CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Expediente: 080012333000 201500003 01 (67.021) Demandante: EFECTOS PUBLICIDAD S.A.S. Demandado: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Asunto: Sentencia de segunda instancia Temas: PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD – guía el procedimiento de liquidación forzosa de las entidades públicas e impone que todos los acreedores deben acudir a él para el reconocimiento de sus acreencias – RECONOCIMIENTO DE ACREENCIAS – es una competencia que corresponde al liquidador que no se traslada a quien subrogue en sus obligaciones a la entidad que se extingue.
Surtido el trámite de ley sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia que negó las pretensiones de la demanda. La controversia versa en torno a la validez de unos actos administrativos por medio de los cuales se respondió una solicitud de reconocimiento y pago de una obligación contenida en una sentencia ejecutiva contractual.
I. LA SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la decisión ya referida, adoptada el 8 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo del Atlántico. Esta providencia resolvió la demanda presentada el 4 de marzo de 20151, por la sociedad EFECTOS PUBLICIDAD S.A.S. (en adelante EFECTOS PUBLICIDAD o la demandante) contra del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla (en adelante el Distrito o el demandado), cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos de derecho fueron los siguientes.
Pretensiones 2. El demandante pretende que se emitan las siguientes declaraciones y condenas (se transcribe literalmente): ● Solicito se declare la nulidad de los actos o decisiones administrativas objeto de críticas jurídicas, cuales son, la decisión contenida en documento No. 3872 de septiembre 30 de 2013, emanada del Jefe de la Oficina Jurídica de la Alcaldía de Barranquilla, y la decisión que resuelve el recurso de reposición presentado por la empresa Efectos Publicidad Ltda., identificada con el No. 2200 de fecha 29 de julio de 2014, también emanada de la Oficina Jurídica de la Alcaldía de Barranquilla. 1 Reverso folio 15, c.1.
Expediente: 080012333000 20150000301 (67.021) Demandante: EFECTOS PUBLICIDAD SAS. Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho 2 ● Como restablecimiento del derecho se ordene pagar a EFECTOS PUBLICIDAD SAS, antes Ltda., la cantidad de $204.554.821, por concepto de capital, intereses de mora, indexación, proveniente del auto de mandamiento de pago de fecha febrero 5 de 2003, que se funda a su vez en el contrato Estatal No. 017 de 2000, celebrado entre EFECTOS PUBLICIDAD LTDA., hoy SAS, y el Departamento Administrativo de Medio ambiente, DADIMA, y las sumas que finalmente resulten hasta que se produzca el pago. ● Que se advierta y requiera al Distrito de Barranquilla mediante sentencia judicial para que acceda al pago de la obligación que le adeuda a la sociedad Efectos Publicidad y a que se refiere este libelo, so pena de que ocurra ipso – jure, la terminación del proceso de reestructuración de pasivos, tal como lo ordenan los artículos 34-9 y 35-5 de la Ley 550 de 1999, aplicados con ese rigor por la sentencia de constitucionalidad No. C-061 del 2010, emanada de la Corte Constitucional, que tiene grado vinculante y es totalmente obligatoria para todos los operadores jurídicos. ● Que se ordene la entrega al Distrito de Barranquilla de la cantidad de $52.799.999.94 que se encuentran en títulos judiciales embargados en el expediente del proceso ejecutivo promovido por EFECTOS PUBLICIDAD, SAS, antes Ltda., contra DADIM A. Hechos 3.
En apoyo de las pretensiones, se indicó que como consecuencia de los saldos insolutos del contrato estatal de consultoría celebrado entre EFECTOS PUBLICIDAD y el Departamento Administrativo Distrital de Medio Ambiente (en adelante DADIMA), la contratista inició un proceso ejecutivo en contra de esa entidad pública, en el que se profirió sentencia el 5 de febrero de 2003 que ordenó continuar adelante con la ejecución. 4.
El 21 de abril de 2003, las partes del proceso ejecutivo celebraron una conciliación parcial, bajo cuyo tenor la apoderada del DADIMA solicitó al Tribunal entregar a la demandante la cantidad de $52’799.999,94 que constaba en títulos judiciales constituidos en razón del embargo decretado en el curso de ese proceso. El Tribunal no hizo la entrega, pese a que la conciliación y la solicitud se hicieron antes de que la entidad pública entrara en proceso de liquidación. 5.
El proceso de disolución y liquidación del DADIMA transcurrió entre el 30 de abril de 2003 y el 30 de abril de 2006, periodo en el que no se efectuó el pago a EFECTOS PUBLICIDAD. 6. En el año 2009, la contratista presentó demanda ejecutiva en contra del Distrito con fundamento en que era el subrogatorio de las obligaciones del DADIMA.
Esta demanda se rechazó porque la entidad se encontraba en proceso de reestructuración de pasivos. 7. Con base en los mismos hechos relatados, el 4 de septiembre de 2013, la demandante solicitó al Distrito el pago de $48’000.000 más los intereses correspondientes. Mediante oficio No. 3872 del 30 de septiembre siguiente, el Distrito indicó que el peticionario no acreditó su derecho a reclamar y que la obligación estaba prescrita.
Expediente: 080012333000 20150000301 (67.021) Demandante: EFECTOS PUBLICIDAD SAS. Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho 3 8. El 21 de octubre de 2013, la demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación. A través de oficio No. 2200 del 29 de julio de 2014 el Distrito reiteró su negativa a reconocer el pago. 9.
La notificación de los actos administrativos no se realizó bajo las formalidades exigidas en la ley, por lo cual no fue posible allegar constancia de ello. Concepto de violación 10. Señaló que se deben anular los actos administrativos por vulnerar: (i) el artículo 228 Constitucional, en tanto desconocen las decisiones judiciales contenidas en el auto de mandamiento de pago y en la sentencia proferidos en el curso del proceso ejecutivo;
(ii) los artículos 34, 1494 y 2347 del Código Civil2 a partir de los cuales se desprende la obligación del Distrito de pagar las obligaciones del extinto DADIMA en aplicación del principio de subsidiariedad, dado que era una entidad descentralizada creada por el demandado que estaba llamada a cumplir sus funciones y misiones; (iii) el artículo 231 Constitucional, en la medida que la referida tesis de la subrogación ha sido acogida por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado3 y, por tanto, es fuente de derecho;
(iv) los artículos 34.9 y 35.5 de la Ley 550 de 1999, dado que el no pago del crédito da lugar a la terminación del acuerdo de reestructuración del Distrito, y 58.13 de esa misma ley, porque no operó prescripción ni caducidad respecto de la obligación por estar suspendidos tales términos en virtud del proceso de reestructuración; y (v) los artículos 83 Constitucional y 22 del Decreto 254 de 2000, porque el agente liquidador del DADIMA omitió incluir en el inventario de pasivos la obligación de pago a favor de la demandante con base en el contrato que suscribió con ella y en la sentencia judicial proferida en el proceso ejecutivo, lo cual constituyó una vulneración al principio de buena fe.
La contestación de la demanda 11. El Distrito se opuso a las pretensiones. Expresó que los argumentos invocados en la demanda no encuadran en ninguna de las causales de nulidad contempladas en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. 12. Indicó que las decisiones contenidas en las providencias de mandamiento de pago y sentencia ejecutiva no constituyen precedente judicial y no son oponibles al Distrito, en tanto no fue parte del contrato con base en el cual se expidieron, ni de ese proceso judicial.
A la par de esto, mencionó que los actos administrativos demandados no infringieron las disposiciones normativas invocadas en la demanda. En lo que concierne al artículo 1494 del Código Civil, porque en ellos no se hizo ninguna mención a las fuentes de las obligaciones y tampoco se desconoció que los contratos son una de ellas. En relación con el artículo 2347 de esa misma normativa, porque el principio de subsidiariedad aplica respecto de obligaciones de primera clase, de conformidad con la prelación de créditos dispuesta en el Código Civil (v.gr., obligaciones laborales), lo cual no se configura en el objeto de la litis, en 2 Citó también los artículos 34 y 1113 del Código Civil, pero no desarrolló ningún fundamento frente a ellos. 3 Citó la sentencia T-313/95 y la sentencia del 1 de agosto del Tribunal Administrativo del Atlántico (no identificó número de radicado).
No citó providencias del Consejo de Estado. Expediente: 080012333000 20150000301 (67.021) Demandante: EFECTOS PUBLICIDAD SAS. Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho 4 tanto lo que se pretende es el pago de un crédito quirografario proveniente de una acreencia contractual.
El artículo 34 ibidem porque no tiene ninguna relación con el objeto de este litigio. 13. Finalmente indicó la demandada que la causa de que la acreencia de la demandante se encuentre insoluta es atribuible a su actuar negligente y omisivo, en tanto el medio para obtener su reconocimiento y pago era el proceso de liquidación del DADIMA; sin embargo, no participó en él y, en su lugar, 10 años después del cierre, pretendió revivir esa oportunidad a través de las peticiones que presentó al Distrito que generaron las manifestaciones que ahora demanda, sin que sea este el medio para lograr sus aspiraciones.
Alegatos de primera instancia 14. Surtido el debate probatorio4, mediante auto del 17 de julio de 2019 se dispuso correr traslado a las partes por el término de diez (10) días para que alegaran de conclusión5. Ninguna se manifestó6. El Ministerio Público no rindió concepto. Los fundamentos de la sentencia impugnada 15. El Tribunal resolvió las pretensiones en la forma indicada previamente.
Para esto, señaló: 16. El Decreto 060 de 2003 que ordenó la disolución y liquidación del DADIMA no dispuso que el Distrito asumiría sus pasivos y demás obligaciones. Sin embargo, por tratarse de un órgano creado por esa entidad centra, podría asumir las que quedaran pendientes. 17. Una vez concluido el proceso de liquidación del DADIMA, la parte demandante debió solicitar al Distrito, como garante, que efectuara el pago de su acreencia, lo cual solo hizo hasta el año 2013, es decir, después de transcurridos más de cinco (5) años desde la culminación del proceso ejecutivo contractual.
Aunque inició un proceso ejecutivo en contra del Distrito, ninguna prueba acredita que antes del 2013 le hubiere presentado una solicitud de pago de esa obligación o una para que se la incluyera en el proceso de reestructuración dentro del grupo de acreedores de esa entidad. 18. Reconocer y pagar la reclamación de la demandante implicaría desconocer la firmeza de la terminación del proceso liquidatorio del DADIMA, pues supondría admitir que los acreedores pueden acudir a la jurisdicción con el propósito de revivir lo que ha finalizado. 4 Se decretaron las pruebas solicitadas, así: (i) Decreto 058 de 2005, expedido por el Alcalde de Barranquilla, (ii) Decreto 0207 del 30 de diciembre de 2005, (iii) Decreto 060 del 23 de abril de 2003, del Despacho del Alcalde de Barranquilla, (iv) copia de la constancia de comunicación o notificación, o copia de la guía de envío del Oficio 3872 del 30 de septiembre de 2013 y el Oficio 2200 del 29 de julio de 2014, y (v) copia íntegra del proceso ejecutivo incoado por EFECTOS PUBLICIDAD contra el DADIMA (folio 461, c1). 5 Folio 520, c1. 6 Constancia secretarial del 12 de marzo de 2020, folio 528, c.1.
Expediente: 080012333000 20150000301 (67.021) Demandante: EFECTOS PUBLICIDAD SAS. Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho 5 II. EL RECURSO DE APELACIÓN 19. La demandante solicitó que se revoque la decisión. Expresó: 20. Las circunstancias de paralelismo entre el proceso de liquidación del DADIMA y el proceso de restructuración del Distrito hacían imposible que la demandante se hiciera parte de la masa de acreedores del segundo en los términos de la Ley 550 de 1999, habida cuenta que para el momento en que se inició la liquidación del DADIMA –abril de 2003– el Distrito ya había entrado en proceso de reestructuración de pasivos –27 de diciembre de 2002–. 21.
La obligación del Distrito de asumir los débitos del DADIMA no es solidaria sino subsidiaria, por tanto, EFECTOS PUBLICIDAD no podía hacerse parte en el proceso de reestructuración del Distrito mientras estaba en curso el proceso de liquidación del DADIMA que terminó en abril de 2006. Por lo mismo, es desacertado exigir que presentara solicitud al Distrito dentro de los 5 años siguientes a la fecha de expedición de la sentencia ejecutiva, pues ese período cobija, en parte, el tiempo que duró el proceso de liquidación forzosa. 22.
El término de prescripción de la acción ordinaria –que era la que procedía ante la imposibilidad de iniciar procesos ejecutivos– es de diez (10) años (art. 2536 del Código Civil) contados a partir de la liquidación del DADIMA, por lo que las reclamaciones en sede administrativa a través de los derechos de petición, así como la fecha de la demanda de nulidad y restablecimiento fueron oportunas. 23.
El agente liquidador del DADIMA incumplió el deber legal de incluir en el pago de pasivos (art. 22, Dcto. 254 de 2000) la existencia de la acreencia a favor de EFECTOS PUBLICIDAD con base en el contrato estatal de consultoría No. 017 y en la sentencia proferida en el proceso ejecutivo que ordenó seguir adelante con la ejecución, lo que constituyó una actuación contraria a la buena fe y al principio de confianza legítima. 24.
La demandante, al contar con sentencia condenatoria favorable y ejecutoriada contra el DADIMA, no incumplió con presentarse al proceso de liquidación de esa entidad, toda vez que era obligación del Tribunal remitir la sentencia al agente liquidador. Trámite en segunda instancia 25. En auto del 14 de octubre de 20207, el Tribunal Administrativo del Atlántico concedió el recurso de apelación y esta Corporación lo admitió en proveído del 24 de marzo de 20228.
A través de auto del 25 de mayo de ese mismo año, se corrió traslado a las partes por el término de diez (10) días para alegar de conclusión9. El 21 de junio de 2022, la demandante reiteró los argumentos expuestos en el recurso 7 Folio 550, cuaderno 1. En constancia secretarial que obra a folio 565 de cuaderno principal se indicó que la demora en la radicación del proceso se debió a inconvenientes presentados con el número de radicación y posteriormente fue necesario adelantar una serie de trámites antes de admitir el recurso (SAMAI, índices 1 a 28). 8 Folio 566, c. 2. 9 Folio 567, c2.
Expediente: 080012333000 20150000301 (67.021) Demandante: EFECTOS PUBLICIDAD SAS. Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho 6 de apelación10, el Distrito lo hizo el 22 de junio de 2022 para insistir en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda11.
El Ministerio Público guardó silencio12. II. CONSIDERACIONES 26. A través de los oficios No. 3872 del 30 de septiembre de 2013 y 2200 del 29 de julio de 2014 el Distrito respondió la solicitud que EFECTOS PUBLICIDAD le formuló para que le reconociera y pagara los saldos insolutos que estaban a cargo del DADIMA, pero que no le fueron cubiertos en el proceso de liquidación de esa entidad, a pesar de que existía sentencia ejecutiva a favor de la contratista y en contra de aquélla13.
Se confirmará la sentencia recurrida. 27. Antes de incursionar en el examen del asunto, se precisa que, pese a las dudas que podrían surgir en torno a la naturaleza de los oficios demandados, en tanto, a la vez que se emitieron como consecuencia de una petición para el reconocimiento de un derecho, se observa que no tenían la virtualidad para generar efectos jurídicos relevantes de cara a ese derecho subjetivo en la medida que ya había quedado definido en el marco del procedimiento administrativo liquidatorio, la Sala se inclina por asignarles la naturaleza de actos administrativos, de cara a emitir una decisión de fondo que resuelva el litigio planteado. 28.
Como fundamento de la decisión que se anuncia, se destaca que el derecho que la demandante pretendió hacer efectivo ante el Distrito debió ser exigido, discutido y definido en el marco del procedimiento de liquidación del DADIMA en el que, en virtud del principio de universalidad y las normas que lo regulan, se debían adelantar las actuaciones necesarias para que se resolviera sobre el mismo, sin que una solicitud de pago elevada años después de la culminación de ese procedimiento a otra instancia administrativa pudiera tener la virtualidad de revivir términos o actuaciones ya fenecidas y, en el marco de ellas, las situaciones jurídicas ya definidas. 29.
El régimen jurídico para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional está regulado en el Decreto Ley 254 de 2000. Por expresa disposición del parágrafo 1º del artículo primero, esa normativa también es aplicable a las entidades territoriales y a sus descentralizadas14. El procedimiento regulado en ese Decreto tiene por propósito realizar la disolución y liquidación de una entidad, a fin de que sean enajenados sus activos para proceder con el pago de las obligaciones en las que tenga la calidad de deudora, de manera ordenada en atención a la prelación de créditos dispuesta en el Código Civil. 10 Índice 41, SAMAI. 11 Índice 40, SAMAI. 12 Índice 43, SAMAI. 13 Se encuentra acreditado que se profirió sentencia ejecutiva el 5 de febrero de 2003, en la que, después de resolver las excepciones de mérito formuladas por la ejecutada, se dispuso ordenar seguir adelante con la ejecución (folios 62 a 66, c.1). 14 “ARTÍCULO
1. ÁMBITO DE APLICACIÓN. (…)
PARÁGRAFO 1 º - Las entidades territoriales y sus descentralizadas, cuando decidan suprimir o disolver y liquidar una entidad pública de dicho nivel, se regirán por las disposiciones de esta ley, adoptando su procedimiento a la organización y condiciones de cada una de ellas, de ser necesario, en el acto que ordene su liquidación (…)”. Expediente: 080012333000 20150000301 (67.021) Demandante: EFECTOS PUBLICIDAD SAS.
Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho 7 30. El trámite de liquidación forzosa de entidades públicas tiene una naturaleza eminentemente universal15, por lo cual insta a la totalidad de los acreedores para que concurran en procura del reconocimiento y pago de sus acreencias, las cuales deben sujetarse al orden de prelación de créditos según la calificación jurídica que les corresponda.
En virtud del principio de universalidad la masa de la liquidación se compone por la totalidad de los activos de la entidad, para que respalde, en el orden legal de prelación de créditos, el pago de todos los pasivos, por lo cual dicho principio supone que la totalidad de los acreedores deban participar en el proceso de liquidación, independientemente de las características de las acreencias de las que sean titulares. 31.
La lógica que informa a este tipo de procedimientos supone que las decisiones que en su curso se tomen sean oponibles a todos los acreedores y deudores de la entidad sobre la que se adelanta la liquidación; por tanto, por regla general, es la única vía para obtener el reconocimiento y pago de las acreencias a cargo de la entidad disuelta.
En relación con el pago –no con el reconocimiento de la acreencia–, salvo que opere la subrogación de la que trata el parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, al que se remite el artículo 2 del Decreto 254 de 200016, o que la ley disponga otra cosa. 32. En virtud del principio de universalidad se explican y justifican las funciones del agente liquidador, a quien corresponde integrar la totalidad de los activos que tiene la entidad en su patrimonio, así como la totalidad de sus pasivos, para que se consolide una universalidad jurídica que permita, en un solo escenario, a todos los acreedores procurar el pago de sus derechos de crédito, sin perjuicio de la prelación legal que se debe aplicar. 33.
Iniciado el procedimiento17, el liquidador debe realizar un inventario físico, jurídico y contable18 en el que se relacionen de manera detallada los activos y 15 “La disolución de cualquier entidad pública da lugar a la iniciación del procedimiento de liquidación el cual tiene un carácter universal en razón a que comprende todos los bienes, acreencias y deudores de la entidad”, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 6 de julio de 2022, Exp. 67536.
En el mismo sentido, Corte Constitucional en Sentencia C-735/07: “Su carácter es, por tanto, universal, en cuanto comprende todos los deudores y acreedores de aquellas, así como todos los bienes y obligaciones de las mismas”. 16 “… el principio general de universalidad de la liquidación no es absoluto, porque, en casos como el presente, el proceso de ejecución se encuentra sometido a unas reglas especiales establecidas por el Gobierno Nacional con posterioridad a la finalización de la labor encomendada al liquidador del Instituto de Seguros Sociales.
En efecto, en el artículo 1º del Decreto 541 de 2016 se estableció en cabeza del Ministerio de Salud y Protección Social una nueva competencia para el pago de las sentencias de condena por obligaciones contractuales y extracontractuales a cargo del ISS que hubieran sido presentadas al proceso liquidación durante el emplazamiento a los acreedores del mencionado instituto” (énfasis agregado).
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 6 de julio de 2022, Exp. 67536 17 “ARTÍCULO 2º. INICIACIÓN DEL PROCESO DE LIQUIDACIÓN. El proceso de liquidación se inicia una vez ordenada la supresión o disolución de una de las entidades a las cuales se refiere el artí culo 1º del presente decreto. El acto que ordene la supresión o liquidación dispondrá lo relacionado con las situaciones a que se refiere el parágrafo primero del artículo 52 de la Ley 489 de 1998.
Así mismo, en dicho acto o posteriormente, podrá disponerse que la liquidación sea realizada por otra entidad estatal que tenga dicho objeto. Igualmente podrá establecerse que la liquidación se realice por una entidad fiduciaria contratada para tal fin o contratarse con una de dichas entidades la administración y enajenación de los activos.
La expedición del acto de liquidación conlleva: (…) e) La realización de un inventario y avalúo de los activos de la entidad (…)”. 18 “ARTÍCULO 18. INVENTARIOS. El liquidador dispondrá la realización de un inventario físico, jurídico y contable detallado de los activos, pasivos, cuentas de orden y contingencias de la entidad, el cual deberá ser realizado dentro de un plazo no superior a seis (6) meses, contado a partir de la fecha de su posesión, prorrogables por una sola vez por un plazo no superior a seis (6) meses; dicha prórroga debe estar debidamente justificada (…)”.
Expediente: 080012333000 20150000301 (67.021) Demandante: EFECTOS PUBLICIDAD SAS. Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho 8 pasivos. Dicho inventario debe contener una relación cronológica y detallada de las obligaciones que correspondan a la entidad, las cuales deben estar sustentadas en sus estados financieros y en documentos contables que permitan comprobar su existencia y exigibilidad19, pues, en los términos del numeral 1 del artículo 32 del Decreto 254 de 2000, el liquidador solo puede pagar con cargo a la masa las acreencias debidamente comprobadas incluidas en dicho inventario, según la prelación de créditos20. 34.
De conformidad con el artículo 7 del Decreto 254 de 200021, los actos que el liquidador expide que impliquen el ejercicio de función administrativa, tales como la aceptación o el rechazo de créditos, constituyen actos administrativos objeto de control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 35. El marco jurídico rápidamente referenciado permite concluir que en el escenario del proceso de disolución y liquidación de las entidades públicas el liquidador es el competente para definir el reconocimiento de las obligaciones a cargo de la entidad, las cuales deben quedar contenidas en el inventario de pasivos, previa su comprobación22.
Tal determinación no puede ser adoptada con posterioridad al cierre de la liquidación por un sujeto diferente al liquidador o por una entidad que eventualmente se subrogue en las obligaciones de la extinta, en la medida que ello desconocería el principio de universalidad que guía el procedimiento de liquidación, a lo que se agrega que, en función de esta figura, la subrogataria no asume las funciones del liquidador, las cuales habrán desaparecido con la extinción de la entidad, sino, únicamente, las obligaciones de la liquidada, que, de conformidad con el mencionado numeral 1 del artículo 32 del Decreto 254 de 2000, son las que hubieren quedado debidamente reconocidas y comprobadas en el referido inventario. 19 “ARTÍCULO
22. INVENTARIO DE PASIVOS. Simultáneamente con el inventario de activos, el liquidador elaborará un inventario de pasivos de la entidad, el cual se sujetará a las siguientes reglas: 1. El inventario deberá contener una relación cronológica pormenorizada de todas las obligaciones a cargo de la entidad, incluyendo las obligaciones a término y aquellas que sólo representen una contingencia para ella, entre otras, las condicionales, los litigios y las garantías. 2.
La relación de pasivos deberá sustentarse en los estados financieros de la entidad y en los demás documentos contables que permitan comprobar su existencia y exigibilidad (…)”. 20 “ARTÍCULO
32. PAGO DE OBLIGACIONES. Corresponderá al liquidador cancelar las obligaciones pendientes a cargo de la masa de la liquidación, previa disponibilidad presupuestal, con el fin de realizar su liquidación progresiva; para ello se tendrán en cuenta las siguientes reglas: 1. Toda obligación a cargo de la entidad en liquidación deberá estar relacionada en un inventario de pasivos y debidamente comprobada.
(…)”. 21 “ARTÍCULO
7. DE LOS ACTOS DEL LIQUIDADOR. Los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el proceso de liquidación. Contra los actos administrativos del Liquidador únicamente procederá el recurso de reposición; contra los actos de trámite, preparatorios, de impulso o ejecución del proceso, no procederá recurso alguno. El liquidador podrá revocar directamente los actos administrativos manifiestamente ilegales o que se hayan obtenido por medios ilegales” 22 Incluso el pasivo cierto no reclamado es definido por el liquidador a través de resolución motivada que se determina con base a las acreencias que estén debidamente justificadas y comprobadas.
En ese sentido en los términos del primer inciso del artículo 34º del Decreto 254 de 2000 se señala que: “ Mediante resolución motivada el liquidador determinará el pasivo cierto no reclamado con base en las acreencias, tanto a cargo de la masa de liquidación como de las excluidas de ella, que no fueron reclamadas pero aparezcan debidamente justificadas en los libros y comprobantes de la entidad en liquidación, así como las presentadas extemporáneamente que estén debidamente comprobadas”.
Expediente: 080012333000 20150000301 (67.021) Demandante: EFECTOS PUBLICIDAD SAS. Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho 9 36. Entendido lo anterior, lo que muestra el expediente es que, ante su inactividad durante el trámite de liquidación del DADIMA, a través de las solicitudes que presentó ante el Distrito, EFECTOS PUBLICIDAD pretendió provocar respuestas de la administración con el velado objeto de revivir los términos y escenarios legalmente dispuestos para el reconocimiento de su acreencia, pues, de conformidad con el marco normativo previamente descrito, era claro que la definición de su acreencia debía hacerse en el marco de ese procedimiento administrativo, en el cual, según afirmó la propia demandante, su obligación no se incluyó en el inventario de pasivos de la extinta entidad, lo que equivale a concluir que no se reconoció, por lo cual, como definió correctamente la administración, no era posible que procediera al reconocimiento y pago de la acreencia de EFECTOS PUBLICIDAD, pues tal aspecto quedó definido en el marco del proceso de liquidación del extinto departamento. 37.
La verdadera intención de EFECTOS PUBLICIDAD se reveló abiertamente en la demanda, en tanto manifestó que el agente liquidador del DADIMA no incluyó en el inventario de pasivos la sentencia del 5 de febrero de 2003, ni el contrato de consultoría que sirvió de título ejecutivo en ese proceso, con lo cual habría transgredido el principio de buena fe y la confianza legítima23.
Como se deriva de la normatividad estudiada, en el inventario de pasivos solo se incluyen las acreencias debidamente comprobadas, es decir, las reconocidas, no las rechazadas, determinación que corresponde establecer al liquidador a través de un acto administrativo, de manera que el reparo de la demandante en cuanto a que su acreencia no fue incluida en dicho inventario, debió ser discutido a través del cuestionamiento en vía administrativa y judicial de los actos del liquidador; sin embargo, no lo hizo, lo cual no puede subsanar a través de una petición abiertamente extemporánea y externa al procedimiento de liquidación, ante una entidad diferente que no es la llamada a definir el reconocimiento de su acreencia por las razones antedichas. 38.
Añade la Sala que, además de que se encuentra acreditado que la acreencia de la demandante no quedó incluida en el inventario de pasivos del DADIMA, no se demostró que el Distrito fuera subrogatorio de las obligaciones de esa entidad. 39. De conformidad con el plurimencionado numeral primero del artículo 32º del Decreto 254 del 2000, para que proceda la cancelación de las acreencias a cargo de una entidad en liquidación, la obligación “deberá estar relacionada en un inventario de pasivos y debidamente comprobada”.
En virtud de lo anterior, si llegare a operar el fenómeno jurídico de la subrogación, para que una obligación fuera asumida por el subrogatorio tendría que estar reconocida en cabeza de la extinta entidad, de conformidad con las reglas del trámite del proceso de liquidación, pues no es de recaudo, ni jurídicamente admisible que el subrogatorio asuma obligaciones adicionales de las del sujeto al que sustituye en su posición. 40.
Está acreditado en el proceso que el Tribunal Administrativo del Atlántico remitió el expediente ejecutivo al proceso de liquidación y que éste se integró a ese 23 Concepto de violación, folio 11, c. 1. Expediente: 080012333000 20150000301 (67.021) Demandante: EFECTOS PUBLICIDAD SAS. Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho 10 trámite.
De ello dan cuenta el auto del 11 de febrero de 200424 en el que se emitió esa orden y el oficio del 14 de agosto de 201725, expedido por la Dirección Distrital de Liquidaciones (DDL) en el que se mencionó que, en cumplimiento de lo indicado en el oficio del 8 de mayo de 200326, por medio del cual el liquidador del DADIMA informó a los despachos judiciales, entre otras cosas, que en virtud de la iniciación del proceso de disolución y liquidación de esa entidad se debían remitir los procesos ejecutivos para incorporarlos a ese trámite, el expediente se remitió e “hizo parte de la masa liquidatoria, y actualmente hace parte del Archivo Documental de la extinta Entidad”. 41.
Aunque el oficio del 14 de agosto de 2017 no da cuenta de si la acreencia de la demandante se incluyó en el inventario de pasivos y ese inventario no obra en este proceso, lo cierto es que la demandante, a través de su apoderado judicial, afirmó que no fue así27. Esa manifestación se enmarca en la figura de la confesión, al cumplir con los requisitos que exige el artículo 191 de la Ley 1564 de 2012 para que se entienda configurada, en tanto se hizo de manera libre, expresa y voluntaria en el texto de la demanda28, versa sobre un hecho respecto del cual EFECTOS PUBLICIDAD tiene o debía tener conocimiento, en relación con el que la ley no exige otro medio de prueba y que produce en su contra consecuencias jurídicas adversas, en la medida que, al constatarse que su acreencia no fue incluida en el inventario, se pone en evidencia que no fue reconocida en el proceso de liquidación y, por tanto, aun si se admitiera que el Distrito sustituyó al DADIMA en sus obligaciones, lo cierto es que no habría podido asumir una obligación que no fue reconocida por la extinta entidad. 42.
Se añade que, incluso si se asumiera que, pese a no estar incluida la acreencia que alude el accionante en el inventario de pasivos operaría la subrogación, lo cierto es que, en los términos del parágrafo 1º del artículo 5229 de la Ley 489 de 1998 –disposición normativa a la que remite expresamente el inciso primero del artículo 2º del Decreto 254 de 2000– tal subrogación no opera ipso iure, 24 Folio 429, c.1. 25 Folio 467, 469 c.1. 26 Folio 396, c.1. 27 El demandante dedicó un capítulo completo en el acápite de concepto de la violación el cual denominó “EL DADIMA EN LIQUIDACIÓN INCUMPLIÓ EL DEBER LEGAL DE INCLUIR EN EL INVENTARIO DE PASIVOS A SU CARGO, LA EXISTENCIA DE UN DERECHO A SU CARGO Y A FAVOR DE LA SOCIEDAD EFECTOS PUBLICIDAD LTDA., HOY SAS.” En este señaló que: “… El DADIMA omitió por completo incluir en el inventario de sus pasivos la obligación de pagar a la sociedad EFECTOS PUBLICIDAD LTDA., los derechos económicos derivados del contrato ya finalizado que imponía la obligación de dar a cargo suyo, de una parte, y de otra, también omitió relacionar en el inventario de pasivos, la existencia de una sentencia judicial en su contra emitida por el Tribunal Administrativo del Atlántico dentro del proceso ejecutivo incoado por EFECTOS PUBLICIDAD LTDA, la cual representaba que había sido vencida en juicio y que solo procedía el pago de la obligación (…) se observa que la sentencia emanada del Tribunal Administrativo del Atlántico, que ordena seguir adelante la ejecución, fue ignorada por el Agente Liquidado como también ignoró relacionar al contrato de consultoría celebrado con la sociedad EFECTOS PUBLICIDAD LTDA., que sirvió de título ejecutivo en ese proceso” (folio 11, c.1.)”, lo cual replicó en el numeral 2º del recurso de apelación interpuesto ( reverso folio 547, cuaderno principal). 28 “ARTÍCULO 193.
CONFESIÓN POR APODERADO JUDICIAL. La confesión por apoderado judicial valdrá cuando para hacerla haya recibido autorización de su poderdante, la cual se entiende otorgada para la demanda y las excepciones, las correspondientes contestaciones, la audiencia inicial y la audiencia del proceso verbal sumario. Cualquier estipulación en contrario se tendrá por no escrita”. 29 “ARTÍCULO
52. DE LA SUPRESIÓN, DISOLUCIÓN Y LIQUIDACIÓN DE ENTIDADES U ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS NACIONALES. (…)
PARÁGRAFO 1. - El acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos”.
Expediente: 080012333000 20150000301 (67.021) Demandante: EFECTOS PUBLICIDAD SAS. Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho 11 sino que debe quedar definida en el acto que ordene la disolución y liquidación. En el Decreto 060 de 200330 –que ordenó la supresión y liquidación del DADIMA– no se definió la entidad que subrogaría los derechos y obligaciones de ese departamento administrativo.
La demandante no acreditó que en otro acto se hubiere establecido que el Distrito asumiría las obligaciones del extinto departamento administrativo, por lo cual, en todo caso, no se contaría con una fuente normativa para atribuirle tal carga. 43. Por las razones expresadas, la Sala confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 8 de mayo de 2020 que negó las pretensiones de la demanda.
Costas 44. Al presente proceso le resulta aplicable el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 que expresamente remite al Código General del Proceso en cuanto a las reglas para determinar la condena en costas. La Sala, en los términos del numeral 1 del artículo 365 de la Ley 1564 de 2012, condenará en costas de la segunda instancia, por cuanto no prospera su recurso.
Se advierte que, bajo las reglas del código en cita, la condena en costas no requiere de la apreciación o calificación de una conducta temeraria de la parte a la que se le imponen, en tanto se determinan por un criterio de carácter meramente objetivo, siempre que aparezca que en el expediente que se han causado. 45. La liquidación de las costas debe ser adelantada por el Tribunal Administrativo del Atlántico que conoció del proceso judicial en primera instancia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 366 de la Ley 1564 de 2012. 46.
En lo que concierne a las agencias en derecho, se aplicarán las disposiciones del Acuerdo 1887 de 2003 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, por ser el vigente a la fecha en que se interpuso la demanda –4 de marzo de 2015–. Dado que el Distrito contó con apoderado judicial en el curso de la segunda instancia, se condenará a EFECTOS PUBLICIDAD a pagar a favor del demandado las agencias en derecho que se fijan en un millón doscientos ochenta y seis mil setecientos setenta y cuatro pesos ($1’286.774), correspondiente al 0,5% de la sumatoria de las pretensiones que se niegan31.
IV. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 30 Folio 473-476, c.1. 31 $257’354.820. Expediente: 080012333000 20150000301 (67.021) Demandante: EFECTOS PUBLICIDAD SAS.
Demandado: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho 12 FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 8 de mayo de 2020.
SEGUNDO: CONDENAR en costas de la segunda instancia EFECTOS PUBLICIDAD S.A.S. La liquidación se hará de manera concentrada en el Tribunal que conoció del proceso en primera instancia, de conformidad con el artículo 366 del Código General del Proceso.
TERCERO: FIJAR las agencias en derecho de la segunda instancia en un millón doscientos ochenta y seis mil setecientos setenta y cuatro pesos ($1’286.774)
SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLOREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ (aclaración de voto) VF Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.