1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: Dra. CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Bogotá D. C. ocho (8) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 76001-23-33-000-2016-01761-02 (6146-2022) Demandante: JULIO CESAR PIEDRAHITA SANDOVAL Demandados: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Temas: Prima Especial SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala de Conjueces el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la decisión de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca de fecha 22 de julio de 2022 mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Pretensiones de la demanda. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la parte actora demandó la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución DESAJCLR15-2877 del 27 de octubre de 2015, proferido por la directora Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali, mediante la cual negó la reliquidación y pago de las diferencias debidas por concepto de salarios y prestaciones sociales, en virtud de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. - Acto ficto producto del silencio administrativo negativo en el que incurrió la entidad frente al recurso de apelación que se interpuso contra el acto descrito en el ítem anterior.
De igual manera, pidió inaplicar por inconstitucionales los Decretos 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 0874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014, 1105 de 2015 y 234 de 2016. Como consecuencia de tal declaración, a título de restablecimiento del derecho pidió condenar a la demandada a: 760012333000201601761 02 (6146-2022) Julio Cesar Piedrahita Sandoval RAMA JUDICIAL, DEAJ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 “[…] proceda a la reliquidación de los salarios y pago de la Prima Especial de Servicios prevista en el Art. 14 de la ley 4 de 1992 de mi mandante, como adicional a la Remuneración Mensual ordenada por el Gobierno Nacional, en el equivalente al 30% conforme lo establece la sentencia del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda- Sala de Conjueces del 29 de abril de 2014, para quienes tuvieren derecho desde Enero de 1993 hasta la fecha y hacia el futuro, lo anterior sin menoscabo de considerar la fecha de vinculación a la Rama Judicial. 4.
ORDENA R a la Oficina de Nómina de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Seccional Cali o a quien corresponda la reliquidación y pago de todas las prestaciones sociales de mi poderdante […] de conformidad con la sentencia del 29 de abril de 2014 proferida por el Consejo de Estado, a partir del 1 de ENERO DE 1993 y hasta la presente fecha y en adelante, a saber: Prima de Servicios;
Cesantías, Vacaciones; Prima de Vacaciones; Prima de Navidad y demás emolumentos cancelados de forma incompleta, incluyendo en la misma la Remuneración Mensual prevista en los decretos por medio de los cuales el Gobierno Nacional, estableció el salario de los Funcionarios de la Rama Judicial, pero adicionando el 30% que corresponde a la Prima Especial de Servicios para efectos del IBL. 5.
DISPONER se incluya dentro de la reliquidación de las prestaciones sociales […] enumeradas en el literal anterior el 30% de la Prima Especial de Servicios adicional al Ingreso Mensual decretado por el Gobierno, desde el 1 de enero de 1993 a la presente fecha y en adelante. 6. Que los reajustes y pagos de las condenas anteriores se indexen a la fecha de ejecutoria de la sentencia contentiva de la declaración ejecutoriada, y a partir del día siguiente todo lo debidamente indexado, denegué intereses moratorios a la tasa máxima fijada por la Superintendencia Financiera hasta su pago. 7.
Ordenar que las sumas del saldo insoluto dejado de pagar a mi poderdante, tanto por salario como prestaciones sociales, por los errores puestos de presente con antelación, deben ser actualizados conforme al Índice de Precios al Consumidor IPC, año por año desde cuando debió surtirse el pago efectivo de la obligación y hasta el pago de la misma. 8.
Disponer la cancelación de las sumas debidas, con los efectos retroactivo0s previstos en la ley, desde el 1 de enero de 1993 hasta la presente fecha y en adelante” (Ortografía, mayúsculas y negrillas del texto original) 2. Fundamentos de hecho. Tomando aquéllos que resultan pertinentes para el debate jurídico, se pueden sintetizar así: 2.1.
El demandante fungió como magistrado del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, Sala de FAMILIA, desde el 14 de septiembre de 1990 hasta el 30 de abril de 2015. 2.2. La Ley 4ª de 1992 en su artículo 14 ordenó al Gobierno Nacional establecer una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial, para los Magistrados de todo orden de Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Públicos delegados ante la Rama Judicial, entre otros funcionarios. 2.3.
El demandante radicó petición de reconocimiento y pago de los valores reclamados en la demanda, ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, 760012333000201601761 02 (6146-2022) Julio Cesar Piedrahita Sandoval RAMA JUDICIAL, DEAJ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 el 21 de octubre de 2015, conforme lo decidido en la sentencia de 29 de abril de 2014, proferida por el Consejo de Estado. 2.4.
La directora Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali, mediante Resolución DESAJCLR15-2877 del 27 de octubre de 2015, negó la reliquidación y pago de las diferencias debidas por concepto de salarios y prestaciones sociales, en virtud de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 2.5. El demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión anterior.
No obstante, la entidad guardó silencio. 3. Normas violadas y concepto de violación 3.1. En general señaló como violadas; de la Constitución Política, los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 53, 150 numeral 19 literal e) y 215 inciso 9; de la Ley 4ª de 1992, los artículos 2 y 14, y, de la Ley 270 de 1996, el artículo 152. 3.2. Consideró que la entidad demandada ha desconocido los principios de igualdad y favorabilidad, así como los derechos adquiridos y la jurisprudencia desarrollada por el Consejo de Estado, en la que se ha sostenido que las primas constituyen un incremento al salario, jamás una disminución. Para el efecto, recordó que, a través de la sentencia del 29 de abril de 2014, el Consejo de Estado concluyó que la prima debe ser un agregado o plus al salario, correspondiente a un valor no inferior al 30% de la remuneración básica.
Asimismo, que las prestaciones sociales deben liquidarse con base en el 100% de la asignación y no con el 70% como se ha venido realizando, so pena de disminuir el salario de los beneficiarios del referido emolumento. 4. Contestación de la demanda1. 4.1. Dentro de la oportunidad legal, la apoderada de la entidad accionada contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones.
Para el efecto, expuso que, por regla general, la prima especial carece de carácter salarial, salvo para pensión. Seguidamente, sobre este emolumento destacó que la misma Ley 4ª de 1992 en su artículo 14 determinó que no tendría carácter salarial, expresión que fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante las sentencias C-279 de 1996 y C-447 de 1997. 4.2.
Más adelante, precisó que el Consejo de Estado, a través de la sentencia del 29 de abril de 2014, radicado: 11001032500020070008700, declaró la nulidad de los decretos proferidos entre 1993 a 2007, pero nada dijo sobre aquellos que se expidieron con posterioridad, de manera que la entidad estaba en la obligación de darles cumplimiento so pena de desconocer la normativa salarial vigente para los servidores de la rama judicial. 1 Folios 69 a 76. 760012333000201601761 02 (6146-2022) Julio Cesar Piedrahita Sandoval RAMA JUDICIAL, DEAJ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 4.3.
Finalmente propuso como excepciones: i) Prescripción; ii) Ausencia de causa petendi y iii) Innominada. 5. Sentencia de primera instancia2 5.1. Mediante decisión calendada el 22 de julio de 2022 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, así: “PRIMERO: Declarar la excepción de prescripción de los derechos laborales del demandante JULIO CESAR PIEDRAHITA causados con anteriores al 21 de octubre de 2012.
SEGUNDO: Declarar no probada la excepción de Causa Petendi y la Innominada de conformidad con lo expuesto de la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Inaplicar por inconstitucionalidad la expresión “constituirá factor salarial para efecto del ingreso base de cotización del sistema general de pensiones y para el sistema general de seguridad social” contenidas en los decretos 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014, 1105 de 2015, 234 de 2016.
CUARTO: Declarar la nulidad de los actos administrativos DESAJCLR15-2877 del 27 de octubre de 2015 y la nulidad del acto ficto negativo creado por la falta de respuesta del recurso de apelación presentado el 26 de noviembre de 2015.
QUINTO: ORDENAR a la NACIÓN-RAMA JUDICIAL-DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, a reconocer y pagar al demandante […] a título de restablecimiento del derecho, como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos acusados, la diferencia entre los salarios efectivamente cancelados desde el 21 de octubre de 2012 y en adelante mientras ocupó el cargo de Magistrado de la Sala Laboral del Distrito Judicial de Cali y el salario correctamente liquidado, acreditando la prima especial como factor salarial, conforme a lo expuesto en esta providencia.
SEXTO: Las sumas que deben pagarse al demandante, serán indexadas mes a mes de acuerdo expuesto en esta providencia.” 5.2. Señaló que el Gobierno Nacional debe respetar la fijación del régimen salarial y prestacional de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, y los derechos adquiridos por estos. En ese mismo sentido, indicó que los decretos reglamentarios expedidos anualmente deben atender los principios de progresividad y no regresividad de los derechos. 5.3.
Aseveró que disponer que la prima carece de carácter salarial constituye una violación a la Constitución y a la Ley 4ª de 1992. 5.4. Finalmente, consideró que, de conformidad con las disposiciones contenidas en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, las sumas causadas con anterioridad al 21 de octubre de 2012 se encuentran prescritas, dado que la petición se radicó el 21 de octubre de 2015. 6.
El recurso de apelación3. 2 Índice 70 de SAMAI, Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 3 Índice 73 de SAMAI, Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 760012333000201601761 02 (6146-2022) Julio Cesar Piedrahita Sandoval RAMA JUDICIAL, DEAJ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 6.1.
Dentro de la oportunidad legal, la apoderada de la parte demandada presenta recurso de apelación. Para comenzar, recuerda que, de acuerdo con el artículo 150 numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política, le corresponde al Congreso de la República fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública, así como regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. 6.2.
Igualmente, señaló que “sí la administración accediera a las pretensiones de la recurrente, en el sentido de incluir las cesantías dentro de los ingresos laborales de los Magistrados de las Altas Cortes, conduciría reliquidar la prima especial y con ello estaría aplicando de manera equívoca la prohibición del artículo 15 de la Ley 4a del 18 de mayo de 1.992, que establece que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, lo cual quiere decir, que no es factor para la liquidación de las cesantías” 6.3.
De otro lado, indicó que, en su concepto, no procede el reconocimiento de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en favor del demandante, pues tal como lo determinó el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, ello desbordaría las sumas previstas para el cargo de magistrado de Tribunal.
Textualmente, dijo: “[…] no hay lugar al reconocimiento de la prima especial para los Magistrados de Tribunal y equivalentes, teniendo en cuenta que tal y como lo manifestó el Consejo de Estado en la referida sentencia de unificación, de ordenarse la reliquidación del salario básico y/o asignación básica de magistrados de tribunales y homólogos en un 30%, se desbordaría el marco legal, en razón a que como se previó en el Decreto 610 de 1998, el mismo fue expedido en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, y en él se estableció la referida nivelación. De manera que los ingresos laborales de sus destinatarios a partir del año 2001 serían iguales al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, con lo cual se encuentran ya ajustados y nivelados los salarios entre magistrados de altas cortes y magistrados de tribunales y similares […]” 6.4.
Finalmente, señaló que, en todo caso, no se cuenta con la apropiación presupuestal por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que permita cubrir el reconocimiento de la condena impuesta en el caso concreto. Añadió que, de acuerdo con las disposiciones contenidas en el artículo 71 del Decreto 111 de 1996, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones atribuibles al presupuesto de gastos sobre apropiaciones inexistentes. 7.
Trámite de segunda instancia 7.1. Con fecha del 22 de junio de 20234, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado se declaró impedida para conocer del asunto por tener interés directo en este, pues revisados los hechos que dieron origen a la demanda, lo que persigue el demandante es el reconocimiento de la Prima Especial como factor salarial. 4 Índice 11 de SAMAI. 760012333000201601761 02 (6146-2022) Julio Cesar Piedrahita Sandoval RAMA JUDICIAL, DEAJ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 7.2.
Tal impedimento fue aceptado mediante auto del 24 de agosto de 20235 por la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación, quien a su vez manifestó impedimento. 7.3. Debido a la anterior situación, se efectuó sorteo de Conjueces el 26 de octubre de 20236. 7.4. Mediante auto del 7 de mayo de 20247 se admitió el recurso de apelación y se ordenó correr traslado para alegar de conclusión. 7.5.
Las partes guardaron silencio en la etapa de alegatos. 8. Consideraciones Problema jurídico Se contrae a establecer: i) Si el demandante tiene derecho a la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; y ii) si operó la prescripción. Con miras a resolver tales problemas jurídicos, resulta imprescindible para esta Sala observar lo que sobre el particular ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado y proceder en consecuencia a aplicar las reglas que se hayan fijado en la misma, en la medida en que tal jurisprudencia constituiría un “precedente con carácter vinculante”, si fuere el caso, al examinar si está precedido de la misma situación fáctica y jurídica.
Posición del Consejo de Estado, en relación con la interpretación y aplicación del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 2 de septiembre de 2019,8 después de examinar las normas constitucionales (artículo 150), legales (Ley 4ª/92 y Ley 332/96) y reglamentarias (decretos salariales expedidos por el gobierno nacional), así como la noción de prima, precisó el contenido y alcance de la norma prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, de la siguiente manera: “1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta 5 Índice 19 de SAMAI. 6 Índice 27 de SAMAI 7 Índice 40 de SAMAI. 8 Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018); actor: Joaquín Vega Pérez;
Conjuez ponente: Carmen Anaya de Castellanos. 760012333000201601761 02 (6146-2022) Julio Cesar Piedrahita Sandoval RAMA JUDICIAL, DEAJ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás”.
(Subraya la Sala) De otro lado, la misma sentencia abordó el estudio del tope de la Bonificación por Compensación, determinando que en ningún caso podrá superar el 80% de lo que devengan los Magistrados de superior jerarquía, sobre este aspecto señaló: “II. DE LA PRIMA ESPECIALY LA BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN Y LIMITES. Debe aclararse que si bien, el análisis efectuado en este acápite no resuelve el caso concreto, su desarrollo es necesario a la luz de las reglas jurisprudenciales que se adoptarán con esta decisión, para el entendimiento general del tema que se aborda.
El Legislador en la Ley 4 de 1992 concibió una nivelación entre funcionarios y empleados de la Rama Judicial, garantizando así el principio constitucional de igualdad. Para el efecto ordenó al Gobierno Nacional realizar los reajustes correspondientes a ese año y eliminar las descompensaciones en la escala de remuneración, lo que se cumplió a través del Decreto 610 de 1998 subrogado por el Decreto 1239 de 1998 mediante el cual se creó la bonificación por compensación. Este Decreto dispuso que el salario de los funcionarios de segundo nivel no puede ser inferior a un porcentaje de ingreso de los de primer nivel.
Dicha compensación se efectuó por medio de un sistema de anclaje, que se aplicó de manera escalonada a tres años, consistente en fijar el salario base de los funcionarios beneficiarios con un porcentaje del salario de los magistrados de alta corte, de tal manera que para el año 1999 correspondió al 60 %, para el 2000 al 70 % y para el 2001 en adelante al 80 %.
Consecuencia de lo anterior, según consideraciones de la Corte Constitucional, «La prima especial de la Ley 4a pasó a denominarse Bonificación por 760012333000201601761 02 (6146-2022) Julio Cesar Piedrahita Sandoval RAMA JUDICIAL, DEAJ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Compensación y se aclaró en el artículo 10 del Decreto 610 que solo ella constituía factor salarial para las pensiones, tal como y se había afirmado en la Ley 332 de 1996».
Por ello, de ordenarse la reliquidación del salario básico y/o asignación básica de magistrados de tribunales y homólogos en un 30 %, se desbordaría el marco legal, en razón a que como se previó en el Decreto 610 de 1998, el mismo fue expedido en desarrollo de la Ley 4a de 1992, y en él se estableció la referida nivelación. De manera que los ingresos laborales de sus destinatarios a partir del año 2001 serían iguales al ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, con lo cual se encuentran ya ajustados y nivelados los salarios entre magistrados de altas cortes y magistrados de Tribunales y similares.
Expresado en otras palabras: el 80% de la bonificación por compensación para los magistrados y cargos homologados es un límite que no puede ser superado con el reconocimiento de la prima especial de servicios ni de ningún otro beneficio económico laboral”. De las expresiones contenidas en la sentencia de unificación se infiere con claridad meridiana la imposibilidad jurídica de pagar a un mismo funcionario la prima especial9 y adicionalmente, la Bonificación por Compensación prevista en el Decreto 610 de 1998 sin que supere el Salario de sus superiores funcionales que son los Magistrados de las Altas Cortes.
Téngase en cuenta que el Decreto 610 de 1998 estableció para sus destinatarios un tope del 80% de lo que devengan los Magistrados de las Altas Cortes; y, si a ese 80% se le suma el 30% superaría por contera en el 100% el salario de estos últimos, lo que traería como consecuencia el desequilibrio laboral entre los funcionarios ubicados en la cúspide o de primer nivel con relación a los del segundo nivel y ahí si se rompería el principio de igualdad teniendo en cuenta la diferencia de jerarquía, de requisitos y de funciones entre unos y otros, así como el principio de que a trabajo igual corresponde un salario igual, contemplado por el artículo 143 del Código Sustantivo del Trabajo, que busca evitar tratamientos desiguales; principio desarrollado por nuestra Corte Constitucional a través de la Sentencia T-018-199910 dentro de la cual se expresó que “el derecho a la igualdad, no plantea una igualdad matemática, sino una igualdad real, que busca un trato igual a las personas que se encuentran bajo unas mismas condiciones, y que justifica un trato diferente sólo cuando se encuentran bajo distintas condiciones” Posición del Consejo de Estado, en cuanto al fenómeno jurídico de la prescripción trienal.
En la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló: “Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969” 9 Contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 10 Expediente T-188567 - Peticionaria: Fernando Ortíz Álvarez.
Magistrado Ponente: Dr. Alfredo Beltrán Sierra. 760012333000201601761 02 (6146-2022) Julio Cesar Piedrahita Sandoval RAMA JUDICIAL, DEAJ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 De acuerdo con esa jurisprudencia -se insiste de carácter obligatorio- la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 se estableció como un incremento sobre el salario básico y no como un porcentaje de este.
En la medida entonces en que se hizo una interpretación que no se corresponde con la finalidad de la norma, se desconocieron derechos laborales de los servidores judiciales al disminuirse su asignación básica mensual en un treinta por ciento (30 %). Análisis de los presupuestos jurídicos y jurisprudenciales aplicables al caso concreto.
En el presente caso se encuentra demostrado que: a) El señor Julio Cesar Piedrahita Sandoval laboró al servicio de la Rama Judicial, en calidad de magistrado del Tribunal Superior de Cali, Sala de Familia, desde el 14 de septiembre de 1990 hasta el 30 de abril de 201511: b) Durante el lapso descrito en precedencia percibió la remuneración mensual y las prestaciones sociales correspondientes al cargo.
Asimismo, que se le reconoció y pagó la bonificación por compensación, de que trata el Decreto 610 de 199812. c) El demandante es destinatario del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, pero que en su calidad de Magistrado esta prestación pasó a denominarse Bonificación por Compensación lo que quedó claro en el artículo 1º del Decreto 610 que solo constituía factor salarial para las pensiones, tal como se había afirmado en la Ley 332 de 1996. d) El funcionario, el 21 de octubre de 2015, presentó a través de apoderado, solicitud ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el fin de que se le reconozca y pague la asignación en un 100% con inclusión de la Prima Especial, de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como factor salarial13. e) La directora Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali, mediante Resolución DESAJCLR15-2877 del 27 de octubre de 201514, negó la reliquidación y pago de las diferencias debidas por concepto de salarios y prestaciones sociales, en virtud de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 11 Tal como consta en la certificación emitida el 2 de noviembre de 2021 por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, obrante en el folio 134. 12 Tal como se advierte en la certificación de los factores salariales recibidos entre 1994 hasta 2015, obrante a folios 135 a 156. 13 Folios 4 a 10. 14 Folios 11 y 12. 760012333000201601761 02 (6146-2022) Julio Cesar Piedrahita Sandoval RAMA JUDICIAL, DEAJ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 f) El señor Julio Cesar Piedrahita Sandoval interpuso recurso de apelación15 en contra de la anterior decisión, no obstante, la entidad guardó silencio.
A la luz de la argumentación arriba expuesta, se concluye lo siguiente: Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces el pasado 2 de septiembre de 2019. La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, entre otros, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.
Resulta pertinente reiterar en este punto, lo dicho por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de unificación antes referida: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993, 104, 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no más cabe que restablecer este derecho.” En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, que, por supuesto, rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicado 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 radicado 25000-23-25000-2005-05159.
De conformidad con lo hasta aquí expuesto, hay que concluir, que existe en el ordenamiento legal, la institución de la prescripción trienal de prestaciones sociales, que en el régimen de los empleados públicos, la norma que prevé ese régimen prescriptivo es el Decreto 3135 de 1968 y por vía de analogía también sirve de fundamento jurídico a dicha institución, el artículo 151 del Código Procesal Laboral en aplicación del principio de equidad, por lo que la parte Julio Cesar Piedrahita Sandoval tiene derecho a que se le paguen las diferencias entre lo efectivamente 15 Folios 13 a 16. 760012333000201601761 02 (6146-2022) Julio Cesar Piedrahita Sandoval RAMA JUDICIAL, DEAJ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 recibido y lo dejado de percibir, desde el 21 de octubre de 2012 y desde ese día en adelante hasta el 30 de abril de 2015.
Recuérdese que la petición vino a hacerla el 21 de octubre de 2015, lo cual quiere decir que en el presente caso operó parcialmente el fenómeno jurídico de la prescripción. Por otro lado, es de aclarar que la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor del accionante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado16, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial.
En consecuencia, la Sala llega a las siguientes conclusiones en lo que atañe a la prima especial: I.- Al demandante se le desmejoró su salario en un 30%, dándole a este 30% el carácter de prima especial, decisión que repercutió en la liquidación de sus prestaciones sociales, las cuales se le liquidaron sobre el 70% de su remuneración y no sobre el 100%, razón por la cual, se restablecerá su derecho para que su salario y sus prestaciones sociales se liquiden sobre el 100% de su remuneración. II.- El restablecimiento del derecho se traduce en el pago del 30% que el demandante no recibió a título de prima especial y en el pago de las diferencias que resulten de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la remuneración, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que, contrario a lo expuesto por el Tribunal, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales.
Igualmente, se deberá ordenar el pago de las diferencias correspondientes a las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, teniendo en cuenta la prima especial referida. Ahora bien, de las probanzas aportadas se advierte que el demandante percibió el emolumento denominado bonificación por compensación, motivo por el cual, en aplicación de las disposiciones contenidas en el Decreto 610 de 1998, la entidad demandada deberá verificar que, efectuada la liquidación de las prestaciones del señor Julio Cesar Piedrahita Sandoval como se ordena en esta sentencia, el total de la Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales, iguale al ochenta por ciento (80%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura, no 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 26 de agosto de 2016;
Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter; Radicación: 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15) CE-SUJ2-005- 16. 760012333000201601761 02 (6146-2022) Julio Cesar Piedrahita Sandoval RAMA JUDICIAL, DEAJ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 devengue suma superior a ese 80%, pues como lo anotó la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019, ese 80% es un piso y un techo17.
Por consiguiente, se procederá a modificar la sentencia de primera instancia, se ordenará estarse a lo resuelto por la sentencia de unificación jurisprudencial citada, se dispondrá el restablecimiento del derecho conforme se señaló y se precisará la ocurrencia de la prescripción dentro del periodo antes referido. De igual manera, teniendo en consideración que el a quo inaplicó por inconstitucional la expresión “constituirá factor salarial para efecto del ingreso base de cotización del sistema general de pensiones y para el sistema general de seguridad social” contenida en los Decretos 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014, 1105 de 2015, 234 de 2016, y que estas fueron analizadas por esta Corporación y declaradas nulas, a través de sentencia del 9 de abril de 2024, dentro del medio de control de simple nulidad, bajo el radicado 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019), la Sala estima adecuado modificar el numeral tercero, para estarse a lo resuelto en ella.
De otro lado, en cuanto al argumento expuesto por el recurrente en el que refiere que tampoco procede el reconocimiento de la prima especial prevista en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, esta Sala se abstendrá de efectuar pronunciamiento alguno, en la medida en que el emolumento contenido en dicha norma no fue objeto de pretensión ni debate.
Además de no resultarle aplicable al funcionario en calidad de ex magistrado del Tribunal Superior. Finalmente, frente a la imposibilidad de pagar las sumas reconocidas en la presente decisión, alegada por la entidad demandada, se advierte que el derecho que le asiste al demandante no puede estar condicionado al trámite administrativo que la accionada deberá adelantar ante el organismo correspondiente para que se asigne el rubro destinado al cumplimiento de la sentencia judicial, so pena de desconocer el núcleo esencial del debido proceso y el Estado Social de Derecho.
Costas Respecto de la condena en costas, de conformidad con el Artículo 188 del CPACA y en armonía con el artículo 365 numeral 8 del CGP, solo habrá condena cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación; revisado el expediente, no se encuentra prueba alguna que así lo determine, por tanto, no habrá lugar a condena en costas.
En adición a lo anterior, se observa que 17 Ver sentencias en las que se adoptaron una decisión similar: -Consejo de Estado - Sala De Lo Contencioso Administrativo Sección Segunda - consejera ponente: Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez), dos (2) de febrero de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 25000-23-25-000-2011-00668-02(2919-18) Actor: Manuel Alfonso Zamudio Mora. - Consejo De Estado- Sala De Lo Contencioso Administrativo- Sección Segunda – Sala De Conjueces- Conjuez Ponente: Nubia González Cerón- siete (7) de junio de dos mil veintidós (2022) - radicación: 25000-23-42-000-2017-00598-02 (6111-2019), demandante: Diana Lucía Sánchez Serna. 760012333000201601761 02 (6146-2022) Julio Cesar Piedrahita Sandoval RAMA JUDICIAL, DEAJ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 en el presente asunto no prosperó en su totalidad sino parcialmente la demanda, por lo que, a la luz del numeral 5 del precitado artículo del CGP y en ausencia, además, de temeridad o mala fe de la parte vencida, la Sala se abstendrá de condenar en costas.
En mérito de lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: ESTARSE a lo dispuesto en la Sentencia de Unificación Jurisprudencial del 2 de septiembre de 2019, radicado 250002325000201000246-02 [entiéndase incluido el auto de la misma Sala de Conjueces del 7 de octubre de 2019 que la aclaró parcialmente y la corrigió], proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces, de esta Corporación, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: MODIFICAR el numeral tercero de la sentencia apelada, para estarse a lo resuelto en la sentencia del 9 de abril de 2024, proferida en el medio de control de simple nulidad, bajo el radicado 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la providencia.
TERCERO: MODIFICAR el numeral primero de la sentencia apelada en el sentido de DECLARAR probada parcialmente la EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN de las sumas causadas con anterioridad al 21 de octubre de 2012 conforme a la Sentencia de Unificación – SUJ-016-CE-2019 en concordancia con el artículo 41 del decreto 3135 de 1968 y el decreto 1848 de 1969 y conforme la parte motiva de este fallo.
Salvo en lo que tiene que ver con la obligación de la demandada de efectuar las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial, por las razones expuestas ut supra.
TERCERO: MODIFICAR el numeral quinto de la sentencia apelada, en el sentido de CONDENAR a la entidad demandada a: i) reliquidar y pagar las diferencias correspondientes a los salarios liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; ii) reconocer, reliquidar y pagar las prestaciones sociales a la accionante, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial; y iii) lo anterior será reconocido a partir del 21 de octubre de 2012 y hasta el 30 de abril de 2015.
Lo anterior condicionado a que la entidad demandada verifique que efectuada la liquidación de las prestaciones del demandante como se ordena en esta sentencia, 760012333000201601761 02 (6146-2022) Julio Cesar Piedrahita Sandoval RAMA JUDICIAL, DEAJ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 y tal como lo dispuso el artículo 1 del Decreto 610 de 1998, el total de la Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguales al ochenta por ciento (80%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura, no devengue suma superior a ese 80%, pues como lo anotó la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019, ese 80% es un piso y un techo.
TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada, pero de conformidad con los argumentos expuestos ut supra.
CUARTO: No condenar en costas a la parte vencida, conforme se expuso en la parte motiva de esta sentencia.
QUINTO: ORDENAR que los valores a pagar por esta sentencia deben ser reconocidos conforme al artículo 187,192 y 195 de la ley 1437 de 2011. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Firmado electrónicamente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez ponente Firmado electrónicamente JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA Conjuez Firmado electrónicamente YOANA ALEXANDRA FLECHAS YAVAR Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA