Radicado: 11001-03-15-000-2024-04538-00 Accionante: León Emerio Echeverry Pérez CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 MAGISTRADO PONENTE: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 11001-03-15-000-2024-04538-00 Accionante: León Emerio Echeverry Pérez Accionado: Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pereira y Tribunal Administrativo de Risaralda.

Referencia: Acción de tutela Tema: Tutela contra providencia judicial. Subtema 1: Requisito de inmediatez. No satisfecho. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide en primera instancia la acción de tutela incoada por León Emerio Echeverry Pérez en contra del Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pereira y del Tribunal Administrativo de Risaralda.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela. León Emerio Echeverry Pérez presentó solicitud de amparo1 en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, a la propiedad privada, a la legalidad y a la seguridad jurídica, que consideró vulnerados por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pereira y el Tribunal Administrativo de Risaralda, con ocasión de la sentencias del 26 de noviembre de 2021 y del 15 de febrero de 2024, proferidas respectivamente, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 66001-33-33-007-2019-00453-00. 1.2.

Hechos probados del proceso ordinario. De lo narrado por la parte accionante en el escrito de tutela y las pruebas allegadas al expediente, la Sala resume los siguientes: 1.2.1. El actor promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que solicitó la nulidad de la resolución No. RDO2018-02871 del 14 de agosto de 2018 mediante la cual la UGPP practicó una liquidación oficial de revisión por mora en el pago de aportes e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al sistema de seguridad social integral, en los periodos enero a diciembre de 2015 por la suma de $46.542.768; y de la resolución No RDC – 2019 – 01618 del 29 de agosto de 2019 que resolvió el recurso de reconsideración y modificó dicho valor para establecerlo en $38.176.768, por concepto de aportes y sanción. 1 Archivo electrónico que contiene el escrito de tutela y anexos ubicado en el índice 002 del expediente digital de tutela en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado C7E3C4942140DFE2 112137A764CF4D02 41113AF56ADC1FEF 47809E499C6A0228 Radicado: 11001-03-15-000-2024-04538-00 Accionante: León Emerio Echeverry Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El actor afirmó que con los mencionados actos la UGPP fiscalizó y sancionó el pago de los aportes sin tener definidos los elementos del tributo, por cuanto para el año 2015 los trabajadores independientes y los rentistas de capital no tenían definidas las condiciones de pago al sistema general de seguridad social, además que para ese mismo año solo existía una planilla general tipo I que no discriminaba la actividad económica que desempeñaban, lo que hacía complejo realizar el cálculo para establecer el IBC; agregó que tal situación solo fue aclarada con la ley 1735 de 2015 que lo estableció en mínimo 40% del total de los ingresos luego de la depuración de los costos y gastos permitidos por el artículo 107 del estatuto tributario. 1.2.2.

El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pereira profirió sentencia el día 26 de noviembre de 2021 con la que negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en “el principio de favorabilidad y la no reforma en perjuicio del administrado”. El actor interpuso recurso de apelación, y con decisión del 15 de febrero de 2024 el Tribunal Administrativo de Risaralda la confirmó. 1.3.

Pretensiones y argumentos de tutela. 1.3.1. La parte accionante solicitó al juez constitucional el amparo de sus derechos fundamentales, y que se revoquen las sentencias censuradas “con el fin de conceder la nulidad total de los actos administrativos demandados en contra de la UGPP, al comprobar la inexistencia del IBC en la determinación de aportes para los trabajadores independientes, para el año 2015, o de forma subsidiaria anular los periodos en donde no existe capacidad contributiva y eliminar la sanción impuesta”. 1.3.2.

El actor consideró que las decisiones censuradas incurrieron en los siguientes defectos: Defecto fáctico. Indicó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia del 12 de marzo de 2018 en el marco del proceso de acción de cumplimiento con radicado 25000234100020180005800, con la que ordenó al gobierno nacional expedir la reglamentación del inciso 3 del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, atinente al ingreso base de cotización de los contratistas en mínimo el 40% del valor mensualizado de cada contrato, para regular la presunción de ingresos con incidencia en el IBC.

Afirmó que el efecto de esta decisión era relevante para proferir la sentencia del 15 de febrero de 2024 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, a efecto de incluir la presunción de ingresos dentro del análisis que allí se suscitó. Defecto material o sustantivo. Reiteró que para el año 2015 el IBC no contaba con una debida reglamentación ni era coherente desde el punto de vista legislativo, tanto como para el trabajador independiente como para el contratista.

Esto, debido a la omisión del gobierno nacional, y a que el decreto 3085 de 2007 que reglamentó parcialmente la ley 1122 de 2007 impuso la “imposible tarea de predecir en forma anual y anticipada sus ingresos”. 1.4. Trámite de tutela e intervenciones. 1.4.1. El Despacho del magistrado ponente, mediante auto del 28 de agosto de 20242, admitió la acción en contra de las autoridades judiciales y vinculó a la Unidad de Gestión de Pensiones y Parafiscales – UGPP. 2 Índice 0004 del aplicativo SAMAI.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04538-00 Accionante: León Emerio Echeverry Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1.4.2. El Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Pereira3 envió el expediente digital del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y a través de informe, consideró que la solicitud de amparo es improcedente dado que pretendió ampliar las dos instancias que se agotaron en el proceso ordinario y plantear inconformidades sobre el análisis de legalidad que allí se abordó. Además, destacó que las decisiones censuradas encontraron fundamento en el material probatorio incorporado y los lineamientos jurisprudenciales aplicables. 1.4.2.

El Tribunal Administrativo de Risaralda4 remitió el link del expediente ordinario, e indicó que la sentencia de segunda instancia obedeció al análisis de las disposiciones legales aplicables y del conjunto de las pruebas que fueron debidamente incorporadas. Agregó que la solicitud de amparo denotó un interés patrimonial y propone un debate de legalidad de los fundamentos con los que se negaron las pretensiones. 1.4.3.

La Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales5 aportó informe, sin embargo, la Sala advierte que sus manifestaciones hicieron referencia a otro proceso judicial que identificó con el radicado No.11001-33- 37-044-2018- 00347-00 y en el que se pretendió la nulidad de la Resolución Sanción RDO-2018-02490 del 17 de julio de 2018, que no encuentra relación con el presente asunto.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. Esta Sala es competente para decidir la presente acción de tutela, en virtud de lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Legitimación en la causa. La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa de León Emerio Echeverry Pérez, quien actuó como demandante en el proceso nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 66001-33-33-007-2019-00453-00/01, en el que se profirieron las sentencias censuradas.

También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pereira y del Tribunal Administrativo Risaralda, dado que, fueron las autoridades que profirieron las sentencias, que, según la parte tutelante, vulneraron sus derechos fundamentales. 2.3. Inmediatez. La jurisprudencia constitucional ha desarrollado el principio de inmediatez bajo la premisa de que su objeto, no es otro que la protección inmediata de los derechos fundamentales.

Así las cosas, lejos de establecer un plazo de caducidad, la inmediatez se comporta como una garantía de la seguridad jurídica y de los intereses de terceros, que implica 3 Índice 0008 y 0010 del aplicativo SAMAI. 4 Índice 0009 del aplicativo SAMAI. 5 Índice 0011 del aplicativo SAMAI. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04538-00 Accionante: León Emerio Echeverry Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 que la acción de tutela debe interponerse en un plazo razonable6, según las condiciones de tiempo, modo y lugar del caso concreto.

Sin embargo, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la garantía de los principios que dirigen la administración de justicia exige mayor rigurosidad7, al punto que la Corte Constitucional ha definido la razonabilidad, prima facie, en un lapso de seis (6) meses8. El examen de los seis (6) meses puede flexibilizarse cuando hay circunstancias fácticas que lo admitan.

Al respecto, la Corte Constitucional ha identificado las siguientes variables de análisis, las cuales habilitan determinar cuándo se está ante una situación excepcional que permite no ceñirse de forma estricta al término en mención: “…que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de 6 La sentencia SU-961de 1999 concretó el principio de inmediatez en términos de razonabilidad en el siguiente sentido: “Teniendo en cuenta este sentido de proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable.

La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. || Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo [e]sta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción (…)”. || La seguridad jurídica es un elemento determinante para la realización de la justicia, por lo que este requisito debe ser más exigente.

Así, cuando el objeto de la tutela es una providencia judicial precisó la sentencia T- 038 de 2017 “(…) si dicho requisito se abordara con laxitud, la firmeza de las decisiones judiciales estaría siempre a la espera de una controversia constitucional”. 7 Tal criterio fue sistematizado en la sentencia T-246 de 2015, en estos términos: “la Corte ha considerado en los asuntos referentes a acciones de tutela contra providencias judiciales, que el análisis de inmediatez debe ser más estricto, con el fin de no trastocar principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, pues ´la firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente´.

En otras palabras, ser laxo con la exigencia de inmediatez en estos casos significaría ´que la firmeza de las decisiones judiciales estaría siempre a la espera de la controversia constitucional que, en cualquier momento, sin límite de tiempo… En un escenario de esta naturaleza nadie podría estar seguro sobre cuáles son sus derechos y cual el alcance de [e]stos, con lo cual se produciría una violación del derecho de acceso a la administración de justicia – que incluye el derecho a la firmeza y ejecución de las decisiones judiciales – y un clima de enorme inestabilidad jurídica´”. || Sobre este punto, ver también las sentencias T-315 de 2005, T-541 de 2006, T-1009 de 2006, T-594 de 2008, T-410 de 2013 y T-206 de 2014, entre otras. 8 Sobre este lapso de seis meses, ha habido una continua comunicación concordante entre la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, quienes, como tribunales de cierre en sus jurisdicciones lo han definido como razonable.

Por ejemplo, en la sentencia del Tribunal Constitucional T-246 de 2015, se alude a este criterio a partir de la sentencia proferida por la Sala Plena de esta Corporación, del 5 de agosto de 2014, en la que, explícitamente, “(…) la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente”.

(Radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01). Léase también en las sentencias T-269 de 2018 y T-079 de 2018. || Lo anterior, en todo caso, debe tomarse de manera flexible a partir de las condiciones del caso concreto, pues, como lo deja claramente dicho la Corte Constitucional en la ya mencionada sentencia T-246 de 2015, confirmando las sentencias T-328 de 2010, T-860 de 2011, T- 217 de 2013 y T-505 del mismo año, “el requisito de la inmediatez deberá ser abordado desde la discrecionalidad y autonomía judicial, con el fin de que cada juez evalúe si la solicitud fue presentada dentro de un plazo razonable y proporcional, toda vez que, “(…) en algunos casos, seis (6) meses podrían resultar suficientes para declarar la tutela improcedente; pero, en otros eventos, un término de 2 años se podría considerar razonable para ejercer la acción de tutela, ya que todo dependerá de las particularidades del caso”.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04538-00 Accionante: León Emerio Echeverry Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual”9.

La jurisprudencia constitucional, ha establecido que el requisito de inmediatez se supera cuando “[…] la demanda de tutela se hubiere presentado en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que generó la presunta vulneración”10. Respecto a este punto, el Consejo de Estado ha sostenido sobre el término razonable que define la inmediatez que es “[…] un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente”11.

En este escenario, el examen de inmediatez en el trámite de tutela en contra de providencias judiciales goza de cierta certidumbre para efectos de determinar el hecho generador de la posible afectación iusfundamental. Esta certeza se deriva de la misma seguridad jurídica que ofrecen las etapas y plazos procesales. Como se expuso, la jurisprudencia constitucional es diáfana al determinar que la eventual afectación que surge de una providencia ocurre cuando la parte tiene conocimiento de esta, lo que resulta plenamente identificable desde el trámite en que se perfecciona su notificación y ejecutoria.

Caso concreto. De la revisión del expediente ordinario12, la Sala observa que el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pereira profirió sentencia el 26 de noviembre de 2021 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 66001-33- 33-007-2019-00453-00/01, con la que negó las pretensiones. El actor presentó recurso de apelación, que fue decidido en forma desfavorable por el Tribunal Administrativo de Risaralda con providencia del 15 de febrero de 2024, cuya notificación se realizó en forma electrónica el 16 de febrero siguiente, y de conformidad con la constancia expedida por la Secretaría del Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pereira, cobró ejecutoria el día 23 de febrero de 202413 Quiere decir lo anterior, que el término de seis (6) meses, entendido como razonable por la jurisprudencia para promover la acción de tutela, venció el 23 de agosto de 2024, sin embargo, la solicitud de amparo fue radicada el 27 de agosto del presente año14, es decir transcurridos seis (6) meses y cuatro (4) días.

En consecuencia, no se cumplió con el requisito de inmediatez. En este punto es preciso indicar que, la parte accionante tampoco presentó 9 Para efectos de este tipo de examen, pueden verse, por ejemplo, las siguientes sentencias proferidas por la Corte Constitucional: T-1229 de 2000; T-684 de 2003; T-016 de 2006; T-1044 de 2007; T-1110 de 2005;

T-158 de 2006; T-166 de 2010; T-367 de 2010; T-246 de 2015, y T-038 de 2017. 10 Corte Constitucional SU-055 de 2018.Resaltado fuera del texto original. 11 Consejo de Estado, Sala Plena, radicación: 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ) del 5 de agosto de 2014.Resaltado fuera del texto original. 12 Índice 0010 del aplicativo Samai. 13 Índice 0008 del aplicativo Samai. 14 Como se observa en el acta de reparto y en la constancia de radicación del aplicativo web, que reposan en los archivos electrónicos del índice 002 del aplicativo Samai.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04538-00 Accionante: León Emerio Echeverry Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 argumentos que correspondan a aquellas situaciones que la jurisprudencia constitucional ha previsto para flexibilizar el requisito de inmediatez y que requieran la intervención del juez para evitar un perjuicio irremediable, ni que excusen la inactividad del actor para interponer la acción de manera oportuna, lo que impide el estudio de fondo de los cuestionamientos que expuso en el escrito de tutela.

En suma, la acción de tutela se presentó por fuera del plazo que la jurisprudencia constitucional ha previsto como razonable y la parte accionante no aportó a este trámite prueba alguna para acreditar la ocurrencia de una circunstancia que hubiera permitido flexibilizar dicho término. Por consiguiente, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo por falta del cumplimiento del requisito de inmediatez.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de tutela interpuesta por León Emerio Echeverry Pérez, en contra del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira y del Tribunal Administrativo de Risaralda, por las razones expuestas en precedencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR la presente providencia, si no fuere impugnada, a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y Cúmplase NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente SFGS