Demandante: Fundación Para el Estado de Derecho Demandado: Refinería de Cartagena S.A.S. Radicado: 25000-23-41-000-2025-00799-02 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA CONSEJERO DE ESTADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D. C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2025-00799-01 Demandante: FUNDACIÓN PARA EL ESTADO DE DERECHO Demandados: REFINERÍA DE CARTAGENA S.A.S. Tema: Niega solicitud de aclaración y adición a la sentencia. Auto que resuelve solicitud de aclaración y adición de la sentencia La Sala decide la solicitud de aclaración y adición presentada por el apoderado de REFICAR en relación con la sentencia proferida por esta Sala el 14 de agosto de 20251.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de cumplimiento 1. FEDE Colombia presentó demanda contra la refinería de Cartagena S.A.S. -en adelante REFICAR- con el fin de obtener el cumplimiento de lo previsto en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022. 2. Como consecuencia, se ordene a la accionada la publicidad de los contratos suscritos en la plataforma SECOP II. 1.2.
Actuaciones procesales relevantes 3. En sentencia del 3 de julio de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento, por cuanto, contrario a lo que señaló en la contestación de la demanda, REFICAR no logró acreditar el cumplimiento cabal del mandato. 4.
La entidad demandada indicó que, las conclusiones del tribunal, específicamente la que señala que no obran todos los documentos de la actividad contractual, esto es, desde la fase previa a su celebración, pasando por la ejecución y hasta la fase posterior a su ejecución en cada uno de los procesos de contratación, no solo carece de desarrollo probatorio, sino que además 1 Índice 031 de Samai.
Notificada por medios electrónicos el 19 de agosto de 2025. Demandante: Fundación Para el Estado de Derecho Demandado: Refinería de Cartagena S.A.S. Radicado: 25000-23-41-000-2025-00799-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desconoce por completo la respuesta enviada por REFICAR el 12 de mayo de 2025, en la que se analizó individualmente cada proceso contractual mencionado por el actor y se explicó, en términos claros, que toda la información contractual existente ya se encontraba publicada en la plataforma SECOP II. 5.
Sostuvo que, lo anterior, implica que REFICAR, en relación con los procesos de selección solicitados por el accionante, reportó qué información era pública (que se encontraba en SECOP II y/o había sido debidamente cargada) y se abstuvo de compartir información reservada en los términos de la Ley 1712 de 2014. 6. Afirmó que, la discusión que ocupó la atención del tribunal no era una acción de cumplimiento, sino materialmente una reclamación por unos procesos contractuales puntuales que presuntamente no estaban cargados en su totalidad, donde REFICAR dio respuesta y señaló que varios de esos asuntos eran objeto de reserva en los términos de la Ley 1712 de 2014. 7.
Insistió en que no se cumplió con el requisito de constitución en renuencia, dado que procedió a responder al actor y tomó una serie de acciones para evitar incurrir en cualquier clase de incumplimiento al artículo 13 de la Ley 1150 de 2007. 8. Además, insistió en que REFICAR ha publicado la información que no es objeto de reserva en el SECOP II, con lo que no existe incumplimiento a norma legal alguna, con lo que las pretensiones de la demanda debían ser denegadas. 9.
Finalmente, solicitó que, en caso de confirmarse la sentencia, se modifique el tiempo otorgado para su cumplimiento, dado que por el volumen de contratos al interior de REFICAR se tendría que adelantar nuevamente un análisis de reserva y confidencialidad de la totalidad de información contractual de la compañía, razón por lo cual, el plazo otorgado de dos (2) meses resulta insuficiente para que se pueda adelantar dicho análisis sobre el carácter confidencial y reservado de documentos que por tener dicha naturaleza no deben publicarse en SECOP II. 10.
En atención a estas razones de impugnación, a través de sentencia del 14 de agosto de 2025, el Consejo de Estado, Sección Quinta confirmó el incumplimiento por parte de la entidad demandada; sin embargo, modificó el fallo del a quo, con el fin de ampliar el término para el cumplimiento de lo ordenado. 1.3. Solicitud de adición y aclaración 11.
En el término de ejecutoria de la sentencia de segunda instancia, la parte accionada solicitó: Demandante: Fundación Para el Estado de Derecho Demandado: Refinería de Cartagena S.A.S. Radicado: 25000-23-41-000-2025-00799-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.
Adicionar la providencia, para que se emita un pronunciamiento expreso sobre los argumentos señalados en la impugnación y resaltados anteriormente en este escrito. 2. Aclarar la sentencia de segunda instancia de fecha 14 de agosto de 2025, en el sentido de precisar las razones que sustentan la fijación de un plazo de cuatro (4) meses para el cumplimiento de la orden impartida2. 12.
En sustento de la solicitud manifestó que, en la impugnación del fallo de primera instancia, la entidad sostuvo de manera expresa que el estudio del presunto incumplimiento debía circunscribirse exclusivamente a los procesos contractuales citados por FEDECOLOMBIA en su solicitud de cumplimiento, y no extenderse en abstracto a la totalidad de la actividad contractual de la entidad. 13.
Adicionalmente, advirtió que, en el mismo escrito se destacó, que la respuesta del 12 de mayo de 2025 dio contestación puntual a cada uno de los procesos mencionados, explicando la información disponible y las razones por las cuales ciertos documentos no podían hacerse públicos por encontrarse amparados por reserva legal. 14. Afirmó que, en la impugnación se explicó que, por diseño, en contratos de Compra Ágil el documento único que se genera (y, por ende, el único publicable) es la orden de compra, con lo cual se agota el deber de cargar información. También se precisó que las órdenes emitidas en ejecución de contratos marco no generan documentación adicional exigible, por estar el marco ya publicado. 15.
Sostuvo que, en el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia de segunda instancia, la sala dispuso que REFINERÍA DE CARTAGENA debía dar cumplimiento a lo ordenado en un plazo de cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de la sentencia. No obstante, al revisar con detenimiento las consideraciones que anteceden al resuelve, no se encuentra un razonamiento específico que permita comprender las razones por las cuales se optó por fijar ese plazo en particular. 16.
Como consecuencia, pidió precisar si la elección de dicho término obedeció a consideraciones relacionadas con la razonabilidad de la carga, la proporcionalidad frente a la magnitud de la información involucrada, la capacidad operativa de REFINERÍA DE CARTAGENA, o cualquier otra circunstancia que haya sido tenida en cuenta. 2 Transcripción literal del texto original que puede contener errores.
Demandante: Fundación Para el Estado de Derecho Demandado: Refinería de Cartagena S.A.S. Radicado: 25000-23-41-000-2025-00799-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 17. Esta Sala es competente para conocer sobre la solicitud de aclaración y adición presentada por el apoderado de REFICAR, de conformidad con lo establecido en los artículos 3.º de la Ley 393 de 19973, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 20114, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
De los presupuestos generales de la adición y aclaración 18. El artículo 285 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 306 de la Ley 1437 de 20111, establece: «ARTÍCULO 285. ACLARACIÓN. La sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció. Sin embargo, podrá ser aclarada, de oficio o a solicitud de parte, cuando contenga conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella.
En las mismas circunstancias procederá la aclaración de auto. La aclaración procederá de oficio o a petición de parte formulada dentro del término de ejecutoria de la providencia. La providencia que resuelva sobre la aclaración no admite recursos, pero dentro de su ejecutoria podrán interponerse los que procedan contra la providencia objeto de aclaración”.
Frente a la aclaración, la Sala ha dicho que “la procedencia de la solicitud, está sujeta, entonces, a su presentación oportuna y a que con ella se procure aclarar aquellos conceptos o frases ininteligibles, que generen incertidumbre»5. 19. Por su parte, el artículo 287 del Código General del Proceso, dispone: «Artículo 287. Adición. Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad.
El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado; pero si dejó de resolver la demanda de reconvención o la de un proceso acumulado, le devolverá el expediente para que dicte sentencia complementaria. 3 Competencia. De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante.
En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo. 4 Modificado por la Ley 2080 de 2021. 5 Auto del 11 de mayo de 2017, Exp. 19453, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Fundación Para el Estado de Derecho Demandado: Refinería de Cartagena S.A.S. Radicado: 25000-23-41-000-2025-00799-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los autos solo podrán adicionarse de oficio dentro del término de su ejecutoria, o a solicitud de parte presentada en el mismo término. Dentro del término de ejecutoria de la providencia que resuelva sobre la complementación podrá recurrirse también la providencia principal». 20.
De acuerdo con las disposiciones transcritas, las sentencias no pueden ser modificadas por el juez que las profirió. Sin embargo, en providencia complementaria pueden adicionarse los fallos que omitan resolver cualquiera de los extremos de la litis o pueden aclararse conceptos o frases que involucren un «verdadero motivo de duda», siempre y cuando estos se encuentren en la parte resolutiva del fallo o influyan en la decisión. 21.
En cuanto al término para su procedencia, la solicitud de adición y/o aclaración debe ser presentada dentro del término de ejecutoria de la sentencia de la cual se solicita adición o aclaración, según lo dispone el artículo 302 del Código General del Proceso. 2.3. Caso concreto 22. De entrada, en el caso concreto se evidencia que la solicitud de adición y aclaración fue presentada el 22 de agosto de 20256, esto es, dentro del término de ejecutoria de la sentencia que decidió el recurso de apelación, teniendo en cuenta que el correo electrónico de notificación del fallo se envió el 19 de agosto de 20257.
En ese orden de ideas, la sala se pronunciará sobre la solicitud. 23. Las figuras de aclaración y adición de sentencias en acciones de cumplimiento no se encuentran reguladas expresamente en la Ley 393 de 1997 ni en la Ley 1437 de 2011, por lo que no se establecen los presupuestos necesarios para su estudio. En ese orden, resulta necesario acudir al ordenamiento procesal general referido anteriormente y del que se extraen los siguientes presupuestos de fondo para su procedencia. En cuanto a la aclaración: - Que la providencia contenga conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda. - Que aparezcan en la parte resolutiva de la sentencia o providencia. - O que influyan en el sentido de esta. 24.
Sobre los conceptos o frases respecto de los que procede la aclaración, la jurisprudencia de la corporación ha considerado que corresponden a aquellos «provenientes de la redacción ininteligible, del alcance de un concepto o de una frase, en concordancia con la parte resolutiva del fallo, pues so pretexto de una 6 Índice 0010 de Samai. 7 Índice 00008 de Samai.
Demandante: Fundación Para el Estado de Derecho Demandado: Refinería de Cartagena S.A.S. Radicado: 25000-23-41-000-2025-00799-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aclaración no se puede pretender la alteración o modificación de la decisión8». Ello converge con lo sostenido por la doctrina al estimar que «[p]ara que pueda aclararse una sentencia es menester que en la parte resolutiva de ella se encuentren conceptos que se presten a interpretaciones diversas o que generen incertidumbre9». 25.
En esa medida se excluyen, entonces, las dudas que las partes aleguen acerca de la oportunidad, veracidad o legalidad de las afirmaciones de la autoridad judicial, de manera que los conceptos o frases que se pueden aclarar «no son los que surgen de dudas de las partes acerca de las afirmaciones del juez, sino aquellas provenientes de una redacción ininteligible o del alcance de un concepto o de frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que, como exige el artículo, estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella»10. 26.
De otra parte, es procedente la adición de la sentencia, cuando esta deja de pronunciarse sobre cualquiera de los hechos o fundamentos que alegan las partes o cualquier otro aspecto que debía ser objeto de pronunciamiento, para lo cual deben atenderse las peticiones de la demanda, así como su contestación. 27. En el caso de la referencia, el petitorio va encaminado a que la sentencia sea adicionada en los puntos señalados, de manera que la sala se pronuncie «de forma expresa sobre el alcance del objeto del control, la suficiencia de la respuesta del 12 de mayo de 2025, los límites documentales propios de ciertas modalidades contractuales, la aplicación temporal de la obligación legal, y la excepción de carencia actual de objeto por hecho superado». 28.
De la lectura de la sentencia cuya aclaración y adición se solicita, se observa que en ella se abordaron todos los extremos de la litis al interior de la acción de cumplimiento. Al respecto, expresamente se indicó lo siguiente: 54. Como consecuencia, la demandada está en la obligación de publicar los documentos, contratos, actos e información generada por oferentes, contratista, contratante, supervisor o interventor, tanto en la etapa precontractual, como en la contractual y la postcontractual a partir de la entrada en vigencia de la norma, es decir, desde julio de 2022 y contó con un término de 6 meses como periodo de transición. 55.
Al verificar el SECOP II11, la Sala advierte que, por la cantidad de contratos registrados desde julio de 2022 a la fecha, es imposible revisar uno por uno 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 10, M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, providencia del 13 de octubre de 2020, exp.: 11001-03-15-000- 2013-02008-00(RER). 9 LÓPEZ BLANCO, Hernán. Código General del Proceso.
Parte General. Dupre Editores Ltda., 2016, p. 698. (tamaño fuente) 10 Auto del 4 de noviembre de 2010, exp. 17461, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, reiterado en los autos del 24 de noviembre de 2016, exp. 21614, M.P. (E) Hugo F. Bastidas Bárcenas, y del 15 de diciembre de 2017, exp. 22432, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre otros.
Demandante: Fundación Para el Estado de Derecho Demandado: Refinería de Cartagena S.A.S. Radicado: 25000-23-41-000-2025-00799-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con el fin de verificar que tengan la totalidad de la información exigida por ley; sin embargo, tal y como lo afirmó la parte actora y el Tribunal, existen registros de publicaciones por parte de la entidad desde el 2022 y los casos citados tanto en la demanda como en esta sentencia, serán ejemplos utilizados para advertir que no se cumple con el mandato la Ley 1150 de 2007 por parte de REFICAR. 56.
En efecto, al verificar aleatoriamente algunos de los registros cargados por la entidad, en la opción detalles, para consultar el contenido del contrato, solo es posible conocer la orden de compra, sin que se visualicen los documentos relativos a la etapa contractual o postcontractual, a pesar de que finalizaron con posterioridad a julio de 2022.
(…) 60. En este punto, la sala advierte que no es su obligación estudiar uno por uno los registros obrantes en SECOP II, basta con advertir que la obligación no está siendo cumplida en uno de dichos registros (aunque son varios los casos advertidos por la sala) para que sea procedente acceder a las pretensiones de la demanda. 61.
Ahora bien, es cierto que, como lo advirtió la accionada, «no toda contratación puede ser pública por asuntos de reserva». Sin embargo, no toda contratación es reservada y tal circunstancia no se sustentó ni acreditó por parte de la demandada respecto de ninguno de los contratos; por tanto, resulta suficiente la información que reposa en el SECOP II, para concluir que no se ha acatado a cabalidad con la obligación legal. 62.
Además, las causales de reserva son taxativas y de interpretación restrictiva. Por tanto, estas no pueden ser alegadas de forma general, bajo un argumento genérico acerca de la actividad comercial de la empresa. Corresponde a REFICAR analizar en cada caso la procedencia de la reserva, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1712 de 2014. 63.
Además, la Sala no puede pasar inadvertido el hecho de que, algunos reportes en el SECOP II tienen fecha de modificación previa a la expedición de la sentencia impugnada y cuyo registro queda evidenciado en cada uno de los contratos; además, fue advertido por la propia entidad. En general, se han adjuntado los documentos que se exigen en la norma demandada como incumplida; por tanto, la parte actora tiene razón al advertir que la obligación estaba siendo desatendida y solo, a partir de la presente acción, es que la entidad está dando cabal cumplimiento a lo allí establecido. 64.
A partir de lo expuesto, es claro que la accionada ha desconocido su mandato de registrar la totalidad de la información y documentación en la plataforma SECOP II; sin embargo, para la Sala resulta procedente modificar la decisión de primera instancia para ordenar que, en el término de cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia, registre y publique en la plataforma SECOP II la totalidad de la actividad contractual de la entidad, en todas sus etapas, desde el 18 de julio de 2022 inclusive, e incluya todos los documentos, contratos, actos e información generada por oferentes, contratistas, contratantes, supervisores o interventores, incluso aquellos que cuenten con reserva legal, solo que, respecto de estos, se hará el registro pero su contenido no será público (resaltos de la Sala). 29.
Así las cosas, tanto las consideraciones de la providencia del 3 de julio de 2025 como la orden de cumplimiento que contiene son claras y en ellas no se Demandante: Fundación Para el Estado de Derecho Demandado: Refinería de Cartagena S.A.S. Radicado: 25000-23-41-000-2025-00799-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co advierten conceptos o frases inteligibles que den lugar a un verdadero motivo de duda que deba ser aclarado por el fallador. 30.
La Sala considera que pretendido por la parte recurrente desborda las figuras de aclaración y adición de providencias pues no obedece a un concepto o frase oscura que influya en la parte resolutiva o la falta de pronunciamiento sobre algún aspecto planteado en la demanda y se limitan a reiterar sus argumentos de defensa con el fin de ajustar la parte resolutiva del fallo a una sentencia que satisfaga sus necesidades y a dilatar en el tiempo el cumplimiento de lo ordenado. 31.
La entidad sostuvo que el estudio del incumplimiento debía circunscribirse exclusivamente a los procesos contractuales citados por FEDECOLOMBIA en su solicitud de cumplimiento; sin embargo, la demanda y el fallo fueron claros en establecer que los casos citados en ambas fueron a título de ejemplo; por tanto, el objeto de litigio fue fijado por la sala respecto de la obligación general que recae en la entidad en virtud de la ley y no de acuerdo con lo que ella considere; así las cosas, procedía el estudio de esos y otros caso, al punto que se determinó el incumplimiento de la norma, descartando así la carencia actual de objeto indicada. 32.
Asimismo, la sentencia fue clara, tanto en la parte motiva como en la resolutiva al indicarle a REFICAR que, desde el 18 de julio de 2022 inclusive, tiene la obligación de cumplir con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022; sin embargo, y en atención a que fue objeto de impugnación y tal y como la sala lo ha hecho en otras oportunidades11, con base en la facultad potestativa que la ley le otorga para ello, modificó el término otorgado para que cumpliera su obligación y se le ordenó que, en el término de cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de la sentencia, registre y publique en la plataforma SECOP II la totalidad de la actividad contractual de la entidad, en todas sus etapas, lo cual debió haber realizado desde el 18 de julio de 2022 inclusive. 33.
Así las cosas, de conformidad con el contenido del fallo, la sala no advierte la necesidad de aclaración de conceptos o frases en el fallo que ofrezcan un verdadero motivo de duda, como lo indica la norma transcrita. Así como tampoco se advierte la ausencia de pronunciamiento frente algún extremo de la litis que involucre la necesidad de adicionar la providencia que resolvió la acción de cumplimiento. 34.
Según lo dicho, no se configuran los presupuestos señalados en los artículos 285 y 287 del Código General del Proceso, porque no existe un verdadero motivo de duda o confusión que surja de la parte resolutiva de la sentencia, o de frases o conceptos contenidos en la parte considerativa que influyan en el fallo, ni la sentencia dejó de pronunciarse sobre cualquiera de los hechos o fundamentos 11 Así s ele indicó en el párrafo 52 de la sentencia objeto de aclaración y adición. Demandante: Fundación Para el Estado de Derecho Demandado: Refinería de Cartagena S.A.S. Radicado: 25000-23-41-000-2025-00799-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que alegan las partes o cualquier otro aspecto que debía ser objeto de pronunciamiento. 35.
Las anteriores razones son suficientes para no acceder a las solicitudes presentadas contra la sentencia del 14 de agosto de 2025. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de adición y aclaración de la sentencia, presentada por REFICAR, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte considerativa del presente auto.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes la presente decisión y advertir que contra lo resuelto no procede recurso alguno.
TERCERO: En firme la presente decisión DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidenta LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.