CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., seis (06) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 13001-23-33-000-2021-00398-01 N.º Interno: 7728-2023 (Expediente digital) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES Demandada: Yolanda Salcedo de Varela Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Apelación auto – Rechaza demanda- Ley 1437 de 2011 Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la entidad demandante contra el auto de 31 de marzo de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar - Sala de Decisión No. 004, mediante el cual rechazó por caducidad la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
ANTECEDENTES La Administradora Colombiana de Pensiones – en adelante COLPENSIONES, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad contra de la señora Yolanda Salcedo de Varela, pretendiendo la nulidad de la Resolución GNR 115563 de 1° de abril de 2014 “Por la cual se reconoce un retroactivo pensional en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Turbaco” a favor de la señora Yolanda Salcedo de Varela causado desde el 30/11/2001 al 31/05/2014 por la suma de $37.391.232, la cual fue actualizada del año 2004 al 2014 conforme al IPC, arrojando un valor de $56.056.325.
La demanda fue radicada en el Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección “A”, autoridad que con auto de 17 de mayo de 2018 adecuó la demanda instaurada por COLPENSIONES al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por considerar que “si bien la entidad demandante no solicitó el restablecimiento de ningún derecho, en caso de una posible nulidad del acto administrativo demandado podría generar un restablecimiento automático de las sumas de dinero reconocidas en el acto demandado, pues de demostrarse una mala fe, se deberán reintegrar a las arcas del Estado.
Por lo tanto, en el sub examine no se puede hablar del trámite del medio de control de simple nulidad, sino del de nulidad y restablecimiento del derecho contemplado en el artículo 138 del CPACA”. Así mismo, declaró falta de competencia para conocer del asunto, disponiendo su remisión al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Una vez en esa Corporación, con auto de 5 de abril de 2019 se remitió por competencia por factor territorial al Tribunal Administrativo de Bolívar, en consideración a que el último lugar donde la demandada prestó sus servicios fue en el SENA- Regional Bolívar.
El Tribunal Administrativo de Bolívar con auto de 6 de mayo de 2022 inadmitió la demanda a fin de que la parte corrigiera diversas falencias, dentro de ellas, el readecuar la demanda de simple nulidad a nulidad y restablecimiento del derecho. La subsanación fue radicada el 23 de mayo de 2022, precisando que acudía a esta jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, contra de la señora Yolanda Salcedo de Varela, pretendiendo la nulidad de la Resolución GNR 115563 de 1° de abril de 2014 “Por la cual se reconoce un retroactivo pensional en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Turbaco” a favor de la demandada, causado desde el 30/11/2001 al 31/05/2014 por la suma de $37.391.232, la cual fue actualizada del año 2004 al 2014 conforme al IPC, arrojando un valor de $56.056.325 A título de restablecimiento del derecho solicita se ordene a la señora Salcedo de Varela a reintegrar el valor que resulte de las sumas de dinero recibidas por conceptos de mesada pensional, retroactivo desde el reconocimiento del derecho.
Adicionalmente a reconocer y pagar las sumas adeudadas indexados y con los intereses a que haya lugar. 1.1 La providencia recurrida Con auto de 31 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo de Bolívar - Sala de Decisión No. 004 rechazó por caducidad la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por COLPENSIONES, al considerar que no se está controvirtiendo el reconocimiento del derecho pensional de la demandada, sino el valor específicamente reconocido por concepto de retroactivo pensional en forma definitiva, por lo que dicha suma tiene carácter unitario, ya que no se produce sucesivamente hacía el futuro.
En ese sentido señaló: “(…) no debe confundirse la pensión reconocida a la demandada, la cual sí ostenta el carácter de periódica y no está sujeta a caducidad, con la suma unitaria y definitiva del retroactivo pensional, por lo que, en el presente asunto, para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debe tenerse en cuenta el término de caducidad de 4 meses de que trata el literal D del numeral 2º del artículo 164 del CPACA.
La caducidad, es “la sanción que consagra la ley por el no ejercicio oportuno del derecho de acción, en tanto al exceder los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción, se ve limitado el derecho que asiste a toda persona de solicitar que sea definido un conflicto por el aparato jurisdiccional del poder público. Es decir, las normas de caducidad tienen fundamento en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que situaciones permanezcan en el tiempo, sin que sean definidas judicialmente (…)”.
Así las cosas, la caducidad genera la extinción del derecho de acción por el transcurrir del tiempo de manera tal que, la demanda debe ser presentada dentro del término de ley, en aras a salvaguardar el interés general y la seguridad jurídica. Sin embargo, dicho lapso concluye ante la inactividad de quien encontrándose legitimado en la causa, no acciona en tiempo; por lo que la caducidad se presenta como un límite al ejercicio del derecho de acción del ciudadano; sobre este aspecto es preciso aclarar que, el derecho de acceso a la administración de justicia conlleva el deber de accionar oportunamente, de tal suerte que es la ley la que señala los términos de caducidad para ejercer el derecho de acción, so pena de que los actos administrativos adquieran firmeza y no puedan ser estudiados judicialmente.
En estos términos, se observa que la Resolución No.115563 fue expedida el 01 de abril de 2014, y el pago del retroactivo en favor de la demandada se realizó en el mes de mayo de 2014, tal como lo sostuvo la entidad accionante, habiéndose presentado la demanda hasta el 05 de febrero de 2018, cuando habían transcurrido más de 3 años, lapso que supera notoriamente el término de cuatro (4) meses dispuesto para demandar el acto, motivo por el cual es dable rechazar la demanda por la caducidad de la acción ejercida, en cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 169 del CPACA.” 1.2 Del recurso de apelación El apoderado judicial de Colpensiones interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, argumentando que lo pretendido es la devolución del retroactivo girado, el cual se desprende de una prestación periódica como lo es la pensión de jubilación, y depende totalmente de ella, por lo tanto considera que el objeto de litigio está íntimamente ligado a un derecho de carácter periódico, de modo que, la demanda puede ser presentada en cualquier tiempo, conforme a lo previsto en el literal c), numeral 1º del artículo 164 del CPACA.
Adicionalmente, precisó que el reconocimiento y pago de una prestación generada sin el cumplimiento de los requisitos legales atenta contra el principio de estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones, establecido en el Acto Legislativo 001 de 2005. CONSIDERACIONES Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125 (numeral 2º - literal g), 150, 243 (numeral 1) y 244 (numeral 3) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo modificado por los artículos 20, 26, 62 y 64 de la Ley 2080 de 2021, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la entidad demandante.
Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si en el sub judice se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control invocado por COLPENSIONES, al discutirse la legalidad de la resolución que reconoció un retroactivo pensional a la señora Yolanda Salcedo de Varela. Caso concreto La caducidad es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer una acción u otro mecanismo previsto en la ley.
Esta Corporación, mediante providencia de 24 de octubre de 2019, indicó que: “(…) el afectado con un acto administrativo tiene cuatro meses contados a partir del día siguiente a la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto administrativo, para demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo su nulidad y el consecuente restablecimiento del derecho.
De no hacerlo, su derecho a accionar fenece y por tanto el asunto no puede decidirse de fondo, salvo, claro está, que se trate de una prestación que tenga el carácter de periódica, la cual puede ser demandada en cualquier tiempo. Con todo, tratándose de actos que reconozcan prestaciones periódicas dicho término perentorio no es exigible (…)” En efecto, el término de caducidad solo puede contabilizarse a partir del momento en el que la administración ha dado a conocer el acto, a través de su comunicación, notificación, ejecución o publicación. A menos de que en la demanda se controvierta, precisamente, el procedimiento de notificación, caso en el cual deberá tramitarse el proceso, para que en la sentencia se defina si la demanda se presentó de manera oportuna.
Aclarado lo anterior, es importante indicar que en el presente proceso lo discutido es sí operó o no el fenómeno jurídico de la caducidad, por cuanto Colpensiones considera que el acto administrativo demandado, el cual reconoció un retroactivo pensional debe entenderse ligado a una prestación periódica -pensión de vejez- y en ese sentido no opera el término de caducidad.
Para resolver, en un caso similar, la Subsección B, Sección Segunda de esta Corporación mediante providencia de 22 de octubre de 2018, indicó: “(…) No obstante, en el asunto sub examine, se colige que el objeto de reclamación no lo constituye una prestación periódica como erradamente lo afirma el impugnador, sino una unitaria, no vitalicia y como lo indicó el a quo, sin afectación a futuro en el monto del derecho a la reliquidación de la pensión que le fue reconocida desde el 1º de enero de 2003, por lo que frente a una eventual condena se agotaría en el acto de su cancelación, por lo que no permanecería latente en el tiempo y en estricto sentido carecería de periodicidad.
En otras palabras, como lo que busca el actor es el pago de las mesadas comprendidas entre el 1.º de enero de 2003 y el 2 de marzo de 2008, de manera alguna tendría incidencia en las que se causen con posterioridad a dicho término, de suerte que carece de respaldo jurídico su aspiración de pretender la inaplicación del término de caducidad consagrado por el artículo 164 (numeral 1, letra c) del CPACA, por lo que resulta imperativo el cómputo del lapso desde el momento de la notificación del acto acusado para establecer la oportunidad del medio de control del epígrafe (…)”.
Igualmente, el 19 de junio de 2020, esta Subsección al resolver un asunto de condiciones homogéneas, precisó: “Por su parte, el recurrente sostiene que como el emolumento reclamado proviene de un derecho de carácter periódico, no es procedente aplicar el término de caducidad del medio de control invocado. Además, considera que el oficio demandado es susceptible de control judicial porque está íntimamente ligado a un acto administrativo que “reconoce parcialmente” una prestación periódica, razón por la que se deberá aplicar el literal c) numeral 1º Artículo 164 del CPACA.
Ciertamente, la Sala estima que no le asiste razón al apoderado del señor Luis Eduardo Vargas Moreno, toda vez que el demandante pretende el reconocimiento y pago de un emolumento de naturaleza unitaria, el cual se encuentra desligado del derecho pensional. En otras palabras, el accionante solicita en la demanda el pago de un retroactivo pensional por el periodo comprendido entre el 16 de febrero de 2009 y el 15 de junio de 2011, de suerte que éste no tendrá incidencia en las mesadas pensionales que se causen con posterioridad a la citada fecha, motivo por el cual, está supeditado al término de caducidad previsto en el literal d) numeral 2º del artículo 164 del CPACA.” En el sub examine, el Tribunal Administrativo de Bolívar - Sala de Decisión No. 004, mediante auto de 31 de marzo de 2023, rechazó la demanda al considerar que se configuró la caducidad del medio de control invocado respecto a la Resolución 115563 del 1° de abril de 2014.
Por su parte, el recurrente sostiene que como el emolumento reclamado proviene de un derecho de carácter periódico, y no es procedente aplicar el término de caducidad del medio de control invocado, razón por la que se deberá aplicar el literal c) numeral 1º Artículo 164 del CPACA. Aclarado lo anterior, la Sala no encuentra fundamento jurídico a las argumentaciones del apoderado judicial de Colpensiones, toda vez que, pretende el reconocimiento y pago de un emolumento de naturaleza unitaria, el cual se encuentra desligado del derecho pensional.
En otras palabras, el accionante solicita en la demanda que se declare la nulidad del acto administrativo que reconoció el retroactivo pensional a favor de la señora Yolanda Salcedo de Varela por el período comprendido entre el 30 de noviembre de 2001 al 31 de mayo de 2014, de suerte que éste no tendrá incidencia en las mesadas pensionales que se causen con posterioridad a la citada fecha, motivo por el cual, está supeditado al término de caducidad previsto en el literal d) numeral 2º del artículo 164 del CPACA.
En efecto, para contabilizar el término de caducidad, se tiene que, la Resolución GNR 115563 de 1° de abril de 2014 fue notificada personalmente a la parte accionada el 7 de mayo del mismo año, y el pago del retroactivo a favor de la demandada se realizó en el mes de mayo, tal como lo sostuvo la entidad accionante en el escrito de subsanación de la demanda “el retroactivo seria ingresado en la nómina del período 20140 que se pagaba en el período 20140”, y como lo afirma la demandada “(…) me fue depositada en mi cuenta la suma de $56.056.325”.
Entonces, como el acto fue notificado el 7 de mayo de 2014 y la demanda fue radicada el 31 de enero de 2018, es posible concluir que fue presentada cuando ya había fenecido el término previsto en el literal d) numeral 2º del artículo 164 del CPACA, en concordancia con el numeral 1º del artículo 169 ibidem, configurándose entonces, el fenómeno de caducidad del medio de control.
Así las cosas, la Sala confirmará la providencia de 31 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar - Sala de Decisión No. 004, que rechazó por caducidad la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Colpensiones. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar el auto de 31 de marzo de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar - Sala de Decisión No. 004, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría, devuélvase el expediente de la referencia al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CESAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA