Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001 03 15 000 2026 02978 01 Accionante: Ángel Erberto Ballesteros Ruíz Accionado: Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A Acción: Acción de tutela Tema: Tutela contra providencia judicial Decisión: Confirma la sentencia impugnada que declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir el requisito general de relevancia constitucional SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el accionante en contra del fallo de tutela proferido el 4 de junio de 2026 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró improcedente el amparo solicitado.
1. SÍNTESIS DEL CASO El señor Ángel Erberto Ballesteros Ruíz, actuando a través de apoderado, interpuso acción de tutela en contra del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y para ello formuló las siguientes pretensiones1: 1. Se declare que el CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A en sentencia proferida del 2 de octubre de 2025 dentro del proceso 50001-23-33-000-2020-00009-01 (1566-2025), transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y PRINCIPIO DE GRATUIDAD del docente, habida cuenta que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y al precedente judicial del órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A, DEJAR SIN EFECTOS la providencia judicial referida en el numeral anterior y, proceda a efectuar el examen de procedencia de la condena en costas impuestas al proceso ordinario conforme la normatividad vigente y el precedente jurisprudencial vertical en aras de salvaguardar las garantías iusfundamentales de la accionante.
(sic) (Negrillas y mayúsculas originales del escrito de tutela). 1 Aparte del escrito de tutela. Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 02978 00. Radicación: 11001 03 15 000 2026 02978 01 Accionante: Ángel Erberto Ballesteros Ruíz Accionado: Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
2. SITUACIÓN FÁCTICA El accionante informó que presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación. Relató que había laborado durante más de 20 años al servicio del Estado, tanto en cargos administrativos como en el sector educativo oficial, por lo que estimó que cumplía los requisitos para acceder a la prestación reclamada.
Expuso que la demanda se dirigió contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el propósito de obtener la nulidad de la Resolución núm. 1500-56.03/1311 del 30 de abril de 2019 y, como consecuencia, el reconocimiento y pago de la pensión. El proceso correspondió al Tribunal Administrativo del Meta que, mediante sentencia del 10 de abril de 2025, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora.
Respecto de la imposición de dicha condena, el Tribunal consideró lo siguiente: […] 7. Condena en costas En el presente asunto, de conformidad con el numeral 1 del artículo 365 del C.G.P habrá de condenarse en constas a la demandante, teniendo en cuenta que fue la parte vencida dentro del proceso, al encontrarse acreditado con las actuaciones en esta instancia que la entidad enjuiciada incurrió en gastos durante el ejercicio de la defensa técnica al presentar alegaciones de conclusión. […] Inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación y la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de octubre de 2025, la confirmó y condenó en costas a la parte actora en segunda instancia. Frente a la procedencia de la acción de tutela, sostuvo que su solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
Al respecto, aseveró lo siguiente2: […] se satisface el presupuesto de relevancia constitucional en la medida que la autoridad judicial accionada estimó la procedencia de la condena en costas en la controversia laboral a la luz del criterio objetivo, esto es, verificando solo que la parte actora fue la vencida en el proceso. Sin embargo, pasó por alto la modificación introducida por el Legislador que condiciona la imposición de la penalidad a la verificación de la manifiesta carencia de fundamento legal de la demanda presentada por el usuario de la administración de justicia. 2 Ibidem.
Radicación: 11001 03 15 000 2026 02978 01 Accionante: Ángel Erberto Ballesteros Ruíz Accionado: Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, el cambio normativo introducido por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 resulta aplicable a los procesos tramitados ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, como se desprende de su tenor literal.
En efecto, la expresión “en todo caso”, contenida en el texto normativo, impone la obligación al operador judicial de examinar si el debate jurídico sometido a su consideración carecía totalmente de fundamento fáctico y jurídico. […] Asimismo, afirmó que se satisfacía el requisito de inmediatez, toda vez que la providencia cuestionada fue proferida el 2 de octubre de 2025 y la solicitud de amparo se presentó dentro de un término que estimó razonable.
En cuanto a la subsidiariedad, indicó que la acción de tutela era procedente, dado que controvierte una decisión judicial de segunda instancia frente a la cual no contaba con otro mecanismo judicial ordinario eficaz para solicitar la protección de los derechos fundamentales que consideró vulnerados. Respecto de los requisitos específicos de procedencia, alegó que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución Política.
Sobre el defecto sustantivo argumentó lo siguiente3: […] se evidencia la configuración de un defecto sustantivo toda vez que, (i) no estamos frente a una interpretación protegida por la autonomía e independencia judicial, sino ante una indebida aplicación del ordenamiento jurídico que regula la condena en costas, al haberse ignorado elementos normativos esenciales del artículo 188 de la Ley 1437e 2011, incurriéndose así en una vulneración al principio de inescindibilidad y, (iii) dicha inobservancia condujo a un juicio parcial respecto de los presupuestos exigidos para imponer esta penalidad, pues no se valoró si la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contaba con un respaldo fáctico y jurídico suficiente, lo que de haberse considerado con sujeción al ordenamiento vigente, habría dado lugar a una conclusión distinta en el fallo ordinario en atención a la mayor carga argumentativa que se imponía la reforma normativa introducida por la Ley 2080/21. […].
Adicionalmente, sostuvo que la providencia cuestionada incurrió en desconocimiento del precedente judicial, al apartarse de los pronunciamientos de las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en los que, según afirmó, se ha considerado que la condena en costas no puede imponerse de manera automática ni con fundamento exclusivo en que una de las partes resultó vencida en el proceso.
Explicó que, conforme con dichas decisiones, el juez debe aplicar un criterio objetivo valorativo, dirigido a verificar la conducta procesal de las partes, la efectiva causación de las costas y si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal. En ese sentido, afirmó que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado se apartó de dicho entendimiento sin exponer razones suficientes para justificar su decisión. De otra parte, alegó la configuración de la violación directa de la Constitución Política, al considerar que la autoridad judicial accionada debió examinar si el accionante cumplía 3 Ibidem.
Radicación: 11001 03 15 000 2026 02978 01 Accionante: Ángel Erberto Ballesteros Ruíz Accionado: Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los requisitos para acceder a la pensión bajo un régimen diferente al invocado en la demanda.
Sostuvo que los principios de favorabilidad, pro homine, tutela judicial efectiva y prevalencia del derecho sustancial imponían estudiar integralmente su situación pensional, con el fin de evitar que tuviera que promover una nueva actuación administrativa y otro proceso judicial.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 17 de abril de 20264 y correspondió por reparto a la Sección Quinta del Consejo de Estado que, por auto del 21 de abril del 20265 la admitió y dispuso notificar6 al Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A como accionado; así como vincular a la Nación - Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Tribunal Administrativo del Meta como terceros interesados en el resultado del proceso.
De igual forma, requirió al Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A y al Tribunal Administrativo del Meta para que allegaran copia digital del expediente correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 50001 23 33 000 2020 00009 00/01, el cual fue remitido7. 3.2. El Tribunal Administrativo del Meta8 se ratificó en los argumentos jurídicos expuestos en la sentencia del 10 de abril de 2025 y solicitó declarar improcedente la acción de tutela, al considerar que la decisión se profirió con observancia de las garantías constitucionales, los términos procesales y los deberes previstos en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. 3.3.
La Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional allegó escrito9 en el que solicitó que se declare la improcedencia de la solicitud de amparo y se desvincule a dicha entidad del presente trámite tutelar. Sostuvo que carece de legitimación en la causa por pasiva, pues la controversia recae sobre una providencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y no se identificó alguna acción u omisión atribuible al Ministerio.
Agregó que el asunto carece de relevancia constitucional y que no se acreditó la configuración de algún defecto que habilite la procedencia excepcional de la tutela contra providencia judicial. 4 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 02978 00. 5 Visto en el índice 5 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 02978 00. 6 Esta orden se cumplió el 22 de abril de 2026.
Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 02978 00. 7 Visto en los índices 12 y 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 02978 00. 8 Visto en el índice 15 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 02978 00. 9 Visto en el índice 17 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 02978 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2026 02978 01 Accionante: Ángel Erberto Ballesteros Ruíz Accionado: Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.4. Los Consejeros de Estado Omar Joaquín Barreto Suárez y Gloria María Gómez Montoya10 en escritos separados, manifestaron impedimentos para conocer de la presente acción de tutela, con fundamento en la causal prevista en el numeral 5.º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal.
El doctor Omar Joaquín Barreto Suárez señaló que sostiene una amistad íntima con el magistrado Juan Camilo Morales Trujillo, quien suscribió la sentencia del 2 de octubre de 2025 cuestionada en este trámite. Por su parte, la doctora Gloria María Gómez Montoya indicó que mantiene una amistad íntima y entrañable con el magistrado Jorge Iván Duque Gutiérrez, ponente de la referida providencia. En consecuencia, ambos solicitaron ser separados del conocimiento del asunto, con el fin de garantizar la transparencia, imparcialidad y autonomía judicial. 3.5.
En providencia del 4 de junio de 202611 la Sala declaró infundados los impedimentos manifestados por los consejeros Omar Joaquín Barreto Suárez y Gloria María Gómez Montoya. Consideró que la amistad invocada recaía sobre magistrados que participaron en la decisión cuestionada y no sobre alguna de las partes del trámite de tutela. Además, precisó que la sentencia fue proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado como cuerpo colegiado, por lo que no se configuró la causal prevista en el numeral 5.º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal. 3.6.
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio guardaron silencio.
4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 4 de junio de 2026, declaró improcedente la acción de tutela al considerar que no se cumplió el requisito general de relevancia constitucional. Como cuestión previa, negó la solicitud de desvinculación presentada por el Ministerio de Educación Nacional, al estimar que su comparecencia se produjo en calidad de tercero con interés, dado que fue parte demandada en el proceso ordinario.
Asimismo, precisó que, aunque el accionante alegó la violación directa de la Constitución por no haberse estudiado el régimen pensional que podía resultarle aplicable, las pretensiones y los argumentos centrales de la tutela estaban dirigidos a cuestionar la condena en costas. Por ello, limitó el análisis a este último aspecto. Concluyó que la controversia planteada era de naturaleza meramente legal y económica, pues se dirigía a establecer si la Subsección A de la Sección Segunda interpretó 10 Visto en los índices 21 y 23 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 02978 00. 11 Visto en el índice 37 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 02978 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2026 02978 01 Accionante: Ángel Erberto Ballesteros Ruíz Accionado: Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co correctamente el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, al confirmar la condena en costas impuesta a la parte vencida.
Explicó que el accionante pretendía que el juez de tutela examinara la conducta procesal de las partes y determinara si se cumplían los presupuestos para imponer las costas, debate que no evidenciaba una afectación desproporcionada de derechos fundamentales ni una actuación arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada. Agregó que las providencias invocadas como precedente no demostraban la existencia de una postura unificada del Consejo de Estado sobre la materia y que el actor no explicó suficientemente las razones por las cuales resultaban aplicables al caso concreto.
En consecuencia, estimó que la solicitud de amparo carecía de relevancia constitucional, dado que: (i) se sustentaba en una discusión de interpretación legal; (ii) tenía contenido pecuniario; (iii) cuestionaba una decisión proferida por una alta corte; y (iv) no acreditaba una vulneración evidente que justificara la intervención del juez constitucional.
5. TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN 5.1. Inconforme con la decisión de primera instancia, el accionante presentó impugnación y solicitó que se revocara el fallo del 4 de junio de 2026 y, en su lugar, se ampararan los derechos fundamentales invocados y se dejara sin efectos la sentencia cuestionada. Alegó que el asunto sí tiene relevancia constitucional, pues su inconformidad no se limita a una discusión económica sobre la condena en costas, sino que recae en la aplicación fragmentada del artículo 188 del CPACA.
Al respecto, sostuvo que la autoridad judicial omitió examinar si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal, conforme con la modificación introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. Argumentó que dicha omisión configuró un defecto sustantivo, dado que la condena en costas se sustentó exclusivamente en que resultó vencido en el proceso, sin aplicar integralmente la norma ni observar los principios de inescindibilidad, favorabilidad y prevalencia del derecho sustancial.
Asimismo, reiteró el desconocimiento del precedente de las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, según el cual la condena en costas en asuntos laborales no procede de manera automática, sino que exige valorar la conducta procesal de las partes, su causación y la eventual carencia de fundamento legal de la demanda.
En particular, invocó las sentencias proferidas en los procesos con radicaciones núms. 11001 03 15-000 2024 01360 00, 11001 03 15 000 2024 03346 00 y 11001 03 15 000 2024 03343 00. Finalmente, insistió en la configuración de la violación directa de la Constitución Política, al considerar que la autoridad judicial accionada debió estudiar su situación pensional conforme con el régimen que realmente le resultara aplicable, aunque fuera distinto al invocado en la demanda.
Señaló que limitar el análisis al régimen solicitado desconoció los principios de favorabilidad, pro homine, tutela judicial efectiva y prevalencia del derecho sustancial. Radicación: 11001 03 15 000 2026 02978 01 Accionante: Ángel Erberto Ballesteros Ruíz Accionado: Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.2.
Por auto proferido el 18 de junio de 2026 se concedió la impugnación12 y la misma fue asignada a esta Sección por acta de reparto del 1 de julio de 202613.
6. CONSIDERACIONES DE LA SALA
6.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 199114, en concordancia con el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202115, así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo de 201916, modificado por el Acuerdo núm. 434 del 10 de diciembre de 2024, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de procesos entre las secciones. 6.2.
HECHOS PROBADOS En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente17: 6.2.1. El señor Ángel Erberto Ballesteros Ruíz, actuando por conducto de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución núm. 1500-56.03/1311 del 30 de abril de 2019, mediante la cual se negó el reconocimiento de una pensión de jubilación. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condenara a la entidad demandada al reconocimiento y pago de la prestación pensional, con fundamento en el régimen que estimó aplicable por los servicios prestados al Estado antes de su vinculación como docente oficial. 6.2.2.
El proceso correspondió al Tribunal Administrativo del Meta, autoridad que, mediante sentencia del 10 de abril de 2025, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora. 12 Visto en el índice 49 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 02978 00. 13 Visto en el índice 3 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 02978 01. 14 El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.
Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará […]”. 15 "Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 Y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela". 16 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial nro. 50913. 17 Lo que se desprende del expediente identificado con el radicado núm. 50001 23 33 000 2020 00009 00/01.
Radicación: 11001 03 15 000 2026 02978 01 Accionante: Ángel Erberto Ballesteros Ruíz Accionado: Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.2.3. Inconforme con dicha decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de octubre de 2025, notificada el 29 de octubre de 2025, confirmó la decisión de primera instancia y condenó en costas a la parte actora en segunda instancia.
6.3. ANÁLISIS DE LA SALA Teniendo en cuenta lo que es motivo de impugnación, la Sala considera necesario resolver si, en este caso, frente a los reparos expuestos por el accionante en el escrito de tutela y analizado en el fallo de primera instancia, se reúne el requisito general de relevancia constitucional, y para ello, examinará: (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto. 6.3.1.
Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que18: […] el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes […].
Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.
A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 18 Corte Constitucional.
Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. Radicación: 11001 03 15 000 2026 02978 01 Accionante: Ángel Erberto Ballesteros Ruíz Accionado: Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional. 6.3.2.
Caso concreto La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, se detendrá en el examen del segundo y del tercer criterio que la compone, esto es, (i) evitar que la acción de tutela se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial, e (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 6.3.2.1.
Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de naturaleza económica Frente al segundo elemento, la Corte Constitucional ha dicho que19 […] la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico.
Según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, esto es, aquellas relativas a un derecho de índole económica, deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, dado que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario”, so pena de “involucrarse en [cuestiones] que corresponde definir a otras jurisdicciones” […]. [Subrayado fuera del texto].
En ese sentido, anotó que:20 […] en tales términos, un asunto carece de relevancia constitucional, según lo ha considerado la Corte, (i) cuando la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”, salvo que de esta “se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general. [Subrayado fuera del texto].
La Sala considera que, en este evento, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el segundo elemento que la compone, esto es, preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de naturaleza económica, no está superado.
Lo anterior, debido a que la discusión planteada por la parte actora está relacionada con la interpretación y aplicación de las normas que regulan la condena en costas, en particular del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 47 de la Ley 19 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019.
M.P.: Carlos Bernal Pulido. 20 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2026 02978 01 Accionante: Ángel Erberto Ballesteros Ruíz Accionado: Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2080 de 2021, así como del artículo 365 del Código General del Proceso, lo que comporta un debate de naturaleza eminentemente legal y económico.
En efecto, el accionante pretende que el juez constitucional determine si la autoridad judicial accionada interpretó correctamente las disposiciones que regulan la condena en costas y si debía aplicar el criterio que, en su concepto, se desprende de determinados pronunciamientos judiciales. Sin embargo, dicha controversia corresponde al ámbito de competencia del juez natural y no involucra, por sí misma, un problema de relevancia constitucional.
Por lo anterior, en el caso en cuestión, el segundo criterio de la relevancia constitucional no se cumple. 6.3.2.2. Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces Frente a este elemento la Corte Constitucional ha dicho que: […] la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad.
Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal” (…)21.
(Se destaca) […]. En la sentencia SU 215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que la tutela contra providencia judicial implica un juicio de validez y no un juicio de corrección respecto del fallo cuestionado, “circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
En igual sentido anotó que “como se expresó con claridad en la Sentencia SU-128 de 2021, este “enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial” (…)”.
(Se destaca). En efecto, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso y la jurisprudencia aplicable, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.
La Sala advierte que, en este evento, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el tercer elemento que la compone, esto es, impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces, no está superado. Ello, debido a que, mediante la solicitud de amparo, la parte actora pretende reabrir el 21 Corte Constitucional.
Sentencia SU 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2026 02978 01 Accionante: Ángel Erberto Ballesteros Ruíz Accionado: Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debate surtido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pues sus inconformidades se orientan a controvertir la interpretación efectuada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre la procedencia de la condena en costas, de conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, y el artículo 365 del Código General del Proceso, asunto que ya fue objeto de análisis en el proceso ordinario.
Al respecto, la autoridad judicial accionada, en la sentencia cuestionada, expuso lo siguiente: […] En lo que respecta a este punto, la Sala advierte que la modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.
A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. De hecho, la pretensión del legislador con la reforma introducida por la mencionada ley fue habilitar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal respecto de asuntos donde se ventile un interés público, con lo cual se creó una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume. En ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. En consecuencia, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.
Con base en lo anterior se concluye que sí era procedente la condena en costas impuestas en primera instancia contra el demandante por haberse negado las pretensiones de la demanda, pues esto implicó una decisión desfavorable en su contra. Por lo mismo, también se fijará lo propio en esta instancia a cargo de la parte recurrente, por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 de la misma norma, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del tribunal de origen. […] Bajo dicho contexto, la Sala advierte que la acción de tutela está siendo utilizada como una instancia o recurso adicional al proceso ordinario, con el fin de controvertir el criterio jurídico adoptado por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado respecto de la condena en costas.
En efecto, el accionante pretende que el juez constitucional determine si la autoridad judicial accionada debía aplicar un criterio objetivo o si, por el contrario, estaba obligada a verificar la manifiesta carencia de fundamento legal de la demanda antes de imponer dicha condena. Sin embargo, esa discusión corresponde a un asunto de interpretación normativa que ya fue resuelto dentro del proceso ordinario.
Radicación: 11001 03 15 000 2026 02978 01 Accionante: Ángel Erberto Ballesteros Ruíz Accionado: Consejo de Estado Sección Segunda Subsección A 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por tanto, se confirmará la sentencia de primera instancia, que declaró improcedente la solicitud de amparo por no superar el requisito general de relevancia constitucional.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 4 de junio de 2026, proferida por la Sección Quinta de esta Corporación, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 23 de julio de 2026. PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.