaviare y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

TERCERO: DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela presentada por las señoras Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra, como agentes oficiosas de las familias que habitan en las 34 veredas del municipio de Miraflores, pertenecientes al PNIS.

CUARTO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.

QUINTO: Si no se impugna esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada Demandantes: Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra en representación de los campesinos de 34 veredas del municipio de Miraflores - Guaviare Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2022-00795-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.