1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTITRÉS (23) ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Expediente: 110010315000-2022-05068-00 (8179) Demandante: Gloria Amparo Bedoya Caicedo Demandado: Hospital Simón Bolívar ESE Referencia: Recurso extraordinario de revisión Procede la Sala a resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia del 17 de julio de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por medio de la cual se confirmó la sentencia de primera instancia que negó las súplicas de la demanda.
Como fundamento del recurso, la parte actora planteó la configuración de la causal de revisión prevista en el numeral 5ª del artículo 250 del CPACA, por desconocimiento del principio de congruencia. I.
ANTECEDENTES Demanda inicial, su fundamento y trámite 1. La ciudadana Gloria Amparo Bedoya Caicedo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra del Hospital Simón Bolívar E.S.E.1, con el fin de que se declarara la nulidad del oficio G-05387 del 2 de noviembre de 2012, por medio del cual se le negó el reconocimiento y pago de la diferencia salarial entre el cargo de técnico área salud 323 grado 06, y el de profesional universitario área salud 337 grado 08, teniendo en cuenta que dentro de la planta de personal de la entidad no existe el cargo de profesional instrumentador quirúrgico, sino el de técnico área salud. 2.
En la demanda inicial2, se indicó como fundamento de las pretensiones lo siguiente: (i) Mediante Resolución 079 de 1984, la demandante fue nombrada en provisionalidad para desempeñar el cargo de instrumentador hospitalario en el Hospital Simón Bolívar, del cual tomó posesión el 1º de febrero de 1985, mientras que con el Acuerdo 08 del 15 de septiembre de 2005 se ajustó parcialmente la planta 1 Entidad pública descentralizada del orden Distrital, dotada de Personería Jurídica, Patrimonio Propio y Autonomía Administrativa, adscrita a la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá (Acuerdo 17 de 1997). 2 SAMAI, índice 20, archivo “RECIBEPRUEBAS_20131320PARTE1PD(.pdf)”, folios 71 a 135.
Radicación: 110010315000-2022-05068-00 (8179) Demandante: Gloria Amparo Bedoya Caicedo Demandado: Hospital Simón Bolívar ESE Referencia: Recurso extraordinario de revisión 2 de personal del hospital, y en virtud de ello, pasó a desempeñar el cargo de técnico área salud 323 grado 06. (ii) La Ley 784 de 2002 fijó la necesidad de reglamentar el ejercicio de la instrumentación quirúrgica profesional exigiendo para su ejercicio título universitario, ordenando a las entidades hospitalarias emplear profesionales en la materia y concediendo un plazo de tres (3) años a partir de su promulgación para ello; esta orden fue ratificada por el Ministerio de la Protección Social y el director del Departamento Administrativo de la Función Pública mediante Circular Conjunta 0076 del 21 de noviembre de 2005.
(iii) La demandante adelantó y culminó los estudios para obtener el título de instrumentador quirúrgico profesional en la Fundación Universitaria del Área Andina, por lo que la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá le autorizó para ejercer la instrumentación quirúrgica como profesional, mediante Resolución 0099 del 8 de enero de 1998.
(iv) Sostuvo la actora que el Hospital Simón Bolívar había omitido dar cumplimiento a lo previsto en la Ley 784 de 2002, en contraste con otros hospitales del Distrito que sí han establecido en sus plantas de personal el cargo de profesional universitario 337 grado 08 para las personas que se desempeñaban en el nivel técnico como instrumentadores quirúrgicos, quienes realizan las mismas funciones de la demandante, pero con una notable mejora en la remuneración; explicó que tal omisión era contraria a la normatividad que define los empleos del nivel profesional, las disposiciones referentes a la primacía de la realidad sobre las formas y el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas.
(v) Concluyó, que el acto que negó a la demandante el reconocimiento y pago de la diferencia salarial entre el cargo de técnico y el de profesional universitario, era nulo por violación de las normas en que debía fundarse. 3. Al contestar la demanda3, el apoderado del Hospital Simón Bolívar solicitó negar las pretensiones de la demanda, indicando que: (i) las empresas sociales del Estado pueden modificar sus plantas de personal teniendo en cuenta sus necesidades y sostenibilidad financiera;
(ii) el cargo pretendido por la actora no existe y por tanto no pueden pagársele sumas que no se encuentran establecidas para el empleo que en efecto ocupa; (iii) en cualquier caso, la ley no ordena la homologación ipso facto de los técnicos que venían desempeñándose como instrumentadores quirúrgicos para que se les remunere como profesionales universitarios, de manera que si el Hospital accediera a tal reconocimiento, estaría incurriendo en un detrimento del tesoro público; y, (iv) la Ley 784 de 2002 se refiere al personal de instrumentación quirúrgica sólo para indicar que aquellos que cumplieran -a la fecha de expedición de la ley- con los requisitos establecidos en norma, tendrían un plazo de 3 años para acreditarlo, pero en manera alguna quiso decir que habría una homologación inmediata de los empleados técnicos a profesionales. 4.
Con fundamento en lo anterior, planteó las excepciones denominadas: (i) “COBRO DE LO NO DEBIDO”; (ii) “BUENA FE POR PARTE DEL HOSPITAL SIMÓN BOLÍVAR”; (iii) “FALTA DE COMPETENCIA POR LA CUANTÍA; y, (vi) 3 SAMAI, índice 20, archivo “RECIBEPRUEBAS_20131320PARTE1PD(.pdf)”, folios 149 a 175. Radicación: 110010315000-2022-05068-00 (8179) Demandante: Gloria Amparo Bedoya Caicedo Demandado: Hospital Simón Bolívar ESE Referencia: Recurso extraordinario de revisión 3 “COSA JUZGADA”, pues la demandante ya había acudido a la acción de tutela y a la acción de cumplimiento donde se verifica una identidad de objeto, causa petendi y partes, resultando improcedente volver a resolver sobre algo que ya fue resuelto.
Sentencia de primera instancia 5. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 7 de mayo de 20154, negó las súplicas de la demanda. Inconforme con esta decisión, la demandante interpuso recurso de apelación5 solicitando la revocatoria del fallo indicado; para tales efectos, explicó que tiene derecho al reconocimiento y pago de la diferencia salarial, pues no se compadece que reciba la remuneración de un cargo técnico (Área Salud 323, Grado 06), cuando cumple las funciones de un profesional (Área de Salud 327).
Así mismo, insistió en el incumplimiento de la Ley 784 de 2002 por parte de la ESE Hospital Simón Bolívar, al no profesionalizar en su planta de personal la instrumentación quirúrgica. La sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión 6. Mediante providencia del 17 de julio de 20206, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, confirmó el fallo de primera instancia. Para estos efectos se refirió al principio constitucional a la igualdad en materia de nivelación salarial, indicando que se predica desde la perspectiva de criterios objetivos, por lo que no resulta predicable la homogeneidad entre iguales, pues ello conduce más bien a una diferenciación entre situaciones desiguales. 7.
Basado en lo anterior, discurrió en el análisis diferenciador entre los cargos profesionales en instrumentación quirúrgica, con el ejercido por la demandante, quien ostenta el empleo de “Técnico Área Salud”. El recurso extraordinario de revisión objeto de estudio 8. A través de escrito presentado el 21 de septiembre de 20227, la parte actora interpuso recurso extraordinario de revisión en contra de la anterior sentencia invocando la causal de contemplada en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA, esto es, “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”;
Indicó que la sentencia incurrió en incongruencia por cuanto: (i) Tanto el a quo como el ad quem decidieron un asunto distinto al que fue solicitado en la demanda; en este sentido, explicó que las pretensiones fueron negadas con base en que: a) el cargo de profesional instrumentador quirúrgico no existe en la planta de personal de la ESE demandada, b) la modificación y creación del cargo de profesional instrumentador quirúrgico no le corresponde al Hospital Simón Bolívar, sino que le corresponde al Concejo Distrital, c) la demandante cuenta con la acción de cumplimiento para hacer cumplir la Ley 784 de 2002, y d) no se puede hacer una comparación entre los cargos de técnico en instrumentación quirúrgica con los profesionales de las demás entidades de salud.
Contrario a estos 4 SAMAI, índice 20, archivo “RECIBEPRUEBAS_20131320PARTE2PD(.pdf)”, folios 75 a 111. 5 SAMAI, índice 20, archivo “RECIBEPRUEBAS_20131320PARTE2PD(.pdf)”, folios 123 a 163. 6 SAMAI, índice 20, archivo “ED_RECURSOEXTRAORDINAR(.pdf)”, folios 54 a 72. 7 SAMAI, índice 1. Radicación: 110010315000-2022-05068-00 (8179) Demandante: Gloria Amparo Bedoya Caicedo Demandado: Hospital Simón Bolívar ESE Referencia: Recurso extraordinario de revisión 4 análisis, indica la demandante que no pretendió la homologación, creación o conmutación del cargo de profesional en instrumentación quirúrgica, sino únicamente “el pago de la diferencia salarial existente entre la remuneración que percibe un profesional universitario, código 237, grado 8 y la fijada para el empleo de técnico en área de la salud, código 323, grado 6, correspondiendo a la observancia del principio de igualdad en materia laboral relacionado con la premisa de «a trabajo igual, salario igual»”.
(subrayas propias) (ii) Señaló que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, quien pretenda el pago de una diferencia en su remuneración porque considera que las funciones y demás condiciones que cumple son asimilables a las de otro empleo cuya asignación es mayor, debe acreditar que: a) cumple las mismas funciones y tiene iguales responsabilidades que las de la plaza comparada, b) cuenta con idéntica preparación o perfil al de un funcionario que ocupa el cargo contrastado, y c) acredita la totalidad de requisitos exigidos para desempeñar el empleo cotejado; elementos no fueron analizados ni valorados por el juez, lo que denota que decidió algo distinto a lo solicitado.
(iii) Acompañando la anterior premisa, indicó que a la luz de las pruebas era posible inferir que la demandante como técnico en el área de la salud código 323 grado, ejerce las mismas funciones que las asignadas a un profesional del área de la salud, código 237, grado 8, del Hospital el Tunal o su equivalente. 9. Con fundamento en lo anterior, solicitó infirmar el fallo cuestionado.
Trámite procesal e intervenciones 10. La demanda fue admitida a través de auto del 20 de enero de 20238, donde se ordenó notificar y correr traslado a la demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 11. Vencido el término de traslado9, las partes, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES 12. No existiendo razones o motivos que conduzcan a la Sala adoptar una medida de saneamiento, se procede a resolver el recurso indicado. Problema jurídico 13. El presente asunto se circunscribe a determinar si la sentencia que se recurre incurrió en una causal de nulidad, por haber vulnerado el principio de congruencia. 14.
Con el fin de proceder al estudio correspondiente, la Sala propone consignar algunas precisiones en relación con (i) el objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión, (ii) la causal específica de revisión alegada y el principio de congruencia, para, finalmente, (iii) abordar el caso concreto. 8 SAMAI, índice No. 4. 9 Las notificaciones constan en SAMAI, índice 13 a 15.
Radicación: 110010315000-2022-05068-00 (8179) Demandante: Gloria Amparo Bedoya Caicedo Demandado: Hospital Simón Bolívar ESE Referencia: Recurso extraordinario de revisión 5 El recurso extraordinario de revisión 15. A través del recurso extraordinario de revisión se permite discutir el valor de la cosa juzgada de las decisiones de única o segunda instancia ejecutoriadas10.
Por ende, este medio de impugnación es de naturaleza excepcional11 en tanto permite controvertir la intangibilidad, irreversibilidad e inmutabilidad de las sentencias en firme, a fin de restablecer la justicia material ante la gravedad de la afrenta a tal valor y principio. 16. Tal excepcionalidad, que de paso fija sus linderos, determina que el recurso extraordinario de revisión solo procede de cara a alguna de las causales expresamente definidas por el legislador, lo cual implica que la competencia del juez no solo se ata a los planteamientos dispuestos por el recurrente, sino que, además, impone la presencia de una clara y debida argumentación que edifique la configuración de esas causales.
De aquí que la competencia del juez de la revisión no solo es excepcional, sino también finita y restricta, pues se alindera bajo las causales taxativamente enlistadas por la ley, de manera que su función consiste en verificar que se cumpla de manera estricta con la totalidad de los requisitos definidos para su configuración. 17. Las características anotadas le imprimen al proceso que se promueve con tal recurso el carácter de independiente y ajeno al proceso donde se dictó la decisión cuestionada, de aquí que no corresponda a un escenario en el que se puedan plantear reproches, críticas o acusaciones sobre el fondo del asunto que fue objeto de definición en la sentencia recurrida, lo que, a manera de ejemplo, proscribe toda posibilidad para: (i) Cuestionar la interpretación normativa y la valoración probatoria que sustentó la decisión del juez natural.
(ii) Reabrir el debate objeto de análisis en las respectivas instancias a manera de una tercera instancia del proceso ordinario, en tanto no es instrumento procesal para discutir los fundamentos jurídicos de las providencias, como tampoco está dispuesto para estudiar la valoración probatoria del juez, ni para corregir eventuales errores por falta de aplicación de las normas o por una indebida aplicación de éstas12. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 20 de octubre de 2009, expediente No. 11001-03-15-000-2003-00133-00 (REV) y Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 29 de agosto de 2014, expediente No. 34016. 11 Sobre las generalidades del recurso extraordinario de revisión pueden consultarse, entre muchas otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 2 de marzo de 2010, Rad.
REV- 2001-00091, 6 de abril de 2010, Rad. REV-2003-00678, 20 de octubre de 2009, Rad. REV-2003-00133, 12 de julio de 2005, Rad. REV-1997-00143-02, 14 de marzo de 1995, Rad. REV-078, 16 de febrero de 1995, Rad. REV-070, 20 de abril de 1993, Rad. REV-045 y 11 de febrero de 1993, Rad. REV-037; Sección Tercera, sentencia de 22 de abril de 2009, Rad. 35995 y Sección Quinta, sentencia de 15 de julio de 2010, Rad. 2007- 00267. 12 Consejo de Estado.
Sala 14 Especial de Decisión. Sentencia del 13 de octubre de 2020. C.P. Alberto Montaña Plata Bogotá. Exp. 11001-03-15-000-2019-00119-00. Radicación: 110010315000-2022-05068-00 (8179) Demandante: Gloria Amparo Bedoya Caicedo Demandado: Hospital Simón Bolívar ESE Referencia: Recurso extraordinario de revisión 6 La causal de revisión consagrada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA 18.
La causal 5° de revisión determina que la sentencia será anulable cuando sea portadora de un vicio de nulidad originado en el mismo acto de adopción, y contra el cuál, no proceda recurso de apelación. 19. Sobre esta causal, la Sala Plena del Consejo de Estado13 ha manifestado - entre otras cosas- que sí bien los hechos que configuran la nulidad originada en la sentencia comportan causales de nulidad procesal14, lo cierto es que no se trata necesariamente de las mismas figuras procesales del artículo 133 del CGP, toda vez que esas nulidades sólo pueden ser alegadas hasta antes de dictar sentencia, mientras que en el caso de la causal de revisión objeto de estudio se incluyen aquellas originadas en el fallo, y que por tanto, refieren a supuestos que surgen propiamente en la decisión no recurrible y que pone fin al proceso; de aquí que éstas puedan (i) ser alegadas dentro del año siguiente a su ejecutoria, así como (ii) consistir en nulidades de carácter constitucional fundadas en el artículo 29 de la Carta15, el cual determina la aplicación del debido proceso a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. 20.
Con esta precisión, se ha coincidido en indicar que la estructura de esta causal de anulación requiere que el vicio debe configurarse al momento de la expedición de la sentencia, de modo que no es procedente controvertir circunstancias que acaecieron con anterioridad a ésta y que debieron ser alegadas cuando ocurrieron. Con esta exigencia, se requiere además que el vicio de cuenta de una irregularidad grave, con capacidad de variar la decisión en caso de no haber estado presente16. 21.
Atendiendo a las anteriores exigencias, se han identificado por el Consejo de Estado algunas hipótesis fácticas que estarían llamadas a configurar un vicio con el contenido y alcance ya referenciado17, entre ellas, por ejemplo: (i) haberse dictado fallo con sustento, únicamente, en una prueba obtenida con violación al debido proceso, (ii) haberse dictado fallo condenatorio contra una persona que no fue vinculada al proceso, (iii) proferir una sentencia sin motivarla, (iv) dictar un fallo inhibitorio injustificado, o (v) faltar al principio de congruencia. 13 Ver, entre otras, las siguientes providencias: de 20 de abril de 2004, expediente con número de radicado 11001-03-15-000-1996-0132-01, de 18 de octubre de 2005, expediente con número de radicado 11001-03-15- 000-2000-00239-00, de 7 de febrero de 2006, expediente con número de radicado 11001-03-15-000-1997- 00150-00, de 9 de marzo de 2010, expediente con número de radicado 1100103150002002-1024-01 y de 31 de mayo de 2011, expediente con número de radicado 1100103150002008-00294-00. 14 Hace parte del texto citado: “Causales que antes estaban previstas en el artículo 140 CPC”. 15 Sobre el particular esta Corporación precisó en su momento que “…las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, en las condiciones que establece el art. 142 del mismo y las que se originen en la sentencia por violación del debido proceso constitucional, contemplado en el artículo 29…”.
Consejo de Estado. Sala Especial núm. 26. Expediente: 11001-03-15-000-2011-01639-00. Referencia: Recurso extraordinario de revisión. C.P. Olga Mélida Valle de la Hoz. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión. Sentencia del 13 de octubre de 2020. Rad. 11001-03-15-000-2019-00119. C.P. Alberto Montaña Plata. 17 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 1 de septiembre de 2020, Exp. 11001- 03-15-000-2020-00266-00(REV).
C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, sentencia de 7 de febrero de 2017, Exp. 11001-03-15-000-2013-02042-00(REV); Sentencia de 8 de mayo de 2018, Exp. 11001-03-15-000-1998-00153- 01 (REV). Radicación: 110010315000-2022-05068-00 (8179) Demandante: Gloria Amparo Bedoya Caicedo Demandado: Hospital Simón Bolívar ESE Referencia: Recurso extraordinario de revisión 7 El principio de congruencia 22.
La congruencia procesal se ha definido como el principio a través del cual se delimita el ejercicio de las facultades jurisdiccionales y, por tanto, la decisión del juez. De acuerdo con éste, las sentencias deben proferirse atendiendo al sentido y alcance de las pretensiones y excepciones formuladas por las partes en el curso del proceso.
Entonces, la decisión adoptada como consecuencia del ejercicio jurisdiccional debe reflejar una correlación entre lo resuelto, las pretensiones, las excepciones y las demás actuaciones surtidas de manera oportuna en el curso del trámite judicial. 23. Esta Corporación ha explicado que la congruencia de la sentencia debe ser interna y externa.
La primera obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia, es decir, refiere a la armonía y concordancia que debe existir entre las conclusiones judiciales derivadas de las valoraciones fácticas, probatorias y jurídicas contenidas en la parte considerativa, con la decisión plasmada en la parte resolutiva; por otra parte, la congruencia externa alude a que la decisión sea concordante con lo pedido en la demanda y en su contestación18. 24.
Adicionalmente, la congruencia en la decisión de segunda instancia está atada a la competencia del superior funcional, y, por ende, al examen que le corresponde realizar sujeto la revisión de la providencia de primer grado y el reproche de los apelantes, para que, según su análisis, la revoque, modifique o, si lo encuentra pertinente, la confirme. 25.
En consideración a lo anterior, esta Corporación ha reiterado que la sentencia debe ser objeto de revisión cuando falta al principio de congruencia, es decir, cuando carece de la coherencia externa y/o interna, razón suficiente para calificar de inválida la decisión adoptada, en la medida que la consonancia del fallo se erige como garantía del derecho fundamental al debido proceso de las partes en desarrollo del trámite judicial.
El caso concreto 26. Atendiendo a lo expuesto y conforme a las consideraciones que pasan a consignarse, la Sala determina que el recurso extraordinario de revisión promovido no está llamado a prosperar. Como enunciado general, la Sala encuentra que la providencia acusada no vulneró el principio de congruencia, pues ésta se pronunció clara, puntual y expresamente respecto de las precisas pretensiones planteadas por la demandante, y en esa medida, negó el pago de la diferencia salarial solicitada por la parte actora. 27.
A partir de un análisis comparativo entre lo solicitado y lo decidido tanto en primera como en segunda instancia, metodología aceptada en la jurisprudencia para establecer el eventual desconocimiento del principio de congruencia o consonancia19, se observa que en el caso concreto la decisión recurrida 18 Sentencia Consejo de Estado del primero (01) de junio de dos mil veintidós (2022), Sala especial de decisión 27, C.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2021-05767-00 19 Corte Constitucional.
Sentencia T-714 de 2013. M.P. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Radicación: 110010315000-2022-05068-00 (8179) Demandante: Gloria Amparo Bedoya Caicedo Demandado: Hospital Simón Bolívar ESE Referencia: Recurso extraordinario de revisión 8 efectivamente se ocupó de examinar si el pago de la diferencia salarial deprecado por la parte actora era procedente, como se aprecia a continuación: PRETENSIONES “[…] Se impetra la nulidad del Acto Administrativo Comunicación No. G-05387 de fecha 2 de noviembre de 2012 (…) en cuanto no accedió al reconocimiento y pago de la diferencia salarial entre el cargo de Técnico Área Salud Código grado 06 y el de Profesional Universitario Área Salud […]”.
“[…] se condene al HOSPITAL SIMÓN BOLÍVAR - III NIVEL ATENCIÓN - EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO a reconocer y pagar (…) los valores que se le adeudan por concepto de la diferencia salarial y prestacional que existe entre el cargo de Técnico Área Salud 323, Grado 06 y el cargo de Profesional Universitario 237 del Área de Salud y/o uno equivalente […]”.
(negrillas y subrayas propias) RATIO DECIDENDI 1ª INSTANCIA “[…] la censura planteada apunta a que (…) el derecho a la igualdad impone que a los trabajadores que realizan una labor igual, debe reconocérseles una contraprestación igual por su servicio […] […] de las pruebas recaudadas en el proceso, no se advierte que exista un trato discriminatorio frente a la demandante, a la luz de lo dispuesto en el citado Convenio internacional, pues no se ha demostrado que, por ejemplo, existan otros instrumentadores quirúrgicos que realicen idénticas funciones a las de la actora y reciban por su labor una mayor remuneración […] […] Se observa que las referidas instituciones informan que en sus plantas existe el cargo profesional de instrumentador quirúrgico.
No obstante se advierte que, aunque los instrumentadores quirúrgicos que allí laboran comparten varias de las actividades a que se hizo alusión precedentemente, figuran en dichos manuales otras tareas adicionales como, por ejemplo, establecer los turnos de trabajo de funcionarios a su cargo y garantizar la aplicación del sistema de control interno para responder por el cumplimiento de las funciones del personal a su cargo (Hospital El Tunal), o brindar docencia y asesoramiento a estudiantes de instrumentación quirúrgica (Fundación Santa Fe), o, inclusive, ofrecer atención directa a usuarios y familiares (Hospital Militar Central). […] Así, vistas las pruebas, se tiene que, analizado el presente asunto en clave del principio de “a trabajo igual salario igual”, no se evidencia por esta Sala que exista una discriminación o tratamiento desigual injustificado hacia la demandante al no concedérsele una nivelación salarial con el personal del nivel profesional, pues el hecho de que haya cumplido con ciertos cánones de formación y experiencia, y a pesar de que en su cargos despliegue algunas funciones aparentemente asociadas a su profesión, no puede desestimarse que las características propias de cada empleo dentro de la estructura específica del Hospital responden a un manual legalmente otorgado, que da cuenta de que las tareas que aquella cumple no están por fuera de las que le competen en tanto técnico aplicando sus conocimientos al área de desempeño […]”.
(subrayas y negrillas propias) RECURSO DE APELACIÓN “[…] Analizadas las funciones de acuerdo al manual específico de funciones del Hospital Simón Bolívar, instrumento básico donde se consigna la descripción de las funciones Radicación: 110010315000-2022-05068-00 (8179) Demandante: Gloria Amparo Bedoya Caicedo Demandado: Hospital Simón Bolívar ESE Referencia: Recurso extraordinario de revisión 9 28.
De esta forma, la simple verificación de lo pretendido por la parte actora, lo de decidió por el a quo, los reproches de la apelación y lo definido por el ad quem, revela que contrario a lo afirmado por la demandante en el presente proceso, tanto en primera como en segunda instancia se comprendieron y resolvieron de forma clara y precisa sus pretensiones tendientes al pago de la diferencia salarial que (…) desarrolla y desempeña [la demandante], son las que efectivamente ejerce un Profesional del Área de la Salud (…), esto es, para las funciones de los cargos de los profesionales del Hospital el Tunal, San Vicente de Arauca, y Militar Central, anteriormente enlistadas, que sin hacer disquisiciones profundas encontramos que sin dudas existe identidad con las funciones que desempeñaba la demandante, pues su ámbito se circunscribe a los asuntos relacionados con la instrumentación quirúrgica, sin que se puede predicar que cumplen funciones diferentes a la profesión de Instrumentación Quirúrgica para la que se profesionalizaron […] […] Ahora bien si diferenciamos los salarios devengados por las instrumentadoras del Hospital Simón Bolívar, con los salarios devengados por los profesionales en Instrumentación del Hospital San Vicente de Arauca, el tunal y el Militar Central, sin lugar a duda los devengados por la demandante son mínimos, afectándose en claro sumo la violación al derecho a la igualdad, y discriminación a la demandante (sic) […] “[…] Las razones anteriores, son más que suficientes para que el juzgador de la segunda instancia (…) analice las funciones de acuerdo al manual específico de funciones del Hospital Simón Bolívar (…) o funciones que desarrolla y desempeña la demandante, si son las que efectivamente ejerce un Profesional del Área de La Salud (…) así como revise o haga una simple comparación de los salarios devengados por la demandante con los otros profesionales, razones que considero suficientes para que se revoque la decisión de primera instancia y en su lugar se profiera otra que acceda a las súplicas de la demanda […]” (subrayas y negrillas propias) FALLO OBJETO DEL RECURSO EXTRAORDINARIO “[…] para que se configure la igualdad en materia salarial entre trabajadores que laboran para un patrono (público o privado), se requiere que concurran los siguientes supuestos fácticos: (i) que ejecuten la misma labor, (ii) que ostenten la misma categoría, (iii) que cuenten con la misma preparación, (iii) que coincidan en el horario, y (iv) que sus responsabilidades sean iguales […] […] no es factible realizar una equiparación entre los servidores del «Hospital el Tunal, Hospital Militar Central y Hospital San Vicente de Arauca» que ocupan cargos profesionales en instrumentación quirúrgica, con la actora que ejerce el empleo de «Técnico Área Salud», código 323, grado 06, con énfasis en dicha área (…) puesto que no se trata de cargos que están en igualdad de características (nivel, código y grado) y por las diferencias en el régimen jurídico que cobija a dichas entidades hospitalarias, [además] encuentra la Sala que el manual específico de funciones y competencias que concierne a la actora no prevé responsabilidades de manejo de personal y garantizar la aplicación del sistema de control interno, entre otras […] “[…] por sustracción de materia, [tampoco] podría equipararse con los de «profesional universitario área salud», relativos a los terapistas, nutricionistas dietistas, optómetras o bacteriólogos, por el simple hecho de pertenecer a un nivel, grado y código diferente al que ocupa, así se hallen implementados en la planta de personal de la ESE Hospital Simón Bolívar, por solo citar un ejemplo […]” (subrayas y negrillas propias) Radicación: 110010315000-2022-05068-00 (8179) Demandante: Gloria Amparo Bedoya Caicedo Demandado: Hospital Simón Bolívar ESE Referencia: Recurso extraordinario de revisión 10 existente entre el cargo técnico en instrumentación quirúrgica -ejercido por la actora- con el de profesional en instrumentación quirúrgica existente en otras entidades hospitalarias, frente a lo cual, se concluyó sobre la improcedencia de lo pedido al tratarse de cargos con un nivel, código, grado, características y funciones distintas. 29.
La providencia que se cuestiona es expresa y diáfana al indicar que no resulta procedente el pago de la diferencia salarial solicitada -tomando por demás como base los puntos extrañados por la recurrente-, por cuanto, a diferencia de lo afirmado por la demandante, no se acreditó que existan otros instrumentadores quirúrgicos que realicen idénticas funciones a las de la actora y reciban por su labor una mayor remuneración, en especial, los profesionales en instrumentación quirúrgica de los hospitales el Tunal, San Vicente de Arauca y Militar Central, quienes, entre otros asuntos, tienen a su cargo establecer los turnos de trabajo de otros funcionarios a su cargo, garantizar la aplicación del sistema de control interno para responder por el cumplimiento de las funciones del personal, brindar docencia y asesoramiento a estudiantes de instrumentación quirúrgica y ofrecer atención directa a usuarios y familiares. 30.
Tema distinto es que la recurrente no esté de acuerdo con tal conclusión y con los razonamientos del juez ordinario que le llevaron a adoptarla, aspecto que resulta patente bajo la afirmación de una indebida valoración probatoria para sustentar el recurso extraordinario, por cuanto en su concepto y en los términos del escrito que lo sustenta, “no se reexaminaron las situaciones fácticas y de derecho, como también las probanzas, para establecer con certeza, si la demandante le asistía el derecho a la diferencia salarial entre el cargo de profesional universitario del área de la salud del Hospital el Tunal hoy Subred Integrada de Servicios de Salud Sur o sus equivalentes, con el cargo de técnico del área de la salud de la entidad demandada Hospital Simón Bolívar”. 31.
Debe indicarse que esta insatisfacción de la parte actora no configura la causal de nulidad alegada, pues los razonamientos del juez para establecer la improcedencia de su reclamo no derivan en una omisión del debate planteado, sino que únicamente reflejan una inconformidad frente a los argumentos expresados en la sentencia, aspecto que no hace parte del objeto y fin para el cual está establecido el mecanismo procesal contemplado en el artículo 248 y siguientes del CPACA, en tanto y en cuanto, tal como se ha indicado: (i) el recurso extraordinario de revisión no es una instancia u oportunidad para revisar las razones invocadas por el juez para negar las pretensiones de la demanda; a la vez que (ii) el análisis de tales fundamentos implicaría una revisión de fondo de lo decidido en el proceso, particularmente, de la actividad interpretativa del operador jurídico, tema que desborda el alcance de los asuntos que pueden ser objeto de estudio en esta sede. 32.
Tal como se mencionó líneas atrás, el recurso de revisión corresponde a un trámite excepcional que se encuentra enmarcado en las causales específicas contempladas por la ley para su trámite, ninguna de las cuales alude a la actividad interpretativa del operador jurídico de la instancia ordinaria, ni a la hermenéutica soporte de la decisión, que es lo verdaderamente reprochado en este caso por el recurrente, en tanto insiste que las pruebas acreditan que la actora realizaba al mismo trabajo de otros funcionarios, lo cual fue descartado en ambas instancias, evidenciando que el propósito de este recurso es utilizarlo como una tercera Radicación: 110010315000-2022-05068-00 (8179) Demandante: Gloria Amparo Bedoya Caicedo Demandado: Hospital Simón Bolívar ESE Referencia: Recurso extraordinario de revisión 11 instancia del trámite ordinario.
Lo anterior se evidencia en tanto lo pretendido por la recurrente, es confrontar lo ya decidido con los mismos argumentos expuestos en segunda instancia, y que, a su parecer, determinan el derecho al pago de la diferencia salarial. 33. Así, en la medida que el análisis del ad quem que extraña el recurrente indiscutiblemente sí existió, pues expuso de forma diáfana las razones por las que el pago de la diferencia salarial resultaba improcedente, es imposible predicar la situación de un fallo “citra petita”.
Adicionalmente, la Sala reitera que el mecanismo extraordinario de revisión no constituye una tercera instancia en la que se pueda acudir a un nuevo análisis fáctico o provocar una nueva interpretación de las normas sometidas al caso particular, que es en últimas lo pretendido en el caso concreto por la parte actora. 34. Por tanto, de conformidad con lo expuesto y retomando la manifestación de partida en el análisis del caso en concreto, la Sala no encuentra que se hubiere configurado una nulidad originada en la sentencia en el caso concreto por las razones aducidas por la recurrente, razón por la cual declarará infundado el recurso interpuesto.
Costas 35. De acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del CPACA la liquidación y ejecución de la condena en costas se sujetará a las reglas previstas en el procedimiento civil. En este orden de ideas, el artículo 365 del Código General del Proceso, en el numeral 1, dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso20, las que serán liquidadas de manera concentrada por el juez que haya conocido del proceso en primera o única instancia. 36.
El artículo 361 ejusdem prevé que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados causados durante el trámite de la controversia, así como por las agencias en derecho, las cuales, en virtud del numeral 4 del artículo 366 de la misma normativa, se fijan con observancia de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo 10554 de 201621.
Adicionalmente, la condena en costas en el recurso extraordinario fue objeto de reforma por la Ley 2080, artículo 80, conforme al cual, el artículo 255 del CPACA dispone que en la medida que “se declare infundado [el recurso] se condenará en costas”. 37. No obstante, no pasa por alto la Sala que el mismo artículo 365 del CGP en su numeral 8 dispone que solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. En ese orden, en atención a que en el presente asunto la parte demandada no se hizo partícipe en el proceso, al no evidenciarse causación de gastos por la parte contraria para atender la defensa de la legalidad del proveído cuestionado, la Sala se abstendrá de condenar a la parte actora al pago de costas y agencias en derecho, en atención a las reglas aplicables en la materia. 20 El artículo 365 C.G.P.: “En los procesos y en las actuaciones posteriores aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código (…)”. 21 El Acuerdo 1887 de 2003 fue derogado por el Acuerdo 10554 de agosto 5 de 2016. Radicación: 110010315000-2022-05068-00 (8179) Demandante: Gloria Amparo Bedoya Caicedo Demandado: Hospital Simón Bolívar ESE Referencia: Recurso extraordinario de revisión 12 III.
PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintitrés Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Gloria Amparo Bedoya Caicedo, contra la sentencia del 17 de julio de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por medio de la cual se confirmó la sentencia de primera instancia que negó las súplicas de la demanda.
SEGUNDO: Sin CONDENA en costas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ROCÍO ARAÚJO OÑATE STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE OSWALDO GIRALDO LÓPEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE22 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF 22 Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.