Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 17001-023-33-000-2015-00402-01 (2912-2016) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandada: Carlos Arturo Cano Largo Temas: Reliquidación pensión con el Decreto 546 de 1971.
Porcentaje de liquidación de la bonificación por servicios prestados Sentencia de segunda instancia ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida el 7 de abril de 2014 por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho2 1. La UGPP presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3 en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución 39899 del 20 de agosto de 2008, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social4 reliquidó la pensión de jubilación en favor de Carlos Arturo Cano Largo con la inclusión del 100% del factor bonificación por servicios prestados, en cumplimiento del fallo de tutela proferida el 30 de mayo de 2008 por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito Judicial de Manizales. 2.
Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) la declaratoria de que a Carlos Arturo Cano Largo no le asistía el derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión del 100% del factor bonificación por servicios prestados; ii) la devolución de las sumas pagadas de más con ocasión del incremento de la prestación; iii) la actualización 1 En adelante UGPP. 2 Ver fls. 253 a 271 del cuaderno principal. 3 En adelante CPACA. 4 En adelante CAJANAL. 2 Radicado: 17001-023-33-000-2015-00402-01 (2912-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del valor de la condena, de conformidad con el artículo 187 del CPACA; iv) el reconocimiento y pago de los intereses comerciales y moratorios, en virtud del artículo 192 ibidem; y v) la condena en costas. 1.1.1.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Carlos Arturo Cano Largo laboró al servicio de la Rama Judicial del 4 de septiembre de 1979 al 1.º de marzo de 2008, es decir, por un lapso de 29 años y 5 meses. El último cargo desempeñado fue el de oficial mayor grado VIII en el Juzgado Doce Civil Municipal de Manizales. 3.2.
Mediante la Resolución 47832 del 5 de octubre de 2007, CAJANAL reconoció a favor de Carlos Arturo Cano Largo una pensión mensual vitalicia de vejez, en los términos del Decreto 546 de 1971, al ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, efectiva a partir 1.º de febrero de 2007. 3.3. Con sentencia de tutela del 30 de mayo de 2008, el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales tuteló los derechos fundamentales al debido proceso y la seguridad social en pensiones de Cano Largo, entre otros, y ordenó a CAJANAL reconocer y pagar el «CIENTO POR CIENTO DE LA BONIFICACIÓN POR SERVICIOS» (sic) respecto de su pensión de jubilación. 3.4.
A través de la Resolución 39899 del 20 de agosto de 2008, en cumplimiento de la orden de amparo, CAJANAL reliquidó la pensión descrita en el segundo ítem, con inclusión del 100% del factor bonificación por servicios prestados, efectiva a partir del 1.º de marzo de 2008. 3.5. Al considerar que con esta decisión se vulneraron sus derechos fundamentales, CAJANAL presentó una tutela para cuestionar la referida orden de amparo, con la que se reconoció igual derecho a 103 pensionados.
Con sentencia proferida el 11 de enero de 2012, el Tribunal Superior de Manizales, Sala Penal negó por improcedente la protección pretendida. 3.6. El derecho reconocido desconoció la normativa y jurisprudencia aplicable al asunto, por lo que no le asistía al demandado «el beneficio del porcentaje del 100% de la bonificación por servicio» para la reliquidación de su pensión, lo cual causó un detrimento patrimonial al Estado, ya que al liquidar su mesada pensional se estimó en $2.674.803.54, pero bajo lo dispuesto en el acto acusado correspondió a $3.704.393.08. 1.1.2.
Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales, se señalaron la Ley 100 de 1993; los decretos 546 de 1971, 717 de 1978, 1158 de 1994 y 247 de 1997; y el Decreto Ley 1042 de 1978. 5. En cuanto al concepto de violación expuso los siguientes argumentos5: 5 Ibidem. 3 Radicado: 17001-023-33-000-2015-00402-01 (2912-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.1.
El acto acusado desconoció las disposiciones normativas aplicables, en cuanto reconoció un derecho que no le asistía, ilegalidad que afectó, además, de manera significativa el erario. 5.2. El factor bonificación por servicios prestados fue creado con el Decreto 247 de 1997, en similares términos a los descritos en el Decreto Ley 1042 de 19786, exigible a partir del 1.º de enero de 1997.
Disposición esta última que estableció que «se reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor»7. 5.3. La referida bonificación «aparece certificada como un factor ANUAL, por lo que cada mes se va adquiriendo y consolidado tal derecho. La administración había tenido en cuenta este factor en la liquidación pensional; ahora, en la reliquidación pensional se tendrá en cuenta bajo las orientaciones del D.L. 546/71» (sic). 5.4.
Los empleados de la Rama Judicial que acreditaran los requisitos contenidos en el Decreto Ley 546 de 1971, se encontraban sometidos a ese régimen especial, como era el caso del demandante. Así, en atención a que el pluricitado factor salarial se causó después de haber laborado un año de servicio, debe tenerse en cuenta para «efectos de determinar la cuantía de la pensión […] en una doceava parte y no sobre el 100%», tal como lo ha señalado el Consejo de Estado8. 1.2.
Medida cautelar decretada 6. La UGPP solicitó junto con la demanda la suspensión provisional de la Resolución 39899 del 20 de agosto de 2008 (acto administrativo acusado). Así, mediante auto proferido el 4 de diciembre de 20159 por el Tribunal Administrativo de Caldas, se resolvió: «[…] DECRÉTASE como medida cautelar la suspensión provisional parcial de los efectos jurídicos de la Resolución Nº 39899 del 20 de agosto de 2008 emanada de la extinta CAJANAL E.I.C.E., específicamente, en lo que respecta a la inclusión del 100%de la bonificación por servicios prestados […], debiendo ser su doceava parte, para la liquidación de la pensión de jubilación del demandado. […].
La normativa aplicable (Decreto 541/71), los demás factores salariales tomados en cuenta en la Resolución Nº 39899 del 20 de agosto de 2008 y la doceava parte del factor ´bonificación por servicio`, permanecen indemnes para liquidación de la mesada pensional del citado titular. […]». (sic) 1.3. Contestación de la demanda 7. Carlos Arturo Cano Largo guardó silencio. 6 Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los Ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones. 7 Artículo 45. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 8 de febrero de 2007, radicado 25000-23-25-000-2003-06486-01 (1306-06); sentencia del 14 de agosto de 2009, radicado 15001-23-31-000-2004-01074-01 (0427-08); entre otras. 9 Ver fls. 24 a 33 del cuaderno 2. 4 Radicado: 17001-023-33-000-2015-00402-01 (2912-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.
Sentencia de primera instancia10 8. En sentencia proferida el 7 de abril de 2016, el Tribunal Administrativo de Caldas declaró la nulidad del acto acusado, ordenó a la UGPP proferir una nueva resolución que incluyera la bonificación por servicios prestados en una doceava parte y negó el reintegro de las sumas pagadas de más al demandado, sin condenar costas.
Para tal efecto, luego de realizar un recuento de los preceptos legales y jurisprudenciales aplicables al asunto, concluyó lo siguiente: 8.1. De acuerdo con el material probatorio se evidenció que, con la Resolución 47832 del 5 de octubre de 2007 CAJANAL reconoció una pensión de vejez en favor de Carlos Arturo Cano Largo con una base de liquidación del «75% de lo devengado sobre el salario promedio de 10 años de conformidad a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993», con la inclusión de la bonificación de servicios prestados, entre otros factores. 8.2.
En cumplimiento de la sentencia de tutela proferida el 30 de mayo de 2008 por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, con la Resolución 39899 del 20 de agosto de 2008, CAJANAL reliquidó la pensión del demandado con la inclusión de la bonificación de servicios prestados en un 100% y «teniendo en cuenta el 75% de lo devengado durante el último año de servicios». 8.3.
En cuanto al porcentaje del referido factor para efectos pensionales, el Consejo de Estado no ha sido pacífico en razón a que lo ha reconocido en un 100%11, pero también ha señalado que debe ser en una doceava parte12. 8.4. De conformidad con el artículo 1.º del Decreto 247 de 1997, en concordancia con el 45 del Decreto 1042 de 1978, el cálculo del factor bonificación por servicios prestados para efectos pensionales debe ser en una doceava parte, contrario a lo considerado por el juez de tutela, pues, de no ser así, «se estaría asumiendo un pago como si dicha bonificación se hubiese percibido doce (12) veces en el año, lo cual en efecto no ocurre».
Situación que evidenció la ilegalidad del acto acusado. 8.5. El beneficio pensional fue percibido de buena fe al soportarse en criterios jurisprudenciales existentes, lo cual resultaba lícito. En consecuencia, no había lugar a la orden de reintegro de las sumas pagadas por este concepto, ni a la condena en costas o agencias en derecho. 1.4.
Recursos de apelación13 9. La UGPP solicitó la revocatoria de la negativa frente a la devolución de los dineros recibidos por el demandado ilegalmente, con ocasión de la reliquidación de su pensión con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados. 10 Ver fls. 329 a 337 del cuaderno principal. 11 No se señaló ningún referente. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 8 de febrero de 2007, radicado 25000-23-25-000-2003-06486-01 (1306-06); Sentencia del 14 de agosto de 2009, radicado 25000-23-25-000-2005-03346-01(1508-08); Sentencia del 23 de febrero de 2012, radicado 52001-23-31-000-2009-00288-01 (1072-11); entre otras. 13 Ver fls. 342 a 358 del cuaderno principal. 5 Radicado: 17001-023-33-000-2015-00402-01 (2912-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.1.
El pensionado debió acudir a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo para solicitar la inclusión de dicho factor salarial en el IBL de su pensión, y no instaurar una solicitud de tutela para tal propósito, lo que desvirtuó la buena fe en la recepción de los dineros que le fueron pagados de más. 9.2. El argumento de la confianza legítima y la ausencia de prueba respecto de la mala fe ha «desfalcado las entidades encargadas del reconocimiento y pago de pensiones», lo cual conlleva al detrimento del erario y la afectación al principio de sostenibilidad. 10.
Por su parte, Carlos Arturo Cano Largo interpuso recurso de apelación en el que realizó un recuento de las actuaciones procesales adelantadas antes de dictarse sentencia, para insistir en que se desconocieron los argumentos expuestos en la contestación de la demanda radicada ante el Juzgado Primero Administrativo de Manizales, previo a que el asunto fuera remitido por competencia ante el Tribunal Administrativo de Caldas.
Asimismo, solicitó la revocatoria de la declaratoria de nulidad del acto acusado, al considerar: 10.1. El acto acusado de «ejecución» no solo incluyó el 100% de la bonificación por servicios prestados como factor salarial para tener en cuenta en la reliquidación de su mesada pensional, sino que le reconoció el derecho de conformidad con el régimen especial contenido en el Decreto 546 de 1971, como consecuencia de la vulneración de los derechos fundamentales alegada en su momento. 10.2.
El cuestionamiento del acto acusado desconoció su derecho a que se le aplicara el citado régimen especial, pese a que el fallo de tutela proferido en su favor hizo tránsito a cosa juzgada. Trámite constitucional en el que el ente previsional no ejerció su defensa, por lo que demostró tácitamente la aceptación de lo allí resuelto. 10.3.
La UGPP presentó una demanda con identidad de objeto, causa petendi y partes, lo cual demuestra una actuación «temeraria, reprochable y desconsidera» en su contra. 10.4. Al momento de proferirse la Resolución 39899 del 20 de agosto de 2008, el Tribunal Administrativo de Caldas14 era de la postura de incluir el 100% de la bonificación por servicios prestados en el cómputo de las pensiones devengadas por exservidores de la Rama Judicial, entre otros.
Posición modificada a partir de la sentencia del 23 de enero de 2014, en el expediente 17001-23-33-000-2013- 00013-00, en el sentido de que solamente se debía tener en cuenta la doceava parte del referido factor salarial. 10.5. En el estudio de legalidad del acto acusado, proferido en cumplimiento de una orden de tutela, se debió incluir el análisis fáctico, jurídico y jurisprudencial realizado por el juez constitucional en su momento. 14 No se menciona ninguna referencia. 6 Radicado: 17001-023-33-000-2015-00402-01 (2912-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.
Pronunciamiento en segunda instancia 11. Con auto del 24 de abril de 202315 se negó la solicitud de nulidad propuesta por el demandado relacionada con el hecho de que no se le habían tenido en cuenta los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 12. De conformidad con los numerales 4 y 5 del artículo 247 del CPACA se prescindió de la celebración de la audiencia de alegatos y juzgamiento y se corrió traslado para alegar de conclusión16. 13.
La UGPP17 reiteró los argumentos de la demanda relacionados con la ilegalidad del acto acusado, e insistió en la procedencia de la devolución de los dineros pagados de más al demandado si se tiene en cuenta que «en el presente asunto no existe un título justo que impida corregir la equivocaciones en que se hacen incurrir a la administración y con ello recuperar los dineros pagados en exceso cuando el ciudadano no tiene derecho a ello, supuesto que se encuentra demostrado con la declaratoria de nulidad de las resoluciones demandadas» (sic). 14.
El procurador delegado ante el Consejo de Estado y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio18. 2. Consideraciones 2.1. Cuestión previa 15. Es importante precisar que la Resolución 39899 del 20 de agosto de 2008 (acto acusado), incorporó dos modificaciones sustanciales en el derecho pensional reconocido a Carlos Arturo Cano Largo a través de la Resolución 47832 del 5 de octubre de 2007.
Esta última se fundamentó en el Decreto 546 de 1971, y en cuanto a la liquidación en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, el 75% del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicio. 16. Lo anterior cobra relevancia frente al asunto a decidir, toda vez que el acto acusado, en cumplimiento de una sentencia de tutela, ordenó reliquidar la pensión de Carlos Arturo Cano en los términos del Decreto 546 de 1971, pero con el «75% sobre el salario promedio de asignación mensual más elevada devengada durante el último año de servicios», con inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados. 17.
Así, en atención a que la UGPP cuestionó la legalidad parcial de la Resolución 39899 del 20 de agosto de 2008, solo «en cuanto incluyó el 100% de la bonificación por servicio», es decir, no objetó lo pertinente a la aplicación del Decreto 546 de 1971 ni la forma de liquidación del IBL, aquél será el preciso punto de derecho a decidir de acuerdo con los recursos de apelación instaurados por las partes contra la sentencia de primera instancia. 15 Ver índice 28 de Samai.
Archivo denominado «15_AUTOQUERECHAZASOLICITUDDENULIDAD(.pdf) NroActua 28». 16 Tal y como se indicó en el auto del 20 de mayo de 2024. Índice 43 de Samai. 17 Índice 47 de Samai. 18 Así se desprende del informe secretarial del 23 de septiembre de 2024. Índice 48 de Samai. 7 Radicado: 17001-023-33-000-2015-00402-01 (2912-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.
Problema jurídico 18. Con fundamento en los argumentos expuestos en los recursos de apelación19, el problema jurídico se contrae a determinar: 18.1. ¿el acto administrativo acusado que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación de vejez de Carlos Arturo Cano Largo con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados se encontraba parcialmente viciado de nulidad al desconocer que su causación era anual, tal y como lo establecieron el Decreto Ley 1042 de 1978 y el Decreto 247 de 1997? 18.2.
De ser positiva la respuesta al anterior interrogante, se deberá establecer: ¿para el caso concreto se desvirtuó la presunción de buena fe que amparaba a Carlos Arturo Cano Largo y en consecuencia si había lugar a la devolución de los dineros pagados de más con ocasión de la reliquidación de su pensión de jubilación de vejez con inclusión del 100% del referido factor? 19.
Para resolver la Sala abordará la siguiente temática: (1) marco normativo y jurisprudencial, (1.1) de la bonificación por servicios prestados y (1.2) del principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial para la devolución de prestaciones periódicas; (2) caso concreto; (3) costas; y (4) conclusión. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1.
La bonificación por servicios prestados. Factor integrante del ingreso base de liquidación de las pensiones de que trata el Decreto 546 de 1971 20. El Decreto 546 del 27 de marzo de 197120 estableció los requisitos para hacerse acreedor a la pensión de jubilación en los siguientes términos: Artículo 6. Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 30 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales 10 hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Publico, o ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas. 21.
Por su parte, el artículo 12 del Decreto Ley 717 del 20 de abril de 197821, modificado por el artículo 4 del Decreto 911 del 17 de mayo de 197822, dispuso: […] De otros factores de salario. Además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios.
Son factores de salario: 19 Que delimita el marco de la competencia del juez de segunda instancia, pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 20 Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares. 21 Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de cargos para los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, se fija la escala de remuneración correspondiente a dichos cargos, y se dictan otras disposiciones. 22 Por el cual se modifican los Decretos-leyes 717 y 718 de 1978, sobre régimen de nomenclatura, clasificación y remuneración de empleos de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público. 8 Radicado: 17001-023-33-000-2015-00402-01 (2912-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a) Los gastos de representación. b) La prima de antigüedad. c) El auxilio de transporte. d) La prima de capacitación. e) La prima ascensional. f) La prima de servicio. g) Los viáticos percibidos por los funcionarios y empleados en comisión en desarrollo de comisiones de servicio. […] 22.
De acuerdo con lo anterior, es evidente que la noción de salario se extendió a todos aquellos emolumentos que se recibieran como remuneración del servicio, los cuales adquieren efectos pensionales cuando el legislador los incluye como parte de la base de liquidación del derecho prestacional. 23. Mas adelante, el Decreto 1042 del 7 de junio de 197823 creó la bonificación por servicios para los empleados públicos del orden nacional, así: Artículo 45.
De la bonificación por servicios prestados. A partir de la expedición de este Decreto, créase una bonificación por servicios prestados para los funcionarios a que se refiere el artículo 1º. Esta bonificación se reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial. Sin embargo, cuando un funcionario pase de un organismo a otro de los enumerados en el artículo 1 de este decreto, el tiempo laborado en el primero se tendrá en cuenta para efectos del reconocimiento y pago de la bonificación, siempre que no haya solución de continuidad en el servicio.
Se entenderá que no hay solución de continuidad si entre el retiro y la fecha de la nueva posesión no transcurrieren más de quince días hábiles. La bonificación de que trata el presente artículo es independiente de la asignación básica y no será acumulativa. Artículo 46. De la cuantía de la bonificación por servicios prestados. La bonificación por servicios prestados será equivalente al veinticinco por ciento de la asignación básica que esté señalada por la ley para el cargo que ocupe el funcionario en la fecha en que se cause el derecho a percibirla.
Tal derecho se causará cada vez que el empleado cumpla un año de servicio. […] 24. Posteriormente, el Decreto 247 del 4 de febrero de 199724 creó la bonificación por servicios para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, en los siguientes términos: Artículo 1. Créase la bonificación por servicios prestados para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial (Tribunales, Juzgados, Fiscalía General de la Nación, Direcciones Ejecutivas de la Administración Judicial, Consejos Seccionales de la Judicatura y empleados de las altas Corporaciones) y la Justicia Penal Militar, en los mismo términos establecidos en los artículos 45 y siguientes del Decreto-ley 1042 de 1978 y las demás normas que lo modifiquen o adicionen, la cual será exigible a partir del 1.° de enero de 1997. 23 Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones. 24 Por el cual se crea la Bonificación por servicios prestados para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar. 9 Radicado: 17001-023-33-000-2015-00402-01 (2912-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Bonificación por Servicios Prestados constituirá factor salarial para efectos de determinar la prima de servicio, prima de navidad, vacaciones y prima de vacaciones, auxilio de cesantía y pensiones.
(Se resalta) 25. Fue así como la bonificación por servicios, que inicialmente se había creado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional se extendió a los servidores de la Rama Judicial como un factor salarial al que tendrían derecho al cumplir un año continuo de labores y con efectos pensionales. Esta regla se evidenció en el Decreto 691 del 29 de marzo de 199425, modificado por el Decreto 1158 del 3 de junio de 199426, que reguló: Artículo 1.
El artículo 6º del Decreto 691 de 1994, quedará así: "Base de cotización". El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados; […] 26.
Definido lo anterior, en cuanto a la manera en la que se debe tomar la bonificación por servicios en el ingreso base de liquidación, se advierte que, aunque las normas que la regulan no lo precisaron de forma explícita, el Consejo de Estado ha entendido que su cómputo en la base de liquidación pensional se debe hacer en una doceava. 26.1.
En la sentencia del 29 de junio de 200627, se expuso que «[e]l Decreto 247 de 1997, (en el art. 1º), para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Justicia Penal Militar, señala que esta bonificación es exigible a partir del 1º de enero de 1997, norma que prima para la institución por ser especial para ella; así, para diciembre 31 de ese año y los siguientes, será exigible para quienes venían laborando antes de esa fecha y cumplieron su requisito de servicio.
Se agrega que para el personal vinculado con posterioridad a enero 1.º de un determinado año, después de enero 1.º de 1997, la fecha de adquisición del derecho anual dependerá de la fecha de su posesión y el servicio prestado. Esta prima es computable para efectos pensionales y por consiguiente, se debe cotizar por ella; ahora, como es una prima anual, se debe tener en cuenta su doceava parte para la liquidación pensional. […]».28 25 Por el cual se incorporan los servidores públicos al sistema general de pensiones y se dictan otras disposiciones. 26 Por el cual se modifica el artículo 6 del Decreto 691 de 1994. 27 Consejo de estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 29 de junio de 2006, radicación: 15001-23-31-000-2000-02396-01 (7559-05). 28 Posición reiterada en: Sentencia del 8 de febrero de 2007, radicación: 25000-23-25-000-2003- 06486-01(1306-06);
Sentencia del 14 de agosto de 2009, radicación 25000-23-25-000-2005- 03346-01(1508-08); Sentencia del 28 de junio de 2018, radicación: 11001-03-25-000-2013- 01128-00(2665-13); entre otras. 10 Radicado: 17001-023-33-000-2015-00402-01 (2912-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26.2.
En similar sentido se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia T-831 de 2012, así: «[…] En cuanto al valor de la bonificación -como factor salarial- a tener en cuenta para determinar el ingreso base de liquidación (IBL) de los servidores de la Rama Judicial o del Ministerio Público, a fin de calcular el valor de sus pensiones de jubilación, en reiteradas sentencias, tanto la Corte Suprema de Justicia como el Consejo de Estado, han interpretado que debe ser la doceava parte de su valor, dado que, según la normativa aplicable, la bonificación se paga una vez al año y a condición de que el servidor complete un año trabajado. […]».
(Se resalta) 27. De acuerdo con lo anterior, la inclusión de la bonificación por servicios prestados en el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del Decreto 546 de 1971, es un mandato legal para cuyo cumplimiento se debe tener en cuenta que al tratarse de un emolumento que se causa por cada año de servicio, debe ser fraccionado en una doceava parte si se devengó en el periodo de liquidación de la pensión29. 2.3.2.
Del principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial para la devolución de prestaciones periódicas 28. La institución de la buena fe nace como regla moral regida por el honor y el crédito personal, luego como regla de derecho. En su origen, en Roma, la fides hacía referencia a las relaciones entre Dios y el hombre y se le daba su nombre cuando había cumplido a cabalidad lo que se decía o lo que se había prometido y entre las partes se actuaba de acuerdo con lo convenido.
Es la fidelidad de la palabra al estar ligado a su propia declaración30. 29. Según la Corte Interamericana de Derechos Humanos31, «(l)a buena fe (del latín, bona fides) es un principio general del derecho, consistente en el estado mental de honradez, de convicción en cuanto a la verdad o exactitud de un asunto, hecho u opinión, o la rectitud de una conducta.
Exige una conducta recta u honesta en relación con las partes interesadas en un acto, contrato o proceso. En ocasiones se le denomina ‹principio de probidad›», entiéndase por probidad, de conformidad con la Real Academia de la Lengua Española32, como honradez. 30. La Corte Constitucional en la sentencia C-540 de 199533, sostuvo que «(l)a buena fe ha sido desde tiempos inmemoriales, uno de los principios fundamentales del derecho, ya se mire por su aspecto activo, como el deber de proceder con lealtad en nuestras relaciones jurídicas, o por el aspecto pasivo, como el derecho a esperar que los demás procedan en al (sic) misma forma». 31.
El principio de la buena fe surgió en nuestro ordenamiento jurídico en el Código Civil, en especial, en su artículo 769 que estableció: Artículo 769. <Presunción de buena fe>. La buena fe se presume, excepto en los casos en que la ley establece la presunción contraria. 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 16 de julio de 2020, radicación: 150012331000201100258 01 (0760-2014). 30 Schulz Fritz, Principios del Derecho Romano, editorial Civitas, Madrid, 2000, página 143. 31Tesauro Interamericano de Derechos Humanos. Principio de buena fe https://www.corteidh.or.cr/sitios/tesauro/tr1938.htm#:~:text=NA%3A,la%20rectitud%20de%20un a%20conducta. 32 https://dle.rae.es/probidad?m=form. 33 Sentencia C-540 del 23 de noviembre de 1995.
Magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 11 Radicado: 17001-023-33-000-2015-00402-01 (2912-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En todos los otros, la mala fe deberá probarse34. 32. Por su parte, el Código de Comercio en su artículo 835 dispuso que «(s)e presumirá la buena fe, aún la exenta de culpa.
Quien alegue la mala fe o la culpa de una persona, o afirme que ésta conoció o debió conocer determinado hecho, deberá probarlo». Este cuerpo normativo, en los artículos 863 y 871 previó el principio de la buena fe como rector de los contratos en las etapas precontractual y contractual y su ejecución. 33. A su turno, el Código Contencioso Administrativo35 en su artículo 136, numeral 2, estableció que «(l)os actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». [Se subraya] 34.
El desarrollo más importante del principio de la buena fe en nuestro ordenamiento jurídico se encuentra en el artículo 83 de la Constitución Política de Colombia, el cual dispuso: Artículo 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas. 35.
Así las cosas, la buena fe es uno de los principios generales del derecho que gobierna las relaciones entre la administración y los ciudadanos. Al respecto, la Corte Constitucional36 ha sostenido que el principio de la buena fe es aquel que exige, tanto a las autoridades, como a los particulares acomodar sus comportamientos y actuaciones a una conducta honesta y leal, tal y como lo haría una «persona correcta ("vir bonus")».
Así, la buena fe presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica y se refiere a la «confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada». 36. En dicha providencia la Corte Constitucional se refirió a la buena fe, así: «[…] La buena fe supone la existencia de una relación entre personas y se refiere fundamentalmente a la confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada.
En las gestiones ante la administración, la buena fe se presume del particular y constituye guía insustituible y parámetro de acción de la autoridad. La doctrina, por su parte, ha elaborado diversos supuestos para determinar situaciones contrarias a la buena fe. Entre ellos cabe mencionar la negación de los propios actos (venire contra factum proprium), las dilaciones injustificadas, el abuso del poder y el exceso de requisitos formales, sin pretender con esta enumeración limitar el principio a tales circunstancias.
No es posible reducir la infracción de la buena fe a casos tipificados legalmente. De ahí que la aplicación de este principio suponga incorporar elementos ético-jurídicos que trascienden la ley y le dan su real significado, suscitando en muchas ocasiones la intervención judicial para calificar la actuación pública según las circunstancias jurídicas y fácticas del caso […]». [Se resalta] 37.
De lo transcrito se advierte que para calificar la conducta se debe analizar la situación particular de cada caso, de cara a esos comportamientos honestos que 34 Artículo declarado exequible por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-540-95 del 23 de noviembre de 1995. Magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 35 Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. 36 Sentencia T-475 del 29 de julio de 1992.
Magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 12 Radicado: 17001-023-33-000-2015-00402-01 (2912-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se esperan de los particulares cuando acuden a la administración. Valga resaltar que esa calificación de la conducta a efectos de determinar si se actuó bajo ese principio o no, corresponde a un análisis subjetivo que debe darse en el caso concreto; empero el derrotero será siempre la verificación de un actuar honesto de cada parte. 38.
La Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 200437, en cuanto a la aplicación del principio de la buena fe, sostuvo: «[…]El mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
La buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico […]». [Se resalta] 39.
Así las cosas, el principio de rango constitucional de la buena fe presupone obligaciones recíprocas relacionadas con la confianza, seguridad y credibilidad; sin embargo, se ha considerado que este no constituye un postulado absoluto, sino que tiene límites demarcados por principios de igual o superior categoría constitucional, tales como la igualdad, la prevalencia del interés general, el desarrollo de la función administrativa, la legalidad, la moralidad, la eficacia, la economía, entre otros38. 40.
En materia de lo contencioso-administrativo, el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA al referirse a la oportunidad para presentar la demanda en contra de actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, previó que podían ser demandados en cualquier tiempo y recalcó que «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe», postulado que tiene como fin el de amparar a quienes hayan percibido prestaciones periódicas como consecuencia de decisiones adoptadas de manera errónea por la administración. 41.
De acuerdo con la norma, el poder público no puede defraudar la legítima confianza que los ciudadanos esperan de su actuación, en razón a que la expresión de la voluntad contenida en el acto de reconocimiento se fundamenta en criterios sólidos «que indu(cen) racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta.
No puede deducirse de manera subjetiva o sicológicamente, suponiendo intenciones no objetivas»39, en 37 Sentencia C-131 de 2004 del 19 de febrero de 2004. Magistrada ponente: Clara Inés Vargas Hernández. 38 Sentencia C-071 del 3 de febrero 2004. Magistrado ponente: Álvaro Tafur Galvis. 39 Citado en Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1° de septiembre de 2014.
Radicado 25000-23-25-000-2011-00609-02 (3130-2013), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 13 Radicado: 17001-023-33-000-2015-00402-01 (2912-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co otras palabras, el beneficiario del derecho reconocido por la administración actúa con la convicción de que el acto está sujeto a la legalidad; razón por la cual el ordenamiento colombiano protege a quienes se benefician de prestaciones pagadas a particulares de buena fe. 42.
Estas consideraciones imponen la necesidad de demostrar que el beneficiario de una prestación actuó en forma deshonesta al momento de reclamar el derecho, es decir, la conducta de la cual se predique la mala fe debe i) ser previa a la expedición del acto que reconoce el derecho; y ii) derivarse de un hecho concreto en que el beneficiario haya actuado en forma deshonesta con el propósito de acceder al derecho. 43.
Respecto de la recuperación de los dineros pagados a los particulares de buena fe, la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 6 de marzo de 200840, hizo énfasis en que la mala fe del particular debía ser probada por quien la alega. En este fallo se dijo lo siguiente: «[…] Por último como el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A. dispone que ‹Los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe›, igualmente deberá confirmarse en este sentido la decisión apelada, pues, el demandado está amparado por el principio de la buena fe, ya que no se afirmó, ni demostró que hubiera incurrido en actos dolosos y de mala fe para obtener la pensión de jubilación, por lo tanto no está obligado a devolver lo que ya le fue pagado por este concepto41[…]». 44.
Posteriormente, en la sentencia del 15 de septiembre de 201642, la corporación indicó: «[…]Por ello, la Sala estima que no existen elementos probatorios suficientes para determinar que el demandado al recibir43 la cantidad de $73.647.865, 54 actuó de mala fe, pues, conforme al artículo 83 de la Carta Política, la buena fe se presume, y para desvirtuar su existencia debe operar prueba en contrario porque —se repite— en el desprendible de pago no se detallan los conceptos.
Dicha suma, según se afirma en el recurso de apelación, corresponde a mesadas pensionales atrasadas, desde el 31 de marzo de 2008, fecha en que el fallo de tutela del Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación con el 100% de la bonificación por servicios prestados (f. 309).
Sobre la buena fe, es oportuno recordar lo que la Corte Constitucional ha dicho: […]44 Así las cosas, bajo el criterio de que el principio de la buena fe debe presidir las actuaciones de los particulares y de los servidores públicos, quiso el Constituyente que sólo en el caso de los primeros ella se presuma. Por lo mismo, mientras no obre prueba en contrario, la presunción de buena fe que protege las actuaciones de los particulares se mantiene incólume.
En cuanto a los servidores públicos no es que se 40 Sentencia de 6 de marzo de 2008. Expediente 0488-07. Magistrado ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 41 Sentencia de 21 de junio de 2007. Expediente: 0950-06. Magistrada ponente: Ana Margarita Olaya Forero. 42 Sentencia del 15 de septiembre de 2016. Radicado 5200123-33-000-2012-00121-01(4402-13).
Magistrado ponente Camelo Perdomo Cuéter. 43 «El apoderado del demandado en el recurso de apelación afirma que el señor Ramiro Valdemar Villota sí recibió la suma de $73,647,865,54 cuando dice que «no debe perderse de vista que a mi poderdante se le reconocieron y cancelaron en el mes de mayo de 2013, por parte de CAJANAL unos valores generados del reconocimiento del 100% de la bonificación por servicios (…)» (F. 309)». 44 «Corte Constitucional.
Sentencia C-840 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería». 14 Radicado: 17001-023-33-000-2015-00402-01 (2912-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presuma, ni mucho menos, la mala fe. Sencillamente, que al margen de la presunción que favorece a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse al principio de constitucionalidad que informa la ley y al principio de legalidad que nutre la producción de los actos administrativos […] […] Por lo visto, se ha de revocar el ordinal tercero de la sentencia de primera instancia, puesto que el demandado, al actuar de buena fe, no tiene que reintegrar las prestaciones que le pagaron, de conformidad con el artículo 164, numeral 1, letra c), del CPACA […]». 45.
En pronunciamiento del 18 de marzo de 202145, sostuvo: «[…] 25. De acuerdo con lo anterior, el principio de la buena fe incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos probar que el peticionario actuó de mala fe. Por ello, en tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede permitir a la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe […]». 46.
Corolario de lo dicho, en todos los actos de los particulares y de las autoridades se presume la buena fe, razón por la cual cuando se pretenda acreditar lo contrario se debe desvirtuar que la conducta se amparó en tal principio. Para ello, quien lo alega debe direccionar su teoría del caso a demostrar una conducta deshonesta que le permitió el acceso a un derecho a efectos de demostrar que actuó con desconocimiento de los postulados de la buena fe. 47.
En ese orden, para que proceda el reintegro de las prestaciones periódicas reconocidas y pagadas, se hace necesario que la entidad pruebe que el pensionado incurrió en conductas deshonestas o fraudulentas, en el trámite de la actuación administrativa que, a la postre, conllevó al reconocimiento de la pensión. 48. En este contexto, vale la pena recordar que la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, en anterior oportunidad al resolver una demanda de lesividad, reflexionó que el obrar del particular mediante maniobras fraudulentas, como la presentación de documentos que no gozan de veracidad, o que contienen información que no revelan la realidad, indican una actuación temeraria e intencional, cuya finalidad es obtener beneficios a los cuales no tendría derecho sin ellos, lo que conlleva a reprochar dicha conducta con la devolución de los dineros recibidos como consecuencia del irregular reconocimiento de la prestación46. 45 Consejo de Estado Sección Segunda.
Subsección B. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 18 de marzo de 2021. Radicación: 19001-23-33-000-2015-00204-01(5834-19). 46 Sentencia del 25 de abril de 2002, Sección Segunda, Subsección A, Exp. 1783-01, Magistrada Ponente: Ana Margarita Olaya Forero. «Así mismo se confirmará la orden de reintegro de los dineros que hubiera percibido el demandado por concepto de la pensión de jubilación, dada la mala fe con que actuó en sede gubernativa, como quiera que de manera malintencionada presentó unas certificaciones que no corresponde a la verdad, para dolosamente hacerse acreedor a una prestación de la cual era consciente que no tenía derecho, los cuales quiso demostrar asaltando la buena fe de la administración. Este hecho, por sí solo, demuestra el torcido proceder del actor; por tal virtud, merece el condigno castigo de devolver las sumas que recibió sin tener derecho a ellas, debidamente actualizadas, como bien lo ordenó el a quo.
(Negrillas fuera de texto original)». 15 Radicado: 17001-023-33-000-2015-00402-01 (2912-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49. Así las cosas, por ejemplo, la utilización de un documento fraudulento, falso o apócrifo dentro de la actuación administrativa, y que ello desemboque en el reconocimiento de un derecho pensional, permitiría desvirtuar la presunción de buena fe que gobierna los actos del peticionario, haciendo viable así, la recuperación de los dineros pagados de manera indebida. 50.
Ahora bien, en concordancia con los postulados constitucionales y legales antes descritos, la jurisprudencia ha protegido a los particulares que de buena fe se les ha reconocido el pago de prestaciones periódicas como consecuencia de decisiones tomadas de manera errónea por la administración; sin embargo, esta protección no acontece en los casos en los que se presentan actuaciones dudosas con la finalidad de obtener el reconocimiento de una pensión. Con todo, se hace necesario que se demuestre la comisión de tales conductas dudosas, deshonestas o fraudulentas que llevaron al reconocimiento de una prestación para que proceda la devolución de esas sumas de dinero pagadas. 2.4.
Análisis del caso concreto 2.4.1. Lo probado en el proceso 51. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 51.1. Con la Resolución 47832 del 5 de octubre de 200747, CAJANAL reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia por vejez en favor de Carlos Arturo Cano Largo a partir del 1.º de febrero de 2007, de acuerdo con el Decreto 546 de 1971, en cuanto a los requisitos, y la Ley 100 de 1993 para su liquidación, esto es, con el «75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 10 años». 51.2.
Con Resolución 39899 del 20 de agosto de 200848, en cumplimiento de una orden de tutela, CAJANAL reliquidó la pensión del demandado, en lo que interesa al asunto, con la inclusión del 100% del factor «bonificación por servicios prestados», efectiva a partir del 1.º de marzo de 2008. 2.4.2. Análisis de la Sala 52. Carlos Arturo Cano Largo manifestó que, contrario a lo afirmado por la UGPP, el acto acusado fue proferido en cumplimiento de una orden de amparo, el cual, no solamente le incluyó el 100% de la bonificación por servicios prestados para efectos de su pensión, sino que le modificó lo pertinente a la forma de liquidarla, en el sentido de que debía ser con el «75% sobre el salario promedio de asignación mensual más elevada devengada durante el último año de servicios». 53.
Razón por la cual, el revisarse la legalidad del acto acusado, en su entender, se desconocería su condición de beneficiario del régimen especial contenido en el Decreto 546 de 1971 como exservidor de la Rama Judicial, pese a la existencia 47 Ver fls. 112 a 118 del cuaderno principal. 48 Ver fls. 95 a 105 del cuaderno principal. 16 Radicado: 17001-023-33-000-2015-00402-01 (2912-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de cosa juzgada, con ocasión de la sentencia de tutela proferida el 30 de mayo de 2008 por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales. 54.
En este punto, tal como se refirió en el acápite «2.1.» de esta providencia, de acuerdo con el asunto objeto de litis planteado por el UGPP, la controversia a decidir se limitará solo a establecer la legalidad parcial o no de la Resolución 39899 del 20 de agosto de 2008, «en cuanto incluyó el 100% de la bonificación por servicios». Por lo cual, no le asistiría razón al demandado al considerar que el reconocimiento de su pensión de jubilación de vejez en los términos del Decreto 576 de 1971 sería objeto de pronunciamiento en esta oportunidad. 55.
En concordancia con lo anterior, no se desconoce que el acto administrativo acusado era de «ejecución», en razón a que fue proferido en cumplimiento de la referida orden de amparo judicial, lo cual permitiría concluir, en principio, que no resultaba demandable, pues, en definitiva, «no se decide definitivamente una actuación, pues solo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones»49. 56.
Sin embargo, se precisa que, en razón a que el proceso constitucional originario de la orden judicial acatada por la UGPP es de distinta naturaleza a aquellos adelantados ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, es procedente estudiar la legalidad de la Resolución 39899 del 20 de agosto de 2008, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En sentencia del 14 de febrero de 201350, al respecto se consideró: «[…] Aunque resulta probado que la resolución objeto de la controversia tiene la connotación de acto de ejecución, debido a que fue proferida en cumplimiento de una sentencia, es claro que la misma fue impartida en un trámite de tutela, que resulta ser de distinta naturaleza a la acción ordinaria, lo cual hace que sea posible interponer una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ante la jurisdicción contenciosa, quien es competente para estudiar la legalidad de los actos administrativos. […].
En este mismo sentido esta Corporación se ha pronunciado en sentencia del 25 de octubre de 201151: (…) «Es cierto que la resolución de reconocimiento de la pensión fue expedida en cumplimiento de la sentencia que definió una acción de tutela, en un proceso en que se encontró amenaza o vulneración de derechos fundamentales, no obstante, es importante recordar que la acción de tutela está dirigida a proteger derechos fundamentales, sin que nada obste que el juez competente conozca de las demandas en contra de actos administrativos y decida si estos se ajustan a la legalidad o no.» (…) 57.
Así, contrario al argumento de apelación del demandado, el juicio de legalidad propuesto frente al acto acusado no desconoció la existencia de la cosa juzgada respecto de la sentencia de tutela proferida en su favor, pues, era evidente que 49Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del 30 de marzo de 2006, radicación 25000-23-27-000-2005-01131-01(15784).
Ver también sentencias del 15 de noviembre de 1996, radicación 7875, entre otras. 50 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 14 de febrero de 2013, Radicación 250002325000-2011-00245-01 (2634-11). 51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección “A” Consejero Ponente: Dr. Alfonso Vargas Rincón Bogotá D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil once (2011) radicación número: 11001-03-15-000-2011-01385-00 actor: Caja Nacional de Previsión Social Cajanal - Eice en Liquidación Acción De Tutela. 17 Radicado: 17001-023-33-000-2015-00402-01 (2912-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el análisis efectuado en ese último se adelantó desde a una perspectiva constitucional dirigida a la protección de derechos fundamentales. 58.
Ahora, en cuanto a la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados, como factor para tener en cuenta en la liquidación de la pensión de jubilación de vejez reconocida a Carlos Arturo Cano Largo, se observa que careció de fundamento legal y jurisprudencial, con absoluto desconocimiento de su naturaleza y causación -anual-, por lo que claramente el reconocimiento debió fraccionarse en una doceava parte. 59.
Adicionalmente, el demandado refirió que el acto acusado fue acorde con pronunciamientos del Consejo de Estado existentes para la época en que fue proferido52, planteamiento respecto del cual, la Sala no desconoce que, en efecto, hubo algunos puntuales pronunciamientos en tal sentido53. Sin embargo, prevalece el hecho que desde el año 2006, inclusive antes, la jurisprudencia contenciosa-administrativa en su mayoría fue pacífica en señalar que la referida bonificación para efectos pensionales sería reconocida en una doceava parte, tal como se puntualizó en el acápite pertinente de esta providencia. 60.
En esas condiciones, se concluye que, en efecto, el acto acusado reliquidó la pensión de jubilación de vejez del demandado con inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados, cuando lo correcto era tener en cuenta únicamente una doceava parte. Situación que permite concluir, que fue expedido con desconocimiento de las normas que rigen la materia. 61.
Las razones expuestas son suficientes para confirmar lo resuelto por el a quo, en el sentido de declarar la nulidad parcial del acto acusado, toda vez que, «no hay lugar al reconocimiento de la bonificación de servicios en un ciento por ciento (100%)», y ordenar a la UGPP emitir una nueva resolución en tales términos, con la salvedad que el régimen aplicado y «los demás factores salariales tomados en cuenta en los actos administrativos de reconocimiento y reajuste de la pensión», permanecerán incólumes. 62.
Por otra parte, la UGPP estuvo en desacuerdo con la decisión de negar el restablecimiento pretendido, en el sentido de ordenar la devolución de las sumas pagadas de más al demandado, pues en el caso concreto no se podía concluir que hubiese existido una actuación de buena fe por su parte, al recibir dineros que no le correspondían. 63.
Al respecto, como se explicó en líneas anteriores, de acuerdo con las normas constitucionales y legales, en el Estado colombiano se presume la buena fe en el actuar de los particulares, lo que conlleva a que quien alegue un comportamiento contrario debe desvirtuarla. En ese orden, le correspondía al ente previsional demostrar que Carlos Arturo Cano Largo logró la inclusión del 100% de la «bonificación de servicios prestados» a través de actos deshonestos; sin embargo, en el expediente no obran medios de prueba que permitan llegar a esa conclusión. 52 No se identifica cuál. 53 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de marzo de 2010, radicación: 250002325000200601195 01(0091-2009). 18 Radicado: 17001-023-33-000-2015-00402-01 (2912-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 64.
En este caso, en consideración a los hechos enunciados con anterioridad, la Sala observa que el demandante presentó solicitud de amparo en contra de CAJANAL, hoy UGPP, para obtener la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión del 100% del pluricitado factor salarial, cuya tesis fue compartida y reconocida por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, en sede constitucional. 65.
Así entonces, se advierte que la decisión del ente de previsión social no tuvo como sustento el actuar deshonesto del actor, sino que, al contrario, se justificó en el acatamiento de una sentencia judicial, sin que ello le pueda ser endilgado en contra de sus intereses. 66. Se recuerda, que para que resulte procedente ordenar el reintegro de los valores recibidos por aquellas personas a las que se les haya reconocido una prestación social sin tener derecho a ella, deberá estar acreditada la mala fe con que pudieron actuar para obtener el pago de los beneficios pensionales otorgados, en atención a que la buena fe es una presunción que requiere ser desvirtuada. 67.
Por lo tanto, la Sala considera que no procede el reintegro de las sumas recibidas de más por el demandante, pues no se acreditó en el proceso ni en sede administrativa la mala fe con que pudo haber actuado para obtener la reliquidación pensional otorgada y no existió prueba alguna que demostrara fraude, maniobras o actos ilegales tendientes a lograr tal reconocimiento, es decir, la UGPP no acreditó una actitud inmoral o ilegal del pensionado. 68.
Lo anterior, puesto que no basta con que el ente previsional expusiera la falta de legalidad de la reliquidación pensional, sino que resultaba necesario que acreditara todo el material probatorio tendiente a demostrar que la conducta del demandado se apartó del postulado de la buena fe, en atención a que este mandato constitucional se encuentra ligado a los derechos al buen nombre y la dignidad humana, lo que se echa de menos dentro del expediente. 69.
El hecho de que Carlos Arturo Cano Largo hubiera presentado una solicitud de tutela dirigida a lograr su reliquidación de su pensión de jubilación de vejez no conllevaba por sí a un actuar fraudulento ni doloso dirigido a defraudar a la administración, pues, se reitera, no se comprobó de tal proceder que hubiera obrado de mala fe y, por el contrario, se advierte que acudió en forma legítima a un juez de la República. 70.
En consecuencia, al no encontrar prueba que determine que el pensionado desplegó una conducta fraudulenta, deshonesta o maliciosa para lograr que el ente previsional demandante reliquidara su pensión de jubilación de vejez con la inclusión del 100% de la «bonificación de servicios prestados», lo procedente es negar el reintegro de las sumas que le fueron pagadas de más, como lo determinó el a quo. 2.4.
Conclusión 71. Con fundamento en lo expuesto, se concluye que la UGPP acreditó la ilegalidad parcial de la Resolución 39899 del 20 de agosto de 2008, con la cual 19 Radicado: 17001-023-33-000-2015-00402-01 (2912-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se reliquidó la pensión de jubilación de vejez reconocida a Carlos Arturo Cano Largo, con la inclusión del 100% de la «bonificación por servicios prestados», al desconocer las normativa y jurisprudencia aplicable. 72.
Asimismo, que no allegó prueba que determinara que el demandado hubiese desplegado una conducta fraudulenta, deshonesta o maliciosa para lograr que el ente previsional demandante accediera a la reliquidación pensional en los términos que pretendió. 73. En consecuencia, se confirmará la sentencia proferida el 7 de abril de 2014 por el Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 2.5.
Costas 74. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA, la cual dispuso: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 75. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 76.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma54. 77.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 78. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandada. 54 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, radicado 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 20 Radicado: 17001-023-33-000-2015-00402-01 (2912-2016) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. Confirmar la sentencia proferida el 7 de abril de 2014 por el Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Segundo. No condenar en costas en esta instancia. Tercero. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. Cuarto. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Cfr. Rad.
AV. 05001-23-33-0002020-00472-01 (1251-2024) Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA LXRR CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.