Radicación: 11001-03-28-000-2023-00060-00 Demandante: Luis Humberto Guidales García Demandado: Consejo Nacional Electoral Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA ACLARACIÓN DE VOTO MAGISTRADA: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Referencia: Nulidad Referencia: 11001-03-28-000-2023-00060-00 Demandante: Luis Humberto Guidales García Demandado: Consejo Nacional Electoral Temas: Adhesión a candidaturas políticas.

Grupo significativo de ciudadanos. 1. De conformidad con lo establecido en el artículo 129 de la Ley 1437 de 2011 y con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sección, procedo a aclarar mi voto frente a la sentencia del 16 de mayo de 2024, que declaró la nulidad del acto administrativo mediante el cual se reconoció personería jurídica a la agrupación política Independientes. 2.

Aunque comparto la anterior decisión, considero pertinente reiterar mi aclaración de voto sobre las consideraciones de la sentencia, según las cuales, del artículo 29 de la Ley 1475 de 2011 se desprende que únicamente las colectividades políticas con personería jurídica pueden adherir a candidaturas de diferentes colectividades1. A. De la adhesión 3.

La sentencia aceptando uno de los argumentos propuestos por la parte actora, señala que para que una agrupación política pueda adherirse a una candidatura, es requisito esencial que ostente personería jurídica, atributo que no tenía Independientes cuando se celebraron las pasadas elecciones al Congreso de la República. 4. En respaldo de su dicho se hizo aludió al inciso 1° del artículo 29 de la Ley 1475 de 2011 que reza: «ARTÍCULO

29. CANDIDATOS DE COALICIÓN. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica coaligados entre sí y/o con grupos significativos de ciudadanos, podrán inscribir candidatos de coalición para cargos uninominales. El candidato de coalición será el candidato único de los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que participen en ella.

Igualmente será el candidato único de los partidos y movimientos con personería jurídica que aunque no participen en la coalición decidan adherir o apoyar al candidato de la coalición». 5. Se consideró, que como la anterior norma al referirse a la adhesión no aludió a las agrupaciones políticas sin personería jurídica, debía concluirse que no les estaba permitida tal posibilidad. 1 Reitero mi aclaración de voto dentro del proceso 11001-03-28-000-2023-00059-00, del 18 de abril de 2024, M.P: Omar Joaquín Barreto Suárez.

Radicación: 11001-03-28-000-2023-00060-00 Demandante: Luis Humberto Guidales García Demandado: Consejo Nacional Electoral Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 6. No comparto el anterior criterio interpretativo por las siguientes razones: 7. Al analizar el texto del artículo 29 de la Ley 1475 de 2011, salta a la vista que su propósito central fue precisar algunos aspectos atinentes a la coalición, y que dicho precepto sólo hizo referencia a la adhesión, para destacar que cuando existe un candidato de coalición, el mismo será el único aspirante de las colectividades que hacen parte de ésta y de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que decidan adherirse a la correspondiente candidatura. 8.

Es decir, la norma en el referido apartado está haciendo referencia a la decisión de varias colectividades de apoyar una candidatura y, si bien es cierto se indica que las agrupaciones involucradas tienen personaría jurídica, con tal afirmación no se está señalando que única y exclusivamente las que ostenten dicho atributo tienen la posibilidad de la adhesión, y mucho menos, contiene una prohibición o restricción para las que no lo tengan. 9.

La determinación de una colectividad de adherir o no una candidatura, corresponde a una decisión libre y voluntaria de la misma, que hace parte de su fuero interno, es más, que constituye una manifestación del derecho de sus integrantes a difundir de manera colectiva sus ideas y programas (art. 40.3 superior), a autodeterminarse (art. 107 constitucional), lo que puede concretarse por ejemplo, en manifestar que comparten un programa de gobierno específico, que total o parcialmente se identifican con un candidato y/o los principios o lineamientos de la agrupación a la que pertenece este, e incluso, que bajo una coyuntura consideran que lo más conveniente es apoyar una aspiración electoral para contrarrestar otra con la que no comulgan. 10.

Las circunstancias antes señaladas, que podrían motivar manifestaciones de adhesión, no están reservadas única y exclusivamente a las agrupaciones con personería jurídica como lo afirma el actor, so pena de restringir desproporcionadamente el ejercicio de los derechos políticos de quienes pertenecen a las colectividades que no tiene dicho atributo. 11.

Es que las agrupaciones políticas, con o sin personería jurídica, aunque son destinatarias de cargas especiales, son de naturaleza privada, lo que significa que pueden autodeterminarse, autorregularse y autogestionarse, desde luego dentro de los límites que prevé la ley, por lo que mientras no se establezcan restricciones inequívocas, pueden actuar en el marco de su autonomía, en virtud de la cual por ejemplo, tienen libertad de decidir qué candidaturas apoyan o no. 12.

Por lo tanto, no puede aplicarse a las colectividades políticas la prohibición de las entidades públicas, que sólo pueden hacer lo que les está permitido por la ley y, en Radicación: 11001-03-28-000-2023-00060-00 Demandante: Luis Humberto Guidales García Demandado: Consejo Nacional Electoral Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 ese sentido me aparto de la sentencia que reiteró el criterio mayoritario de la Sala2, al afirmar que: «166.

La disposición transcrita autoriza a los grupos significativos de ciudadanos a coaligarse con partidos o movimientos políticos con personería jurídica para inscribir candidatos a cargos uninominales y precisa que el candidato de la coalición sería único. 167. Posteriormente, después de un punto seguido, indica que ese candidato también será único para aquellos partidos o movimientos políticos con personería jurídica que, aunque no participen en la coalición, decidan adherirse o apoyarlo. 168.

Por lo tanto, esta Sala considera que la figura de la adhesión está permitida únicamente para los partidos o movimientos políticos con personería jurídica y para cargos uninominales. 169. En virtud de lo anterior, para la Sala los grupos significativos de ciudadanos no pueden adherirse a otras candidaturas, puesto que la ley autoriza y regula su conformación expresamente para un fin distinto, esto es, la inscripción por firmas de una candidatura ad hoc, es decir, para certámenes electorales específicos y candidatos debidamente identificados, de modo que los ciudadanos puedan tener claridad sobre el objeto para el que otorgan su apoyo con su firma». 13.

Ahora bien, con lo expuesto no se desconoce que las colectividades políticas han sido objeto de cargas mayores a las impuestas a los particulares ordinarios por su especial papel en el sistema democrático; sin embargo, cuando se pretende predicar la existencia de prohibiciones o restricciones relacionadas con el ejercicio de su autodeterminación, estas deben derivarse de manera clara e inequívoca de un mandato legal o constitucional, de lo contrario, las agrupaciones se regirán válidamente bajo la autonomía de su voluntad. 14.

Sobre los anteriores aspectos, resultan ilustrativas las siguientes consideraciones de la sentencia del 7 de julio de 2022 de la Sección Quinta del Consejo de Estado3, en la que también se trajo a colación la jurisprudencia constitucional en la materia: «161. En cuanto a la tensión que puede presentarse entre el derecho de las agrupaciones políticas de autorregularse y la función de supervisión sobre las mismas por parte del CNE, debe considerarse en primer lugar que las primeras no son entidades públicas, y por consiguiente cuentan con un significativo grado de autonomía en las decisiones atinentes a sus objetivos, principios, regulación, elección de directivas, organización interna, gestión, etc., aspectos en los que la voluntad de sus integrantes se convierte en uno los principales parámetros de acción. (…) 163.

La importancia de las agrupaciones políticas en la democracia colombiana ha sido reconocida desde los primeros pronunciamientos de la Corte Constitucional, por ejemplo, en la sentencia C-089 de 1994, que destacaron como funciones de las mismas las siguientes: 2 Id. 3 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 7 de julio de 2022, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-28-000- 2021-00061-00.

Radicación: 11001-03-28-000-2023-00060-00 Demandante: Luis Humberto Guidales García Demandado: Consejo Nacional Electoral Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 “(1) movilizar a los ciudadanos con miras a su integración en el proceso político y a la reducción de la abstención electoral de modo que el sistema en su conjunto pueda aspirar a conservar su legitimidad y respetar el primado del principio mayoritario;

(2) convertir las orientaciones, actitudes y demandas de la población, expresas o latentes, en programas permanentes o coyunturales de acción política que se presentan como alternativas para ser incorporadas formalmente por las instancias públicas o que se destinan a alimentar la oposición frente al poder establecido; (3) contribuir a la formación de una cultura política y al ejercicio responsable del sufragio, mediante la información al público relativa a los asuntos que revisten mayor trascendencia social;

(4) ofrecer a los electores las listas de personas entre las que pueden elegir a las personas llamadas a integrar y renovar los órganos estatales; (5) garantizar a los electores que en proporción a sus resultados electorales y dependiendo de éstos, su capacidad organizativa podrá realizar los programas y propuestas presentadas”. 164.

El hecho de que las agrupaciones políticas no sean de naturaleza pública, por lo que es de su esencia autodeterminarse, autorregularse y autogestionarse, y a la vez el papel determinante que tienen en la democracia colombiana, le ha permitido a la jurisprudencia constitucional considerar que se trata de “instituciones intermedias”, “tributarias de mayores deberes y controles que los de un particular ordinario” (sentencia SU-585 de 20174), y por ende, respecto de las cuales tanto el constituyente como legislador han considerado imperativo subrayar sus deberes, limitaciones y algunas condiciones indispensables para su creación y funcionamiento, pues de su actuación depende en buena parte la existencia de una democracia sana, seria, transparente y fundamentada en el respeto de los derechos fundamentales. 165.

Ahora bien, la comprensión de la naturaleza particular de agrupaciones políticas y la justificación y límites de los controles que válidamente se ejercen sobre las mismas, también ha sido objeto de análisis en la jurisprudencia constitucional, por ejemplo, en las sentencias C-490 de 2011 y SU-585 de 2017, que ilustran que el artículo 108 superior “en su versión primigenia, disponía cláusulas concretas de protección de los partidos y movimientos políticos”, a fin de asegurar “que la actividad regulatoria del Estado no fuera utilizada para imponer determinada visión acerca de la administración del poder político, salvaguardándose con ello el debate democrático vigoroso y el pluralismo.

Esto implicaba, en términos de la norma constitucional, el reconocimiento a los partidos y movimientos de la prerrogativa para definir sus elementos definitorios, restringiéndose la actividad regulatoria a aspectos generales, vinculados con la compatibilidad entre la agrupación y los postulados superiores definitorios del modelo de Estado”5. 166.

Bajo tal perspectiva en fallos como el C-089 de 1994, se fue extrayendo como regla de control de constitucionalidad de las normas legales estatutarias referidas a la organización y estructura de los partidos y movimientos políticos, que “El Congreso está facultado para imponer límites a la competencia de las 4 En este providencia se indicó: “En efecto, los partidos y movimientos políticos no son entidades públicas que integren la estructura del Estado, sino en virtud del principio de separación de lo público y lo privado y de la autonomía constitucional de los partidos y movimientos políticos, son instituciones intermedias, mas no públicas, relevantes para el interés general, constituidas en desarrollo de los derechos políticos de las personas, del derecho de asociación y del pluralismo político, que gozan de personería jurídica reconocida por el Estado (artículo 108 de la Constitución y artículo 2 de la Ley 130 de 1994), cumplen una importante misión dentro del principio democrático y, por esta razón, son tributarias de mayores deberes y controles que los de un particular ordinario, pero esto no significa que toda su función sea administrativa.

Son plataformas ideológicas, mecanismos de expresión y participación democrática que canalizan las pretensiones de acceso al poder público y de control al mismo y resulta claro que la realización de reformas de los estatutos internos del partido, no constituye una función administrativa atribuida a los partidos políticos, sino el ejercicio natural de su capacidad de autogestión”. 5 Corte Constitucional, sentencia C-490 de 2011.

Radicación: 11001-03-28-000-2023-00060-00 Demandante: Luis Humberto Guidales García Demandado: Consejo Nacional Electoral Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 agrupaciones políticas, a condición que (i) se trate de restricciones genéricas, que no incidan en la determinación concreta de su estructura y funciones; y (ii) estén unívocamente dirigidas a mantener la vigencia del sistema político democrático representativo”6.

(Destacado fuera de texto). 15. En consonancia con lo expuesto y volviendo a la posibilidad que tienen las agrupaciones políticas de adherirse o no a una candidatura, el ordenamiento jurídico colombiano no prevé formalidad alguna, precisamente, por tratarse de una decisión que hace parte de su autodeterminación. En este punto se reitera lo expuesto por la Sección en sentencia 27 de octubre de 20217: «130.

En contraste con las exigencias para las coaliciones, en especial, para que puedan inscribir sus candidatos, actuación sin la cual no pueden considerarse como tales y por ende participar de la campaña electoral que finalizará con el acto de designación, el legislador no estableció mayores requisitos frente a la adhesión, como otra de las formas en que pueden materializarse en el proceso electoral alianzas entre agrupaciones políticas. 131.

Sobre esta última modalidad de participación política, el artículo 29 de la Ley 1475 de 2011 simplemente indica que los candidatos de coalición, es decir, respecto de los que fueron inscritos en nombre de una colectividad, en asocio con otras agrupaciones políticas, luego de cumplir las exigencias constitucional y legalmente establecidas, también serán los candidatos de los partidos y movimientos con personería jurídica que aunque no participaron en la coalición, decidan apoyar o adherirse a éstos. 132.

Es decir, del tenor de la norma estatutaria, se puede colegir que la adhesión se presenta durante la campaña electoral pero con posterioridad a una candidatura formalizada, y se materializa con el hecho de que un partido o movimiento político manifieste su apoyo a un candidato de otra colectividad para un cargo de elección popular en el que no tiene aspirante propio, sin que se establezca que tal declaración debe ser por escrito o de manera verbal, que requiera la aceptación por la colectividad de origen y/o la coalición del aspirante inscrito, y muchos menos presentada, revisada y/o aceptada para su validez ante las autoridades electorales. 133.

A juicio de la Sala, la ausencia de regulación en materia de adhesión obedece no a una omisión legislativa, sino a que hace parte del margen de autonomía con el que gozan las colectividades políticas, y por ende, a la alternativa que tienen durante la campaña electoral de apoyar o no determinada candidatura (dentro de los límites legalmente establecidos, verbigracia no incurrir en la prohibición de doble militancia), de establecer de qué forma procederán frente a las contiendas que se llevan a cabo para los cargos de elección popular en el país, sin que se exija a las agrupaciones involucradas el cumplimiento de alguna carga administrativa ante las autoridades electorales y 6 Corte Constitucional, sentencia C-490 de 2011, al analizar algunos apartes del fallo C-089 de 1994, entre los que se destaca el siguiente “A este respecto la Corte encuentra que en un sentido negativo la ley que se ocupe de la organización y régimen de los partidos, no puede, en principio, imponer a los partidos y movimientos, entre otras cosas, las siguientes: (1) condiciones y exigencias específicas sobre la implantación de un determinado procedimiento de adopción de sus decisiones internas - de acuerdo con los antecedentes en la Asamblea Nacional Constituyente, la adopción del artículo 108 inciso 2 de la CP buscaba establecer esta garantía -;

(2) el contenido y el sentido concretos de una determinación que de acuerdo con sus estatutos corresponda tomar a un órgano suyo; (3) la forma especial de integrar sus órganos internos; (4) el contenido particular de sus estatutos y programas. || En un sentido positivo, la ley que regula la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, puede, por vía general, determinar la organización de los partidos, siempre que se trate de ordenar su estructura genérica y ella resulte necesaria para el ejercicio de las funciones que están llamados a cumplir o para el correcto funcionamiento del sistema democrático”. 7 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 27 de octubre de 2021, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 76001-23-33- 000-2020-00002-02.

Radicación: 11001-03-28-000-2023-00060-00 Demandante: Luis Humberto Guidales García Demandado: Consejo Nacional Electoral Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 mucho menos alguna validación de éstas, de manera tal que si bien es cierto la adhesión se presenta durante la campaña electoral, no hace parte de los requisitos o las etapas necesarias y/o legalmente establecidas para habilitar la participación de un ciudadano en la contienda o para la declaratoria de la elección, por lo que en estricto sentido no puede considerarse como acto previo o preparatorio de ésta.» 16.

En este punto vale la pena distinguir, como incluso lo hace el citado artículo 29, que tratándose de las actuaciones que pueden adelantar las agrupaciones políticas para apoyar determinadas candidaturas, una es la alternativa de la adhesión y otra totalmente distinta es la coalición, siendo exigencia de ésta, que las colectividades involucradas suscriban un acuerdo con el objetivo formalizar ante la organización electoral y la ciudadanía una o varias aspiraciones electorales, pacto que cuando pretende la obtención de cargos uninominales, debe definir asuntos como el mecanismo mediante el cual se efectúa la designación del aspirante, el programa que va a presentar el candidato a gobernador o alcalde, cómo se financiará la campaña, cómo se distribuirá la reposición estatal de los gastos y los sistemas de publicidad y auditoría interna, además de asumir obligaciones como no inscribir ni apoyar a un candidato distinto al designado por la coalición. 17.

En la adhesión, no se prevén las anteriores exigencias, pues con ésta se reconoce la posibilidad de una agrupación política de apoyar una candidatura frente a otra, sin necesidad de suscribir un acuerdo formal que implique asumir compromisos como los antes señalados. 18. En ese orden de ideas, para que una colectividad política se adhiera a una candidatura no se requiere que la primera ostente personería jurídica, pues el ordenamiento jurídico no contiene una prohibición en tal sentido y ello está en consonancia con su autodeterminación y naturaleza privada; por lo tanto, aunque Independientes para los pasados comisiones electorales no ostentara dicho atributo, no tenía impedimento para apoyar a los aspirantes inscritos por el Pacto Histórico. 19.

Lo anterior, no implica, que en virtud de la señalada adhesión Independientes acreditó los requisitos para el reconocimiento de la personería jurídica previstos en el artículo 108 superior, tal como acertadamente lo ilustró la sentencia En estos términos dejo expuesta mi aclaración de voto. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”.