Radicado: 11001-03-15-000-2021-06622-00 Demandante: UGPP CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECISIETE ESPECIAL DE DECISIÓN 1 Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., cinco (05) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-06622-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP- Demandado: María Soledad Meléndez de Cuevas en representación de Odilio AmílcarAmílcar Cuevas Cuevas Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión -Ley 797 de 2003, Art. 20-.

Tema: Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública que imponen el pago de sumas periódicas de dinero -Ley 797 de 2003, artículo 20-. - Recurso de Revisión de naturaleza especial. Subtema 1: Reconocimiento de la prestación pensional en cuantía que excede lo debido de acuerdo con la ley.

Subtema 2: Marco Legal y jurisprudencial de la aplicación de topes máximos a mesadas pensionales. Subtema 3: Configuración de la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Subtema 4: Sentencia de remplazo. Recurso de apelación como marco de competencia del juez en segunda instancia. Precisiones jurisprudenciales.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 17 Especial de Decisión, procede a resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP-, contra la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 21 de febrero de 2019.

I. SÍNTESIS DEL CASO La UGPP en ejercicio del recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 20, literal b) de la Ley 797 de 2003, pretende que se invalide la sentencia dictada el 21 de febrero de 2019 por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que confirmó la providencia de primera instancia proferida el 10 de octubre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que declaró la nulidad parcial de los actos administrativos que ajustaron la cuantía pensional reconocida a favor de Odilio Amílcar Cuevas al límite máximo de 25 SMLMV y, en consecuencia, ordenó a Cajanal reliquidar la prestación “sin sujetar la mesada a tope pensional alguno”.

La entidad recurrente sostiene que la sentencia recurrida debe ser infirmada porque permitió el reconocimiento de una pensión que excede lo debido de acuerdo con la ley. II.

ANTECEDENTES 2.1. Demanda inicial y sentencia cuestionada1 Odilio Amílcar Cuevas Cuevas, por conducto de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho 1 Expediente digital, documentos, “06/04/2022 RECIBEPRUEBAS_CUADERNOPRINCIPAL, 20430”. Radicado: 11001-03-15-000-2021-06622-00 Demandante: UGPP 2 contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP-, con la pretensión de que se declarara la nulidad de las resoluciones: i) UGM 7966 de 13 de septiembre de 2011, por medio de la cual Cajanal le negó la reliquidación de la pensión de jubilación; ii) UGM 35917 de 29 de febrero de 2012, que revocó la anterior, reliquidó la prestación en el sentido de incluir en el IBL la bonificación por compensación y sometió la mesada al tope máximo de 25 SMLMV y, iii) UGM 49886 de 15 de junio de 2012 que, en cumplimiento de un fallo de tutela, ratificó el acto de reliquidación. La pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho que dio lugar a la decisión judicial objeto del recurso extraordinario de revisión, se circunscribió a la aplicación del tope máximo de 25 SMLMV, dado que esa determinación fue la que ocasionó que la mesada disminuyera de diez millones seiscientos sesenta y seis mil ochocientos noventa y cinco pesos ($10.666.895) a ocho millones novecientos cincuenta mil pesos ($8.950.000), a partir del 3 de marzo de 2004, fecha de acreditación del retiro definitivo del servicio.

El Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentencia de primera instancia expedida el 10 de octubre de 2013, se declaró inhibido para hacer un pronunciamiento frente a la solicitud de nulidad de la resolución nro. 7966 de 13 de septiembre de 2011, por tratarse de un acto revocado, y declaró la nulidad parcial de las Resoluciones UGM 035917 de 29 de febrero de 2012 y 049886 de 15 de junio de 2012, en lo relativo a la aplicación del tope máximo de 25 SMLMV sobre la mesada pensional reconocida a favor de Odilio Amílcar Cuevas.

Como restablecimiento del derecho ordenó a la UGPP2:

TERCERO: (…) [R]eliquidar la pensión de jubilación del actor con el 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicios a la Procuraduría General de la Nación, tomando como ingreso base de liquidación todas las sumas que habitual y periódicamente recibió como retribución de sus servicios y sin sujetar la mesada a tope pensional alguno, de conformidad con los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978.

CUARTO: Condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- como sucesora procesal de la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal EICE-, a pagar a favor del demandante las diferencias entre las mesadas pensionales devengadas y las que resulten de la reliquidación ordenada.

Se dispondrá que de las sumas que resulten deberán descontarse las ya canceladas e igualmente de no haberse efectuado los descuentos de aportes a la entidad de Previsión sobre los factores a tener en cuenta, se deducirá lo correspondiente.

QUINTO: Declarar no probada la excepción de prescripción trienal de las mesadas pensionales que se reconocen en la presente providencia.

SEXTO: Las sumas que resulten a favor del actor se ajustarán en su valor teniendo en cuenta la fórmula adoptada por el H. Consejo de Estado (…). El Tribunal de primera instancia consideró que Odilio Amílcar Cuevas es beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que tenía derecho a que su pensión fuera reconocida al cumplir 55 años de edad y 20 de servicio, tal como lo prevé el régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971 aplicable a los empleados y funcionarios de la Rama Judicial y del Ministerio Público, con un ingreso base de liquidación (IBL) conformado por la asignación más alta devengada en el último año y con la inclusión de todas las sumas que habitual y periódicamente recibió como retribución de sus servicios.

Frente a la 2 Expediente electrónico, documentos, “06/04/2022, RECIBE PRUEBAS_CUADERNOPRINCIPAL, 20430”, pág. 428. Radicado: 11001-03-15-000-2021-06622-00 Demandante: UGPP 3 aplicación de tope máximo a la cuantía pensional, precisó que la imposición de esa restricción en los actos demandados “desconocen el principio de inescindibilidad de la norma y favorabilidad, ya que acuden al régimen general para limitar la mesada pensional del actor, cuando el régimen que lo cobija no contempla tal limitación”, motivo por el cual no resultaba procedente sujetar la mesada a límite alguno. La Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio de sentencia expedida el 21 de febrero de 2019, confirmó la providencia apelada que accedió en forma parcial a las pretensiones presentadas por Odilio Amílcar Cuevas, bajo la consideración de que las razones de inconformidad expresadas por la UGPP “no corresponden al objeto del litigio” ni “atacan de manera directa las razones expuestas por el a quo para acceder a las pretensiones”.

Así, concluyó que “al no haber congruencia (…) no resulta procedente efectuar un análisis de la referida determinación judicial”, pues el organismo estatal incumplió la carga de sustentar las razones por las cuales no procede “excluir la mesada del demandante de los topes pensionales establecidos en el régimen general (…)”3. Al punto, se dijo lo siguiente: “(…) En ese orden de ideas, comoquiera que la recurrente no alegó en la alzada, pese a que era una carga atribuible a ella, inconformidades respecto de la decisión adoptada por el a quo, consistente en ordenarle excluir la mesada del demandante de los topes pensionales establecidos en el régimen general, sino que se limitó a hacer una explicación sobre la forma en que se deben liquidar las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, esta Sala colige que al no haber congruencia entre lo anterior, lo cual limita su competencia en segunda instancia, no resulta procedente efectuar un análisis de la referida determinación judicial”. 2.2.

Recurso extraordinario de revisión4 El apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales –UGPP-, interpuso ante esta Corporación recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de 21 de febrero de 2019, expedida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con fundamento en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el argumento de que la orden de reliquidación de la prestación periódica “sin sujetar la mesada a tope pensional alguno”, derivó en el pago de una pensión que excede lo debido de acuerdo con la ley.

Como consecuencia, el organismo demandante solicitó infirmar la sentencia que confirmó la decisión de primera instancia expedida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 10 de octubre de 2013 y, en su lugar: i) declarar que Odilio Amílcar Cuevas “no es acreedor de la prestación sin sujetar la mesada a tope pensional alguno”, por lo que debe declararse que la pensión está sometida a tope; ii) ordenar a la UGPP reliquidar la pensión pagada a favor de María Soledad Meléndez de Cuevas, como beneficiaria de la pensión de sobrevivientes, para ajustar la prestación al tope máximo de 25 smmlv, “de conformidad con las reglas previstas en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Sala Plena de la Corte Constitucional”; iii) ordenarle a María Soledad Meléndez de Cuevas “restituirle” a la UGPP “la totalidad de los dineros percibidos y recibidos en exceso 3 Expediente electrónico, documentos, “06/04/2022, RECIBE PRUEBAS_CUADERNOPRINCIPAL, 20430”, pág. 626. 4 Expediente digital, documentos, “28 de septiembre de 2021, demanda-web”.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-06622-00 Demandante: UGPP 4 por la reliquidación de la mesada pensional con la correspondiente indexación” y, iv) que el “pago” se efectúe de conformidad con lo previsto en el artículo 187 del CPACA, “así como los intereses moratorios estipulados en el artículo 192 ibídem, sobre los valores pagados por concepto de la indebida reliquidación de la prestación”.

El apoderado de la UGPP adujo, en síntesis, que la sentencia cuestionada incurrió en la causal de revisión especial de que trata el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a favor de Odilio Amílcar Cuevas Cuevas sin sujetar la mesada a tope pensional, lo que habilitó el pago de una prestación que excede lo debido de acuerdo con la ley.

Afirmó que, si bien los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978, aplicados para el reconocimiento pensional, no prevén topes, las normas generales sí establecen límites máximos, por lo que resultaba improcedente eximir la pensión de esas previsiones. Al respecto, precisó que la Corte Constitucional, por medio de las sentencias C- 258 de 2013 y SU-395 de 2017, estableció que los topes pensionales dispuestos en la Constitución y en la ley son aplicables a todas las pensiones con cargo a recursos de naturaleza pública, pues su propósito es “limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993”.

Conforme con lo anterior, el apoderado del organismo demandante afirmó que las entidades encargadas del pago de pensiones con cargo a fondos de naturaleza pública, están obligadas a ajustar las prestaciones topes máximos “a partir del 1 de julio de 2013, de acuerdo con lo señalado en sentencia C258 de 2013 (…), de manera automática y para todas las pensiones, argumento amparado en sentencia SU 395 de 2017”. 2.3.

Trámite del recurso extraordinario de revisión El magistrado sustanciador, por medio de auto expedido el 22 de noviembre de 2021, admitió la demanda especial de revisión interpuesta en contra de la sentencia proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda de esta Corporación, el 21 de febrero de 2019, después de que verificó que el órgano demandante ajustó el recurso extraordinario en el sentido de vincular al trámite procesal a los herederos del causante Odilio Amílcar Cuevas5.

El auto fue notificado a María Soledad Meléndez de Cuevas, Sandra Angélica, Henry Amílcar, Omar Alejandro y Nazly Mayerly Cuevas Meléndez, así como al Agente del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado6. La señora María Soledad Meléndez de Cuevas y los demás vinculados al proceso, no contestaron la demanda de revisión. Por su lado, el agente del Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio en esta oportunidad procesal7.

El Despacho sustanciador, por medio de auto expedido el 31 de marzo de 2022, tuvo como pruebas los documentos aportados con la demanda y, en atención a lo solicitado por la UGPP, ordenó oficiar al Tribunal Administrativo de Boyacá para que enviara a este proceso, en calidad de préstamo, el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el nro. 2012-00137-00, iniciado por 5 Expediente digital, índices 5 y 11. 6 Expediente digital, índices 16-18. 7 Expediente digital, índice 22.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-06622-00 Demandante: UGPP 5 Odilio Amílcar Cuevas Cuevas contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social - UGPP, que culminó con la sentencia objeto de revisión8. Agotada la etapa probatoria, la Secretaría General de esta Corporación corrió traslado de las pruebas allegadas al expediente por el término de tres días, por medio de la fijación en lista publicada el 18 de abril de 2022, conforme a lo previsto en el artículo 110 del CGP9.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia y oportunidad del recurso extraordinario de revisión La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, acorde con lo establecido en el artículo 249 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA)10 y el artículo 20 de la Ley 797 de 200311, es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión, a través de las Salas Especiales de Decisión implementadas mediante el Acuerdo nro. 321 de 2014 de esta Corporación12, por cuanto se trata de una providencia ejecutoriada dictada por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

En relación con la oportunidad en la interposición del recurso extraordinario de revisión, la Sala reitera lo expuesto en el auto admisorio en cuanto concluyó que la demanda fue presentada en el término de cinco (5) años previsto en el último inciso del artículo 251 del CPACA, contados a partir de la firmeza de la sentencia cuestionada porque, si bien “no se adjuntó la certificación en la que consta la ejecutoria”, se encuentra acreditado que la providencia de la Subsección “B” de la Sección Segunda de esta Corporación fue expedida el 21 de febrero de 2019 y que, la demanda fue presentada por ventanilla virtual el 28 de septiembre de 2021[13]. 3.2.

Legitimación en la causa La UGPP, en ejercicio de la acción de revisión especial de providencias que le imponen al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero, solicitó infirmar la sentencia dictada por la Subsección “B” de la Sección Segunda de esta Corporación, el 21 de febrero de 2019, por considerar que la orden de pagar la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a favor de Odilio Amílcar Cuevas sin aplicar el tope máximo, excede lo debido de acuerdo con la ley.

En relación con el ejercicio del recurso de revisión especial, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por medio de la cual se reformaron algunas disposiciones del 8 Ídem. 9 Expediente digital, índice 29. 10 Competencia. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión (…)”. 11 “Artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias (…)” [Apartes tachados declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-835 de septiembre 23 de 2003] 12 Por medio del cual se reglamenta la integración y funcionamiento de las Salas Especiales de Decisión. 13 Expediente digital, índices 2 y 11.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-06622-00 Demandante: UGPP 6 sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, dispone que las providencias judiciales que “impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza”, pueden ser revisadas a solicitud del Gobierno, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, por dos causales: a) cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y/o, b) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley.

Además de las autoridades señaladas, la Ley 1151 de 2007, al establecer la creación de la UGPP, dispuso que ese organismo puede ejercer la acción de revisión especial frente a prestaciones que impliquen el pago de sumas periódicas a cargo de recursos públicos de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003[14], por tratarse de “gestiones inherentes” al reconocimiento de derechos pensionales y de reliquidaciones de pensiones reconocidas por administradoras del régimen de prima media o por entidades públicas del orden nacional.

La Corte Constitucional, por medio de sentencias de constitucionalidad, también ha legitimado a diferentes entidades administradoras de pensiones para ejercer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, cuando consideran que el reconocimiento pensional está viciado por una de las causales previstas en esa normativa.

Así, en sentencia C-258 de 2013, legitimó a las diferentes entidades administradoras de pensiones para ejercer la acción de revisión especial cuando el reconocimiento pensional hubiera sido otorgado sin cumplir las previsiones fijadas en esa providencia respecto de la aplicación del régimen pensional especial previsto en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 y, determinó que la causal de revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho, prevista en el Acto Legislativo 01 de 2005, también sería tramitado por el procedimiento aplicable al recurso extraordinario de revisión. Asimismo, por medio de sentencia SU-427 de 11 de agosto de 2016, precisó: i) que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- está legitimada para presentar el recurso extraordinario de revisión por las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y por la causal de abuso del derecho dispuesta en el artículo 48 de la Constitución Política; ii) que el plazo de cinco años para solicitar la revisión, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia que reconoce el derecho pensional, no es aplicable a la UGPP “en atención al estado de cosas inconstitucional que afrontaba Cajanal”, motivo por el cual decidió que el término no puede contarse antes del día en que la Unidad asumió las funciones de la extinta Caja Nacional de Previsión Social (12 de junio de 2013). 14 Ley 1151 de 2007, por medio de la cual se adoptó el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, artículo 156.

Por su parte, el Decreto Ley 169 de 2008 dispuso que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) tiene por objeto reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional o de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando.

El Decreto 5021 de 2009, al establecer la estructura y organización de la UGPP, establece entre sus funciones la de “Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen”, atribución que fue reiterada por medio del Decreto 575 de 2013, que modificó la estructura de la Unidad.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-06622-00 Demandante: UGPP 7 En ese orden, la Sala concluye que la UGPP está legitimada en la causa por activa para ejercer la acción de revisión especial prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por medio del trámite dispuesto para el recurso extraordinario de revisión especial, porque esa entidad fue la que asumió el pago de la suma periódica de dinero derivada de la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida por Cajanal a favor de Odilio Amílcar Cuevas, sin aplicación de tope máximo.

A su turno, está demostrado que Odilio Amílcar Cuevas actuó como parte actora en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el nro. 2012-00137-01 (1009-14), que finalizó por medio de la providencia cuestionada. Ahora, dado que la sentencia objeto de revisión aclaró que la pensión de jubilación le fue sustituida a María Soledad Meléndez de Cuevas, en condición de cónyuge supérstite de Odilio Amílcar Cuevas, pero no fue reconocida como sucesora procesal por no haber ejercido el derecho de postulación y, en consecuencia, las sumas que se ordenaron pagar harían parte de la masa sucesoral, resultaba procedente vincular a este trámite procesal a la señora Meléndez y a los herederos, tal como se ordenó en el auto admisorio del recurso extraordinario.

En ese orden, la señora María Soledad Meléndez de Cuevas y sus hijos Sandra Angélica, Henry Amílcar, Omar Alejandro y Nazly Mayerly Cuevas Meléndez están legitimados en la causa por pasiva. 3.3. Naturaleza y alcance de la acción de revisión de sentencias que imponen el pago de sumas periódicas o pensiones a cargo de fondos de naturaleza pública El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 establece la revisión de las decisiones judiciales, transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales que reconocen sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, como un mecanismo judicial que, en los términos de la Corte Constitucional15, constituye una “acción especial o sui generis de revisión”, procedente cuando la prestación haya sido obtenida con violación del debido proceso o en cuantía que exceda lo debido de acuerdo con la ley.

La revisión de las prestaciones periódicas que comprometen recursos de naturaleza pública, por las causales antes referidas, constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción, porque contribuye a frenar el detrimento del tesoro público generado por el reconocimiento o reliquidación irregular de pensiones de cualquier naturaleza, por medio de la revocación de las prestaciones irregularmente otorgadas o la reliquidación de las reconocidas en exceso16.

En armonía con lo anterior, esta Corporación ha considerado que las causales de revisión de pensiones obtenidas con violación al debido proceso o con exceso del monto debido de acuerdo con la ley, constituyen un mecanismo para la defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, y una garantía al principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional previsto en el artículo 48 de la Constitución Política17. 15 Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería. 16 Exposición de motivos de los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003 contenida en la Gaceta del Congreso 350 del 23 de agosto de 2003. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 Radicado: 11001-03-15-000-2021-06622-00 Demandante: UGPP 8 En lo relativo al procedimiento de la acción de revisión especial, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 establece: i) que es el dispuesto para el recurso extraordinario de revisión; ii) que procede cuando el reconocimiento pensional se haya obtenido con violación al debido proceso o cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva y, iii) que también se puede ejercer por las causales generales previstas en el código respectivo.

En lo que tiene que ver con el recurso extraordinario de revisión previsto en materia contenciosa en los artículos 248 y siguientes del CPACA, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que se trata de un mecanismo judicial de naturaleza restrictiva, extraordinaria y, por ende, excepcional18, que posibilita el análisis de las sentencias amparadas bajo la intangibilidad de la cosa juzgada ante el hallazgo de incurrir en una causal de revisión, que permite infirmarlas por la demostración inequívoca de ser decisiones injustas19.

Las causales generales de revisión, muestran la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, de conformidad con la ley, son los únicos que permiten la revisión de la sentencia por la vía del recurso extraordinario, como excepciones al principio de cosa juzgada. Sobre el tema, la Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad del artículo 249 del CPACA20, reiteró que el recurso extraordinario de revisión previsto en la mayoría de las áreas del derecho ha sido diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas21, por las causales taxativas establecidas por el legislador en cada caso, que giran en torno a hechos o circunstancias posteriores a la decisión y revelan que es materialmente injusta.

Y en lo que atañe al recurso de revisión contra sentencias expedidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la Corte precisó que “tiene su origen inmediato en el recurso extraordinario de revisión en el campo civil, y al igual que este, se dirige contra sentencias ejecutoriadas, buscando de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03-15-000-2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-01884- 00(REV). 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 27 Especial de Decisión, sentencia del 3 de abril de 2018, expediente 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV). 19 CPACA, artículo 250.

“Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.

Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.

Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.

Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada.” 20 Corte Constitucional, sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 21 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: “la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380.

En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)”. Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA”.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-06622-00 Demandante: UGPP 9 esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada22”. Ahora, si bien la revisión por las causales especiales previstas en la Ley 797 de 2003 se tramita por el procedimiento dispuesto para el recurso extraordinario, la jurisprudencia de la Corporación ha precisado que “esto no quiere decir que sea equiparable a éste, esto en tanto, es claro que las particularidades de la ‘acción especial de revisión’ le otorgan una entidad propia (…)”.

Los aspectos que “particularizan” la acción de revisión especial prevista en la Ley 797 de 2003, expuestos tanto en la jurisprudencia del Consejo de Estado como en la de la Corte Constitucional, muestran que “no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b)”23.

A su turno, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha precisado que el ejercicio de la acción de revisión, frente a la cual ceden los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica para lograr la salvaguarda de los recursos públicos comprometidos en el pago de prestaciones particulares de manera irregular, impone al juez ponderar el defecto atribuido a la decisión judicial acusada, calificar su trascendencia, determinar si existe “un exceso en la sentencia, evidente, grosero, que no una mera discrepancia en torno a la aplicación de una norma, o un extemporáneo y fútil pedimento” y, además, “delimitar las eventuales situaciones que puedan llevar a eximir a las entidades públicas que hayan tenido espacios procesales idóneos para plantear esas discusiones, y que no los hubiesen utilizado, pero sin soslayar responsabilidades individuales”24.

Lo expuesto permite concluir que la acción de revisión especial por las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, i) requiere de una parte activa cualificada, porque la legitimación para ejercer el mecanismo judicial recae sobre el Gobierno, los organismos de control y entidades administradoras de pensiones con cargo a fondos de naturaleza pública; ii) se rige por el procedimiento previsto por el CPACA para el recurso extraordinario de revisión general; iii) procede únicamente por las dos causales previstas en la ley, esto es, cuando el reconocimiento ocurrió con violación del debido proceso y/o cuando la cuantía excede la dispuesta en la ley y, iv) tiene como propósito revisar la sentencia, transacción o conciliación judicial o extrajudicial que impone el pago de sumas periódicas o pensiones con cargo a fondos públicos para corregir anomalías25. 22 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: “Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio “res iudicata pro veritate habertur” para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.

Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado”. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia del 27 de marzo de 2014, expediente 11001-03-25-000- 2012-00561-00(2129-12). En igual sentido, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias de 17 de mayo de 2018, expediente 2014-00665-00 (Acción de revisión) y sentencia de 25 de noviembre de 2021, expediente 2018-00963-00 (Acción de revisión). 24 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia de 18 de agosto de 2021, expediente con radicación nro. 76956, reitera tesis expuesta en las sentencias Sentencia CSJ SL5119-2020 y CSJ SL2148- 2017. 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 17 Especial de Decisión, sentencia del 3 de marzo de 2020, expediente 11001-03-15-000-2015-03426-00 (REV).

Radicado: 11001-03-15-000-2021-06622-00 Demandante: UGPP 10 3.4. Alcance de la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La revisión de providencias, conciliaciones o transacciones en los eventos en que la cuantía de la prestación excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva aplicable, tiene como propósito materializar los principios de solidaridad y universalidad del sistema pensional, así como el de sostenibilidad financiera, afectados por motivo de la vigencia de regímenes especiales y exceptuados que, de acuerdo con lo dispuesto en la exposición de motivos, “permiten que una gran minoría disfrute de unos derechos pensionales diferentes a los que tiene el resto de la población”, con cargo a subsidios pagados con recursos públicos, que incrementan el déficit fiscal.

Bajo ese escenario, una de las previsiones de la ley consiste en ampliar a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes el límite del ingreso base de cotización para los beneficiarios del régimen de transición, con el propósito correlativo de establecer un monto máximo en la mesada pensional pagada con recursos de naturaleza pública que permita un balance entre el valor cotizado y el monto de la mesada.

Al punto, la jurisprudencia de la Corporación ha precisado que, “[e]se equilibrio entre la prestación y la legalidad de la misma, es el que debe buscar el juez extraordinario cuando en virtud de su examen, [para que] analice si lo pedido en el recurso extraordinario de revisión recae en pensión irregularmente otorgada o en monto que no corresponde, o constituye una mera discrepancia que en última aconteció por ausencia de reclamo o defensa en las instancias ordinarias a efectos de plantear discusiones de orden interpretativo que no resulten de evidente disparidad con lo previsto u ordenado por la ley.”26. 3.5.

Problema jurídico Consiste en determinar si la sentencia dictada el 21 de febrero de 2019 por la Subsección” B” de la Sección Segunda de esta Corporación, que confirmó la providencia de primera instancia proferida el 10 de octubre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que declaró la nulidad parcial de los actos administrativos que ajustaron la cuantía pensional reconocida a favor de Odilio Amílcar Cuevas al límite máximo de 25 SMLMV y, en consecuencia, ordenó a Cajanal reliquidar la prestación “sin sujetar la mesada a tope pensional alguno”, incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por reconocer un derecho que excede lo debido de acuerdo con la ley. 3.6.

Análisis de la causal de revisión especial prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, consistente en exceder la cuantía de la pensión lo debido de acuerdo con la ley aplicable El apoderado de la UGPP aduce que la orden judicial cuestionada, que ordenó reliquidar la pensión reconocida a favor de Odilio Amílcar Cuevas por la suma de $10.666.895, “sin sujetar la mesada a tope pensional alguno”, excede lo debido de acuerdo con la ley, porque el régimen de transición que permitió el reconocimiento de la pensión conforme a las normas pensionales de los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público, no prevé como beneficio eximir la mesada de la aplicación del tope máximo de 25 SMLMV ($8.950.000).

En ese orden, señaló que 26 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia de 3 de mayo de 2021, expediente 2020- 04801-00 (Revisión). Radicado: 11001-03-15-000-2021-06622-00 Demandante: UGPP 11 todas las pensiones pagadas con cargo a fondos públicos están sometidas a los límites máximos establecidos en las normas que consagran el régimen general de pensiones.

De acuerdo con la situación fáctica descrita por el organismo demandante, la Sala se ocupará de analizar los pronunciamientos de esta Corporación y de la Corte Constitucional sobre el alcance del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que permitió la aplicación de regímenes pensionales anteriores, como el de los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público, con el propósito de establecer la normativa aplicable al caso bajo estudio y la interpretación jurisprudencial que imperaba al momento en que fue proferida la decisión objeto de revisión, para así definir si la prestación periódica excede lo debido conforme a la ley.

El sistema general de pensiones, en virtud del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, permitió a quienes estaban próximos a pensionarse mantener las condiciones pensionales previstas en el régimen anterior, siempre que reunieran los requisitos de edad o tiempo de servicio exigidos para la fecha de entrada en vigencia del nuevo régimen, con la precisión de que los beneficios de esa transición solo salvaguardaban las condiciones de edad, tiempo de servicio y monto o tasa de remplazo establecidos en la normativa con la que el trabajador tenía la expectativa de pensionarse27.

La Corte Constitucional, en el primer análisis de constitucionalidad del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, consideró que la salvaguarda de los derechos pensionales derivada de una transición normativa, constituye “[…] una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo”.

Por tal razón, declaró exequible el artículo, salvo en lo relativo a la previsión que establecía una regla de excepción frente a la liquidación del ingreso base de liquidación para las personas que les faltara un lapso igual o menor a dos años para pensionarse, por configurar “una discriminación irrazonable e injustificada” entre trabajadores del sector privado y del sector público, pues mientras que, para los primeros el promedio del IBL estaba constituido por lo devengado en los dos (2) últimos años de servicio, para los segundos lo constituían las sumas devengadas en el último año. En ese orden, la Corte concluyó que la regla de liquidación del IBL aplicable a los beneficiarios de la transición es el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para pensionarse siempre que fuera menor de diez años, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en 27 Ley 100 de 1993, artículo 36.

La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Indice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente Ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos (Aparte tachado INEXEQUIBLE).

Radicado: 11001-03-15-000-2021-06622-00 Demandante: UGPP 12 la variación del índice de precios al consumidor28. En sentencias posteriores de constitucionalidad, la Alta Corporación decidió estarse a lo resuelto en la providencia que declaró parcialmente exequible el artículo 36 de la Ley 100 de 199329. A su turno, la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación, al establecer el alcance del régimen de transición, fijó como primera tesis interpretativa, que los servidores públicos que cumplieran los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, podían pensionarse con las condiciones de edad, tiempo de servicio y monto o tasa de remplazo previstos en el régimen pensional general anterior (Ley 33 de 1985), con la precisión de que el último elemento protegido por la transición (monto), incluía el beneficio de calcular el IBL con los factores y el periodo de liquidación previstos en la norma precedente, no con los señalados en el régimen general actual.

Así, la Sala Plena de la Sección Segunda, en sentencia de unificación de 4 de agosto de 201030, dispuso, en un primer momento, que el régimen de transición debía aplicar el principio de inescindibilidad normativa, bajo el entendido de que el “monto”, salvaguardado en virtud del cambio legislativo, constituía una unidad con el período de liquidación y los factores enunciativos, no taxativos, previstos en el régimen pensional anterior.

En lo relativo al régimen pensional previsto para los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público, regulado por el Decreto 546 de 1971, la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación, en armonía con la tesis aplicada para el régimen pensional general dispuesto en la Ley 33 de 1985, consideró en una primera etapa, que los beneficiarios de la transición tendrían derecho al reconocimiento pensional conforme a ese régimen especial, en lo atinente a edad, tiempo y monto o tasa de reemplazo.

Frente al monto, la Sala reiteró que, en virtud del principio de inescindibilidad de la ley, ese elemento hacía referencia tanto al porcentaje o tasa de remplazo aplicable a la mesada, como a los factores y al periodo de liquidación, que para ese régimen especial correspondía al promedio del salario más alto devengado en el último año de servicio.

Precisó, además, que no resultaba procedente aplicar a la mesada los topes máximos dispuestos en el régimen general, cuando el régimen pensional especial no los preveía31-32. En sentencia de unificación fechada el 12 de septiembre de 2014, la Sección Segunda reiteró frente a la aplicación del régimen especial establecido en el Decreto 546 de 1971 que los destinatarios de esa normativa tienen derecho a pensionarse con el 75% reconocimiento de la pensión en el equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubieran devengado en el último año de 28 Corte Constitucional, sentencia C-168 de 20 de abril de 1995. 29 Corte Constitucional, sentencias C-058 de 1998 y C-146 de 1998. 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de Unificación de 4 de agosto de 2010.

Radicación: 0112- 2009. 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias de 2 de mayo de 2013, expediente 1208-2012; de 1 de julio de 2013, expediente 0102-2012; de 7 de noviembre de 2013, expediente 2672-2012; de 12 de mayo de 2014, expediente 1770-2013; de 4 de noviembre de 2014, expediente 0839-2014 y de 9 de febrero de 2017, expediente 2489-2015.

Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia de unificación de 25 de septiembre de 2015, expediente 2245-2013. 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de febrero de 2013, expediente: 1723- 2012. “A lo que debe agregarse, que esta Corporación jurisprudencialmente ha determinado en la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como regla invariable, la indemnidad de los regímenes de transición, es decir, que un régimen de transición debe ser aplicado en forma integral; de manera, que los topes fijados en la Sentencia C-258 de 2013, en los casos de quienes encuentran regida su situación pensional por el Decreto 546 de 1971, no son aplicables, porque en efecto, son contrarios a la jurisprudencia estable y vinculante del Consejo de Estado (artículos 228 y 230 de la Carta Política y 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011)”.

Sobre el tema ver: sentencias de 29 de marzo de 2007, expediente 2004-06101-01; de 25 de noviembre de 2010, expediente 2005-03714-01; de 5 de junio de 2014, expediente 2011-00453-01 y de 29 de septiembre de 2016, expediente 2013-00365-01. Radicado: 11001-03-15-000-2021-06622-00 Demandante: UGPP 13 servicio y la inclusión de todos los factores devengados en forma periódica como retribución del servicio, con la precisión de que “no se aplican las restricciones determinadas por la Sentencia C-258 de 2013, pero sí, los condicionamientos a los que hace referencia el Acto Legislativo 1 de 2005, a partir de su vigencia -25 de julio de 2005-, en aras de la salvaguarda de la sostenibilidad del sistema pensional (…) Claridad que resulta de máxima relevancia al presente caso, dado que la actora causó su derecho pensional con 10 años al servicio de la Rama Judicial que completó el 31 de julio de 2011, dentro del marco del régimen del Decreto 546 de 1971, pero, este supuesto queda subsumido en el aludido parágrafo 1° del Acto legislativo 1 de 2005 para concluir, que por virtud del mismo, el valor de su mesada pensional no podrá ser superior a 25 s.m.l.m.v.” 33.

En un segundo momento, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por medio de sentencia de unificación fechada el 28 de agosto de 2018, replanteó la tesis aplicada por las Subsecciones de la Sección Segunda y, en su lugar, consideró que la transición prevista en el artículo 36 de la Ley 100, solo salvaguardó, para quienes estaban próximos a pensionarse, los elementos de edad, tiempo de servicio y porcentaje o tasa de remplazo previstos en el régimen anterior, sin que pueda entenderse que el último incluye la aplicación del periodo y factores previstos en el régimen anterior, dado que no están incluidos como un beneficio de la transición34.

Sobre el particular, se dijo lo siguiente: “(…) Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993”.

En la sentencia referida, la Sala Plena de esta Corporación precisó que las reglas de unificación “son obligatorias para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial (…) De igual manera, debe precisarse que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.

Las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley”. Ahora, si bien la Sala en esa oportunidad no hizo mención a la aplicación de topes máximos, en la sustentación de la regla de unificación jurisprudencial citó la sentencia C-258 de 2013, por medio de la cual la Corte Constitucional declaró inexequibles algunas expresiones del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, que preveía beneficios pensionales aplicables a congresistas, magistrados de altas Cortes y otros altos funcionarios, porque violaba los artículos 13 y 48 de la Constitución Política.

En esa ocasión, la Corte determinó, en primer lugar, que el vacío generado por la declaración de inexequibilidad frente al cálculo del IBL de las pensiones reconocidas bajo ese régimen especial, debe cubrirse con la regla general establecida en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, conforme a la cual, “el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se 33 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia de 12 de septiembre de 2014, expediente: 2013-00632-01 (1434-14). 34 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia 00143 de 28 de agosto de 2018, expediente: 2012-00143-01.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-06622-00 Demandante: UGPP 14 encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo”. Al punto, se afirmó que: “(…) como efecto inmediato de la sentencia, a partir del 1 de julio de 2013 y sin necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional, con cargo a recursos de naturaleza pública, podrá superar el tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Por ello, todas las mesadas pensionales deberán ser reajustadas automáticamente a este tope por la autoridad administrativa. (…) Sobre esa base, la Corte encuentra que, en tanto la pretensión de que algunas mesadas pensionales no están sujetas al tope que, de manera general, se ha previsto en la Ley, resulta contraria a la Constitución, procede, como efecto de la sentencia, se produzca un ajuste inmediato de todas las pensiones que se hayan venido pagando por encima de ese tope”.

La interpretación referida fue extendida por la Corte Constitucional a los regímenes especiales sujetos a la transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por medio de la sentencia SU-230 de 2015, en la que consideró que, si bien las reglas establecidas en la sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial para los congresistas previsto en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, “ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca”.

Respecto de la aplicación de topes máximos a la cuantía pensional, la Corte Constitucional, por medio de sentencia SU-395-17, reiteró la obligación de aplicar límite a las pensiones reconocidas conforme al régimen de transición, a la que hizo referencia en la sentencia C-258-13, con la precisión de que “dicha orden es imperativa y categórica, y cobija a todas las prestaciones reconocidas bajo los regímenes pensionales especiales (…)”, por tratarse de un asunto regulado antes de la promulgación de la Ley 100 de 1993.

En ese orden, señaló: “Así por ejemplo, la Ley 4ª de 1976 (pensiones del ISS original), establecía un valor máximo de 22 salarios mínimos mensuales legales vigentes. Posteriormente, la Ley 71 de 1988 (pensión por aportes) disminuyó el tope a 15 salarios mínimos mensuales legales vigentes, y finalmente, la Ley 100 de 1993 lo elevó, en su artículo 18, a 20 salarios mínimos mensuales legales vigentes para los afiliados al régimen de prima media.

Dicha dispersión en los montos se resolvió en el sistema actual regido por el artículo 5° de la Ley 797 de 2003, que fijó el tope de las pensiones a 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes. Ese mismo criterio fue el acogido por el Acto Legislativo 01 de 2005 (…)”35. Con posterioridad a la expedición de la sentencia de unificación dictada por la Sala Plena de esta Corporación el 28 de agosto de 2018, la jurisprudencia de la Sección Segunda ha sido pacífica al considerar que las pensiones reconocidas conforme al régimen pensional general, o de acuerdo con regímenes especiales como el que beneficiaba a los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público, están sometidas al tope máximo establecido en la ley vigente al momento en que se ordena pagar la prestación. Así, por ejemplo, en sentencia de 11 de abril de 2019, la Subsección “B” de la Sección Segunda, consideró que, “por razón a que para el momento en que se ordenó pagar la prestación, esto es el 4 de septiembre de 2007, se encontraba vigente la Ley 797 de 2003, es viable 35 En igual sentido ver: Corte Constitucional, sentencia SU-210 de 4 de abril de 2017.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-06622-00 Demandante: UGPP 15 ordenar que el tope que se le aplique a la pensión del demandante sea de 25 SMLMV, lo que se dispondrá de manera expresa en la parte resolutiva de la sentencia”36. A su turno, en providencia de 12 de junio de 2020, esa Subsección consideró37-38: “(…) Precisamente, uno de los sistemas especiales anteriores a la Ley 100 de 1993 es el establecido para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y el Ministerio Público, contenido en el Decreto 546 de 27 de marzo de 1971 (…) Empero, esa normativa no fijó límite máximo a los montos de las pensiones reconocidas en virtud del descrito régimen especial pensional; sin embargo, tal omisión no es óbice para sustraerse de aplicar los precitados umbrales pensionales, en la medida en que, conforme lo expuso la Corte Constitucional en fallos C-258 de 2013 y T-360 de 2018, estos «[…] son un límite existente desde antes de la expedición el [sic] Acto Legislativo 01 de 2005 y que su incorporación en el texto superior mediante su artículo 48 busca establecer los topes “para todas las mesadas pensionales con cargo a los recursos de naturaleza pública” (…) En suma, desde 1976 la legislación nacional ha fijado valores máximos para el pago de mesadas pensionales, prescripciones que resultan aplicables a los regímenes especiales.

Por tanto, a las pensiones les son aplicables los topes consignados en las normas vigentes al momento de su causación, sin que sea dable oponerse a ellos so pretexto de que los regímenes especiales que los cobijan no los prevean o autoricen expresamente”. Ahora, en lo concerniente al alcance de la transición frente a los beneficiarios del régimen especial de la Rama Judicial y del Ministerio Público, la Sala Plena de la Sección Segunda, por medio de sentencia de unificación fechada el 11 de junio de 2020, en atención a la tesis fijada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en agosto de 2018, y conforme a la interpretación realizada por la Corte Constitucional sobre los beneficios del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, consideró que, “cuando se es beneficiario del régimen de transición por edad o por tiempo de servicios reunidos para la fecha de vigencia de la Ley 100 de 1993, que permite la aplicación del régimen anterior, y, a su vez, se adquirió el estatus pensional con el cumplimiento de los requisitos de la edad y el tiempo de servicios de ese régimen anterior, contemplado por el Decreto 546 de 1971 en el artículo 6.º, ello implica que la pensión se debe reconocer al funcionario o empleado de la Rama Judicial y del Ministerio Público, con la tasa de reemplazo del 75% (…) No así en lo que se refiere al ingreso base de liquidación, porque de acuerdo con esta interpretación, ese ingreso corresponde al del régimen de transición que establece la Ley 100 de 1993 en el artículo 21 y en el inciso 3º de su artículo 36”.

En esa oportunidad, la Sección Segunda no se pronunció sobre la aplicación de tope máximo a la pensión reconocida bajo el régimen pensional especial previsto en el Decreto 546 de 1971[39]. 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 11 de abril de 2019, expediente 2011- 00643-01. 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 12 de junio de 2020, expediente 2011- 00631-01. 38 En igual sentido ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencias de 23 de octubre de 2020, expediente 2018-00103-01 y de 28 de enero de 2021, expediente 2014-02114-01.

Sala de Conjueces, sentencia de 6 de julio de 2021, expediente 2011-00718-01: “Ahora bien, el reconocimiento de la situación pensional de la demandante en los términos del Decreto 546 de 1971 no la hace ajeno a los condicionamientos a los que hace referencia el Acto Legislativo 01 de 2005, en aras a lo que se denominó la salvaguarda de la sostenibilidad del sistema pensional, modificando para ello el artículo 48 de la Constitución Política, y disponer ‘A partir del 31 de julio de 2010 no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes con cargo a recursos de naturaleza pública’, mandato superior definido en sus alcances en la sentencia de la Corte Constitucional C-258 de 2013.”. 39 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia de 11 de junio de 2020, expediente: 4083-17 (2016-00630-01).

Sobre aplicación de tope máximo ver: sentencia de la Subsección B de la Sección Radicado: 11001-03-15-000-2021-06622-00 Demandante: UGPP 16 En providencia reciente, fechada el 31 de marzo de 2022, la Sala Plena de la Sección Segunda, al negar una solicitud de extensión de jurisprudencia, precisó que la tesis expuesta en la providencia objeto de la petición frente a la no aplicación de tope máximo a las pensiones reconocidas bajo el régimen especial de Congresistas40, “ha perdido validez a lo largo de los años, por lo que no sería adaptable a la realidad jurídica actual”.

Después de hacer un balance de la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional sobre el tema, la Sala aclaró que, desde hace varios años esta Corporación “se ha encargado de armonizar su interpretación del derecho con la desarrollada por el máximo tribunal de la jurisdicción constitucional, en aras de salvaguardar los principios de igualdad y de sostenibilidad financiera del sistema pensional”.

Al punto, refirió lo siguiente: “(…) Ahora, si bien es cierto que en la providencia, cuya extensión pide el señor Giraldo Giraldo, se indicó que los magistrados de las altas cortes que fueran beneficiarios del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por ende, acreedores del régimen especial contentivo en el Decreto 546 de 1971, no les eran aplicables los topes fijados en la Sentencia C-258 de 2013, en razón a que en dicho fallo solo se había estudiado la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4.º de 1992 y de sus decretos reglamentarios; también lo es que en la sentencia invocada sí se dijo que, pese a lo anterior, dichas pensiones sí estaban sujetas a las nuevas disposiciones del referido Acto Legislativo.

Posteriormente, la Corte Constitucional, en la Sentencia de Unificación SU-210 de 2017, amplió la esfera de aplicación de la Sentencia C-258 de 2013, en el sentido de determinar que el límite de las mesadas pensionales cobijaba, también, a las personas cuyo estatus lo hubieren adquirido con anterioridad a su expedición y a la del acto legislativo en mención. (…) [L]os límites al valor de las pensiones han existido con anterioridad a la expedición de la Sentencia C-258 de 2013 y del Acto Legislativo 1 de 2005, inclusive, antes de la promulgación de la Constitución de 1991, tal y como lo establecieron en su oportunidad las Leyes 4. ª de 1976; 71 de 1988; 100 de 1993; 797 de 2003, refrendadas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional mediante las sentencias C-089 y C-155 de 1997.

Con base en la preceptiva jurídica y jurisprudencial que gobierna la materia, no hay lugar a acceder a la solicitud de extensión de la jurisprudencia incoada por el señor William Giraldo Giraldo, toda vez que no se pueden desconocer los lineamientos que el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han determinado a lo largo de los años sobre la aplicación del tope pensional a todas las mesadas reconocidas con fondos públicos, en pro de garantizar la distribución equitativa de los recursos limitados en seguridad social y de materializar los principios de solidaridad, eficiencia, equidad, universalidad y sostenibilidad fiscal”.

(Destaca la Sala) De acuerdo con el marco jurisprudencial citado en precedencia, la Sala colige que, a partir de la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que replanteó la tesis jurisprudencial sostenida por la Sección Segunda de esta Corporación frente al alcance del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, analizado previamente Segunda de 10 de julio de 2020, expediente 2011-00631-01.

“En suma, desde 1976 la legislación nacional ha fijado valores máximos para el pago de mesadas pensionales, prescripciones que resultan aplicables a los regímenes especiales. Por tanto, a las pensiones les son aplicables los topes consignados en las normas vigentes al momento de su causación, sin que sea dable oponerse a ellos so pretexto de que los regímenes especiales que los cobijan no los prevean o autoricen expresamente.”. 40 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia de 12 de septiembre de 2014, expediente: 2013-00632-01 (1434-14).

Radicado: 11001-03-15-000-2021-06622-00 Demandante: UGPP 17 por la Corte Constitucional en sentencias C-253 de 2013 y SU-230 de 2015, se entiende que los beneficios de la transición sólo cobijan los elementos de edad, tiempo y monto o tasa de remplazo. Así, a partir de esa nueva tesis jurisprudencial, no es viable considerar que las pensiones reconocidas en aplicación de regímenes pensionales generales o especiales están excluidas de las normas que imponen topes máximos a las mesadas pensionales que se causan en vigencia del sistema pensional actual, tesis que, por expresa disposición de la Sala Plena, se entiende obligatoria para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial, por ende, las situaciones definidas con anterioridad son consideradas decisiones razonables sustentadas en el principio de autonomía judicial.

De acuerdo con lo expuesto, se infiere que para la fecha en que fue expedida la sentencia objeto de revisión (21 de febrero de 2019) se encontraba vigente la regla de interpretación jurisprudencial según la cual, las pensiones reconocidas bajo regímenes especiales, como el establecido para los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público, están sometidas a la aplicación de los topes máximos previstos en las normas generales vigentes para la fecha en que se ordenó el pago de la mesada.

En ese orden, la Sala concluye que la sentencia objeto de la acción de revisión especial, proferida el 21 de febrero de 2019 por la Subsección “B” de la Sección Segunda de esta Corporación, incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, dado que, al confirmar la orden impuesta en primera instancia que ordenó reliquidar la pensión “sin sujetar la mesada a tope pensional alguno”, la prestación ascendió a $10.666.895, suma que supera el tope máximo de 25 SMLMV previsto en el artículo 5 de la Ley 797 de 2003 vigente para la fecha a partir de la cual se ordenó el pago, esto es, 2 de marzo de 2004, pues el límite citado equivalía a la suma de $8.950.000.

Ahora, es del caso precisar que, si bien la decisión que declara configurada la causal de revisión tiene la virtualidad de afectar el atributo de cosa juzgada de las decisiones judiciales, la sentencia solo surte efectos hacía el futuro; en consecuencia, el pago de las mesadas pensionales realizado en virtud de la sentencia que se infirma, en cuanto ordenó la reliquidación pensional “sin sujetar la mesada a tope pensional alguno”, se entiende percibido de buena fe.

Las demás pretensiones presentadas por la UGPP en la demanda de revisión tampoco son de recibo, porque recaen sobre actos administrativos que no fueron objeto del análisis de legalidad realizado en la sentencia cuestionada. En consecuencia, dado que el Consejo de Estado es Tribunal Supremo en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, por razones de utilidad de las decisiones, de eficacia de la justicia y de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, esta Sala Especial de Decisión al encontrar que la sentencia objeto de la acción de revisión especial incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, proferirá la sentencia de reemplazo en la forma que se indica a continuación: IV.

SENTENCIA DE REEMPLAZO 4.1. Antecedentes Odilio Amílcar Cuevas Cuevas, por conducto de apoderado judicial, presentó Radicado: 11001-03-15-000-2021-06622-00 Demandante: UGPP 18 demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), con la pretensión de que se declare la nulidad de las resoluciones: i) UGM 7966 de 13 de septiembre de 2011, por medio de la cual Cajanal le negó la reliquidación de la pensión de jubilación; ii) UGM 35917 de 29 de febrero de 2012, que revocó el acto anterior, ordenó incluir en el IBL la bonificación por compensación, con lo que aumentó la cuantía pensional a $10.666.895 a partir del 2 de marzo de 2004, pero solo en cuanto ordenó ajustar la mesada al tope de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales, esto es, la suma $8.950.000, y iii) UGM 49886 de 15 de junio de 2012 que, en cumplimiento de un fallo de tutela, ratificó el acto de reliquidación que impuso la aplicación de límite máximo a la prestación periódica.

Como consecuencia de lo anterior, solicitó condenar a Cajanal “a modificar el Art. 2 de la Resolución UGM 035917 del 29 de febrero de 2012, ELEVANDO LA CUANTÍA A LA SUMA DE (DIEZ MILLONES SEISCIENTOS SESENTA Y SEIS MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y CINCO PESOS M/CTE ($10.666.895)), efectiva a partir del 3 de marzo de 2004”, y a pagar las diferencias causadas entre lo pagado y lo que debió pagar, “que arroja un total de UN MILLÓN SETECIENTOS DIEZ Y SEIS MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y CINCO PESOS ($1.716.895) mensuales, desde el 3 de marzo del 2004 hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia”, con intereses comerciales y moratorios41.

El Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentencia de primera instancia expedida el 10 de octubre de 2013, se inhibió para pronunciarse frente a la legalidad de la Resolución 7966 de 13 de septiembre de 2011, por haber sido revocada por medio de otro de los actos demandados, y declaró la nulidad parcial de las resoluciones UGM 035917 del 29 de febrero de 2012, “en lo que se refiere a la limitación de la mesada pensional del actor a veinticinco (25) salarios mínimos”, y 049886 del 15 de junio de 2012 que, en cumplimiento de un fallo de tutela, reiteró las consideraciones expuestas en la resolución anterior.

A título de restablecimiento del derecho, ordenó a la UGPP reliquidar la pensión con el 75% de la asignación más alta devengada en el último año de servicios con la inclusión de todas las sumas que recibió en forma periódica “sin sujetar la mesada a tope pensional alguno”. Como razón de la decisión expuso que los beneficiarios del régimen especial de pensiones previsto para los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público “no están sometidos a los topes pensionales” contenidos en las normas que rigen el sistema general de pensiones.

Además, precisó, que la sentencia C-258-13 no dispuso la “extensión” de esa decisión a los pensionados con el régimen especial citado. La apoderada de la UGPP, en el escrito de sustentación del recurso de apelación solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de nulidad, bajo la consideración de que los actos demandados se ajustaron a la legalidad, porque la reliquidación de la prestación tuvo en cuenta los beneficios del régimen de transición al que tenía derecho Odilio Amílcar Cuevas, en lo concerniente a edad, tiempo de servicio y monto o tasa de remplazo de la prestación, sin incluir “pagos que no cumplen la relación de causalidad salarial por no guardar relación con la prestación efectiva del servicio y no podrán ser nunca considerados como elementos constitutivos del salario”42. 41 Expediente electrónico, documentos, “06/04/2022, RECIBE PRUEBAS_CUADERNOPRINCIPAL, 20430”, pág. 12. 42 Expediente electrónico, documentos, “06/04/2022, RECIBE PRUEBAS_CUADERNOPRINCIPAL, 20430”, pág. 460.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-06622-00 Demandante: UGPP 19 El magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Boyacá, en la audiencia de conciliación judicial realizada el 19 de noviembre de 2013 en cumplimiento de lo previsto en los artículos 192 y 247-1 del CPACA, llamó la atención de la parte demandada por presentar un escrito de sustentación “incongruente con el objeto del presente proceso”, pues circunscribió las razones de inconformidad a la improcedencia de la inclusión de factores salariales en el IBL, “sin hacer referencia alguna a los topes de la mesada pensional, asunto objeto del presente debate”.

A pesar de esa falencia, el Tribunal, con el propósito de garantizar el derecho a la segunda instancia y “atendiendo el interés jurídico que reviste el presente asunto”, concedió el recurso de apelación, “pero dejando la constancia de incongruencia” 43. Esta Corporación admitió el recurso de apelación y, por auto posterior, corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera informe.

El apoderado del demandante insistió en afirmar que la pensión de Odilio Amílcar Cuevas, al haber sido reconocida conforme al régimen pensional especial aplicable a los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público, no está sometida a los topes máximos dispuestos en las normas generales. A su turno, el procurador delegado rindió concepto en el que solicitó confirmar la sentencia apelada, porque “el demandante es beneficiario del régimen de transición, en esa medida, al no establecerse en el Decreto 546 de 1971 un tope en el monto de la pensión, no era viable acudir a normas generales para imponerlo (artículo 5 de la Ley 797 de 2005); y (…) no se encuentra bajo los presupuestos del Acto Legislativo 01 de 2005” 44. 4.2.

Consideraciones Como asunto preliminar, la Sala se ocupará de establecer si la sustentación del recurso de apelación presentado por la apoderada de la UGPP es suficiente para habilitar el pronunciamiento del juez en segunda instancia, aun cuando, en criterio del A quo, no haya señalado en forma precisa las razones de inconformidad con la decisión que ordenó reliquidar la pensión del demandante “sin sujetar la mesada a tope pensional alguno”.

Con ese propósito, es necesario precisar que para la fecha en que la apoderada de la UGPP presentó el recurso, esto es, el 23 de octubre de 2013, se encontraba vigente el Código de Procedimiento Administrativo45. En ese orden, la competencia del juez en segunda instancia se ciñe a lo previsto en el artículo 357, según el cual, “la apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso”, bajo la consideración de que, “para la sustentación (…), será suficiente que el recurrente exprese, en forma concreta, las razones de su inconformidad con la providencia” (art. 352).

Bajo el marco normativo expuesto, es posible considerar, en principio, que en este caso el recurso de apelación resulta insuficiente, porque las razones expuestas por el apoderado de la UGPP se circunscribieron a determinar el alcance del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para 43 Expediente electrónico, documentos, “06/04/2022, RECIBE PRUEBAS_CUADERNOPRINCIPAL, 20430”, pág. 472. 44 Expediente electrónico, documentos, “06/04/2022, RECIBE PRUEBAS_CUADERNOPRINCIPAL, 20430”. 45 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 25 de junio de 2014, expediente 49299.

“La Sala unifica su jurisprudencia en relación con la entrada en vigencia de la ley 1564 de 2012 [Código General del Proceso], para señalar que su aplicación plena en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, así como en materia arbitral relacionada con temas estatales, es a partir del 1º de enero de 2014, salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición”.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-06622-00 Demandante: UGPP 20 concluir que el demandante, como beneficiario de esa normativa, solo tenía derecho a que la pensión le fuera reconocida con la edad, el tiempo de servicio y el monto o tasa de remplazo dispuestos en el régimen pensional anterior, sin hacer mención expresa a la obligación de aplicar topes máximos.

Ahora, en atención a la consideración expuesta por el A quo al conceder el recurso de apelación, relacionada con “el interés jurídico que reviste el presente asunto”, resulta oportuno reiterar la jurisprudencia de esta Corporación frente a la interpretación del artículo 357 del CPC, según la cual, si bien la regla general relacionada con los límites de la competencia del juez de la segunda instancia es que “no podrá el ad quem enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso”, tal previsión no es absoluta, dado que el juez tiene la facultad de pronunciarse: i) cuando las razones de inconformidad recaen sobre un aspecto global de la sentencia, evento en el cual el funcionario judicial adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único46; ii) cuando el pronunciamiento recaiga sobre aspectos que el juez deba revisar de oficio para proferir una decisión de mérito, como lo que tiene que ver con la verificación de los presupuestos procesales de la acción (caducidad del medio de control, legitimación para la causa, debida escogencia de la acción); iii) cuando el asunto involucre la aplicación de normas o principios previstos en la Constitución Política o compromisos vinculantes asumidos por el Estado a través de la ratificación de Tratados Internacionales relacionados con la protección de los Derechos Humanos y la aplicación del Derecho Internacional Humanitario47.

La tesis jurisprudencial referida permite considerar en este caso, que las razones de inconformidad con la decisión de primera instancia tienen como sustento un aspecto global, pues de acuerdo con lo expuesto por el órgano apelante, el alcance del régimen de transición se ciñe a los elementos de edad, tiempo de servicio y monto de la prestación, lo que excluye cualquier otro beneficio adicional, como el que deriva de la inaplicación del tope máximo a la cuantía pensional.

Esa interpretación resulta congruente, primero, con la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, que se circunscribió a la aplicación del tope máximo de 25 SMLMV a la mesada pensional reconocida a favor de Odilio Amílcar Cuevas y, segundo, con la decisión de primera instancia que declaró nula la aplicación de ese límite, porque demuestran que el único punto de derecho sometido a control de legalidad fue el relacionado con el límite máximo impuesto a la pensión. Por ende, es viable concluir que solo ese aspecto resulta desfavorable al apelante.

Además, es preciso considerar que el punto de derecho que motivó el control de legalidad involucra un interés jurídico relevante, por tratarse del reconocimiento de una prestación periódica con cargo a recursos públicos, que impone la aplicación del principio constitucional de “sostenibilidad financiera del sistema pensional”, conforme al cual, “no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública” 48. 46 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso de la Sección Tercera, sentencia de 6 de abril de 2018, expediente 46005.

“Este entendimiento del principio de congruencia y de los límites competenciales del ad quem frente el recurso de apelación es el que la Sala acoge y reitera, de manera que si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único.” 47 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso de la Sección Tercera, sentencia de 9 de febrero de 2012, expediente 21060.

“21. En consecuencia, la Sala, atendiendo al criterio expuesto y a la prohibición de la reformatio in pejus, revisará todos aquellos aspectos que son desfavorables a la entidad demandada y que son consecuencia directa de la declaratoria de su responsabilidad (…)”. 48 Constitución Política, artículo 48, adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-06622-00 Demandante: UGPP 21 En ese orden, el marco de competencia de la segunda instancia se circunscribe a resolver el siguiente problema jurídico: ¿Los actos administrativos demandados, por medio de los cuales Cajanal impuso el tope máximo de 25 SMLMV a la mesada pensional reconocida a favor de Odilio Amílcar Cuevas, conforme al régimen pensional especial previsto en el Decreto 546 de 1971, se encuentran ajustados a la legalidad? Para resolver el problema jurídico, la Sala apreciará los documentos allegados al expediente, que dan cuenta de los siguientes hechos probados: Odilio Amílcar Cuevas nació el 2 de diciembre de 1942, prestó sus servicios a la Rama Judicial y al Ministerio Público durante más de 20 años, contados desde septiembre de 1975, y ocupó como último cargo el de procurador 28 judicial II de familia, 3PJ, grado E.C., del que se retiró en forma definitiva el 2 de marzo de 2004[49].

Cajanal, por medio de la Resolución nro. 17123 de 5 de julio de 2002, reconoció la pensión de jubilación a favor de Odilio Amílcar Cuevas, a partir del 1 de julio de 2001, condicionada al retiro definitivo del servicio. La prestación fue reliquidada por medio de Resolución 5904 de 31 de enero de 2005, en el sentido de calcular el IBL conforme a las previsiones del régimen especial de pensiones previsto en el Decreto 546 de 1971, esto es, con el 75% de la asignación más alta devengada en el último año, por lo que la cuantía aumentó a $6.853.293,13[50].

Por medio de la Resolución UGM 35917 de 29 de febrero de 2012, Cajanal reliquidó la pensión de jubilación reconocida a favor de Odilio Amílcar Cuevas, conforme al régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971, aplicable a los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público, en el sentido de aumentar la cuantía de la mesada a diez millones seiscientos sesenta y seis mil ochocientos noventa y cinco pesos ($10.666.895), equivalente al 75% del IBL integrado por la asignación más alta devengada en el último año de servicio como procurador judicial II de Familia, comprendido entre el 3 de marzo de 2003 y el 2 de marzo de 2004, y por las bonificaciones por compensación y servicios, los gastos de representación y las primas de servicios, vacaciones, navidad y especial de servicios51.

Como la mesada pensional así liquidada superaba el tope de los 25 SMMLV dispuestos en la ley, Cajanal decidió “ajustar” la cuantía al máximo aplicable a la fecha de pago de la pensión (2 de marzo de 2004)52, por lo que resolvió: i) revocar la Resolución nro. 7966 de 13 de septiembre de 2011 que negó la reliquidación y, ii) reliquidar la pensión reconocida a favor de Odilio Amílcar Cuevas “elevando la cuantía a la suma de $8.950.000 (ocho millones novecientos cincuenta mil pesos m/cte), efectiva a partir del 3 de marzo de 2004”.

Con posterioridad, Cajanal expidió la Resolución nro. 49886 de 15 de junio de 2012 en cumplimiento de una orden de tutela que le impuso expedir un nuevo acto 49 Expediente electrónico, documentos, “06/04/2022, RECIBE PRUEBAS_CUADERNOPRINCIPAL, 20430”, pp. 56 y 80. 50 Ídem. 51 Expediente electrónico, documentos, “06/04/2022, RECIBE PRUEBAS_CUADERNOPRINCIPAL, 20430”, pág. 47. 52 La norma general que previa el límite máximo de cotizaciones para el año 2004 era el artículo 5 de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de establecer que ese límite sería de 25 salarios mínimos legales mensuales vigente.

Para el 2004, el salario mínimo legal mensual vigente era $358.000, por lo que 25 smlmv equivalían a $8.950.000. Radicado: 11001-03-15-000-2021-06622-00 Demandante: UGPP 22 administrativo en el que fundamentara “razonadamente la limitación o ajuste de la pensión” a la cuantía máxima dispuesta en las normas generales. En esa ocasión, la Caja de Previsión consideró que el régimen pensional especial previsto en el Decreto 546 de 1971 a favor de los servidores de la Rama Judicial y el Ministerio Público no dispuso un límite máximo de la cuantía pensional, “por lo que debemos observar lo señalado en la norma general”, esto es, el artículo 30 del Decreto 3135 de 1968[53], conforme al cual el tope máximo de la mesada era de diez mil pesos, norma que fue modificada por el artículo 2 de la Ley 4 de 1976[54], en el sentido de establecer que el monto máximo de la mesada era de 22 veces el salario mínimo mensual, límite que fue modificado nuevamente por la Ley 71 de 1988, disminuyéndolo a 15 veces el SMLMV.

A partir de la Ley 100 de 1993, el límite máximo de la mesada está relacionado directamente con el monto máximo de las cotizaciones, fijado en 20 SMLMV, el cual fue modificado por la Ley 797 de 2003 a 25 SMLMV. De acuerdo con el marco legal descrito, Cajanal consideró que los pensionados bajo regímenes especiales “no está[n] sujetos” a la cuantía máxima pensional dispuesta en la norma general, solo en los eventos en que ese régimen fije un límite máximo superior al general.

“Por el contrario, si esos límites son inferiores, tiene derecho a solicitar la aplicación de la ley de seguridad social, por ser más favorable a sus intereses (…) Una interpretación diferente, conduciría a la existencia de un grupo de pensionados privilegiados excluidos de los límites máximos que la ley ha previsto para el reconocimiento y valor de las pensiones”.

Por lo anterior, la Caja Nacional de Previsión Social no encontró razones jurídicas para modificar la Resolución nro. 35917 de 29 de febrero de 2012[55], en cuanto ajustó la mesada al límite de 25 SMLMV, ($8.950.000). Para establecer el marco jurídico aplicable al caso bajo estudio, la Sala atenderá las consideraciones expuestas por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación en un asunto con circunstancias fácticas similares al presente56: “(…) A través del Acto legislativo 1 de 2005, se elevó a rango constitucional el límite para el reconocimiento pensional a 25 smlmv, (…) Por otra parte, cabe recordar que uno de los objetivos de la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue, entre otros, unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes.

(…) Precisamente, uno de los sistemas especiales anteriores a la Ley 100 de 1993 es el establecido para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y el Ministerio Público, contenido en el Decreto 546 de 27 de marzo de 1971 (…) Empero, esa normativa no fijó límite máximo a los montos de las pensiones reconocidas en virtud del descrito régimen especial pensional; sin embargo, tal 53 Decreto 3135 de 1968, “Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales.

ARTÍCULO 30. El monto de la pensión de jubilación, invalidez o de retiro por vejez, no podrá ser superior a diez mil pesos ($10.000.oo), ni inferior a quinientos pesos ($500.oo), salvo lo dispuesto en el artículo anterior.” 54 Ley 4 de 1976, “Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones.

ARTÍCULO 2. Las pensiones a que se refiere el Artículo anterior no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores a 22 veces este mismo salario. 55 Expediente electrónico, documentos, “06/04/2022, RECIBE PRUEBAS_CUADERNOPRINCIPAL, 20430”, pág. 54. 56 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 12 de junio de 2020, expediente 2011- 00631-01.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-06622-00 Demandante: UGPP 23 omisión no es óbice para sustraerse de aplicar los precitados umbrales pensionales, en la medida en que, conforme lo expuso la Corte Constitucional en fallos C-258 de 2013 y T-360 de 2018, estos «[…] son un límite existente desde antes de la expedición el [sic] Acto Legislativo 01 de 2005 y que su incorporación en el texto superior mediante su artículo 48 busca establecer los topes “para todas las mesadas pensionales con cargo a los recursos de naturaleza pública”, con el fin último de “limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993”», de manera que deviene «[…] desproporcionado y contrario a los principios constitucionales del Estado Social de Derecho y a los que inspiran el sistema general de pensiones, la interpretación conforme a la cual las mesadas de quienes se encuentran en transición no están sujetas a tope”»57.

Sobre el particular, la referida Corporación, en sentencia T-73 de 2019, dijo: 112. Ciertamente, el régimen de transición establecido por la Ley 100 de 1993 tuvo por objeto respetar las expectativas legítimas de las personas que aspiraban a obtener su derecho a la pensión con fundamento en los requisitos de la norma anterior. Con todo, si bien en el artículo 36 de la citada disposición se previó una transición para garantizar únicamente los aspectos del régimen especial relacionados con la edad, monto -entendido como tasa de remplazo58- y número de semanas o tiempo de servicio59, también se implementaron unos nuevos requisitos para el derecho a la pensión aplicables a toda la población60. 113.

En esa medida, aspectos diferentes a los anteriormente señalados no se ampararon con la transición. De ello resulta claro que el tope pensional no fue un aspecto cobijado por la transición, pues la Ley 100 de 1993 y normas concordantes establecieron límites sobre la materia. […] 122. En ese sentido, el marco jurídico constitucional, legal y jurisprudencial sistemáticamente ha establecido que las mesadas pensionales están sujetas a un tope máximo, lo cual tiene alcance respecto a las pensiones reconocidas en virtud del Decreto 546 de 1971 […]. 123.

En línea con lo anterior, resulta regresivo y, además contrario al marco jurídico aludido, considerar que las pensiones reconocidas en virtud de regímenes especiales, como los de la Rama Judicial y del Ministerio Público, carecen de límites […]”. De acuerdo con el marco normativo y jurisprudencial referido en precedencia, la Sala considera en este caso que, si bien la pensión de jubilación reconocida a favor de Odilio Amílcar Cuevas fue sustentada en el régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que le permitió acceder a la prestación con la edad, el tiempo de servicio y el monto o tasa de remplazo establecidos en el régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971 a favor de los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público, tal prerrogativa no incluye la inaplicación del tope máximo pensional previsto en el régimen general de pensiones desde antes de la entrada en vigencia del sistema actual (Ley 100 de 1993), tal como lo ha precisado la Corte Constitucional en las sentencias C- 57 Fallo T-360 de 2018, M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 58 Sentencias SU-395 de 2017, SU-230 de 2015, C-258 de 2013. 59 Aspectos del régimen especial al cual la persona se encontraba vinculada al momento de entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social. 60 Sentencia SU-023 de 2018.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-06622-00 Demandante: UGPP 24 258 de 2013 y SU-210 de 2017[61]. En ese orden, la norma general aplicable en este caso para establecer el límite máximo de la mesada pensional es la Ley 797 de 2003, que prevé un tope de 25 SMLMV, debido a que dicha disposición normativa se encontraba vigente para la fecha en que se ordenó el pago efectivo de la prestación pensional reconocida a favor de Odilio Amílcar Cuevas (3 de marzo de 2004), tal como lo precisó Cajanal en los actos demandados.

Por lo expuesto, el concepto de violación que fundó la pretensión de nulidad de los actos demandados no es de recibo, porque el hecho de que el régimen pensional especial no prevea límites en la cuantía pensional, no genera la inaplicación de las normas generales que prevén topes máximos. Por ende, la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda será revocada, para en su lugar negarlas, pues no se desvirtuó la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos demandados.

V. CONDENA EN COSTAS El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas “salvo en los procesos que se ventile un interés público”. Conforme a la jurisprudencia de la Corporación62, el ejercicio del mecanismo extraordinario previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye una herramienta para la defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Por lo tanto, esta Sala de Revisión considera improcedente la condena en costas en el caso analizado. VI. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 17 Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLÁRASE fundada la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 propuesta por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP-, contra la sentencia proferida el 21 de febrero de 2019 por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

SEGUNDO: INFÍRMASE la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 21 de febrero de 2019. En su lugar se dispone: 1. REVÓCASE la sentencia expedida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 10 de octubre de 2013, por las razones expuestas. 61 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 12 de junio de 2020, expediente 2011- 00631-01. 62 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00 (REV); de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03-15-000-2014-01658-00 (REV) y, de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03- 15-000-2018-01884-00 (REV).

Radicado: 11001-03-15-000-2021-06622-00 Demandante: UGPP 25 2. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda presentada por el apoderado de Odilio Amílcar Cuevas Cuevas. 3. Sin condena en costas en segunda instancia.

TERCERO: DECLÁRASE que el pago de las mesadas pensionales realizado en virtud de la sentencia que se infirma a favor de Odilio Amílcar Cuevas, se entiende percibido de buena fe.

CUARTO: Sin condena en costas. Cópiese, Notifíquese y Cúmplase JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala Firmado electrónicamente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Magistrado Firmado electrónicamente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Magistrado Ausente con permiso WILSON RAMOS GIRÓN Magistrado Firmado electrónicamente