w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA NOVENA ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil veintitrés (2023). Referencia: Recurso extraordinario de revisión. Radicación: 11001-03-15-000-2022-00695-00 REV Recurrente: MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y EL MUNICIPIO DE MANIZALES / SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Temas: Causal quinta.
Art. 250 Ley 1437 de 2011. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA /LEY 1437 DE 2011 I. ASUNTO 1. La Sala Novena Especial de Decisión decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 30 de octubre de 20201, proferida en segunda instancia por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 17001-23-33- 000-2016-00849-01 (4514-2019).
II.
ANTECEDENTES 2.1. Proceso originario 2 2.1.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 2. El señor MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ, actuando a través de apoderado, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contemplado en e l artículo 1 Con ponencia del consejero Dr. Carmelo Perdomo Cuéter. 2 Digitalizado sistema SAMAI.
Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-00695-00 REV Recurrente: MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 138 del CPACA, donde solicitó la nulidad del Oficio SEM-UAF-2063 de 18 de julio de 2016, expedido por la Secretaría de Educación de Manizales, a través de la cual se le negó al demandante los intereses moratorios generados con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación y la nivelación salarial, en su condición de servidor administrativo de esa entidad. 3.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la parte demandada reconocerle y pagarle los intereses moratorios, efectivos a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación –1 de enero de 2003 al año 2011– y en adelante hasta el día en que se hizo efectivo el pago, en mayo de 2014, «liquidados con base en el capital neto, sin incluir el concepto de la indexación salarial». 4.
Finalmente solicitó que se condene a la entidad al pago de costas procesales. 2.1.1.1. Fundamentos fácticos 3: 5. Se indicó en la demanda que el Ministerio de Educación Nacional, por medio de Resolución 2451 de 29 de octubre de 2002, certificó al municipio de Manizales para la administración del servicio educativo. 6. Por lo anterior, a través del Decreto 11 de 20 de enero de 2004, el aludido ente estatal incorporó la planta de cargos y personal que laboraba en el departamento de Caldas, a partir del 1.° de enero de 2003. 7.
A través del Decreto 83 de 11 de marzo de 2008, modificado con el 388 de 12 de octubre de 2012, el municipio de Manizales homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación financiados con recursos del sistema general de participaciones, previa aprobación por parte de la mencionada cartera, con oficio 2012EE50479 de 28 de agosto de 2012. 8.
Afirmó que, con Resolución 558 de 11 de abril de 2014, el Ministerio de Educación Nacional, por intermedio de la referida 3 Expediente digitalizado sistema SAMAI. Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-00695-00 REV Recurrente: MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Secretaría de Educación, reconoció y ordenó pagar a su favor el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial, acto según el cual, la fecha de constitución de la obligación fue el 1.° de enero de 2003. 9.
Además, el periodo a cancelar varió de una persona a otra y en el caso específico del señor Ríos López, lo fue a partir del 1.°de enero de 2003 al año 2007, no obstante, según consta en certificación de pago expedida por la Secretaría de Educación, el retroactivo reconocido en la Resolución No. 558 de abril de 2014, se liquidó a partir del 2003-2011, pago que fue efectuado sólo hasta el mes de mayo de 2014. 10.
La demora en la nivelación salarial y el no pago oportuno del retroactivo, generó el pago de intereses moratorios tal como lo establece el artículo 177 del CCA, vigente al momento de los hechos), y el artículo 1617, 1649, del Código Civil y demás concordantes. 11. El 24 de julio de 2015 solicitó a la Secretaría de Educación de Manizales el reconocimiento de los citados intereses moratorios, petición reiterada el 16 de diciembre de la misma anualidad y el 15 de febrero de 2016, 12.
Mediante Oficio SEM-UAF-2063 de 18 de julio de 2015 la Secretaría de Educación de Manizales denegó su solicitud. 13. Como normas desconocidas se citaron los artículos 1.°, 2.°, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209 y 350 de la Constitución Política; 1608 (numerales 1.° y 2.°), 1617 y 1649 del CC; 177 del CCA y 12 del Convenio 95 de 1949 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). 14.
En el concepto de violación se indicó que el proceso de homologación fue una obligación por parte de la Nación y sus entes territoriales, dentro del proceso de descentralización, previo a la incorporación de los empleados a las plantas de cargos territoriales, a efectos de salvaguardar los principios de equidad e igualdad en materia laboral. 15.
Adicionalmente precisó que a través de la Resolución 558 de abril 11 de 2014, se ordenó el reconocimiento y pago de un Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-00695-00 REV Recurrente: MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial a su favor, desde el momento en que pasó a ser parte de la planta de la entidad territorial (1.° de enero de 2003), no obstante, dicha obligación solamente fue cancelada en mayo de 2014, situación que demuestra la mora en que incurrieron las entidades demandadas, en el pago de las acreencias laborales producto del proceso de descentralización educacional. 2.2.
La sentencia de primera instancia. 16. El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 3 de mayo de 2019, negó las súplicas de la demanda e impuso condena en costas a cargo del accionante. 17. Para arribar a la anterior determinación explicó que los intereses moratorios y la indexación no son acumulables. En ese sentido expuso que los primeros inician con la mora en el crédito u obligación, en tanto el período de la indexación está dado entre la fecha del crédito, capital u obligación y la fecha en que se quiere actualizar, no siendo relevante la existencia de la mora. 18.
Igualmente estableció que la obligación en cabeza de la administración de cancelar los valores por concepto de homologación y nivelación salarial, surgió en el momento en que fueron expedidos los actos administrativos que determinaron el derecho a su pago a favor de la parte accionante, pues hasta dicha fecha no existía pronunciamiento de la administración que permitiera su exigibilidad. 19.
Por último, declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio de Manizales. 2.4. Recurso de apelación. 20. El apoderado del demandante interpuso recurso de apelación, para lo cual precisó que, en este caso, su pretensión recaía en el pago de intereses de mora, por el cumplimiento tardío de obligaciones de carácter laboral.
Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-00695-00 REV Recurrente: MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 21. Empero el Tribunal estimó que para que ello fuese procedente debía existir una norma que expresamente los regule frente al tema de la homologación y nivelación salarial, omitiendo su deber legal y constitucional de hacer uso de la analogía y de aplicación de los criterios auxiliares, entre los que se encuentran la equidad, la doctrina y los principios generales del derecho. 22.
Según lo sostuvo, la jurisprudencia colombiana ha evidenciado que cuando se trata de intereses puros, no son incompatibles con la indexación, situación diferente al caso de los intereses corrientes, y por esto, «se solicita se liquide el interés bancario corriente sobre el capital neto sin indexación, y así mismo que se descuente lo recibido por este concepto».
Además, la condena a los intereses de mora resarciría los perjuicios causados por el paso del tiempo. 23. Por último, solicitó revocar la condena en costas que le fue impuesta. 2.5. Sentencia objeto del recurso 4 24. La Sección Segunda, Subsección B 5 del Consejo de Estado, mediante sentencia de 30 de octubre de 2020, confirmó parcialmente la decisión de primera instancia en cuanto negó las pretensiones de la demanda y revocó la decisión de imponer condena en costas a cargo del accionante. 25.
Para tal efecto indicó que el accionante, como servidor administrativo al servicio de la educación oficial, que por cuenta de la descentralización de ese sector fue homologado y nivelado salarialmente en la planta de personal de la Secretaría de Educación de Manizales, no podía reclamar intereses moratorios por el pago tardío a su favor de los dineros por concepto del correspondiente retroactivo. 26.
Esto porque la obligación se hizo exigible el 11 de abril de 2014 (cuando se expidió el acto administrativo que reconoció los valores causados entre el 1.° de enero de 2003 y el 31 de diciembre de 2011) y, fue pagada en mayo siguiente, plazo que no resulta ba 4 Expediente digitalizado. 5 Con ponencia del Consejero Dr. Carmelo Perdomo Cuéter.
Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-00695-00 REV Recurrente: MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 irracional o caprichoso dados los trámites administrativos que debían surtirse, cuanto más si dicha sanción económica no quedó plasmada dentro del referido trámite o en alguna disposición legal. 27.
Adicionalmente sostuvo que, pese a que el demandante fue incorporado a la planta de la Secretaría de Educación de Manizales a partir de 2003 y tenía derecho a que le sufragaran los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos en forma correcta desde esa anualidad, lo cierto es que, con el fin de conjurar la pérdida del poder adquisitivo la entidad indexó las correspondientes sumas, lo que resultaría, además, incompatible con el pago de intereses moratorios. 28.
Para tal efecto, analizó los documentos allegados al proceso, según los cuales el actor hizo parte del personal administrativo del servicio educativo oficial y como consecuencia de la descentralización de este, fue homologado y nivelado salarialmente en la planta de personal de la Secretaría de Educación de Manizales; (ii) con Resolución 558 de 11 de abril de 2014, tal ente territorial reconoció al accionante el retroactivo resultante de la nivelación salarial por el período comprendido entre 2003 y 2011, sumas que fueron indexadas;
(iii) el respectivo valor fue cancelado en mayo de 2014; y (iv) mediante oficio SEM-UAF-2063 de 18 de julio de 2016, la Secretaría de Educación de Manizales negó el reconocimiento y pago de intereses moratorios, solicitado por el demandante, al estimar que la mencionada obligación fue satisfecha de manera oportuna, en los términos dispuestos por el Ministerio de Educación Nacional y debidamente indexada. 29.
Precisó que el retroactivo pagado al accionante se derivó del proceso de homologación y nivelación salarial en la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, a lo que agregó que, ante la diferencia salarial y prestacional, se le debían reconocer las diferencias debidamente actualizadas al momento del pago. 30. Explicó que, por medio del Oficio 2007EE6185 de 21 de diciembre de 2007, el Ministerio de Educación Nacional aprobó el estudio técnico de homologación y nivelación salarial efectuado por el municipio de Manizales.
Luego, el referido ente estatal presentó al Ministerio de Educación Nacional propuesta de modificación del aludido estudio, autorizada con oficio 2012EE50479 de 28 de agosto de 2012, en el cual se ordenó al ente territorial adelantar los Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-00695-00 REV Recurrente: MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 trámites respectivos para hacer efectiva la homologación de los cargos de la planta de personal administrativo. 31.
Así las cosas, el municipio de Manizales dictó el Decreto 388 de 12 de octubre de 2012, que modificó el 83 de 11 de marzo de 2008, en el que se homologan y nivelan salarialmente los cargos administrativos de la Secretaría de Educación de Manizales, financiados con recursos del sistema general de participaciones y la unidad de presupuesto de la Secretaría de Hacienda de tal ente territorial expidió certificado de disponibilidad presupuestal 75 de 22 de abril de 2013, para sufragar el procedimiento, por la suma de $27.876.073.901. 32.
Posteriormente, la Secretaría de Educación de Manizales, a través de Resolución 558 de 11 de abril de 2014, reconoció al accionante el retroactivo indexado, causado entre el 1.° de enero de 2003 y el 31 de diciembre de 2011, por un monto de $30.453.312, pagado en el mes de mayo de 2014. 33. Por ello concluyó que, comoquiera que el pago de los dineros reconocidos al actor el 11 de abril de 2014 (fecha desde la cual se hizo exigible la obligación), se realizó en mayo del mismo año, esto es, dentro del mes siguiente, no puede pregonarse que esa «tardanza» implica que se generen intereses de alguna naturaleza, máxime cuando en ninguno de los actos administrativos mencionados se señaló plazo que dé pie a que se cobren como sanción por el simple retardo o incumplimiento de él, y no existe previsión legal al respecto. 2.4.
El recurso extraordinario de revisión 6 34. Mediante escrito presentado el 27 de enero de 2022, el señor MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ7, actuando a través de apoderado, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia reseñada en el numeral anterior, en el cual sostuvo que se incurrió 6 Documento digitalizado índice 1 y corrección del escrito de revisión visible en el sistema SAMAI. 7 Corregido el 25 de febrero de 2022, índice 9 Ibidem.
Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-00695-00 REV Recurrente: MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 en la causal de revisión relacionada en el numeral 5.°8 del artículo 250 del CPACA. 35. A juicio del recurrente se configuró la citada causal porque se negaron las pretensiones por un objeto distinto del pretendido en la demanda y por una causa diferente a la invocada, con lo cual se generó «incongruencia citra petita» en la providencia dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 36.
Según lo explicó, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se pretendía el reconocimiento y pago de unos intereses moratorios, causados por la demora en el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial, que se generó a raíz de la descentralización de la educación ordenada en la Ley 60 de 1993. 37. Asimismo, se puso de presente al juez, que el Estado le adeudaba unos intereses de mora, desde el año de 2003 hasta el año 2014, Es decir, que el pago del retroactivo correspondiente por la tardía nivelación, se concretó únicamente hasta el año 2014, esto es, luego de 11 años, desde la incorporación laboral en mención, que como se dijo tuvo lugar desde 2003, ya que desde ese año se debía pagar el salario debidamente nivelado, de manera que los intereses correspondientes se veían causados a partir de esa época. 38.
Sin embargo, cuando el juez fijó el litigio, precisó que éste versaría sobre «[…] determinar si procede el reconocimiento y pago de los intereses de mora por el pago tardío de los valores correspondientes a la homologación y nivelación salarial del personal administrativo adscrito a la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales». 39.
Sostuvo entonces que: 8 « ARTÍCULO 250. CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. […]». Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-00695-00 REV Recurrente: MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 «Al resolver de fondo el asunto, a través de la sentencia objeto de revisión, reconoce que el pago de la homologación, en efecto fue realizado de manera posterior al momento de su exigibilidad, pero de una manera totalmente diferente a la expuesta en la demanda;
La autoridad judicial entendió que la reclamación de dichos intereses abarcó el interregno de un mes entre el 11 de abril de 2014, cuando se reconoció y se ordenó el pago del consecuente retroactivo, y el mes de mayo de 2014, cuando se efectuó el pago correspondiente, por lo que tal lapso fue razonable, según la comprensión del despacho.
En suma, el(a) demandante solicitó el reconocimiento de intereses de mora desde el año de 2003, cuando pasó a pertenecer a la p lanta de personal territorial, y hasta el año 2014, fecha en la cual se concretó el pago del retroactivo salarial de que se trata, en tanto que en la sentencia enjuiciada se evidencia, que se entendió erróneamente que la reclamación de dichos intereses se refirió a los que se causaron desde el acto de reconocimiento del retroactivo, dictado el 11 de abril de 2014, y hasta el año 2014 cuando se efectuó el pago […]». 40.
Por esto, razonó que, en la sentencia recurrida no se indicaron las razones de hecho y de derecho por las cuales no hay lugar a reconocer los intereses de mora, sino que realiza una mera interpretación argumentativa que no se encuentra soportada en la ley, ya que lo único que se dijo fue que el proceso de homologación se ajustó a derecho, pero frente al tema de los intereses de mora la decisión no tuvo un análisis normativo concreto. 41.
Adicional a lo anterior, precisó que en el fallo se expusieron tres tesis que no comparte, la primera de ellas consiste en que: « […] Sin que se observe que, en modo alguno, el Ministerio de Educación Nacional o el Municipio de Manizales hayan incurrido en una dilación injustificada del pago, toda vez que el pago fue realizado en el año 2014 […]». 42.
Frente a este razonamiento arguyó que: «[…] Tratar de ocultar la irresponsabilidad y el desgreño estatal, como lo han venido haciendo, al manifestar en el fallo que no se observa en modo alguno dilación injustificada, más que sorprendente e irresponsable, igualmente resulta incongruente, incoherente e inconsecuente, pues no se puede hablar de “dilación injustificada”, cuando en el plenario obran pruebas suficientes, con las que se permite establecer, que el Estado duró 11 años para cumplir con su responsabilidad, ocultando así, años de mora en el pago del retroactivo, el cual genera por supuesto, por obvias razones y de pleno derecho, intereses moratorios».
Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-00695-00 REV Recurrente: MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 43. Igualmente se manifestó en contra de la conclusión según la cual «[…]Por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de estos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoció el derecho […]». 44.
Objetó esta posición jurídica con base en que: «[…] existen normas que autorizan expresamente el reconocimiento y pago de intereses de mora, normas tales como el Código Civil Colombiano, [ ] también el Código de Comercio a través de los artículos 88 4, Ley 45 de 1990 en su artículo 65, el mismo Código Sustantivo del Trabajo, y también la Ley 100 de 1993 en sus artículos 23, 101, 102 y 141; el Decreto 116 de 1976, a su vez, encontramos lo normado en la Ley 446 de 1998, […].
Si en el referido caso, para los años de mora que están pendientes en ser resueltos, el juzgador se encuentra en el escenario de no tener norma aplicable al caso […] a través del artículo 8º de la Ley 153 de 1887, la posibilidad de resolver asuntos semejantes que no tuviesen una regu lación normativa en particular, […], si lo que el despacho pretende es una norma expresa que autorice el pago de intereses de mora, como consecuencia del proceso de la homologación y nivelación salarial, claramente no la va a encontrar. […]; la decisión no resolvió el asunto, por el contrario, además de referirse a periodos equivocados de liquidación, decidió crear requisitos que no están contemplados en el ordenamiento jurídico, para limitar el derecho del(a) demandante.» 45.
En el recurso se mencionó una tercera tesis de la sentencia recurrida consistente en que: « […] No puede concluirse que, por el hecho de no haberse pactado el pago de un interés moratorio, deba acudirse en subsidio a la regla que trae el artículo 1617 del Código Civil, pues en estricto sentido no se está hablando de un asunto negocial, en el cual las partes involucradas puedan pactar a su arbitrio cláusulas contractuales […]». 46.
Frente a este aspecto indicó que, si la resolución que reconoció el pago de un retroactivo por homologación no dijo nada en cuanto al pago de intereses de mora, en caso de incurrir en retardo de la obligación sí se causarían intereses, pero serían de carácter legal y no convencional, ya que no es posible establecer que de no Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-00695-00 REV Recurrente: MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 pactarse se exonera automáticamente al deudor incumplido.
Concluyó que el fallador desconoce el Código Civil Colombiano y, específicamente, las normas relacionadas con la procedencia y pago de intereses moratorios, por lo que solicitó que se infirme la sentencia de segunda instancia y se ordene emitir una nueva decisión en la que se haga un análisis adecuado del caso. 2.5. Trámite del recurso 47.
Por auto de 14 de febrero de 2022 9 se inadmitió la demanda presentada a través de apoderado, por el señor MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ, quien allegó escrito de subsanación, en tiempo, visible en el índice 9 del sistema SAMAI. 48. Luego, mediante proveído de 23 de agosto de 202210 se admitió el recurso y se ordenó la notificación a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, al municipio de Manizales, al agente del Ministerio Público, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al recurrente. 49.
El 21 de octubre de 202211 se resolvió tener como pruebas las aportadas por el recurrente, por el Ministerio de Educación Nacional, el municipio de Manizales y el expediente del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 17001- 23-33-000-2016-00849-0112, y se dispuso que, una vez en firme dicha providencia debía regresar el expediente para proferir fallo. 2.6.
Contestación al recurso 2.6.1. La Nación – Ministerio de Educación Nacional 13. 50. Se opuso a la prosperidad del recurso, para lo cual expresó que no se configuró la causal de nulidad esgrimida, sino que lo pretendido es reabrir el debate jurídico. 9 Digitalizado sistema SAMAI. 10 índice 22 sistema SAMAI 11 Índice 36 ibidem. 12 Índices 32, 18, 19 y 34 del expediente electrónico disponible en SAMAI. 13 Índice 32 Ibidem.
Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-00695-00 REV Recurrente: MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 51. Según lo indicó «[…] no encuentra el MEN, dentro de los argumentos planteados por el recurrente tal disparidad entre lo pedido, lo debatido y lo probado a partir de la cual se pueda considerar la configuración de una falta de congruencia de tal protuberancia, que no exista justificación objetiva y relacionada con las materias medulares del proceso, como lo indica el fallo aludido, contrario a ello, en la sentencia objeto de recurso la Corporación fijó adecuadamente el litigio […] que guarda total congruencia con las pretensiones de la demanda, a su vez, las motivaciones y el debate surtido en la sentencia estuvieron orientados a la respuesta de tal interrogante de tal suerte que soportan la respuesta y la tesis que finamente se impone […]». 52.
Adicionalmente sostuvo que no se ajustó a derecho la pretensión del demandante referente a la exigencia de intereses moratorios, toda vez que no existe mora en el pago de las obligaciones laborales por parte del empleador sino una simple equiparación de cargos como consecuencia de una decisión administrativa del Estado. 53. Consideró que como producto de las homologaciones resultó el pago de un retroactivo y no de prestaciones periódicas, además el reconocimiento realizado por la entidad territorial fue en abril de «2013» y el pago fue en mayo de «2013», así las cosas, no hubo demora injustificada en el pago del reconocimiento, por lo que no hay lugar al interés de mora reclamado.
Además, las sumas canceladas fueron debidamente indexadas, por lo que no es posible el pago simultáneo de ambos conceptos. 2.6.2. El Municipio de Manizales 14. 54. La apoderada del ente territorial indicó que los yerros a los que se atribuye la incongruencia de la sentencia recurrida respecto a los hechos y pretensiones de la demanda, ni se constituyen en causal de nulidad, ni tienen peso alguno en lo que al debido proceso del demandante se refiere. 55.
Esto, porque en su consideración, los elementos fácticos, probatorios y jurídicos aportados al dossier, permitieron concluir a los funcionarios judiciales de primera y segunda instancia, la 14 Índice 34 Ibidem. Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-00695-00 REV Recurrente: MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 inexistencia del derecho al reconocimiento y pago de intereses moratorios sobre la homologación y nivelación salarial efectuada por la entidad territorial mediante Decreto 083 del 11 de marzo de 2008, la cual fue ajustada posteriormente por Decreto 0388 del 12 de octubre de 2012 con la autorización y financiación del Ministerio de Educación Nacional, así como la carencia de legitimación en la causa por pasiva del municipio de Manizales en dicha pretensión. 2.7.
Concepto del Ministerio Público 15. 56. El Procurador III Delegado ante esta Corporación emitió concepto donde indicó que el recurso interpuesto debe declararse infundado al no observarse violación al debido proceso por desconocimiento de la regla técnica de la congruencia, toda vez que el Consejo de Estado estudió el recurso de apelación en el contexto del artículo 328 del Código General del Proceso, con base en los presupuestos fácticos y normativos de la controversia. 57.
En este sentido, consideró que es un debate que se ha decantado de modo pacífico al interior de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que prima facie, desborda la propia finalidad del recurso de revisión, pues resulta claro que no hubo la ostensible violación al debido proceso. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 58. La Sala Novena Especial de Decisión del Consejo de Estado es competente para tramitar y decidir el presente recurso extraordinario de revisión, en los términos del artículo 249 del CPACA y del artículo 29 16 del Acuerdo 080 de 2019 proferido por la 15 Índice 33. 16 «ARTÍCULO 29.- Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1.
Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. […]». Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-00695-00 REV Recurrente: MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 Sala Plena del Consejo de Estado, por tratarse de un recurso dirigido contra una sentencia dictada por una Sección del Consejo de Estado. 3.2.
Oportunidad y norma aplicable. 59. En este caso, resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda –27 de enero de 2022-, las cuales corresponden a las contenidas en la Ley 1437 de 2011, así como a las disposiciones del CGP, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados. 60.
Adicionalmente, debe darse aplicación a la Ley 2080 de 25 de enero de 202117, cuyas reglas de vigencia se encuentran establecidas en el artículo 86 ejusdem18. 61. Igualmente se advierte que el término para interponer el recurso extraordinario de revisión oportunamente es de un año a partir de la ejecutoria de la decisión judicial, tal como lo dispone el artículo 251 del CPACA que señala: 17 Publicada en el Diario Oficial No. 51.568 de 25 de enero de 2021, razón por la cual, cumplida su promulgación, entró a regir al d ía siguiente. 18 « ARTÍCULO
86. RÉGIMEN DE VIGENCIA Y TRANSICIÓN NORMATIVA. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. Las nuevas reglas del dictamen pericial contenidas en la reforma a los artículos 218 a 222 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se aplicarán a partir de la publicación de la presente ley para los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 en los cuales no se hayan decretado pruebas.
De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respect o de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretar on las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.».
Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-00695-00 REV Recurrente: MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 «ARTÍCULO 251. TÉRMINO PARA INTERPONER EL RECURSO. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare.
En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso. En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. » (Subrayas de la Sala). 62.
La sentencia recurrida de 30 de octubre de 2020, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 17001-23-33-000-2016-00849-01 (4514-2019), se notificó por correo electrónico el 26 de enero de 2021 19 y por su parte el recurso extraordinario de revisión fue presentado el 27 de enero de 202220, de lo que se colige que el escrito fue presentado en término, de acuerdo con el inciso 1.º del artículo 251 transcrito. 3.3.
Problema jurídico 63. Corresponde a la Sala Novena Especial de Decisión verificar si tienen vocación de prosperidad los argumentos del recurrente, según los cuales la sentencia de 30 de octubre de 2020, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, incurrió en la causal de revisión señalada en el numeral 5.º del artículo 250 del CPACA. 64.
Para resolver lo anterior, se analizará (i) el marco normativo y jurisprudencial del recurso extraordinario de revisión, (ii) la causal de revisión invocada, y (iii) el caso concreto. 19 Digitalizado sistema SAMAI, proceso 17001-23-33-000-2016-00849-01 (4514-2019) 20 Sistema Samai. Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-00695-00 REV Recurrente: MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 3.4.
El recurso extraordinario de revisión 65. El recurso extraordinario de revisión es un medio que permite impugnar una providencia judicial ya ejecutoriada, siempre y cuando se configuren, de manera expresa, las causales señaladas en el artículo 250 del CPACA (antes artículo 188 del CCA), situación que es posible entenderse como una de las excepciones al principio de la cosa juzgada 21, que se aplica exclusivamente a aquellas situaciones «críticas» en las que a pesar de la presunción de legalidad que cobija a las sentencias, ellas no pueden subsistir por el grave desconocimiento de los principios fundamentales del proceso. 66.
No obstante, es indispensable delimitar el ámbito del recurso de revisión, pues tal medio de impugnación no ha de tomarse como nueva instancia, en la que se pueda intentar una nueva valoración de la prueba o provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso. Por el contrario, los errores de apreciación probatoria en que se haya podido incurrir, son ajenos al recurso de revisión, pues éste no es una instancia más en la que pueda replantearse el litigio que dio lugar a una sentencia. 67.
En este sentido, puede concluirse que este recurso no constituye un escenario que permita, luego de la existencia de un fallo debidamente ejecutoriado, debatir la litis propuesta a lo largo del correspondiente proceso ordinario, en tanto que su naturaleza excepcional exige el cumplimiento de unos requisitos o presupuestos señalados por la ley, es decir, el acatamiento de lo descrito en el artículo 250 del CPACA, por lo que para que el juez pueda entrar a examinar la controversia materia del recurso, es necesario que la causal invocada por el recurrente se encuentre debidamente acreditada dentro de las contempladas por el artículo en mención. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de veintidós (22) de abril de dos mil quince (2015), radicación número: 25000 -23-25-000- 2004-05294-01(2116-12), actor: Luis Alberto Jiménez Beltrán, demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil.
Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-00695-00 REV Recurrente: MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 3.5. Causal de revisión. 68. La parte accionante señala que en este caso se configuró la causal 5ª del artículo 250 del CPACA.
La Sala procederá a su análisis de la siguiente manera. 3.5.1. Causal quinta del artículo 250 del CPACA: «5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». 69. Sobre esta causal, el Consejo de Estado, en sentencia de 3 de febrero de 201522 acogió la tesis del respeto a la taxatividad y legalidad de las nulidades, de ahí que las causales de nulidad de la sentencia son: (i) Las previstas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, hoy 133 del Código General del Proceso, y, (ii) Las que se originan en la sentencia a partir del artículo 29 de la Constitución Política, así 23: a. Haberse dictado con sustento, únicamente, en una prueba obtenida con violación al debido proceso. b. Haberse dictado fallo condenatorio contra una persona que no fue vinculada al proceso. c. Proferir una sentencia sin motivarla. d. Dictar un fallo inhibitorio injustificado. e. Desconocer el principio de congruencia. 70.
Frente a esta causal de revisión, esta Corporación ha señalado que se configura por situaciones originadas, o bien en la misma sentencia recurrida, en hechos que sobrevengan con posterioridad a ella y que deben tener una influencia tal que la decisión a adoptar sea distinta. Además, ha precisado: 22Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 26 de decisión, sentencia de 25 de marzo de 2015, Consejera Ponente Olga Mélida Valle de la Hoz, número interno: 11001-03-15-000-1998-00157-01. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de febrero de 2020, C.P: María Adriana Marín, exp: 2019 - 03861-01 (AC).
Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-00695-00 REV Recurrente: MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 a) Que no se trate de causales que originen la nulidad del proceso, pues, éstas debieron alegarse en el curso de éste y no con posterioridad a él 24. b) Que la causal está prevista para atacar las nulidades procesales generadas en la sentencia, que como acto jurídico se encuentra sujeto al cumplimiento de precisas ritualidades que de ser desoídas y «ante la improcedencia de recursos ordinarios contra ella subsistirían groseramente» 25. c) Que tal nulidad se presenta en los casos en los que se dicta la sentencia en un proceso terminado por desistimiento, transacción, perención o estando legalmente suspendido o interrumpido y antes de la oportunidad para reanudarlo, cuando la sentencia aparece firmada con menor o mayor número de magistrados o adoptada con un número de votos diferente del previsto en la ley, o expedida completamente sin motivación, con violación al principio de la non reformatio in pejus26. 71.
Por su parte, la Corte Suprema de Justicia, en relación con la misma causal (hoy establecida en el numeral 8.º del artículo 355 del Código General del Proceso) sostiene que se deben reunir ciertos requisitos para su prosperidad: i) Incurrir en vicio estructurante de nulidad al proferir la sentencia que puso fin al proceso y no ser susceptible de recurso alguno. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Consejera Ponente: Dra. Clara Forero de Castro, providencia de 28 de febrero de 1994, exp.
No. 4380, actor: Departamento del Valle del Cauca. 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Consejero Ponente: Dr. Carlos Arturo Orjuela Góngora, providencia de 3 de abril de 1995, exp. No. 6390, actor: José María Bautista Pérez. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda; Consejera Ponente. Dra. María Eugenia Samper Rodríguez, exp. No. 11202, actor: Ezequiel Rodríguez Carrillo;
Consejera Ponente: Dra. Clara Forero de Castro, providencia de 28 de abril de 1998, exp. Rev 131, actor: Antonio Garcé s González; Consejero Ponente: Dr. Delio Gómez Leyva, providencia de 4 de abril de 2000, exp. Rev 097, actor: Guillermo Antonio Builes; Consejera Ponente: Dra. María Inés Ortiz Barbosa, sentencia de 20 de abril de 2004, exp. rev 132, actor: Gabriel Acosta Torres.
Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-00695-00 REV Recurrente: MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 ii) Dictar sentencia en proceso que terminó anormalmente y, condenar en ella a quien no figuró como parte «[…] lo cual es apenas lógico porque si tal nulidad solamente aparece para las partes cuando éstas conocen la sentencia, no existiendo legalmente para ellas otra oportunidad para reclamar su reconocimiento, lo procedente es que les abra el campo de la revisión» 27. iii) Que no se trate de nulidad del proceso nacida antes de dictar la sentencia que decide el litigio, dado que ésta podía y debía alegarse previamente a dicha oportunidad, so pena de considerarse saneada, sino de irregularidades en que pueda incurrir al momento de dictar sentencia y tuvieren la vocación de constituir nulidad, entendidas únicamente las enlistadas en el artículo 140 del C.P.C. ( hoy 133 del CGP) y en el artículo 29 de la Carta Política, esta última hipótesis con los alcances dados por la Corte Constitucional en las sentencias C -491 de 199528 y C-217 de 199629, teniendo en cuenta que no puede 27 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria.
Magistrado Ponente: Dr. Jorge Santos Ballesteros, sentencia de 30 de septiembre de 1999, exp. No. 7245, actor: Sociedad Quintero Quintero y Compañía S.C.S. 28 Aparte de la Sentencia C- 491 de 1995: «[…]Con fundamento en lo anterior, estima la Corte que se ajusta a los preceptos de la Constitución, porque garantiza el debido proceso, el acceso a la justicia y los derechos procesales de las partes, la expresión "solamente" que emplea el art. 140 del C.P.C., para indicar que en los casos allí previstos es posible declarar la nulidad, previo el trámite incidental correspondiente, pero advirtiendo, que además de dichas causales legales de nulidad es viable y puede ser invocada la consagrada en el art. 29 de la Constitución, según el cual "es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso", esto es, sin la observancia de las formalidades legales esenciales requeridas para la producción de la prueba, especialmente en lo que atañe con el derecho de contradicción por la parte a la cual se opone ésta.
Por lo tanto, se declarará exequible la expresión demandada, con la referida advertencia». 29 Aparte de la sentencia C- 217 de 1996: « […] Ahora bien, la propia norma del artículo 29 de la Constitución señala como uno de los elementos integrantes del debido proceso la sujeción a las reglas y procedimientos plasmados por el legislador para el respectivo juicio.
Por eso, manifiesta con claridad que nadie podrá ser juzgado sin o conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente, según las reglas de la ley, y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio, también previstas en la ley, lo cual implica que la normativi dad legal es punto de referencia obligado para establecer en cada caso concreto si se acatan o desconocen las reglas del debido proceso.
De todo ello se deduce que una cosa es la efectividad de la garantía constitucional, que no depende de la ley en cuanto no proviene de ésta, y otra muy distinta, la verificación acerca del contenido del debido proceso en relación con cada caso, que siempre tendrá por factor de comparación lo dispuesto en la ley correspondiente. Eso implica que, si bien el derecho constitucional al debido proceso no precisa de un Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-00695-00 REV Recurrente: MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 haber nulidad sin texto que la consagre 30 y, que en ese orden de ideas con sujeción a ese principio cualquier ataque que pretenda hacer el recurrente en sede de revisión, bajo la causal de existir nulidad originada en la sentencia, impone al recurrente la carga de demostrar algunas de las situaciones que exclusivamente bajo las normas citadas, fueran constitutivas de nulidad de la sentencia. 3.5.2.
Principio de congruencia de la sentencia. 72. El principio de la congruencia de la sentencia actualmente se encuentra establecido en el artículo 281 31 del Código General del Proceso y ha sido definido por esta Corporación como «[…] el deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones de no incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita, definidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado […] exige de una parte que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso» 32. estatuto legal que lo haga reclamable de manera inmediata y plena, siempre habrá de verse, para deducir si tal derecho ha sido respetado o es objeto de violación, cuáles son las reglas procesales aplicables en el e vento específico, es decir, las generales y abstractas, vigentes con anterioridad e integrantes de la ley prevista para cada proceso» 30 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Magistrado Ponente: Dr. Antonio Castillo Rugeles, sentencia de 5 de diciembre de 2000, exp.
No. 7732, actor: Sociedad Acevedo Martínez Limitada. 31 Ley 1564 de 2012. “Artículo 281 Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidas en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. // No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. // Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. // En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el li tigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio (…)” 32 (Consejo de Estado) Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta.
Sentencia de 16 de agosto de 2002. Expediente: 760012324000199704345-01 (12668). Actor: Productora de Papeles Propal S.A. Demandado: Municipio de Yumbo – Valle del Cauca. C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-00695-00 REV Recurrente: MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 73.
La Corte Constitucional 33 ha relacionado este principio como uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, en la medida que impide determinadas decisiones «porque su justificación no surge del proceso por no responder en lo que en él se pidió, debatió, o probó».
Esto señaló la Corte: «[…] De lo expuesto hasta el momento, se puede concluir que el juez debe tomar su decisión de manera congruente con los hechos, pretensiones y excepciones probadas dentro del proceso. Por lo tanto, no podrá proferir una sentencia en la que se pronuncie acerca de algo que no fue solicitado por las partes (extra petita) o en la que otorgue más de lo pedido (ultra petita), pero tampoco podrá fallar sin pronunciarse acerca de todas las pretensiones, pues de lo contrario deberá explicar de manera suficiente las razon es por las cuales omitió referirse a algún pedimento.
El principio de congruencia de la sentencia, además garantiza el oportuno uso del derecho de defensa por parte de las partes, puesto que les permite hacer uso de cada una de las herramientas establecida s en la ley para ello. […]». 74. Igualmente ha señalado la citada Corporación, que la incongruencia de la sentencia puede generar la nulidad de la sentencia cuando esta trastorna completamente los términos de referencia que sirvieron al desarrollo del proceso34 es decir, que la disparidad entre lo pedido, lo debatido y lo probado sea protuberante, a tal punto que, no exista justificación objetiva y relacionada con las materias medulares del proceso. 3.6.
Análisis de la causal 75. La Sala procede a establecer si, en el presente caso, se estructuran los presupuestos que la ley establece y que el Consejo de Estado ha precisado, a través de los criterios citados en acápites anteriores, para la configuración de la causal prevista en e l numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437, por haberse proferido la sentencia de manera incongruente y, por ello, con violación al debido proceso. 33 Corte Constitucional, Sentencia T -455 de 2016. 34 Corte Constitucional, Sentencia T - 1274 de 2008.
Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-00695-00 REV Recurrente: MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 76. Como se advierte de la parte histórica de esta providencia, el recurrente fundamenta el recurso, en que, según él, la decisión no se ajustó a lo establecido en el artículo 281 del C.G.P, aquí ocurrió todo lo contrario a lo que predica el principio de congruencia, por cuanto se resolvió de forma discordante con las pretensiones de la demanda y por fuera de cualquier marco de legalidad, específicamente porque: (i) Los intereses de mora pretendidos eran desde el año 2003 hasta el 2014 y no por el período al que se refiere la sentencia recurrida.
(ii) La denegación de los intereses moratorios perseguidos por el demandante, carece de sustento y análisis normativo por parte del fallador. (iii) Incongruencia entre las pretensiones y lo decidido. 77. Ahora bien, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Ríos López solicitó que se declarara la nulidad del Oficio SEM-UAF-2063 de 18 de julio de 2016, expedido por la Secretaría de Educación de Manizales, en el que se le negó su solicitud de reconocimiento y pago de los intereses moratorios generados con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación y la nivelación salarial, en su condición de servidor administrativo de esa entidad. 78.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la entidad accionada reconocerle y pagarle los intereses moratorios, efectivos a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación –1 de enero de 2003 al año 2011– y en adelante hasta el día en que se hizo efectivo el pago, en mayo de 2014, «liquidados con base en el capital neto, sin incluir el concepto de la indexación salarial». 79.
Como ya se advirtió el Tribunal Administrativo de Caldas, en sentencia de primera instancia de 3 de mayo de 2019, negó las súplicas de la demanda, condenó en costas al accionante y declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio de Manizales. Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-00695-00 REV Recurrente: MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 80.
Esto, al considerar que los intereses moratorios y la indexación no son acumulables, por cuanto «[…] los primeros inician con la mora en el crédito u obligación, en tanto el período de la indexación está dado entre la fecha del crédito, capital u obligación y la fecha en que se quiere actualizar, no siendo relevante la existencia de la mora». 88.
Igualmente adujo que la obligación en cabeza de la administración de cancelar los valores por concepto de homologación y nivelación salarial surgió en el momento en que fueron expedidos los actos administrativos que determinaron el derecho a su pago a favor de la parte accionante, pues hasta dicha fecha no existía pronunciamiento de la administración que permitiera su exigibilidad. 89.
Al conocer del medio de control en segunda instancia, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, hizo consistir el problema jurídico en determinar si «[…] al demandante le asiste derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del municipio de Manizales». 90.
El ad quem decidió confirmar la denegatoria de reconocer los intereses moratorios pretendidos dado que: «[…] De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que (i) el actor hizo parte del personal administrativo del servicio educativo oficial que, como consecuencia de la descentralización de este, fue homologado y nivelado salarialmente en la planta de personal de la secretaría de educación de Manizales;
(ii) con Resolución 558 de 11 de abril de 2014, tal ente territorial reconoció al accionante el retroactivo resultante de la nivelación salarial por el período comprendido entre 2003 y 2011, sumas que fueron indexadas; (iii) el respectivo valor fue cancelado en mayo de 2014; y (iv) mediante oficio SEM-UAF-2063 de 18 de julio de 2016, la secretaría de educación de Manizales negó el reconocimiento y pago de intereses moratorios, solicitado por el demandante, al estimar que la mencionada obligación fue satisfecha de manera oportuna, en los términos dispuestos por el Ministerio de Educación Nacional y debidamente indexada.
Al respecto, cabe precisar que la hom ologación y nivelación salarial para el personal administrativo de la secretaría de educación de Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-00695-00 REV Recurrente: MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 Manizales se dio como resultado de la descentralización del servicio educativo ordenada por las Leyes 60 de 1993 35 y 715 de 2001 36. […] Con fundamento en dicha consulta, el Ministerio de Educación Nacional mediante la directiva ministerial 10 de 30 de junio de 2005 y la Resolución 2171 de 17 de mayo de 2006 37, fijó el procedimiento que debían seguir las entidades territoriales para la homologación de la planta de personal administrativo, adscrita al sector educativo y financiada con recursos del sistema general de participaciones.
Por medio de oficio 2007EE6185 de 21 de diciembre de 2007, la referida cartera aprobó el estudio técnico de homologación y nivelación salarial efectuado por el municipio de Manizales. Luego, el referido ente estatal presentó al Ministerio de Educación Nacional propuesta de modificación del aludido estudio, autorizada con oficio 2012EE50479 de 28 de agosto de 2012, en el cual se ordenó al ente territorial adelantar los trámites respectivos para hacer efectiva la homologación de los cargos de la planta de personal administrativo.
Así las cosas, el municipio de Manizales dictó el Decreto 388 de 12 de octubre de 2012, que modificó el 83 de 11 de marzo de 2008, en el que se homologan y nivelan salarialmente los cargos administrativos de la secretaría de educación de Manizales, financiados con recursos del sistema general de participaciones y la unidad de presupuesto de la secretaría de hacienda de tal ente territorial expidió certificado de disponibilidad presupuestal 75 de 22 de abril de 2013, para sufragar el procedimiento, por la suma de $27.876.073.901.
Posteriormente, la secretaría de educación de Manizales, a través de Resolución 558 de 11 de abril de 2014, reconoció al accionante el retroactivo indexado, causado entre el 1° de enero de 2003 y el 31 de diciembre de 2011, por un monto de $30.453.312, pagado en el mes de mayo de 2014. Visto lo anterior, comoquiera que el pago de los dineros reconocidos al actor el 11 de abril de 2014 (fecha desde la cual se hizo exigible la obligación), se realizó en mayo del mismo año, esto es, dentro del mes siguiente, no puede pregonarse que esa «tardanza» implica que se generen intereses de alguna naturaleza, máxime cuando en ninguno de los actos administrativos mencionados se señaló plazo 35 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constituc ión Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 36 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 3 56 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». 37 «Por la cual se establece el cronograma para el reporte, revisión y certificación de las deudas de las entidades territoriales con los docentes y administrativos por concepto de salarios y prestaciones y las deudas por concepto de homologación de cargos administrativos del sector y nivelación salarial».
Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-00695-00 REV Recurrente: MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 25 que dé pie a que se cobren como sanción por el simple retardo o incumplimiento de él, y no existe previsión lega l al respecto. […]». 91.
Como se aprecia de todo ello, el Ad quem sí analizó cuáles fueron los diferentes etapas que se surtieron en el proceso de la homologación de la planta de personal administrativo, donde verificó que el accionante fue incorporado a la planta de la Secretaría de Educación de Manizales a partir de 2003 y tenía derecho a que le sufragaran los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos en forma correcta desde esa anualidad, pero no podía reclamar intereses moratorios por el pago tardío a su favor de los dineros por concepto del correspondiente retroactivo, pues esa obligación, se hizo exigible el 11 de abril de 2014, al expedirse el acto administrativo que reconoció los valores causados entre el 1.° de enero de 2003 y el 31 de diciembre de 2011 y fue pagada en mayo de 2014, dados los trámites administrativos que debían surtirse, además la entidad indexó las correspondientes sumas, lo que era incompatible con el pago de intereses moratorios. 92.
Significa lo anterior, que en el fallo recurrido sí analizó los extremos temporales que comprendieron las pretensiones de la demanda, para verificar si le asistía razón al demandante en ellas, con lo cual prestó especial atención a la fecha de incorporación a la planta de personal, la causación de las diferencias salariales y prestacionales, la fecha de expedición del acto administrativo y la fecha de pago de las sumas correspondientes a retroactivo por homologación y nivelación. 93.
Específicamente frente al tema de los intereses y la indexación la sentencia recurrida precisó sobre el particular, que comoquiera que el pago de los dineros reconocidos al actor el 11 de abril de 2014 (se produjo en mayo del mismo año, esto es, dentro del mes siguiente), no puede considerarse que se generaron intereses y además porque en los actos administrativos mencionados no se señaló plazo y no existe previsión legal al respecto. 94.
Esta decisión la adoptó con fundamento en las sentencias de la misma Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 25 de abril de 2019 38 y de 23 de agosto de 2018 proceso con 38 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, consejero ponente: César Palomino Cortés, expediente 66001 - 23-33-000-2016-00471-01(1731-18).
Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-00695-00 REV Recurrente: MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 26 radicado 73001-23-33-000-2014-00403-01 (4589-15)39, donde se tuvo en cuenta la fecha de los actos administrativos de reconocimiento de la nivelación salarial y el pago efectivo; que tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido y, además, que no hay lugar al pago de intereses moratorios cuando en el contenido de los actos administrativos que reconocieron el retroactivo no se incluyó nada sobre el particular y además no existe norma que autorice dicho reconocimiento. 95.
Visto lo anterior, es evidente que no se incurrió en citra petita, como fuera alegado por el accionante, en la medida que la sentencia se pronunció sobre los extremos planteados por las partes en el litigio, pues no se omitió ningún aspecto de los que fueron expuestos en la demanda acorde con los hechos y las pretensiones formuladas por el señor Ríos López. 96.
En este sentido, no se advierte que el ad quem haya limitado la controversia al reconocimiento de intereses moratorios respecto del periodo comprendido entre abril y mayo de 2014, como se señala en el recurso extraordinario, toda vez que, como se vio, en la sentencia recurrida sí se analizó la exigibilidad de la obligación y en virtud de ello, estimó que el pago de las sumas reconocidas por la entidad se produjo en un plazo razonable a partir el momento en que se profirió el acto administrativo de reconocimiento a favor del demandante por las diferencias generadas como consecuencia de la homologación y nivelación salarial. 97.
Ahora bien, el discutir la tesis del Ad quem referente a que los intereses moratorios deben estar consagrados en una ley especial, sólo por que ésta no se comparta, es pretender que se surta una tercera instancia, sin que haga parte del objeto del recurso extraordinario de revisión, que permite revisar las decisiones judiciales bajo causales taxativas y restrictivas. 98.
Igual apreciación merece el argumento del recurrente refere nte a que resulta equivocada la conclusión, según la cual, los intereses de mora son incompatibles con la indexación. 39 Consejero Ponente César Palomino Cortés. Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-00695-00 REV Recurrente: MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 27 99.
Esto, comoquiera que la tesis sostenida en la sentencia recurrida sí estuvo respaldada en la línea jurisprudencial que sobre el tema ha abordado la Subsección B de la Sección Segunda de la Corporación, que analizó debidamente el proceso de homologación de las plantas de personal del personal administrativo, donde se tuvo en cuenta la fecha de causación del derecho, las sumas reconocidas por la entidad y la fecha de pago de lo que se coligió que la indexación de las sumas de dinero ya le había sido reconocida y pagada al demandante, por lo tanto, que no había lugar al pago de esos intereses. 100.
En este sentido, simplemente disentir de las posturas jurídicas adoptadas por los funcionarios judiciales no configura la causal de revisión esgrimida tal como lo ha señalado esta Corporación en otras oportunidades, al precisar que «No resulta acertado plantear cuestionamientos a la sentencia, motivados en que se realizó una apreciación errada de las pruebas, en que no se aplicó una determinada regla de derecho, en que se aplicó en forma indebida o en que se interpretó equivocadamente una norma jurídica, pues todas estas observaciones escapan al ámbito de la aludida causal […]»40. 101.
En conclusión, esta Sala Especial de Decisión no advierte que los planteamientos esgrimidos por el actor puedan tener vocación de prosperidad, toda vez que pese a que la sentencia fue adversa a los intereses del recurrente, no desbordó el objeto de la controversia, ni incurrió en incongruencia o violación del debido proceso. 3.7.
Condena en costas. 102. El inciso final del artículo 255 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021 41, según el 40 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 26 de mayo de 2010, C.P Mauricio Fajardo Gómez, número único de radicación 2001 – 1504 41 «ARTÍCULO 86.
Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de: los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. // Las nuevas reglas del Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-00695-00 REV Recurrente: MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 28 cual: «[s]i se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente».
Esto sin que la norma imponga distinción alguna sobre la naturaleza del recurrente. 103. Igualmente debe destacarse que el numeral 4.º del artículo 366 del CGP, prevé que «para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquéllas establecen solamente un mínimo, o éste y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además la naturale za, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas». 104.
En ese orden, el Acuerdo No. PSAA16-10554, del 5 de agosto de 2016 expedido por la Sala Administrativa de esa Corporación, que reguló lo referente a las tarifas de agencias en derecho, estipuló: «ARTÍCULO 1º. Objeto y alcance. El presente acuerdo regula las tarifas para efectos de la fijación de agencias en derecho y se aplica a los procesos que se tramiten en las especialidades civil, familia, laboral y penal de la jurisdicción ordinaria y a los de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 9.
RECURSOS EXTRAORDINARIOS. Entre 1 y 20 S.M.M.L.V ». 105. De acuerdo con lo anterior, la Sala de Decisión procederá a condenar en costas, ante la no prosperidad del recurso. 106. En vista de lo anterior, se condenará al recurrente al pago de las agencias en derecho de acuerdo con lo establecido en citado dictamen pericial contenidas en la reforma a los artículos 218 a 222 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, e aplicarán a partir de la publicación de la presente ley para los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 en los cuales no se hayan decretado pruebas. // De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011. // En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práct ica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones».
Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-00695-00 REV Recurrente: MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 29 Acuerdo número PSAA16-10554 del 5 agosto de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura, que se fijan en un (1) salario mínimo legal mensual vigente, dividido en un 50% a favor del Ministerio de Educación Nacional y el otro 50% a favor del municipio de Manizales, dado que la interposición del recurso originó su intervención dentro del proceso. 107.
Las expensas y gastos originados durante el curso del proceso no serán reconocidos, toda vez que los mismos no fueron demostrados en el trámite, conforme a lo previsto en el artículo 255 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el 361 del Código General del Proceso. 108. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Novena Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO.- DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 30 de octubre de 2020, proferida en segunda instancia por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 17001-23-33-000-2016- 00849-01 (4514-2019), de acuerdo con las consideraciones señaladas en la parte motiva.
SEGUNDO. - CONDENAR al pago de las costas en la modalidad de agencias en derecho a la parte recurrente, dado que no se acreditaron las expensas o gastos en el proceso, que se fijan en un (1) salario mínimo legal mensual vigente, dividido en un 50% a favor del Ministerio de Educación Nacional y el otro 50% a favor del municipio de Manizales.
Liquídense por Secretaría General de esta Corporación. TERCERO.- Por Secretaría General, en caso de haber sido remitido en versión física, DEVOLVER el expediente Nº. 17001-23-33-000- 2016-00849-01 (4514-2019) a la Sección Segunda del Consejo de Estado. Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2022-00695-00 REV Recurrente: MARCO TULIO RÍOS LÓPEZ. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 30 CUARTO: En firme esta decisión, ARCHIVAR el expediente contentivo de este recurso extraordinario y REALIZAR las anotaciones en el sistema de gestión judicial SAMAI del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del veintitrés (23) de agosto de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado Con salvamento parcial de voto STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera de Estado Ausente con permiso NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN (E) Consejera de Estado MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Consejera de Estado LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Consejero de Estado