Radicado: 11001-03-15-000-2022-04519-01 Demandante: José Efrén Cuncanchún Cuervo y Luz Mery Preciado Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., nueve (9) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-04519-01 Demandantes: JOSÉ EFRÉN CUNCANCHÚN CUERVO Y LUZ MERY PRECIADO RODRÍGUEZ Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Y JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Defectos fáctico, sustantivo y violación directa de la Constitución. Requisito general de relevancia constitucional cuando se acude como instancia adicional SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por los accionantes, quienes actúan mediante apoderada judicial, contra la sentencia de 7 de octubre de 2022, dictada por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, en la que se declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos Los accionantes relataron que el señor José Efrén Cuncanchún Cuervo presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el departamento del Guaviare, con el fin de obtener la nulidad del Decreto 012 de 11 de febrero de 2011, proferido por el Gobernador del Guaviare, mediante el cual se nombró en periodo de prueba al señor Wilson Echeverri Giraldo y se dio por terminado el nombramiento en provisionalidad de actor, y que a título de restablecimiento del derecho se ordenara a la entidad el reintegro del accionante al cargo que venía desempeñando u otro empleo de igual o de superior categoría. Señalaron que el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito de Villavicencio por sentencia de 30 de mayo de 2014, accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que el acto administrativo que declaró la insubsistencia del demandante incurrió en la causal de falsa motivación por un error, pues el señor Cuncanchún Cuervo, no era el trabajador que desempeñaba el cargo No. 835, sino que el No. 833, es decir, hacía referencia a un cargo diferente al que ocupaba el demandante.

Esa decisión no fue objeto de recurso de apelación. Indicaron que el departamento del Guaviare al momento de dar cumplimiento a la sentencia realizó unos descuentos a los salarios y prestaciones dejadas de Radicado: 11001-03-15-000-2022-04519-01 Demandante: José Efrén Cuncanchún Cuervo y Luz Mery Preciado Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 percibir, lo cual no fue ordenado por el juez que dictó el fallo, pues mediante Decreto 324 de 2014 se reintegró al actor y se liquidó la suma de $168.072.198, sin embargo, en Resolución No. 2559 de 2014 ordenó el descuento de $13.206.614 por conceptos de aportes a pensión y la suma de $60.172.860 por honorarios pagados por su vinculación a través de contratos con la entidad.

Afirmaron que presentaron demanda ejecutiva contra el departamento del Guaviare, con el fin de que se diera cumplimiento a la sentencia de 30 de mayo de 2014 dictada por el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito de Villavicencio y, en consecuencia, que se librara mandamiento de pago. Sostuvieron que el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Villavicencio en decisión de 18 de febrero de 2016, negó el mandamiento de pago, bajo el argumento de que “tal como lo manifiesta la parte actora, en la sentencia base de recaudo no hubo un pronunciamiento expreso relacionado con el descuento por concepto de doble remuneración, pues en dicha providencia no se indicó si prohibía o habilitaba a la entidad a realizar dichas deducciones, no obstante la administración decidió realizar la liquidación de los valores pagados por concepto de contrato de prestación de servicios suscritos con el demandante y descontarlos de la totalidad de la condena impuesta por reintegro, teniendo en cuenta el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional", relacionado con la prohibición de reconocer doble remuneración, en los casos de retiro de personas vinculadas en provisionalidad en un cargo de carrera”.

Finalmente, manifestaron que contra la anterior decisión interpusieron recurso de apelación que fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Meta en providencia de 21 de abril de 2022, en la que se confirmó la decisión con sustento en que la sentencia que servía como título ejecutivo no impedía que se hicieran descuentos, dado que el título ejecutivo base no hizo alguna referencia sobre ese particular. 2.

Fundamentos de la acción La parte actora presentó acción de tutela con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la salud y a la vida digna, supuestamente vulnerados por el Tribunal Administrativo del Meta y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Villavicencio, con las providencias de 21 de abril de 2022 y 18 de febrero de 2016, en su orden, mediante las cuales se negó el mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo que adelantó contra el departamento del Gaviare.

En primer lugar, los accionantes manifestaron que la solicitud de amparo cumple con el requisito de la relevancia constitucional, toda vez que “no se trata simplemente de unas personas solicitando que se les entregue un dinero, que el deudor le cumpla la obligación al acreedor, que una de partes cumpla con la obligación y que este finalmente crezca en su patrimonio y destine el dinero para comprar un bienes inmuebles o muebles, invierta en la bolsa, compre un carro, etc.… es decir, invierta el dinero en lo que le plazca, hasta viaje si es su deseo, por el contrario, la discusión y relevancia constitucional es que, son dos personas de la tercera edad, que sufren padecimientos por sus años, como diabetes, problemas de las rodillas, según como se evidencia en las historias clínicas anexas, los cuales viven a las afueras de una ciudad capital, donde no se les ofrece oportunidades de acudir a médicos particulares para aliviar sus dolores y que, tenga la oportunidad de tener otro tratamiento, en otras palabras, son dos personas que quieren mejorar su calidad de vida, y no simplemente de hacer cumplir una obligación para llenar sus bolsillos.

Lo relevante del caso es que se trata de dos abuelitos uno de 64 años y otro de 63 años que buscan tener una Radicado: 11001-03-15-000-2022-04519-01 Demandante: José Efrén Cuncanchún Cuervo y Luz Mery Preciado Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 mejor vejez, y tener una vida más tranquila, especialmente en su salud.

Nos encontramos ante dos personas que gozan de una especial protección constitucional y legal. La parte accionada podrá alegar que estos hechos no se expresaron en el proceso ejecutivo, sin embargo, para ese momento no era procedente, dado que este proceso no tiene con fin amparar derechos fundamentales diferentes al debido proceso; su objeto es claro, toda vez que, se pretende que se cumpla una obligación, clara expresa y exigible, y exponer lo más íntimo de su salud no era necesario, debido a que confiaban en que el proceso ejecutivo prosperará y usarían el dinero para gastos de su salud y de su vejez sin exponer ello, y como no fue así, se vieron obligados a exponer su salud ante el juez constitucional, quien sí tiene como objeto amparar los derechos fundamentales de diferentes gamas como el de la salud, a una vida digna entre otros”.

Luego, afirmaron que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo, toda vez que realizaron una interpretación incorrecta, contraevidente, irrazonable y perjudicial de los artículos 422 al 466 del Código General del Proceso, CGP, pues “la Gobernación del Guaviare al tomar una vía de hecho, al considerar que tenía la facultad de realizar los descuentos al título ejecutivo de la providencia del 30 de mayo de 2014, situación arbitraria, dado que tuvo la oportunidad procesal de apelar la decisión del 30 de mayo de 2014 y sin embargo, guardó silencio y como se vio afectada en sus “interés”, y sin la oportunidad de presentar sus objeciones a la providencia de primera instancia, de forma grosera, arbitraria, contrario a lo ordenado por la Primera Instancia, al momento de cumplir la obligación, realizó los descuentos sin tener la autorización para ello, y por su parte el Juzgado administrativo y el tribunal administrativo del Meta, consideraban igualmente en el desarrollo interpretativo de los artículos 422 al 466, en especial 422 del CGP, que era posible aplicar descuentos a la sentencia de primera instancia del 30 de mayo de 2014, en razón que la obligación no era clara, expresa y exigible, para no hacer los descuentos tal y como lo afirma el Tribunal administrativo en su providencia 21 de Abril de 2022 donde se evidencia que su finalidad fue buscar si la sentencia judicial del 30 de mayo de 2014 contenía una obligación clara y expresa y exigible para la devolución de los descuentos, toda vez que impedía estos”.

Señalaron que la interpretación de los artículos 422 al 466 del Código General del Proceso, no permiten realizar descuentos a los títulos ejecutivos, debido a que, en la providencia de 30 de mayo de 2014, no era exigible su cumplimiento al sometimiento de un plazo o condición, es decir, la condición que se debía pagar previo a realizar descuentos al título.

Indicaron que se debe tener en cuenta la interpretación de la Sección Cuarta del Consejo de Estado desarrollada en la sentencia de tutela de 3 de febrero de 20221, en la que se estableció que en aquellos títulos que no contienen la forma de realizar descuentos ellos no son posibles porque se desconoce la forma de hacerlo. Sostuvieron que la providencia que hace las veces de título ejecutivo no dispone o señala en ninguna de sus partes considerativa o resolutiva la forma, el período, porcentaje o ley aplicable a los descuentos, por consiguiente, no es procedente realizar los mismos, según la interpretación de los artículos 422 al 466 del Código General del Proceso. 1 Radicado No. 11001-03-5-000-2021-06550-01, C.P.: Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04519-01 Demandante: José Efrén Cuncanchún Cuervo y Luz Mery Preciado Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 De otro lado, alegaron que las autoridad judiciales accionadas incurrieron en defecto fáctico, pues incurrieron en una valoración caprichosa de las pruebas, toda vez que “crearon un nuevo elemento probatorio a la providencia el cual consiste en una prohibición en resolutiva o considerativa, de realizar descuentos, para que así la parte acreedora, tuviera la posibilidad de alegar en el proceso ejecutivo que no procedían los descuentos por expresa disposición de la providencia y el mandamiento ejecutivo tuviera éxito”.

Por último, manifestaron que en las providencias objetadas se incurrió en violación directa de la Constitución, con sustento en que “los jueces administrativos debieron libran el mandamiento ejecutivo en contra del deudor según el art. 430 del CGP, con miras a proteger el debido proceso del acreedor y proteger su derecho a tener una vida digna, ya que como se dijo esta tutela no se trata simplemente de recuperar un dinero y aumentar el patrimonio de acreedor, sino consiste también en la protección a la salud del accionante y de su esposa, quienes tienen toda intención de acudir a médicos particulares, para que traten sus enfermedades y aliviar sus penas, y también desplazarse a otras ciudades donde busca ser tratado de forma diferente, derecho que no puede ser negado, por la Gobernación de Guaviare al retener el dinero que tiene como fin ello y además por que como ya se ha explicado ampliamente, no es del orden legal la aplicación de los descuentos que efectuaron”. 3.

Pretensiones En el escrito de tutela se formularon las siguientes: “PRIMERA: Que se declare que la Sentencia de Primera instancia del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito judicial de Villavicencio, de fecha 18 de Febrero de 2016, y la sentencia de segunda instancia del 21 de Abril de 2022 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad, dignidad y al Debido Proceso de los accionantes, ante la configuración de una posible vía de hecho al momento de proferir las mencionadas providencias dentro del proceso radicado bajo No. 50001333300120150055201, donde el demandante es el señor JOSÉ EFRÉN CUNCANCHÚN CUERVO.

SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaratoria anterior, se conceda el amparo de tutela solicitado por los accionantes, y se DEJE SIN EFECTOS las providencias en mención, y en consecuencia se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, revocar la decisión de primera instancia y al JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VILLAVICENCIO, que dentro del término razonable, proceda a dictar la sentencia de reemplazo que contenga y ordene el mandamiento ejecutivo contra la Gobernación del Guaviare, en la cual se acaten los argumentos jurídicos expuestos en la presente acción y observando las providencias por el Honorable Consejo de Estado, y la Corte Constitucional, respecto de la materia”. 4.

Pruebas relevantes Los accionantes allegaron, junto con el escrito de tutela, los siguientes documentos relevantes: • Demanda ejecutiva adelantada por el señor José Efrén Cuncanchún Cuervo contra el departamento del Guaviare. • Auto de 18 de febrero de 2016 proferido por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, mediante el cual negó el mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo adelantado por el señor José Efrén Cucanchún Cuervo contra el departamento del Guaviare. • Copia del recurso de apelación presentado por la parte actora contra el proveído de 18 de febrero de 2016. • El auto de 21 de abril de 2022 dictado por el Tribunal Administrativo del Meta.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04519-01 Demandante: José Efrén Cuncanchún Cuervo y Luz Mery Preciado Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 5. Trámite procesal Por auto de 30 de agosto de 2022, la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la parte demandante y a las autoridades judiciales accionadas, así como al departamento del Guaviare. 6.

Oposición 6.1. Respuesta del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Villavicencio En escrito de 2 de septiembre de 2022, el titular del despacho informó que en el proceso ejecutivo que adelantó el señor José Efrén Cuncanchún Cuervo contra el departamento del Guaviare negó el mandamiento de pago, con sustento en que las resoluciones expedidas por la entidad territorial se derivaban de “un nuevo pronunciamiento de la voluntad de la administración y no al cumplimiento de la sentencia dictada por el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Villavicencio, la cual no se pronunció respecto de la posibilidad de efectuar o no descuento al trabajador por dicho concepto, creando en consecuencia una nueva situación jurídica que no podía ser reclamada mediante acción ejecutiva, sino que debía ser ventilada dentro de un proceso ordinario”. 6.2.

El Tribunal Administrativo del Meta y el departamento del Guaviare, guardaron silencio aun cuando se les notificó en debida forma el auto admisorio de la acción de tutela. 7. Sentencia de tutela impugnada La Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado por sentencia de 7 de octubre de 2022, declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional.

Afirmó que los argumentos desarrollados en el escrito de tutela fueron objeto de discusión ante el juez natural de la causa en segunda instancia, pues precisamente la discusión en relación con el cumplimiento de los requisitos del título ejecutivo fue un alegato del recurso de apelación contra la decisión de primera instancia. Agregó que es evidente la falta de relevancia constitucional del presente asunto y la intención de la parte demandante de que se reabra el debate jurídico debidamente zanjado, en aras de obtener una decisión favorable a sus pretensiones, con el fin de imponer su interpretación de los hechos y pruebas obrantes en el proceso, en detrimento del principio de autonomía judicial.

De otro lado, respecto al defecto fáctico señaló que los argumentos que utilizan los accionantes para sustentarlo corresponde al mismo debate planteado en el defecto sustantivo, es decir, insistió en el alegato relacionado con la interpretación equivocada del Código General del Proceso sobre el cumplimiento de los presupuestos que debe reunir el título para librar mandamiento de pago.

Por último, frente al cargo de violación directa de la Constitución manifestó que no basta con que se enuncie los derechos presuntamente vulnerados y los defectos en los que supuestamente incurrió la autoridad accionada, sino que tal vulneración debe estar justificada, es decir, tener una carga argumentativa mínima, “en la que se exprese con suficiencia las razones y motivos que desde la perspectiva constitucional revelan un juicio de desvalor de los derechos fundamentales de Radicado: 11001-03-15-000-2022-04519-01 Demandante: José Efrén Cuncanchún Cuervo y Luz Mery Preciado Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 quien la promueve de cara a la acción y definición que ha adoptado el juez encargado por mandato constitucional de definir el derecho y, se debe argumentar los motivos de la presunta vulneración, requisito que no cumple la parte accionante, pues no explica con claridad el vicio por violación directa de la Constitución que le endilgó al proveído acusado”. 8.

Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, los accionantes impugnaron la sentencia de primera instancia y solicitaron que se revoque el fallo que declaró la improcedencia de la acción y, en su lugar, que se acceda al amparo solicitado. Afirmaron que la sentencia impugnada redujo el debate a una falta de relevancia constitucional al supuestamente utilizar la acción de tutela como una tercera instancia, sin embargo, no se trata de una discusión meramente privada entre dos partes, con efectos estrictamente económicos, pues se evidencia la afectación de los derechos fundamentales invocados en el escrito de tutela.

Sostuvieron que se probó que los accionantes tienen 64 años y 63 años y que buscan tener una mejor vejez, especialmente en su salud, lo que no fue motivo de análisis en la sentencia impugnada. Para terminar, manifestaron que “los defectos expresados en la tutela no fueron estudiados en la providencia de tutela de primera instancia, dado que se expuso en la tutela, que la posición del Consejo de Estado respecto de la cual donde las providencias no menciona la forma de hacer los descuentos a los títulos ejecutivos las entidades no puede hacer los mismos, pues no se conoce periodo - porcentaje o ley aplicable, la entidad no conoce la forma en que los debe hacer ello, y como lo hizo el tribunal al considerar que si era posible realizar descuentos, en la razón que la providencia no los había prohibido, siendo contraria esta interpretación y se puede considerar como incorrecta, contraevidente, irrazonable y perjudicial para la parte accionante; por tanto es necesario que se resuelva de fondo exposición de este defecto, como se expuso en la tutela”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si debe revocar la sentencia de 7 de octubre de 2022, dictada por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional, y de superarse los restantes requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, si el Tribunal Administrativo del Meta y el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, con las providencias de 21 de abril de 2022 y 18 de febrero de 2016, en su orden, vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la salud y a la vida digna, al Radicado: 11001-03-15-000-2022-04519-01 Demandante: José Efrén Cuncanchún Cuervo y Luz Mery Preciado Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 incurrir, supuestamente, en los defectos i) sustantivo, por realizar una interpretación errada de los artículos 422 al 466 del Código General del Proceso, ii) fáctico, pues de la parte resolutiva de la sentencia que sirve como título ejecutivo las autoridades judiciales accionadas crearon un elemento material probatorio relacionado con los descuentos que se realizaron y iii) en violación directa de la Constitución, por la vulneración de los derechos fundamentales alegados. 3.

El presupuesto de la relevancia constitucional Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones2.

Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la sentencia T-310 de 20053, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.

En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional4.

Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Esta Sala5, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que 2 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018. Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 3 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. 4 la Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014.

Expediente 2012-02201-01. 5 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04519-01 Demandante: José Efrén Cuncanchún Cuervo y Luz Mery Preciado Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii.

Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv.

Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. Los demandantes señalan que el Tribunal Administrativo del Meta y el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, con las providencias de 21 de abril de 2022 y 18 de febrero de 2016, en su orden, vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la salud y a la vida digna, al incurrir, supuestamente, en los defectos i) sustantivo, por realizar una interpretación errada de los artículos 422 al 466 del Código General del Proceso, ii) fáctico, pues de la parte resolutiva de la sentencia que sirve como título ejecutivo se creó un elemento material probatorio relacionado con los descuentos que se realizaron y iii) en violación directa de la Constitución, por la vulneración de los derechos fundamentales alegados.

La Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado en sentencia de 7 de octubre de 2022, declaró la improcedencia de la acción de tutela porque no cumplió el requisito de la relevancia constitucional ni la carga argumentativa mínima frente a la violación directa de la Constitución, en tanto insistió en los mismos reproches planteados ante el juez ordinario, y por no identificar razonablemente los hechos que supuestamente generaron la vulneración alegada.

En el escrito de impugnación, los accionantes afirmaron que el asunto goza de relevancia constitucional, porque los demandantes son dos personas adultas mayores que lo único que pretenden es tener una vejez digna. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04519-01 Demandante: José Efrén Cuncanchún Cuervo y Luz Mery Preciado Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 4.2.

Previo a cualquier análisis de fondo, la Sala coincide con la sentencia impugnada, en que la acción de tutela se torna improcedente porque no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, pues se acude a la solicitud de amparo como una instancia adicional al proceso ejecutivo, como se expone a continuación: 4.2.1. El señor José Efrén Cuncanchún Cuervo presentó demanda ejecutiva contra el departamento del Guaviare, con el fin de que se diera cumplimiento a la sentencia de 30 de mayo de 2014 dictada por el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito de Villavicencio y, en consecuencia, se librara mandamiento de pago, toda vez que la entidad demandada al momento de dar cumplimiento a al mencionado fallo realizó unos descuentos por valor de $13.206.614 por conceptos de aportes a pensión y $60.172.860 por honorarios pagados por su vinculación a través de contratos con la entidad.

El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Villavicencio mediante providencia de 18 de febrero de 2016, negó el mandamiento de pago, para lo cual precisó que “los actos de liquidación, junto con la sentencia judicial, constituyen títulos que prestan mérito ejecutivo, de manera que pueden ventilarse ante la autoridad judicial a través de la demanda ejecutiva, cuando el demandante esté de acuerdo con la liquidación realizada por la entidad en los actos cuestionados, no obstante, si en el acto por el cual se da cumplimiento a la sentencia, la administración desconoce lo ordenado por el juez, bien porque le adicionó o eliminó algún aspecto, tal asunto escapa del procedimiento ejecutivo y debe ser reclamado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho”.

El juzgado agregó que en el presente asunto no resultaba procedente librar mandamiento de pago, “ya que la demanda carece de título ejecutivo, pues la obligación que pretende reclamar el ejecutante, esto es, el descuento por doble remuneración obedece a un nuevo pronunciamiento de la voluntad de la administración y no al cumplimiento de la sentencia dictada por el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Villavicencio, la cual no se pronunció respecto a la posibilidad de efectuar o no descuentos al trabajador por dicho concepto, creando en consecuencia una nueva situación jurídica que no puede ser reclamada mediante acción ejecutiva, sino que debe ser ventilada dentro de un proceso ordinario”.

Por consiguiente, se negó el mencionado mandamiento de pago en atención a que “no existe título ejecutivo para obtener el cobro de la obligación pretendida al tenor de lo dispuesto en el artículo 422 del CGP, al no existir una obligación clara, expresa y exigible a favor del accionada, como se advirtió”. La parte actora interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión. Insistió en que la sentencia de 30 de mayo de 2014 dictada por el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito de Villavicencio constituye un título ejecutivo de acuerdo con lo establecido en los artículos 422 y 428 del Código General del Proceso y 243, 244, 297, 298 y 299 de la Ley 1437 de 2011.

Agregó que al juez de la ejecución y a la entidad ejecutada no le es dado modificar los términos y las condiciones de la sentencia que sirve como título ejecutivo, pues al hacerlo incumplirían la decisión judicial. El Tribunal Administrativo del Meta en auto de 21 de abril de 2022 confirmó la decisión de primera instancia, para lo cual estableció el marco legal del proceso ejecutivo, es decir, los artículos 297 de la Ley 1437 de 2011 y 422 del Código General del Proceso.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04519-01 Demandante: José Efrén Cuncanchún Cuervo y Luz Mery Preciado Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Luego, al abordar el caso concreto el tribunal señaló que en el presente asunto no se cuenta con un título ejecutivo, con sustento en lo siguiente: “Al respecto, la Sala considera que, si bien el documento allegado como título ejecutivo cumple con las condiciones formales, en tanto que se trata de una sentencia judicial debidamente ejecutoriada, según constancia expedida en ese sentido el 14 de agosto de 2014, por el secretario del Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Villavicencio, no ocurre lo mismo con las condiciones sustanciales, toda vez que la obligación específicamente reclamada, carece del requisito de claridad.

En efecto, al confrontar la condena contenida en la providencia judicial con el acto administrativo proferido en virtud del cumplimiento de la sentencia, esto es la Resolución 2559 de 2014, la obligación de no descontar los valores pagados al ejecutante por concepto de honorarios recibidos no emerge con total claridad del respectivo título, pues no es fácilmente inteligible que del «pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de devengar desde la fecha de la desvinculación y hasta que se haga efectivo su reintegro, (…)», se derive la obligación de no descontar la suma reclamada en este proceso.

Lo anterior, por cuanto la referida providencia no dijo nada sobre dicho aspecto ni en la parte considerativa ni en la parte resolutiva. Así, para determinar si era o no procedente descontar de las sumas reconocidas en el acto administrativo de cumplimiento de la sentencia cuyo cobro se reclama, lo correspondiente a los honorarios que recibió como contratista de la entidad, debe tenerse certeza de dicha obligación en cabeza de la ejecutada, lo cual no está acreditado en el presente asunto ni se desprende de la sentencia objeto de cobro.

Lo anterior, por cuanto, como lo ha señalado el Consejo de Estado, «no es posible hacer una interpretación extensiva de la sentencia al punto de variar el sentido de la decisión o complementarlas, como tampoco es viable ordenar la ejecución de una obligación implícita o hacer una interpretación de las normas aplicadas por el juez que resolvió el proceso declarativo, pues ello desconoce los requisitos esenciales que debe tener el título de recaudo dentro de un proceso ejecutivo para librar el mandamiento de pago».

Así, la Sala concluye, como acertadamente hizo el a quo, que los documentos invocados como título ejecutivo no contienen la obligación clara de pagar al ejecutante la suma de dinero reclamada, correspondiente al descuento que hizo la ejecutada por las sumas de dinero que recibió por concepto de honorarios como contratista de la entidad; circunstancia que impide librar el mandamiento de pago pretendido.

Por ello, se confirmará el auto apelado”. De lo antes expuesto, se observa que en primera y segunda instancia en el proceso de ejecución se evidenció que no se contaba con un título ejecutivo, pues no daba cuenta de que existiera una obligación en cabeza de la entidad territorial demandada de no realizar descuentos, más aún cuando en la sentencia que se aportó como título ejecutivo no dijo nada frente a la negativa de descontar los valores por concepto de seguridad social en pensiones y honorarios pagados como contratista de la entidad territorial.

Por consiguiente, la devolución de los valores descontados no era un asunto que se pudiera pedir su cumplimiento dentro de la acción ejecutiva. 4.2.2. Descendiendo al caso concreto, la Sala encuentra que los reproches de los accionantes lo que en realidad pretenden es darle continuidad al debate relacionado con la expedición del mandamiento de pago y que la sentencia de 30 de mayo de 2014 proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito de Villavicencio constituye un título ejecutivo de acuerdo con el Código General del Proceso.

En efecto, las autoridades judiciales accionadas estudiaron las pretensiones relacionadas con el mandamiento de pago y la conformación del título ejecutivo, para lo cual concluyeron que la parte demandante no contaba con una obligación clara, expresa y exigible relacionada con la devolución de las sumas retenidas por Radicado: 11001-03-15-000-2022-04519-01 Demandante: José Efrén Cuncanchún Cuervo y Luz Mery Preciado Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 concepto de aportes al sistema de seguridad social en pensiones y por honorarios cancelados por contratos de prestación de servicio que celebró con el departamento de Guaviare, toda vez que en la sentencia de 30 de mayo de 2014 no se dispuso nada en relación con los mencionados descuentos.

Por consiguiente, se observa que, en lo referente a la constitución del título ejecutivo el Tribunal Administrativo del Meta y el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, estudiaron las pruebas, el marco normativo que regula la procedencia del proceso ejecutivo y las particularidades del caso y determinaron que en el presente asunto no se cuenta con una obligación clara en cabeza del departamento del Guaviare que le prohibiera realizar los descuentos o que, en su defecto, debía realizar la devolución de los dineros retenidos por aportes y honorarios, por lo que no era procedente librar el mandamiento de pago que se solicitó en la demanda ejecutiva.

Cuestión diferente es que la parte actora al no estar de acuerdo con la apreciación que se hizo de la sentencia de 30 de mayo de 2014, presentara acción de tutela a partir de valoraciones o consideraciones subjetivas con el fin de que se dicte una providencia acorde a sus pretensiones, lo que conllevaría una incertidumbre inconveniente que comprometería la seguridad jurídica y el valor de la cosa juzgada de las decisiones judiciales y, a su vez, evidenciaría el hecho de que el mecanismo constitucional se está utilizando como una instancia adicional, lo que desconoce el requisito de la relevancia constitucional.

Lo anterior permite evidenciar que los reproches frente a las providencias objetadas planteados en el escrito de tutela y en la impugnación, son un debate que se desarrolló en dos instancias en el proceso ejecutivo. Al respecto, valga indicar que los reproches relacionados con la configuración de un título ejecutivo, también fue invocada en el recurso de apelación en términos similares a los que se propone en la solicitud de amparo, lo que, a su vez, evidencia la intención de los accionantes de utilizar la tutela como una instancia adicional con el fin de insistir en la misma discusión. Adicionalmente, el hecho de que los accionantes aleguen su condición de personas de la tercera edad y que las providencias objetadas le vulneran sus derechos fundamentales, no es un alegato que, en el presente asunto, supere la relevancia constitucional, pues, no se allegó prueba alguna que evidencie que se afecta algún derecho fundamental o que alguno de estos se encuentre en peligro de ser vulnerados.

Al respecto, es necesario recordar que la Corte Constitucional en sentencia SU- 573 de 20196, estableció que la relevancia constitucional tiene tres finales, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;

(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”7 (Negrilla y resalta de la Sala) En reciente sentencia SU-215 de 2022 8, la Corte Constitucional recordó que el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional requiere “involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho 6 M.P.: Carlos Bernal Pulido. 7 Postura reiterada en sentencia SU-128 de 2021, M.P: Cristina Pardo Schlesinger. 8 M.P. Natalia Ángel Cabo.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04519-01 Demandante: José Efrén Cuncanchún Cuervo y Luz Mery Preciado Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico”, a lo que agregó que “la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica".

De allí que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección de los derechos efectiva de los derechos fundamentales y no a problemas de carácter legal.

Lo expuesto es razón suficiente para concluir que la parte actora acudió a la acción de tutela con el fin de solicitar el amparo constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la salud y a la vida digna, en este caso, a la manera de una tercera instancia, toda vez que insiste en el mismo debate litigioso y de naturaleza económica relacionado con el mandamiento de pago y la conformación del título ejecutivo.

En relación con la improcedencia general de la acción de tutela cuando se proponen discusiones de naturaleza económica en las que no están involucrados derechos fundamentales, la Corte Constitucional en la sentencia SU-128 de 2021, recordó que “la controversia debe versar sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico.

Las discusiones de orden legales o aquellas relativas exclusivamente a un derecho económico deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes”.

Un asunto carece de relevancia constitucional cuando: (i) la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como, por ejemplo, la correcta interpretación o aplicación de una norma procesal, salvo que de ésta se desprendan claramente violaciones de derechos fundamentales; o (ii) sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, que no representen un interés general” (negrillas por fuera del texto original).

Finalmente, frente a la violación directa de la Constitución y la improcedencia de dicho cargo por falta de carga argumentativa desarrollado en la sentencia impugnada, se advierte que esta Sala no se pronunciará al respecto, toda vez que los demandantes no plantearon algún reproche en el escrito de impugnación. Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia impugnada que declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito de relevancia constitucional.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 7 de octubre de 2022, proferida por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, por las razones expuestas. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04519-01 Demandante: José Efrén Cuncanchún Cuervo y Luz Mery Preciado Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Segundo.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN