CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Radicación: 110010325000201801645 00 (5535-2018) Demandante: Seatech International Inc. Demandado: Ministerio del Trabajo Vinculado: Unión Sindical de Trabajadores de la Industria Alimenticia (Ustrial) Temas: Procedimiento administrativo sancionatorio.

Legitimación en la causa. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA Decide la Sala la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuso Seatech International Inc. contra el Ministerio del Trabajo.

ANTECEDENTES Seatech International Inc., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formuló demanda para que se declare la nulidad de la Resolución 484 del 12 de octubre de 2016, expedida por el coordinador del Grupo de Prevención, Inspección, Vigilancia y Control de la Dirección Territorial de Bolívar, que archivó una investigación administrativa contra la Unión Sindical de Trabajadores de la Industria Alimenticia (Ustrial), y de las Resoluciones 215 de 25 de abril de 2017 y 653 de 30 de octubre de 2017 que confirmaron en su integridad la primera.

Como consecuencia, a título de restablecimiento del derecho solicitó (i) que se ordene el desarchivo del procedimiento administrativo; (ii) que se declare que el Ministerio del Trabajo es competente para conocer del trámite de querella impetrada por Seatech International Inc., contra la Unión Sindical de Trabajadores de la Industria Alimenticia (Ustrial);

(iii) que se ordene iniciar el procedimiento administrativo sancionatorio con desarrollo de todas y cada una de las etapas procesales y con observancia del debido proceso; (iv) que se condene a la demandada al pago de las costas y agencias en derecho. Radicado: 110010325000201801645 00 (5535-2018) 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el 30 de octubre de 2015, los empleados de la contratista A Tiempo Servicios S.A.S. se tomaron ilegalmente las instalaciones de Seatech International, bajo la dirección de los directivos de la Unión Sindical de Trabajadores de la Industria Alimenticia (Ustrial).

Que interpuso querella contra Ustrial, por violación de los artículos 58, numerales 5 y 7; y 378 a 379 del Código Sustantivo del Trabajo, ante el Ministerio del Trabajo, territorial Bolívar, por la toma de sus instalaciones por parte de los miembros del sindicato. Que A Tiempo Servicios S.A.S. es una contratista que le presta servicios especializados en forma autónoma, motivo por el cual, las personas que realizaron la toma no estaban en huelga ilegal ni en cese de actividades, sino que realizaron «una toma arbitraria de una propiedad de un tercero diferente a su empleador».

Que la toma fue planeada, organizada y ejecutada por una organización sindical, por lo que el Ministerio de Trabajo adquirió competencia para revisar si la conducta de los miembros y directivos de Ustrial estuvo ajustada a derecho o no. Que el 18 de diciembre de 2015 el Ministerio de Trabajo avocó el conocimiento de la querella, el 8 de abril de 2016 se profirió auto de formulación de cargos, pero a través de la Resolución 484 del 12 de octubre de 2016 decidió archivar la investigación administrativa.

Que interpusieron los recursos de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos por medio de las Resoluciones 215 del 25 de abril de 2017 y 653 del 30 de octubre de 2017, en las que se confirmó la decisión inicial. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN. Se señalaron los artículos 3, 17, 485 y 486, numeral 2 del Código Sustantivo del Trabajo; 12 y 13 del Convenio 81 de la OIT; 16 del Convenio 129 de la OIT; 2, numeral 14 del Decreto 4108 de 2011;

Ley 640 de 2001; Decreto Reglamentario 1716 de 2009; y Ley 1437 de 2011. El concepto de violación se sustentó en que los actos demandados adolecen de falsa motivación, en tanto que el archivo del procedimiento se sustentó en que carecía de competencia para conocer de la querella impetrada, al considerar que lo pretendido era la declaratoria de una toma o huelga ilegal, lo cual resulta opuesto a lo solicitado incurriéndose en un error en la adecuación típica de la conducta.

Radicado: 110010325000201801645 00 (5535-2018) 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que la decisión de archivo se fundó en una diligencia que desconoció los principios de publicidad y contradicción, pues dicha visita nunca le fue notificada, de modo que carece de los requisitos de validez.

Que desconoció la realidad probatoria y entró en completa contradicción a la verdad, al no tener en cuenta que al procedimiento se allegó copia del acta de desalojo del 3 de noviembre de 2015, suscrita por múltiples autoridades públicas, ni se decretó y practicó la prueba testimonial solicitada en la querella, con la que se pretendía demostrar los actos de violencia y las vías de hecho en que incurrieron los miembros de la organización sindical.

Que hay falsa motivación porque en la decisión de archivo se afirmó que fue Seatech International quien cerró sus instalaciones, con sustento en un comunicado que se refería a la terminación de contratos laborales por finalización de obra, firmado por una compañía contratista (A Tiempo Servicios S.A.S.), sin que se decretara ninguna prueba tendiente a demostrar tal situación. Que fue expedido en forma irregular, con violación al debido proceso y al derecho de acción al omitirse por parte del Ministerio del Trabajo el decreto y práctica de pruebas solicitadas.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Ministerio del Trabajo no contestó la demanda La Unión Sindical de los Trabajadores de la Industria Alimentaria (Ustrial), como vinculada, se opuso a las pretensiones de la demanda1 exponiendo que los actos demandados fueron proferidos observando el procedimiento administrativo y que gozan de plena validez jurídica, más aún si las pruebas aportadas al proceso dan cuenta que el sindicato no incurrió en la falta que se le imputa.

Que no existe el error en la valoración probatoria, pues los actos demandados dan cuenta de que se valoraron todas y cada una de las pruebas allegadas al expediente administrativo. Que no está demostrada la falsa motivación, pues todas las inconformidades de la demandante fueron analizadas y controvertidas por el Ministerio del Trabajo con el debido soporte normativo y probatorio del caso.

Que la Resolución 653 del 30 de octubre de 2017 subsanó o corrigió cualquier error en el que hubiese podido incurrir el acto administrativo que ordenó el archivo del procedimiento. 1 Documento obrante en índice 31 de la plataforma Samai. Radicado: 110010325000201801645 00 (5535-2018) 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que tampoco puede predicarse la expedición irregular de la resolución demandada, en tanto se respetaron todas las instancias y requisitos del procedimiento administrativo sancionatorio y la demandante participó activamente en todas estas, aportó las pruebas que consideró convenientes, se le notificaron las decisiones adoptadas e hizo uso de los recursos que por ley procedían.

Que la diligencia realizada el 3 de noviembre de 2015 por el inspector de trabajo se llevó a cabo por solicitud de Seatech International. Que según lo dispuesto en el artículo 52 del CPACA, habría carencia de objeto para dar apertura al procedimiento administrativo, por haberse configurado la caducidad de la facultad sancionatoria. Finalmente, propuso las excepciones previas de i) caducidad; ii) prescripción; y iii) falta de integración de todos los litisconsortes necesarios.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Seatech International2 insistió en los argumentos expuestos en la demanda. La Unión Sindical de los Trabajadores de la Industria Alimentaria3 reiteró lo expuesto en su contestación de la demanda. El Ministerio del Trabajo y el agente del ministerio público guardaron silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA El 25 de febrero de 2022 se dispuso darle a este proceso el trámite de sentencia anticipada, fijando el litigio en el sentido de establecer por la Sala si: i) lo perseguido por Seatech International Inc., a través de la querella, era la declaratoria de una toma o huelga ilegal; ii) la diligencia del 3 de noviembre de 2015 carece de los requisitos de validez; iii) el Ministerio del Trabajo debió decretar la práctica de las pruebas testimoniales solicitadas en la querella; iv) en los actos administrativos cuestionados se presentó un error en la valoración probatoria; y v) si se presentó la caducidad de la facultad sancionatoria y la prescripción de la acción. Cuestión previa.

Legitimación en la causa por activa La legitimación en la causa es la idoneidad jurídica que tiene una persona para formular la demanda (desde el extremo activo) o de contradecir las pretensiones de esta (extremo pasivo), siendo estas las partes dentro de la relación jurídica sustancial que plantea un proceso judicial. 2 Documento disponible en índice 68 de la plataforma Samai. 3 Documento disponible en índice 67 de la plataforma Samai.

Radicado: 110010325000201801645 00 (5535-2018) 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El artículo 138 del CPACA regula el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que dispone que quien se crea lesionado en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, puede pedir la declaratoria de nulidad del acto administrativo de carácter particular, sea expreso o presunto, y que se le restablezca el derecho.

En consecuencia, en los casos donde se pretende la declaratoria de nulidad de un acto administrativo particular y concreto y el restablecimiento del derecho, la legitimación en la causa por activa reside exclusivamente en quien tenga su derecho subjetivo lesionado por un acto de la administración. Es decir, corresponde al afectado demandar el acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración de crear, modificar o extinguir la situación jurídica con la cual se crea lesionado, de modo que la legitimación no reside en cualquier persona que pueda estar interesada en el resultado de la controversia, pues entre el simple interés y la verdadera legitimación para acudir a la jurisdicción existe una marcada diferencia, toda vez que ésta última debe ser comprendida como un aspecto sustancial de la pretensión4.

El capítulo tercero de la primera parte del CPACA previó lo relacionado con el procedimiento administrativo sancionatorio, el cual es una manifestación de la potestad sancionadora del Estado, a través del cual las autoridades pueden verificar la comisión de infracciones a la Constitución, la Ley o el reglamento, previamente reguladas por el legislador y, en consecuencia, adoptar las decisiones que correspondan para garantizar la preservación de los fines del Estado.

El artículo 47 del CPACA establece que las actuaciones administrativas sancionatorias pueden iniciarse de oficio o a solicitud de cualquier persona. No obstante, cuando la administración ejerce su potestad por solicitud de un tercero, ello no significa que este obtenga automáticamente la calidad de parte en el procedimiento, pues por regla general solo la administración y los investigados la tienen.

De igual forma, el artículo 38 del CPACA regula expresamente cuándo pueden intervenir terceros en los procedimientos administrativos, incluidos los sancionatorios, así: i) cuando estos hayan promovido la actuación administrativa sancionatoria como denunciantes y resulten afectados con la conducta investigada o cuando estén en capacidad de aportar pruebas que contribuyan a dilucidar los hechos de la investigación; ii) cuando sus derechos o su situación jurídica puedan resultar afectados con la actuación administrativa adelantada en interés particular, o cuando la decisión allí tomada pueda ocasionarles perjuicios; o iii) cuando la actuación se inicie en interés general.

Del parágrafo del artículo 38 se deduce que el tercero que pretenda intervenir debe elevar petición ante la autoridad cumpliendo los requisitos del artículo 16 del mismo 4 Así lo ha sostenido esta subsección, por ejemplo, en providencia del 5 de octubre de 2020, en el proceso con radicación 11001032500020170062200 (3040-2017). Radicado: 110010325000201801645 00 (5535-2018) 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estatuto (en el marco del derecho de petición de interés particular), y que dicha petición se resuelve de plano por la administración sin que procedan recursos contra esta por disposición del legislador.

Resolución del caso concreto La Sala considera que las pretensiones de Seatech International deben despacharse desfavorablemente, toda vez que no se advierte su legitimación en la causa por activa para demandar los actos administrativos acusados, a través de los cuales se archivó el procedimiento administrativo sancionatorio adelantado por el Ministerio del Trabajo contra la Unión Sindical de los Trabajadores de la Industria Alimentaria (Ustrial).

Sobre el particular, se reitera que el procedimiento administrativo sancionatorio tiene su origen en el ius puniendi del Estado y su finalidad es la de garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico y el orden social, así como la realización de los fines estatales, mediante la imposición de sanciones que no solo reprueben sino también prevengan la realización de todas aquellas conductas contrarias a este5.

Como parte del derecho sancionador del Estado, las decisiones que se adoptan en el marco de estos pueden involucrar la sanción administrativa o el archivo de la investigación, y que en principio solo atañen a los directos involucrados en él, de una parte el Estado y de otra el investigado, siendo este último quien podrá acudir ante la administración de justicia para solicitar la nulidad y restablecimiento de sus derechos cuando el resultado del procedimiento sea adverso a sus intereses.

Eventualmente un tercero puede tener interés en el proceso dado que la decisión de la administración le puede causar perjuicios materiales, como por ejemplo en materia urbanística, y en ese caso tener legitimación para acudir ante un juez para que este declare una obligación de hacer o no hacer, pese a que en principio no era parte dentro del procedimiento administrativo sancionatorio.

La Sección Primera ha considerado en asuntos similares lo siguiente: «[…] El derecho de acción no puede estar supeditado al capricho del demandante, por eso existen unos requisitos a tener en cuenta para acudir ante el juez, entre estos, el de legitimación (activa y pasiva), porque no se puede pretender el restablecimiento de un derecho ajeno o que no fue transgredido por la parte demandada; por ello, cuando se ejerce el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no debe quedar duda que quien demanda resultó perjudicado con el acto cuestionado, de lo contrario corresponderá al juez rechazar la demanda por falta de legitimación en la causa por activa. […]»6.

Y en ese sentido ha concluido que: 5 Así lo ha dicho la Corte Constitucional en sentencia C818 de 2005. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; Auto de 30 de mayo de 2019, C.P Hernando Sánchez Sánchez; núm. único de radicación 25000-23-41-000-2017-00098-01. Radicado: 110010325000201801645 00 (5535-2018) 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «[…] resulta procedente que un sujeto diferente al destinatario del acto administrativo particular demande su legalidad, teniendo en cuenta que la legitimación en la causa por activa también está dada para aquella persona que se crea lesionada de manera directa en un derecho subjetivo por el acto que se acusa de ilegal, aun cuando no haya sido su destinatario.

En ese sentido, para que haya legitimación en la causa por activa es necesario que la decisión atacada tenga una repercusión directa y negativa sobre los derechos de la parte demandante, al margen de que el acto le imponga una carga u obligación que afecte el derecho de un tercero»7. Sin embargo, en el presente caso no se advierte dicha situación, pues aunque pudo existir una afectación a los derechos de la empresa demandante por las conductas del órgano sindical, no se advierte ningún derecho subjetivo lesionado en su cabeza que le permita reclamar ante la administración de justicia que se anule la decisión de archivar la investigación administrativa surtida por el Ministerio del Trabajo y menos aún que se restablezca un derecho tendiente a que la autoridad policiva sancione a una persona, en este caso jurídica.

Además, la norma que regula las infracciones en que pudo incurrir la organización sindical (artículo 379 CST) no prevé ninguna reparación, indemnización o restablecimiento de derecho para la presunta afectada con la conducta prohibida (art. 380) y en todo caso, las eventuales sanciones que puedan proceder en el ejercicio de las facultades de vigilancia y control del Ministerio del Trabajo (arts. 485 y ss) tampoco serían a favor de la empresa.

En consecuencia, como no se evidencia ningún derecho subjetivo de Seatech International que se haya visto lesionado por la decisión del ministerio de archivar el procedimiento administrativo sancionatorio, la Sala debe concluir que la empresa carece de legitimación en la causa por activa para demandar los actos demandados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 20168, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo. Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron 7 Al respecto ver: auto de 7 de diciembre de 2017, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación 05001-23-33-000-2014-00195- 01 y auto de 30 de mayo de 2019, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación: 25000-23-41-000-2017-00098-01. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), demandante: José Francisco Guerrero Bardi.

Radicado: 110010325000201801645 00 (5535-2018) 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Conforme a las anteriores reglas, y en atención a que, el Consejo de Estado, ya ha venido analizando la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, en el presente asunto, se procederá a analizar dicha situación a la luz de la normatividad vigente. En el presente caso, de la revisión de la demanda y de la oposición a la misma, no se observa que sea manifiesta una carencia de fundamentación legal, que dé lugar a la condena en costas.

Contrario a ello, ambas partes, en sus escritos, manifestaron razones en defensa jurídica de sus intereses, por tal razón, al no encontrarse acreditado tal presupuesto normativo, no se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. Negar las pretensiones de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó Seatech International Inc., contra el Ministerio del Trabajo.

Segundo. Sin condena en costas. En firme esta providencia, archivar el proceso previas las anotaciones en el aplicativo Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Los consejeros JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ